Tekijä: Nimeke: Julkaisussa: Jyränki, Antero Perustuslakiuudistus ja ulkopolitiikan johtaminen. Ulkopolitiikka. Helsinki: Ulkopoliittinen instituutti ISSN 0501-0659 37 (2000): 1, s. 32-39 Tämä aineisto on julkaistu verkossa oikeudenhaltijoiden luvalla. Aineistoa ei saa kopioida, levittää tai saattaa muuten yleisön saataviin ilman oikeudenhaltijoiden lupaa. Aineiston verkko-osoitteeseen saa viitata vapaasti. Aineistoa saa selata verkossa, mutta sitä ei saa tallentaa pysyvästi omalle tietokoneelle. Aineistoa saa opiskelua, opettamista ja tutkimusta varten tulostaa omaan käyttöön muutamia kappaleita. Artikkelit ovat PDF-tiedostomuodossa. Sen lukemiseen tarvitaan Adobe Acrobat Reader-ohjelma. Mikäli ohjelmaa ei ole jo asennettu, sen saa ilmaiseksi osoitteesta http://www.adobe.com/products/acrobat/readstep.html Tampereen yliopiston kirjasto, 2001 http://www.uta.fi/laitokset/kirjasto/
Perustuslakiuudistus ja ulkopolitiikan johtaminen ANTERO JYRÄNKI Suomen ulkopoliittisen johtajuuden määrittely on kulkenut itsenäisyyden aikana muutosten tien. Vuosisadan alkupuolella ulkopolitiikan alan keskeinen toimivalta oli käytännössä ulkoministerin käsissä. Vähitellen ulkopoliittinen johtajuus alkoi siirtyä yhä enemmän presidentille. Sotavuosista lukien, jolloin ulkopolitiikan merkitys korostui, koettiin tarpeelliseksi keskittää ulkopolitiikan johtoa ja presidentin merkitys tällä alueella korostui. 1960-luvulta lähtien tasavallan presidentin asiaksi tuli erityisesti taata idänsuhteissa noudatetun ulkopolitiikan jatkuminen. Ne perustuslain osauudistukset, jotka 1980- ja 1990-luvulla toimeenpantiin, olivat reaktiota Kekkosen kauden päättymiseen. Uusi, vuoden 2000 perustuslaki jatkaa näiden uudistusten linjaa - vaikkakin laveammalla rintamalla. V anhassa hallitusmuodossa (1919 HM 33 ) säädettiin, että Suomen suhteista ulkovaltoihin määrää tasavallan presidentti. Huolimatta tästä vahvan tuntuisesta sanamuodosta ei hallitusmuotoa säädettäessä ollut tarkoituksena asettaa ulkoasiainvaltaa erityisasemaan tasavallan presidentin toimivaltuuksien joukossa eikä luoda presidentin henkilökohtaiseen vallankäyttöön perustuvaa ulkopoliittisen päätöksenteon mekanismia. Sotienvälisenä kautena keskeisiä toimijoita ulkopolitiikan alalla olivatkin ulkoasiainministerit. Toisen maailmansodan aikana ja sen jälkeen ulkopoliittinen päätöksentekojärjestelmä alkoi kuitenkin käytännössä muotoutua presidenttikeskeiseksi ja ulkopolitiikan johtamista alettiin vähitellen pitää presidentille kuuluvana erityistehtävänä. Muutoksessa oli sotavuosista lukien (1940-) lähinnä kyse tarpeesta keskittää ulkopolitiikan johto, semminkin kun kansainvälispoliittiset näkökohdat olivat tulleet etualalle koko politiikan kentässä. Oma vaikutuksensa oli vuodesta 1944 lähtien myös sillä, että Suomessa oli idänsuhteiden merkityksen takia käytännössä mukauduttava siihen (ulkoasioidenkin) autoritaariseen johtotapaan, joka Neuvostoliitossa oli yleisenä. Monista seikoista, joihin tässä voidaan vain lyhyesti viitata, johtui, että mukautuminen ilmeni vallankeskityksenä presidentille. Osin oli kyse henkilöistä, näiden kyvykkyydestä, valmiuksista ja poliittisista tavoitteista sekä Suomen puoluepoliittisista asetelmista, osin siitä, että valtiosääntö antoi aktiiviseen toimintaan valmiille presidentille tukevan aseman ja vahvoja valtuuksia, joiden itsenäiselle käyttämiselle valtiollinen traditio ei asettanut esteitä. Jos Suomella olisi ollut Länsi-Saksan tyyppinen valtiosääntö, jossa tasavallan presidentillä (Saksassa liittopresidentillä) olisi ollut vain sivurooli, ulkopoliittinen ja muukin poliittinen valta olisi saattanut olosuhteiden painosta joksikin aikaa keskittyä pitkäaikaiselle ja pitkäikäisellekin pääministerille. 1 Joka tapauksessa tasavallan presidentin asiaksi tuli, 1960-luvulta lähtien, taata idänsuhteissa noudatetun ulkopolitiikan jatkuminen. Erityisesti 1960- ja 1970-luvulla oppi presidentin ulkopoliittisesta johtovallasta vei vähitellen pahoihin valtiosääntöisiin vinoutumiin, etenkin ulko- ja sisäpolitiikan yhteenkietoutumiseen tavalla, joka vahvisti presidentin kasvavaa itsenäisyyttä muidenkin valtuuksiensa kuin ulkoasiainvallan käytössä ja joka myös antoi presidentille vaikutusvaltaa ANTERO JYRÄNKI on emeritusprofessori Turun yliopiston oikeustieteellisessä tiedekunnassa. 32 Ulkopolitiikka I/00
asioissa, joista päättäminen ei edes kuulunut hänen toimivaltaansa. Toisaalta nuo muut valtuudet, erityisesti valta nimittää valtioneuvoston jäsenet ja määrätä ennenaikaiset vaalit sekä virkanimitysvalta, antoivat puolestaan tukea presidentin parlamentaarisesta valvonnasta riippumattoman ulkopolitiikan harjoittamiselle. Presidentin yleisen aseman tarkistaminen Ne perustuslain osauudistukset, jotka 1980- ja 1990-luvulla toimeenpantiin, ilmensivät jo selvästi vastavaikutusta Urho Kekkosen pitkään presidenttikauteen ja sen aikaiseen vallankäyttöjärjestelmään. Uusi, vuoden 2000 perustuslaki jatkaa näiden osauudistusten linjaa. 2 Vuoden 1919 perustuslainsäätäjät katsoivat paljossa taaksepäin, kansainvälisesti siihen Eurooppaan, joka maailmansodassa oli lakannut olemasta. Presidentin laajat valtuudet selittyivät osittain myös sillä, että kansallisella tasolla etsittiin pidäkkeitä eduskunnalle, jota porvarillinen eliitti sisällissodan jäljiltä piti yhteiskuntarauhan uhkana. Vuoden 2000 perustuslaki puolestaan kantaa monissa suhteissa 1960- ja 1970- luvun aatteellisen keskustelun perintöä: päähuomio on valtioelinten keskinäissuhteiden tarkistamisessa ja perusoikeuksien toteuttamismekanismien hiomisessa. Uuden sukupolven myötä se käsitys on yleistynyt yli puoluerajojen, ettei parlamentarismi ole uhka vaan mahdollisuus. Eduskunta ei tarvitse holhoojaa. Suurissa puitteissa ja eräin poikkeuksin ministerit hallitkoon, ja eduskunta valvokoon heitä. Silti ei aikaansaatu kokonaisuudistus kenties ole aivan niin nykyaikaan kiinnittyvä ja radikaali kuin 1970-luvun alussa monet odottivat. Normaaliaikojen tuottama perustuslaki on aina kompromissi. Aina on myös niitä, jotka ajattelevat voittavansa lyhyellä aikavälillä vanhan säilyttämisestä enemmän kuin muutoksesta. Presidentti-instituution asemaa tukivat tosin 1990-luvun lopulla aivan toiset poliittiset voimat kuin neljännesvuosisata aikaisemmin. Merkittävintä aivan viime vaiheen muutoksissa oli kuitenkin tasavallan presidentin aseman lisäheikentäminen suhteessa eduskuntaan ja ministeristöön. Ennenaikaisista vaaleista saattoi presidentti jo vanhastaan, perustuslain osauudistusten seurauksena, määrätä vain pääministerin ehdotuksesta. Kokonaisuudistus kohdisti muutoksen myös valtioneuvoston muodostamisprosessiin: se ei vastaisuudessa ole enää presidenttijohtoista vaan eduskunnan toimijoiden varassa. Asetusten antaminen siirtyy pääsääntöisesti valtioneuvostolle ja ministeriöille. Presidentti menettää suuren osan virkanimitysvallastaan; vastapainoksi hänelle siirtyy kaikkien virkatuomarien nimittäminen, ja perustuslaki edellyttää hänelle jäävän kansliapäälliköiden, edustustojen päälliköiden ja upseerien nimittäminen. Kaikki tärkeitä asioita koskevat päätöksensä presidentti tekee valtioneuvoston ratkaisuehdotuksen pohjalta, mikä merkitsee, että hänellä aina on vastassaan ministeristön tai sen enemmistön kanta. Jos hallituksen esitystä annettaessa syntyy sen sisällöstä erimielisyyttä presidentin ja ministeristön välillä, jälkimmäisen kanta voittaa. Kun mainitut tuoreet muutokset yhdistetään presidentin valtuuksien aikaisempiin leikkauksiin, saatamme jo puhua vanhan kustavilaisen monarkkissävyisen tradition katkeamisesta. Tämä näkyy pitkällä aikavälillä kirkkaimpana eräissä yksityiskohdissa. Vuonna 1919 esimerkiksi valtionpäämiehen veto-oikeus vaikutuksineen yleensä ja aivan erityisesti perustuslakiasioissa oli keskeinen ideologinen taistelukysymys oikeiston ja keskusta-vasemmiston välillä. Uusi perustuslaki painaa enemmittä keskusteluitta veto-oikeuden merkityksen lähes nollatasolle. Kun presidentiltä lisäksi viedään viime kädessä lainsäädäntöaloitevalta täysin ja asetuksenantovalta lainsäädäntötoimin hyvin suurelta osalta, aletaan olla aatteellisesti hyvin kaukana vuodesta 1919. Presidentin valtuuksien uudelleenjärjestelyn tarkoituksena on ollut kaikin tavoin ehkäistä sellainen presidentinvallan aktivoituminen, joka tapahtui 1960- ja 1970-luvulla. Ulkopolitiikka I/00 33
Vaalitavan vaikutus presidentin asemaan Ristiriidassa äsken mainitun deaktivoimistendenssin kanssa näyttää olevan presidentin suora vaalitapa, johon ei kokonaisuudistuksessa puututtu. Hallituksen säädösvalmisteluohjeet olivat nekin tässä kohtaa ristiriitaiset. Yhtäältä asetettiin tavoitteeksi valtiosäännön sisäisen johdonmukaisuuden lisääminen, toisaalta edellytettiin, ettei edeltä käyneiden osauudistusten tuloksiin puututtaisi. 3 Presidentin välittömään kaksivaiheiseen vaaliin siirryttiin vuoden 1991 osauudistuksella - vastoin asiantuntijoiden käytännöllisesti katsoen yksimielistä suositusta. Vaalitavan muutos oli osin vastavaikutusta 1960- ja 1970-luvun vaihtoehdottomiksi koettuihin vaalitilanteisiin, osin sitä siivitti demokratian lisäämisen ajatus. Vuoden 1991 vaalitaparatkaisua ei - erityisesti uuden valtiosäännön kokonaisuudessa - voi pitää onnistuneena. Se oli vastoin jo tuolloin alkanutta hallitustavan parlamentarisoimissuuntausta. Ratkaisu sitä paitsi vaikutti poliittiseen järjestelmään ehkä syvemmälti kuin sen tekijät oivalsivat. Muutos loi asetelman, jossa presidentillä on aikaisempaa suurempi oikeus vedota omien poliittisten tavoitteittensa toteuttamiseksi suoraan kansalaisiin eduskunnan yli ja ohi. Lisäämättä valtiosäännön rakenteellisia jännitteitä presidentin vaalitapa voidaan hyvin sovittaa uuden perustuslain mukaiseen järjestelmään Vain siinä tapauksessa, ettei presidentti hae siitä oikeutusta oman politiikkansa harjoittamiseen. On myös varottava sellaisen tilan syntymistä, että presidenttiehdokkaat vaalin alla sitoutuvat hoitamaan asioita, jotka valtiosäännön mukaan eivät ole tasavallan presidentin vaan eduskunnan ja ministeristön toimivallassa ja poliittisella vastuulla. Uuden johtamisjärjestelmän ääriviivat Uudenkin perustuslain mukaan tasavallan presidentti johtaa ulkopolitiikkaa. Vaikka ilmaukset ovat vaihtuneet entisestä - nyt siis puhutaan ulkopolitiikan johtamisesta eikä ulkosuhteista määräämisestä - päällisin puolin itse idea näyttäisi olevan vanhoillaan: ulkopolitiikan johto on jäänyt presidentin prerogatiiviksi, lähes ainoaksi niistä monista, jotka 1919 hänelle tunnustettiin. Asia ei kuitenkaan ole näin selvä. Perustuslain muista kohdista ja ennen kaikkea sen säätämisperusteluista erottuu pyrkimys muuttaa presidentin roolia ja asemaa ulkopolitiikan hoidossa siitä, miksi se oli 1940-luvun sotavuosista lähtien käytännössä muotoutunut. Ulkopoliittisen päätöksentekojärjestelmän presidenttikeskeisyyttä pyritään uudella perustuslailla usein tavoin vähentämään: (1) perustuslain teksti ja säätämisperustelut tähdentävät presidentin ja valtioneuvoston yhteistoiminnan merkitystä; (2) perustuslaki jättää tilaa myös sille, että valtioneuvosto toimii kansainvälisten suhteiden alalla ilman presidenttiäkin; (3) eduskunnan ulkopoliittisia vaikuttamismahdollisuuksia on lisätty, mikä jossain määrin rajoittaa entisestään hallituksen, siis myös presidentin, toimintavapautta; ja (4) vastaavasti presidentin ulkoasiainvallan alaa on entiseen nähden kavennettu (ulkoasiainhallinnon nimitysasiat, kielto vaarantaa valtiosäännön kansanvaltaisia perusteita, kielto irtisanoa sopimus ilman eduskunnan suostumusta). Kaikkein vahvimmin vaikuttaa kuitenkin ehkä se, että unioniasiat on erotettu presidentin päätösvallasta täysin. Liittyminen Euroopan unioniin on ollut se väliintuleva tekijä, joka on pakottanut perustuslainsäätäjän radikaalimpiin toimivaltaratkaisuihin kuin yleisestä parlamentarisointitendenssistä ehkä muutoin olisi johtunut. Tässä kohtaa on hankalaa sanoa, onko kysymys uudesta vai vanhasta sääntelystä. Asiallisesti uusi perustuslaki toistaa unioniasioiden päätöksenteosta sen mitä j o 1994 säädettiin, vaikka tämä sääntely jäikin osin noudattamatta. On siksi ensin palattava siihen, mitä 1994 tapahtui. Integraatiosta johtuneet aiemmat toimivaltamuutokset Kun Suomi oli 1990-luvun alussa Euroopan talousalueeseen (ETA) liittymisen kautta lähentymässä Euroopan yhteisöjä, ongelmia näh- 34 Ulkopolitiikka I/00
tiin syntyvän eduskunnan, presidentin ja valtioneuvoston välisessä toimivallan jaossa. Liittymissopimus merkitsi monien perinteisesti sisäpolitiikan piiriin kuuluneiden asioiden siirtämistä kansainvälisten velvoitteiden perusteella määräytyviksi. Siitä johtui tarve toteuttaa joukko valtionsisäisiä toimivalta- ja menettelytapajärjestelyjä, joilla estettäisiin valtioelinten toimivaltasuhteiden muuttuminen ETA-jäsenyyden takia. Näissä järjestelyissä oli alku yhdentymisasioiden siirtämiselle valtioneuvoston toimivaltaan, mikä toteutettiin hallitusmuotoa täydentämällä (1919 HM 33a ). Suomesta tuli Euroopan unionin jäsen vuoden 1995 alusta lukien. Sitä ennen täällä oli ratkaistava, kattaisiko valtioneuvoston toimivaltaa koskeva 1919 HM 33a myös Euroopan unionin II pilarin eli yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan. Ratkaisu ei ollut helppo, koska yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa ei ole mahdollista asiallisesti täysin erottaa unionin muusta toiminnasta. jos tämän lohkon asiat luettaisiin presidentin toimivaltaan, presidentille myönnettäisiin erityisesti Eurooppaneuvoston kautta mutta myös muutoin vaikutusvaltaa Suomen unionipolitiikan muillakin lohkoilla. Jos nämä asiat taas luettaisiin valtioneuvoston toimivaltaan, jaettaisiin Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikka kahteen lohkoon, joita yhtenäisjohto ei kattaisi. Ongelman viimekätinen ratkaisu oli löydettävissä joko presidentinvallan uudesta korostamisesta tai koko ulko- ja turvallisuuspolitiikan parlamentarisoimisesta. Kumpaakaan vaihtoehtoa ei haluttu toteuttaa, jälkimmäistäkään ei täysin. Muuttaessaan 1928 VJ 4 a luvun, josta 1919 HM 33a sai asiallisen sisältönsä, unionijäsenyyttä vastaavaksi eduskunta ratkaisi 1994 ongelman siten, että valtioneuvoston valmistelu kattaisi myös unionin yhteistä ulkoja turvallisuuspolitiikkaa koskevat asiat. Ratkaisua ei tosin kirjoitettu perustuslain tekstiin vaan ainoastaan perustuslain muutosta koskeviin eduskunta-asiakirjoihin, mutta eduskunnan kanta oli tässä asiassa täysin kiistaton. Tasavallan presidentti asettui kuitenkin valtiopäiväjärjestyksen muutosta vahvistaessaan toiselle kannalle, ja 1995 nimitetty Paavo Lipposen ministeristökin taipui presidentin käsityksen taakse. Sen mukaan juuri tasavallan presidentti johtaisi - huolimatta 1919 HM 33a :stä - 1919 HM 33 :n nojalla ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa myös EU:n puitteissa. Valtioneuvosto ja presidentti toimivat siitä lähtien vastoin perustuslainsäätäjän kantaa: tasavallan presidentti ilmoitti harkintansa mukaan valtioneuvostolle osallistumisestaan Eurooppaneuvoston kokouksiin ja osallistuikin sittemmin ilman valtioneuvostolta saatua nimenomaista toimeksiantoa erinäisiin niistä. 4 Päätöksenteko unioniasioissa Vuoden 2000 perustuslaissa on eräin vähäisin sanamuodon muutoksin toistettu edellä selostettu unioniasioita koskeva aikaisempi sääntely: "Valtioneuvosto vastaa Euroopan unionissa tehtävien päätösten kansallisesta valmistelusta ja päättää niihin liittyvistä Suomen toimenpiteistä, jollei päätös vaadi eduskunnan hyväksymistä." (PeL 93.2 ) Uutta perustuslakia käsitellessään eduskunnan perustuslakivaliokunta otti saman kannan kuin neljä vuotta aikaisemmin. Se katsoi hallituksen esityksen perustuslaiksi vastaavan niitä näkökohtia, jotka valiokunta oli 1994 - käsitellessään EU:n jäsenyyden johdosta perustuslakiin tehtäviä muutoksia - esittänyt valtioneuvoston toimivallasta. Perustuslainsäätäjän uudistetussa kannassa (PeVM 10/1998 vp, s. 26) voidaan erottaa joitakin pääkohtia. Valtioneuvosto määrää niiden asioiden kansallisesta valmistelusta, joista päättäminen kuuluu EU:n toimielimille, yleensä EU:n neuvostolle. Tämä valtioneuvoston valta koskee yhtäläisesti EU:n lopullista päätöksentekoa valmistelevia vaiheita myös sellaisissa toimielimissä, jotka eivät tee lopullisia oikeudellisesti sitovia päätöksiä (esim. Eurooppa-neuvosto). Tältä osin valtioneuvoston toimivallasta ei ole erotettu mitään unioniasioiden ryhmää. Se kattaa siis myös unionin yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevat asiat. Sitä vastoin Euroopan parlamentissa, EY:n tuomioistuimessa ja Euroopan keskuspankissa tapahtuva päätöksenteko, sikäli kuin on kyse Suomesta valittujen edustajien, tuoma- Ulkopolitiikka I/00 35
reiden tai virkamiesten toiminnasta, ei kuulu valtioneuvoston - eikä tasavallan presidentinkään - ohjausvaltaan. Valtioneuvosto määrittelee Suomen kannan sekä määrää Suomen edustajien toiminnasta ja osallistumisesta niin EU:n päätöksenteon valmisteluvaiheisiin kuin varsinaiseen päätöksentekoonkin. Se määrää Suomen edustajan unionin neuvoston ja Eurooppa-neuvoston kokouksiin ja ohjaa Suomen edustajain käyttäytymistä näissä tilanteissa. Erinäisissä asioissa (säädös- ja sopimusehdotukset yms.) valtioneuvosto on kuitenkin oikeudellisesti velvollinen hankkimaan ennen asian käsittelyä unionin neuvostossa tietoonsa eduskunnan kannan (lähinnä suuren valiokunnan tai ulkoasiainvaliokunnan välityksellä) ja se on poliittisesti velvollinen noudattamaan sitä niin pitkälti kuin se on mahdollista. Valtioneuvoston toimivalta koskee myös asianomaisten EU-päätösten kansallista täytäntöönpanoa. Valtioneuvoston asiana on päättää edellä sanotun mukaisesti myös Suomen edustajasta Eurooppa-neuvostossa, toisin sanoen unionimaiden hallitusten päämiesten neuvottelukokouksessa, eli päättää, lähetetäänkö Suomesta Eurooppaneuvostoon tasavallan presidentti vai pääministeri vaiko kenties molemmat. Perustuslakivaliokunnan mietinnössä todetaan olevan johdonmukaista eduskunnan vaikutusmahdollisuuksien turvaamiseksi ja valtioneuvostolle kuuluvan toimivallan laajuuden vuoksi, että pääministeri edustaa Suomea Eurooppa-neuvoston kokouksissa. Valtioneuvoston siis tulisi määrätä enimmäkseen pääministeri Suomen edustajaksi Eurooppa-neuvostoon, ja - jos kysymykseen tulisi tasavallan presidentti Suomen edustajana yksin tai yhdessä pääministerin kanssa - valtioneuvoston olisi tästäkin erikseen päätettävä. 5 Perustuslakivaliokunta piti asianmukaisena, että muodostettaessa Suomen kantaa "merkittäviin ulko- ja turvallisuuspoliittisiin unioniasioihin" valtioneuvosto toimii läheisessä yhteistyössä tasavallan presidentin kanssa. Tässä on PeL 93.1 :n kuvio "presidentti yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa" käännetty nurinpäin. Kysymys onkin asiallisesti samasta alasta kuin PeL 93.1 :ssä tarkoitetaan, perinteisestä ulkopolitiikasta; unioni vain on puolifederatiivisena muodostelmana ryhtynyt jäsenvaltioiden rinnalle näiden kanssa kilpailevaksi perinteisen ulkopolitiikan harjoittajaksi, ja osallistuminen tähän toimintalohkoon kuuluu unioniasiana valtioneuvostolle. Eräästä poikkeuksesta valtioneuvoston toimivaltaa koskevaan yleiseen sääntöön on kuitenkin huomautettava. Keskustelut Euroopan yhteisöjen ja Euroopan unionin perustamissopimusten muuttamisesta eivät ole PeL 93.2 :n tarkoittamia unioniasioita, vaan ne rinnastuvat tavanomaisiin neuvotteluihin valtiosopimuksen muuttamisesta ja kuuluvat siltä osin tasavallan presidentin toimivaltaan. Presidentti ohjaa siis näitä keskusteluja ja määrää myös Suomen neuvotteluvaltuuskunnasta. Kun Eurooppa-neuvosto käsittelee perustamissopimusten muuttamista, presidentillä on oikeus oman päätöksensä nojalla osallistua keskusteluihin. Tosin presidentti ei muihinkaan sopimusneuvotteluihin yleensä henkilökohtaisesti osallistu, joten vallinnutta käytäntöä vastaisi sellainen ratkaisu, että näissäkin keskusteluissa pääministeri edustaa Suomea Eurooppa-neuvostossa noudattaen kuitenkin presidentin ohjeita ja toimien läheisessä yhteistyössä hänen kanssaan. Presidentin johtovalta perinteisessä ulkopolitiikassa Jäljelle jää perinteisen ulkopolitiikan lohko. Siinä valtioneuvosto ei muodollisesti ole samanveroinen toimija kuin presidentti, joka johtaa ulkopolitiikkaa (tältä osin), ei valtioneuvosto. Nyt puheena olevalla alalla tasavallan presidentille kuuluu ulkopolitiikan johtajana edelleen - kuten ennenkin - päätöksenteko hyvinkin laajasta kansainvälisiin suhteisiin vaikuttavien oikeudellisten toimien kirjosta. Osan näistä päätöksistä presidentti tekee määrämuotoisesti, toisin sanoen valtioneuvostossa ministerien läsnä ollessa (PeL 58 ). Kansainvälisen sopimuksentekoprosessin presidentti saattaa loppuun antamalla valtioneuvostossa valtuuden sopimuksen hyväksymiseen ja allekirjoittamiseen, tekemällä ratifiointipäätöksen (jos eduskunnan myötävaikutukselle on annettava tilaa) ja antamalla valtuuden ratifiointiasiakirjojen vaihtamiseen. Tällä tavoin määrämuotoisesti presidentti päättää vakiintuneen käytännön mukaisesti myös esimerkiksi sellaisista toimista kuin valti- 36 Ulkopolitiikka I/00
on tunnustamisesta, diplomaattisuhteiden solmimisesta ja katkaisemisesta ja jäsenyydestä kansainvälisessä järjestössä - vaikkakin tosiasialliset ratkaisut näihin toimiin ryhtymisestä on säännöllisesti j o tehty ennen kuin asiat tuodaan valtioneuvostoon presidentin esittelyyn. Joka tapauksessa kaikilla noilla ratkaisuilla on kansainvälisoikeudellista merkitystä. Ulkopolitiikan johtamisella, joka kuuluu presidentille yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa, viitataan PeL 93 :ssä "ennen muuta Suomen kansainvälisten suhteiden kannalta keskeiseen päätöksentekoon ja toimintaan' (HE 1/ 1998, s.144). Monia asioita, jotka kuuluvat tähän keskeiseen päätöksentekoon ja toimintaan, ei kuitenkaan tuoda päätettäviksi presidentin valtioneuvostossa pidettävässä esittelyssä, vaan presidentti tekee niitä koskevat ratkaisunsa - huolimatta PeL 58 :stä - tosiasiassa vapaamuotoisesti. Tällaisia asioita ovat esimerkiksi epävirallisen sopimustarjouksen tekeminen, alustaviin keskusteluihin suostuminen toisen valtion aloitteesta, neuvotteluohjeiden antaminen, ohjeistus äänestämisestä kansainvälisissä järjestöissä, kuten YK:n yleiskokouksessa jne. Presidentin tehtäviin ulkopolitiikan johtajana voi kuulua myös keskusteluja muiden valtioiden edustajien kanssa, kirjeenvaihtoa, puheita kansainvälisissä tilaisuuksissa ja muita vastaavia toimia, joiden hoitamista ei kaikilta osiltaan voida sitoa koko valtioneuvoston myötävaikutusta edellyttävään menettelyyn. Uuden perustuslain tavoitteena on ohjata presidentti kaikissa noissa vapaamuotoisestikin tapahtuvissa toimissa tiiviiseen yhteistoimintaan ministerien kanssa. Ilmaisu "yhteistoiminnassa" PeL 93.1 :ssä olisi tuskin tarpeen, jos tarkoitus olisi viitata vain siihen, että presidentti tekee määrämuotoiset päätöksensä valtioneuvostossa ja että ne myös valmistellaan valtioneuvostossa. Tavoitteena on, ettei presidentti missään kohtaa toimi ulkoasioiden hoidossa yksin, vaan että hän ennen omaa ratkaisuaan aina neuvottelee joko koko ministeristön tai sen osan tai ainakin asianomaisen ministerin kanssa. Ministereillä tulee olla tilaisuus ilmoittaa ennen ratkaisua, ottavatko he siitä poliittisen vastuun, ja mahdollisuus estää presidentin perustuslain- tai lainvastaisen ratkaisun toteuttaminen. Sanottu koskee myös presidentin toimia hänen ulkomaanmatkojensa aikana. Vaikka PeL 58 :stä onkin luettavissa presidentin itsenäistä ratkaisuoikeutta tukeva kanta, voitaisiin silti jopa katsoa, että perustuslain asettama yhteistoimintavaatimus edellyttää aina tietynlaisen yhteisymmärryksen syntymistä tulossa olevista toimista presidentin ja ministerin/ ministeristön kesken. Ei-määrämuotoisen toimiin voi asian merkityksen mukaan soveltaa laajaa yhteistoimintamuotojen skaalaa. Kun on esimerkiksi kysymys Suomen taholta esitettävän merkittävän ulkopoliittisen aloitteen tekemisestä tai kannanotosta jonkun muun valtion vastaavaan laajakantoiseen aloitteeseen, koko valtioneuvoston myötävaikutus on tarpeen itse asiaratkaisun tekemisessä. Se voidaan toteuttaa siten, että presidentti ja ministeristö neuvottelevat asiasta vapaamuotoisesti (esimerkiksi ns. valtioneuvoston iltakoulussa). Vaihtoehtoinen yhteistyöelin on valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittinen valiokunta, joka olisi tähän nähden ansainnut nimenomaisen maininnan perustuslakitekstissä eduskunnan ulkoasiainvaliokunnan tapaan. Perustuslaki tuntee ministerivaliokunnat vain valmistelueliminä (PeL 67.2 i.f.), mutta presidentin osallistuminen ulko- ja turvallisuuspoliittisen valiokunnan kokouksiin muuntaa sen valmisteluelimestä presidentin päätöksentekofoorumiksi. Näin saadaan parlamentaarinen kate presidentin sellaisille ratkaisuille, joita ei muodollisesti tehdä valtioneuvostossa. Kiireellisiä päätöksiä vaativissa erityistilanteissa tai vähemmän tärkeissä asioissa myötävaikutukseen voi riittää presidentin ennakollinen yhteydenpito yksittäisen ministerin (pääministerin, ulkoasianministerin) kanssa. Valtioneuvoston liikkumavara Päätöksentekoa kaikista ulkopoliittisista toimista ei käytännön syistä voida eikä ole ollut tarkoituskaan uskoa tasavallan presidentille. PeL 93.1 :n säätämisperustelut legitimoivat ja legalisoivat vallinneen käytännön, jonka puitteissa ministerit ja ministeriöt ovat monin ta- Ulkopolitiikka I/00 37
voin suorassa yhteydessä toisiin valtioihin ja kansainvälisiin järjestöihin. Ministeriöt voivat tosiasiassa tehdä aloitteita neuvotteluista; presidenttiin ollaan yhteydessä vain siinä tapauksessa, että kysymys on Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan kannalta tärkeästä aloitteesta. Presidentti ei aseta kaikkia neuvotteluvaltuuskuntia, ja neuvotteluistakin päätetään useimmiten asianomaisessa ministeriössä. Valtioneuvoston tai sen ministeriön valtuus edellä kuvattuihin valmistaviin toimiin voitaneen viime kädessä johtaa valtioneuvoston yleistoimivaltaa koskevasta PeL 65.1 :stä, kun sitä verrataan PeL 93.1 : ään. Sen ratkaiseminen, onko kyseessä keskeinen asia, näyttää kiistatilanteissa jäävän presidentille, joka siis voi pidättää asian itselleen. Tämä tosin edellyttää jatkuvaa informaatiovirtaa valtioneuvostolta presidentille ja päinvastoin. Valmisteluasioissa perustuslaki ei edellytä ulkoasiainministeriölle ehdotonta koordinointiasemaa, mutta merkittävien ulkopoliittisten kannanottojen ilmoittamisesta ulkovallalle tai kansainväliselle järjestölle vastaa ulkoasiainministeri (POL 93.3 ). Siitä seuraa, että muiden ministeriöiden on toimittava yhteistyössä ulkoasiainministeriön kanssa, jos niiden toimivaltaan kuuluvaan kansainväliseen asiaan liittyy ulkopoliittisesti merkittäviä näkökohtia (HE 1/1998, s.147). Ilman nimenomaista valtuutta valtioneuvosto ei voi kuitenkaan ratkaista sellaisia ulkopolitiikan asioita, joista presidentti tekee määrämuotoisen päätöksen valtioneuvostossa, esimerkiksi siis kansainvälisen velvoitteen hyväksymistä ja allekirjoittamista. PeL 93 :n perusteluissa viitataan - tosin varovasti - siihen eduskunnan perustuslakivaliokunnan 1919 hallitusmuodon 33 :n tulkinnassa omaksumaan kantaan, jonka mukaan presidentin sopimuksentekovaltuuksia voidaan tietyissä ahtaissa rajoissa siirtää lailla muille viranomaisille (PeVL 15/1994 vp). Siten olisi mahdollista yksittäisen kansainvälisen sopimuksen voimaansaattamislailla valtuuttaa viranomainen tekemään sopimuksen puitteissa sitä täsmentäviä sopimuksia teknisistä yksityiskohdista, kunhan vain määritellään subjekti, jonka kanssa viranomaissopimus tehdään, ja valtuutus on milloin tahansa presidentin peruttavissa (HE 1/ 1998 vp, s.145). Loppupäätelmiä Uuden perustuslain luomissa oikeudellisissa puitteissa tasavallan presidentti tuskin enää pystyy toimimaan parlamentaarisen hallituksen tai eduskunnan vastapainona. Järjestelmään ei myöskään sovi, että hän pyrkisi jollakin lohkolla, esimerkiksi kansainvälisten suhteiden sillä lohkolla joka jää unioniasioiden ulkopuolelle, toteuttamaan omaa politiikkaansa. Mutta tässä ei ole kaikki. Suomen ulkopolitiikka kolmansiin maihinkin nähden on monessa asiassa sidottu unionissa tehtäviin ratkaisuihin ja linjauksiin. Kun unioniasiat ovat valtioneuvostolla, ulkopolitiikan kansallinen johto on tosiasiassa kaksihuippuinen. Kun presidentiltä lisäksi puuttuvat uudessa järjestelmässä kaikki ne muut valtuudet, jotka 1960- ja 1970-luvulla antoivat tukea itsenäisen ulkopolitiikan harjoittamiselle, pääministeristä tullee käytännössä keskeinen ulkopoliittinen toimija. Kokonaisasetelmassa presidentin tehtävä ulkopolitiikassa painottunee aktivismin sijasta helposti valvonta-, hidastamis- ja estämisvallan suuntaan. Viitteet 1 Kehityksen tarkemmasta analyysista ks. Antero Jyränki, Presidentti. Tutkimus valtionpäämiehen asemasta Suomessa v. 1919-1976 (Vammala, 1978), ss. 221-228 ja ss. 348-357; ja sama, Kolme vuotta linnassa (WSOY: Helsinki) ss.73-87. 2 Vuoden 2000 perustuslain osalta ks. Antero Jyränki, Uusi perustuslakimme, Iura nova (Turku, 2000). 3 Uuden perustuslain valmisteluvaiheista ks. Antero Jyränki, "Pitkän prosessin päätös? Perustuslaki 2000 -mietinnön ja sen valmisteluvaiheiden arviointia", Oikeus (26:3, 1997, 239-255). 4 Tekstissä kerrotusta tapahtumasarjasta ks. 38 Ulkopolitiikka I/00
tarkemmin: Antero Jyränki, "Hallitusmuodon 33 a ja ratio constitutionis", Oikeustiede-Jurisprudentia, Aulis Aarnion juhlajulkaisu (XXX, 1997, 100-124). 5 Helsingin Sanomain (15.2.2000) välittämän tiedon mukaan vasta valittu tasavallan presidentti Tarja Halonen lausui haastattelijalle, että hän "aikoo osallistua huippukokouksiin, mutta jättää muut EU-työt suurimmaksi osaksi pääministeri Paavo Lipposelle". TV l:n uutislähetyksen mukaan (14.2.2000) Halonen on tässä yhteydessä viitannut tilanteisiin, joissa käsitellään unionin yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa. - Mahdollista on siis, että uusi presidentti pyrkii rakentamaan toimintansa presidentti Ahtisaaren omaksumalle virheelliselle käsitykselle siitä, että unionin yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan kuuluvat asiat ovat jääneet tasavallan presidentin toimivaltaan. jos tästä seuraa, että presidentti osallistuu Eurooppa-neuvoston kokouksiin vain oman ilmoituksensa varassa, voidaan viimeistään 1.3.2000 jälkeen tällaista menettelyä luonnehtia suoraan perustuslainvastaiseksi. Sellaiseen menettelyyn turvautuminen olisi huono aloitus niin uudelle presidentille kuin uuden perustuslain soveltamiselle. Oikea menettely on se, että valtioneuvosto määrää presidentin valtuuskuntaan, jos se katsotaan asianmukaiseksi. Ulkopolitiikka I/00 39