KIRJALLINEN KYSYMYS 709/2004 vp Työn vaarojen arviointi työpaikoilla Eduskunnan puhemiehelle Euroopan komissio on ryhtynyt selvittämään, onko Euroopan yhteisön työntekijän turvallisuuden ja terveyden parantamisen edistämiseksi työssä annettu direktiivi 89/391/ETY saatettu kokonaisuudessaan Suomen lainsäädännön osaksi. Komissio lähetti Suomen valtiolle kirjeen, jolla pyydetään liäselvitystä siitä, miten Suomen laissa on varmistettu, että tämän ns. työsuojelun puitedirektiivin 9 artiklan 1 kohdan alakohta a ja 10 artiklan 3 kohdan alakohta a on saatettu osaksi Suomen lainsäädäntöä. Ensin mainitussa 9 artiklan alakohdassa edellytetään, että työnantajan on pidettävä hallussaan arviointia turvallisuus- ja terveysvaaroista työssä. Komissio toteaa, että työnantajan tehtäviin kuuluva vaarojen arviointi on laadittava kestävällä tavalla eli kirjallisesti tai muussa pysyvässä muodossa siten, että se on milloin tahansa työntekijöiden, työntekijöiden edustajien ja työsuojelutoimenpiteiden noudattamista valvovien tarkastajien käytettävissä. Direktiivin nimenomainen edellytys on se, että vaarojen arviointi tehdään kirjallisesti kaikenkokoisissa yrityksissä. Tämän on todennut myös yhteisöjen tuomioistuin Saksan liittotasavaltaa koskeneessa tuomiossaan C-5/00, jonka mukaan työnantajalla on velvollisuus "pitää hallussaan asiakirjoja, jotka sisältävät arvioinnin turvallisuus- ja terveysvaaroista työssä". Tältä osin Suomen uusi työturvallisuuslaki ei täytä direktiivin vaatimuksia. Työturvallisuuslain 10 :n 3 momentissa säädetään, että "työnantajalla tulee olla hallussaan 1 momentissa tarkoitettu selvitys ja arviointi". Säännöksen perusteluissa (HE 59/2002 vp, s. 34 35) todetaan seuraavaa: "säännös ei edellytä selvityksen ja arvioinnin tekemistä tai sen tulosten esittämistä kirjallisessa tai muussa määrämuodossa, mutta sen tulee kuitenkin olla todennettavissa." Edellä mainittua säännöstä täydentää työturvallisuuslain 10 :n 4 momentti, jonka mukaan asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä selvityksen ja arvioinnin kirjallisesta muodosta työn tai toiminnan luonne ja niihin liittyvät vaarat huomioon ottaen. Säännöksen mukaan "valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä selvityksen ja arvioinnin laatimisen kirjallisesta tai muusta todennettavissa olevasta muodosta... huomioon ottaen työnantajan toimiala, toiminnan luonne ja niihin liittyvät haitat ja vaarat sekä työpaikan koko". Tämänkin säännöskohdan perusteluissa (HE 59/2002 vp, s. 34) todetaan, että "yleinen kaikkia työnantajia koskeva kirjallinen vaatimus lisäisi tarpeettomasti myös asiakirjojen laadintavelvoitetta...". Työturvallisuuslain säännökset ja niiden perustelut huomioon ottaen komission Suomelle lähettämää selvityspyyntöä voidaan pitää aiheellisena. Tämän vuoksi sosiaali- ja terveysministeriön tulisikin ryhtyä toimenpiteisiin epäselvän tilanteen korjaamiseksi. Ministeriön vastauksessa katsotaan, että kirjallisen riskien arvioinnin vaatimus on saatettu osaksi Suomen lainsäädäntöä työturvallisuuslain 10 :n 3 momentin ja 11 :n sekä työterveyshuoltolain 25 :n säännöksillä. Työturvallisuuslain 11 liittyy erityistä vaaraa aiheuttavaan työhön. Siinä ei lainkaan käsitellä kirjallisuusvaatimusta. Versio 2.1
Työterveyshuoltolain 25 :n säännös edellyttää, että työnantajan on pidettävä työterveyshuoltolain 12 :n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettu työpaikkaselvitys työntekijöiden nähtävänä työpaikalla. Työterveyshuollon tekemä työpaikkaselvitys ei kuitenkaan ole direktiivin edellyttämä työn turvallisuus- ja terveysvaarojen arviointiasiakirja. Työpaikkaselvityksen laatiminen on työterveyshuollon oma lakisääteinen velvollisuus sen tehtävien toteuttamiseksi, eikä se siten korvaa tai vastaa direktiivissä säädettyä työnantajan velvollisuutta pitää hallussaan asiakirjoja, jotka sisältävät työnantajan oman vaarojen arvioinnin tulokset. Suomen lainsäädäntö ei myöskään aseta työnantajalle velvollisuutta noudattaa työterveyshuollon työpaikkaselvityksen perusteella tekemiä toimenpide-ehdotuksia. Riskien arviointia ei muutenkaan voida sälyttää pelkästään työterveyshuollon vastuulle. Työterveyshuolto on organisaatio, jonka pitäisi olla jokaisella työpaikalla, mutta valitettavan monesta työpaikasta se puuttuu. Aiheellisesti voi myös epäillä, kuinka monella työpaikalla esimerkiksi terveyskeskuksen työterveyshuolto on vieraillut ja miten tarkka käsitys työterveyshuollolla on työpaikan työoloista. Uuden työturvallisuuslain säännökset eivät täytä riskin arviointidirektiivin vaatimuksia. Ministeriön vastauksessaan mainitsema työterveyshuollon työpaikkaselvitys ei ole direktiivin edellyttämä selvitys- ja arviointiasiakirja. Tätä epäselvää tilannetta käyttää osa työnantajista hyväkseen. Heille tulee lainvastaista kilpailuetua niihin työnantajiin verrattuna, jotka haluavat noudattaa hyvää ja turvallista toimintatapaa työpaikalla laatimalla ko. asiakirjan kirjalliseen muotoon ja asettamalla sen työntekijöiden nähtäväksi. Ongelmaksi on muodostunut myös työsuojelutarkastajien mahdollisuus valvoa näitä asioita. Edellä olevan perusteella ja eduskunnan työjärjestyksen 27 :ään viitaten esitämme valtioneuvoston asianomaisen jäsenen vastattavaksi seuraavan kysymyksen: Kun otetaan huomioon työturvallisuuslakia koskevat hallituksen esityksen perustelut, niin edellyttääkö työturvallisuuslain 10 :n 3 momentti kirjallista tai muutoin todennettavissa olevaa työn vaarojen arviointia kaikilla työpaikoilla, onko valtioneuvosto antamassa työturvallisuuslain 10 :n 4 momentin mukaista asetusta arvioinnin laatimisen kirjallisesta tai muutoin todennettavissa olevasta muodosta, ja jos on, niin milloin ja minkä sisältöisenä ja aikooko hallitus täsmentää Suomen kantaa Euroopan komissiolle ns. työsuojelun puitedirektiivin 9 artiklan 1 kohdan alakohdan voimaan saattamisesta? Helsingissä 23 päivänä syyskuuta 2004 Tero Rönni /sd Jukka Roos /sd Markus Mustajärvi /vas Reino Ojala /sd Harry Wallin /sd Arto Seppälä /sd 2
Ministerin vastaus KK 709/2004 vp Tero Rönni /sd ym. Eduskunnan puhemiehelle Eduskunnan työjärjestyksen 27 :ssä mainitussa tarkoituksessa Te, Herra puhemies, olette toimittanut valtioneuvoston asianomaisen jäsenen vastattavaksi kansanedustaja Tero Rönnin /sd ym. näin kuuluvan kirjallisen kysymyksen KK 709/2004 vp: Kun otetaan huomioon työturvallisuuslakia koskevat hallituksen esityksen perustelut, niin edellyttääkö työturvallisuuslain 10 :n 3 momentti kirjallista tai muutoin todennettavissa olevaa työn vaarojen arviointia kaikilla työpaikoilla, onko valtioneuvosto antamassa työturvallisuuslain 10 :n 4 momentin mukaista asetusta arvioinnin laatimisen kirjallisesta tai muutoin todennettavissa olevasta muodosta, ja jos on, niin milloin ja minkä sisältöisenä ja aikooko hallitus täsmentää Suomen kantaa Euroopan komissiolle ns. työsuojelun puitedirektiivin 9 artiklan 1 kohdan alakohdan voimaan saattamisesta? Vastauksena kysymykseen esitän seuraavaa: Direktiivin 89/391/ETY 9 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan työnantajan on pidettävä hallussaan arviointia turvallisuus- ja terveysvaaroista työssä, mukaan lukien vaarat, jotka kohdistuvat erityisille vaaroille altistuviin työntekijäryhmiin. Komissio on tarkastellut tätä asiaa Suomelle osoittamassaan perustellussa lausunnossaan 18.7.2001. Siinä todetaan muun muassa seuraava: "Suomessa riskinarviointiasiakirja on työterveyshuoltolain 2 pykälän 1 momentissa ja STM:n päätöksen 1348/1994 2 kohdassa tarkoitettu asiakirja (työpaikkaselvitys). Komissio ei ole esittänyt vastalauseita itse asiakirjaa kohtaan. Se on kuitenkin vastustanut sitä, ettei työnantajaa ole sitovasti velvoitettu pitämään kyseistä asiakirjaa hallussaan." Tämä komission kannanotto on otettu huomioon sittemmin uudistetussa työterveyshuoltolaissa. Lakiin otettiin perustellun lausunnon edellyttämällä tavalla säännös työpaikkaselvityksen nähtävänä pitämisestä työpaikalla. Voimassa olevan työterveyshuoltolain (1383/2001) mukaan työnantaja on velvollinen järjestämään työterveyshuollon. Lain 12 :n 1 momentin 1 kohdan mukaan työnantajan järjestettäväksi säädettyyn työterveyshuoltoon kuuluu työn ja työolosuhteiden terveellisyyden ja turvallisuuden selvittäminen ja arviointi. Sen tuloksena syntyvä työpaikkaselvitys on lain 25 :n mukaan pidettävä työntekijöiden nähtävänä työpaikalla. Selvitys ja arviointi on tehtävä hyvän työterveyshuoltokäytännön mukaisesti. Hyvän työterveyshuoltokäytännön periaatteista, työterveyshuollon sisällöstä sekä ammattihenkilöiden ja asiantuntijoiden koulutuksesta annetun valtioneuvoston asetuksen (1484/2001) 4 :ssä on säännökset muun ohella työterveyshuollon sisältöä määriteltäessä selvitettävistä seikoista. Sen 7 :ssä säädetään työpaikkaselvityksen tekemisestä ja asiakirjasta, joka syntyy työpaikkaselvityksen tuloksena. Näin ollen puheena oleva direktiivin määräys on pantu voimaan työterveyshuoltolain ja sen nojalla annetun asetuksen velvoittavilla säännöksillä komission perustellun lausunnon tarkoittamalla tavalla. Direktiivi sitoo jäsenvaltiota lopputuloksen suhteen, mutta jättää jäsenvaltion valittavaksi päämäärän toteuttamisen muodot ja keinot, 3
Ministerin vastaus kuten esimerkiksi sen, pannaanko direktiivi voimaan lailla vai asetuksella. Myös työturvallisuuslain (738/2002) 10 :n 1 3 momentissa on säädetty työnantajaa velvoittavasti työn vaarojen selvittämisestä ja arvioinnista. Pykälän ensimmäisessä momentissa työnantaja velvoitetaan selvittämään ja tunnistamaan vaara- ja haittatekijät sekä, jos niitä ei heti voida poistaa, arvioimaan niiden merkitys. Toisen momentin säännökset velvoittavat työnantajan tekemään selvityksen, tunnistamisen ja arvioinnin asiantuntevasti, missä yhteydessä viitataan työterveyshuoltolakiin. Kolmas momentti velvoittaa työnantajan pitämään hallussaan selvityksen ja arvioinnin tuloksen sekä pitämään sen ajan tasalla. Pykälässä tarkoitetun selvityksen ja arvioinnin ja sen tulosten tulee olla todennettavissa. Työturvallisuuslain 10 :n 4 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä työn vaarojen selvittämisestä ja arvioinnista. Asetuksia voidaan antaa useampia kuin yksi. Laki ei velvoita antamaan niitä. Asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä mainitussa momentissa yksilöidyistä asioista. Näitä asioita ovat selvityksen ja arvioinnin kirjallinen tai muu todennettavissa oleva muoto, selvityksen ja arvioinnin sisältö ja asian käsittely työpaikalla. Asetuksella ei voida syrjäyttää lain säännöstä, jonka mukaan selvityksen ja arvioinnin tulee olla työnantajan hallussa eli todennettavissa. Jos asetuksella annetaan säännöksiä selvityksen tai arvioinnin muodosta, sillä voidaan ainoastaan tarkentaa ja täsmentää todentamis- tai muotovaatimuksia. Työturvallisuuslain säännökset on valmisteltu yhdessä työnantajia ja työntekijöitä edustavien järjestöjen kanssa. Työmarkkinaosapuolet ovat hyväksyneet ne yksimielisesti. Työterveyshuoltolakia sovelletaan työhön, jossa työnantaja on velvollinen noudattamaan työturvallisuuslakia. Työturvallisuuslakia sovelletaan kaikilla työpaikoilla niiden koosta riippumatta. Näin ollen kaikilla ja kaikenkokoisilla työpaikoilla, joilla tehtävään työhön sovelletaan työturvallisuuslakia, on oltava nähtävänä työpaikkaselvitys. Valmisteltavana ei ole asetusta, joka velvoittaisi kaikkia työnantajia tekemään ja pitämään työpaikalla nähtävänä työpaikkaselvityksen lisäksi vielä toisenkin riskinarviointiasiakirjan. Sen sijaan työsuojelun erityisdirektiiveissä on määräyksiä riskinarviointia koskevan asiakirjan muodosta ja sisällöstä ja niiden täytäntöön panemiseksi valmistellaan työturvallisuuslain 10 :n 4 momentin nojalla annettavia erityissäännöksiä. Esimerkiksi meludirektiivissä 2003/10/EY on yksityiskohtaisia riskinarviointia koskevia määräyksiä. Muiden mahdollisten asetusten tarvetta hallitus arvioi yhdessä työmarkkinaosapuolten kanssa. Helsingissä 14 päivänä lokakuuta 2004 Sosiaali- ja terveysministeri Sinikka Mönkäre 4
Ministerns svar KK 709/2004 vp Tero Rönni /sd ym. Till riksdagens talman I det syfte som anges i 27 i riksdagens arbetsordning har Ni, Herr talman, till den minister som saken gäller översänt följande skriftliga spörsmål SS 709/2004 rd undertecknat av riksdagsledamot Tero Rönni /sd m.fl.: Med beaktande av regeringens motiveringar till propositionen gällande arbetarskyddslagen förutsätts det i 10 3 mom. arbetarskyddslagen att en skriftlig eller på något annat sätt verifierbar bedömning av risker skall finnas på alla arbetsplatser, har statsrådet planer för att utfärda en förordning enligt 10 4 mom. om en skriftlig eller på något annat sätt verifierbar form för utarbetandet av bedömningen, och om så är fallet, när och med vilket innehåll kommer förordningen att utfärdas och tänker regeringen att till Europeiska kommissionen precisera Finlands ställning till ikraftträdandet av artikel 9 1 punkten underpunkten av det s.k. ramdirektivet för arbetarskydd? Som svar på detta spörsmål anför jag följande: Enligt artikel 9(1)(a) i direktivet 89/391/EEG skall arbetsgivaren se till att det finns en riskutvärdering av miljöfaktorer på arbetsplatsen, inbegripet faktorer för sådana grupper som är utsatta för speciella risker. Kommissionen har betraktat frågan i sitt motiverade uttalande till Finland den 18.7.2001. I det konstateras till exempel följande: "I Finland avses med riskutvärderingsdokument en handling (arbetsplatsutredning) i enlighet med 2 1 mom. lagen om företagshälsovård och 2 social- och hälsovårdsministeriets beslut 1348/1994. Kommissionen har inte kommit med invändningar mot själva handlingen. Den har dock varit emot det att arbetsgivaren inte bindande har förpliktats att inneha en sådan handling." Denna ställning av kommissionen har senare beaktats i den reviderade lagen om företagshälsovård. Såsom förutsattes i kommissionens uttalande har i lagen inkluderats en bestämmelse att arbetsplatsutredningen skall hållas till påseende på arbetsplatsen. Enligt den gällande lagen om företagshälsovård (1383/2001) är arbetsgivaren skyldig att ordna företagshälsovård. Enligt lagens 12 1 mom. hör till företagshälsovård som arbetsgivaren skall ordna att utreda och utvärdera hälsan och säkerheten i arbetet och arbetsförhållandena. Den arbetsplatsutredning som blir resultatet av utredningen och utvärderingen skall enligt lagens 25 hållas framlagd för arbetstagarna på arbetsplatsen. Utredningen och utvärderingen skall genomföras i enlighet med god företagshälsovårdspraxis. I 4 statsrådets förordning om principerna för god företagshälsovårdspraxis, företagshälsovårdens innehåll samt den utbildning som krävs av yrkesutbildade personer och sakkunniga inom företagshälsovården (1484/2001) finns bestämmelser bl.a. om de faktorer som skall utredas när företagshälsovårdens innehåll fastställs. I förordningens 7 bestäms om utförande av arbetsplatsutredning och den handling som görs upp utgående från arbetsplatsutredningen. Så har den nämnda bestämmelsen i direktivet implementerats genom förpliktande bestämmelser i företagshälsovårdslagen och förordningen som utfärdats enligt den på det sätt som avses i kommissionens motiverade uttalande. Direktivet 5
Ministerns svar är bindande för medlemsstaten med avseende på utgången men låter medlemsstaten välja formerna och medlen för att uppnå målet, såsom till exempel om direktivet implementeras genom lag eller förordning. Även i 10 1 3 mom. arbetarskyddslagen (738/2002) föreskrivs som arbetsgivarens skyldighet att utreda och utvärdera riskerna i arbetet. I paragrafens första moment förpliktas arbetsgivaren att reda ut och identifiera olägenheterna och riskerna samt, om de inte omedelbart kan undanröjas, bedöma deras betydelse. Bestämmelserna i andra momentet förpliktar arbetsgivaren att genomföra utredningen, identifieringen och utvärderingen med sakkunskap, i vilket sammanhang hänvisas till företagshälsovårdslagen. Det tredje momentet förpliktar arbetsgivaren att inneha utrednings- och utvärderingsresultaten och hålla dem uppdaterade. Den utredning och utvärdering som avses i paragrafen och deras resultat skall vara verifierbara. Enligt 10 4 mom. arbetarskyddslagen kan genom förordning av statsrådet utfärdas närmare bestämmelser om utredning och utvärdering av risker i arbetet. Statsrådet kan utfärda flera förordningar om detta. Lagen förpliktar inte att sådana skall utfärdas. Genom förordning kan utfärdas närmare bestämmelser om omständigheter som specificeras i momentet. Sådana är den skriftliga eller någon annan verifierbar form av utredningen, utredningens och utvärderingens innehåll och sakens behandling på en arbetsplats. Genom förordning kan inte åsidosättas lagens bestämmelse som föreskriver att arbetsgivaren skall inneha utredningen och bedömningen, dvs. de skall vara verifierbara. Om genom förordning utfärdas bestämmelser om utredningens eller bedömningens form, kan i den bara preciseras kraven på form och verifierbarhet. Arbetarskyddslagens bestämmelser har beretts i samarbete mellan arbetsgivarnas och arbetstagarnas organisationer. Arbetsmarknadsparterna har enhälligt godkänt dem. Lagen om företagshälsovård tillämpas på arbete där arbetsgivaren är skyldig att iaktta arbetarskyddslagen. Arbetarskyddslagen skall tillämpas på alla arbetsplatser oberoende av deras storlek. Så skall en arbetsplatsutredning vara framlagd på alla arbetsplatser i alla storlekar där arbetarskyddslagen skall tillämpas på arbetet. Under beredning finns inte någon förordning som skulle förplikta alla arbetsgivare att genomföra en riskutvärdering och hålla ännu en annan riskutvärderingshandling framlagd på arbetsplatsen. Däremot finns det i arbetarskyddets särdirektiv bestämmelser om formen av och innehållet i en riskutvärderingshandling. Enligt 10 4 mom. arbetarskyddslagen bereds särskilda bestämmelser för att implementera särdirektivens bestämmelser. T.ex. i bullerdirektivet 2003/10/EG ingår närmare bestämmelser om riskutvärdering. Regeringen utvärderar behovet av andra eventuella förordningar i samarbete med arbetsmarknadsparterna. Helsingfors den 14 oktober 2004 Sosial- och hälsovårdsminister Sinikka Mönkäre 6