ULKOASIAINMINISTERIÖ 23.9.2015 Poliittinen osasto Muistio on valmisteltu yhteistyössä puolustusministeriön kanssa SUOMEN OSALLISTUMINEN YK:N SOTILAALLISEN KRIISINHALLINTAOPERAATIOON MA- LISSA (MINUSMA) Tasavallan presidentti ja valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittinen ministerivaliokunta linjasivat 8.9.2015, että Suomi osallistuu YK:n MINUSMA-operaatioon Malissa siten, että Suomella voi jatkossa olla operaatiossa enintään 20 sotilasta. Tällä hetkellä Suomella on operaatiossa viisi esikuntaupseeria. Tarkoituksena on lisätä osallistumista yksittäisillä sotilailla ensisijaisesti sotilastarkkailijatehtäviin. Eduskunnan ulkoasiainvaliokuntaa kuullaan asiasta sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain (211/2006) 3 :n 1 momentin [ensimmäisen virkkeen] mukaisesti. Päätöksen osallistumisesta tekee Tasavallan Presidentti sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain 2 :n mukaisesti. 1. MALIN TILANNE, ML. TURVALLISUUSTILANNE Sahelin alue on noussut kansainvälisen yhteisön painopistealueeksi Afrikan sarven rinnalle. Alueella toimivat yhteistyössä YK, AU, EU ja ECOWAS, alueen maat sekä paikalliset toimijat. Malin turvallisuustilanteella on vaikutuksia Afrikan ja koko Euroopan turvallisuustilanteeseen. Malin vakauttamispyrkimykset auttavat patoamaan ääri-islamistisen terrorin uhkaa ja hillitsemään laitonta siirtolaisuutta Sahelin alueelta Eurooppaan. Laajemmalle leviävä konflikti voisi kasvattaa nykyisten noin 150 000 malilaisen pakolaisen määrää kymmenillä tuhansilla, joista osa mahdollisesti pyrkisi Eurooppaan. Yleinen turvallisuustilanne Malissa on heikko. Mali ajautui kriisiin maaliskuussa 2012 sotilasvallankaappauksen myötä. Tuaregikapinalliset ja islamistit käyttivät hyväkseen vallankaappauksesta seurannutta tilannetta ja valloittivat Pohjois-Malin. Malin armeija luopui taisteluista, ja tuaregit julistivat alueen itsenäiseksi Azawadin valtioksi, jota kansainvälinen yhteisö ei ole tunnustanut. Sen jälkeen Mali on kärsinyt kriisistä, jolla on ollut vakavia seurauksia maan poliittiseen, turvallisuus-, ihmisoikeus- ja sosiotaloudelliseen kehitykseen. Vuoden 2013 alussa radikaalit islamistit alkoivat vallata alueita Keski-Malista. Ranska käynnisti 11.1.2013 oman operaationsa (Serval) Malin armeijan taistelujen tueksi ja pääkaupunki Bamakon suojelemiseksi. Kevään 2013 kuluessa ranskalaiset ja Malin joukot saivat hallintaansa Pohjois-Malin suuret kaupungit, mutta islamistit toimivat niitä ympäröiviltä alueilta käsin. Malin jännittynyttä tilannetta on pyritty ratkaisemaan neuvotteluteitse vuodesta 2013 lähtien. Kesällä 2013 allekirjoitettiin Ougadougoun rauhansopimus, joka piti sisällään Malin hallinnon ulottamisen myös maan pohjoisosiin. Sopimuksella pyrittiin hallinnon ja armeijan portaittaiseen paluuseen pohjoisosiin sekä luottamuksen palauttamiseen osapuolten välillä. Käytännössä Pohjois-Mali on Bamakon hallinnon ulottumattomissa. Rauhansopimuksen myötä Malissa järjestettiin presidentinvaalit kesällä 2013 ja loppuvuodesta parlamenttivaalit. Tämä antoi toivoa paluusta perustuslainmukaiseen järjestykseen. Rauhansopimuksesta huolimatta tilanne ei muuttunut olennaisesti. Algerissa järjestettiin heinäkuussa 2014 Algerian johdolla neuvottelut Malin tilanteesta tavoitteena uuden rauhansopimuksen aikaansaaminen Ouagadougoun vuoden 2013 sopimuksen jatkoksi. Neuvotteluissa olivat mukana myös naapurimaat Mauritania, Niger, Tshad ja Burkina Faso sekä 1
YK:n, AU:n, EU:n, ECOWAS:n ja OIC:n edustus. Neuvottelujen päätteeksi allekirjoitettiin tulitaukosopimus ja sovittiin tiekartasta varsinaisten rauhanneuvottelujen käynnistämiseksi. Vuoden 2015 aikana Malin sisäisessä dialogissa on tapahtunut merkittävää edistystä. Rauhanvälittäminen on jatkunut. Toukokuussa 2015 Malin hallitus, Platform-ryhmittymä sekä osa Coordinationryhmittymään kuuluvista ryhmistä allekirjoittivat Accord pour la paix et la réconciliation au Mali issu du processu d Alger -rauhansopimuksen Bamakossa. Kesäkuussa Coordination, Malin hallitus ja rauhanvälittäjät allekirjoittivat rauhanneuvottelujen implementointia koskevan sopimuksen ja tulitaukosopimuksen, joka piti sisällään kaikkien osapuolien vetäytymisen Ménakasta. Platform kieltäytyi allekirjoittamasta kumpaakaan sopimusta. Vuonna 2015 maan turvallisuustilanne on huonontunut aseellisten selkkausten ja terrorismin levitessä myös maan eteläosiin. Heikentyneestä turvallisuustilanteesta huolimatta MINUSMA on pystynyt toteuttamaan useita onnistuneita aloitteita, jotka ovat auttaneet lisäämään luottamusta ja elpymistä. Hallituksen valvonnan alla toimivilla alueilla on mm. kehitetty ihmisten mahdollisuuksia toimeentuloon sekä palautettu mahdollisuuksia veden ja sähkön saamiseksi. 2. MINUSMA-OPERAATION SISÄLTÖ JA TAVOITTEET YK käynnisti 1.7.2013 kriisinhallintaoperaation The United Nations Multidimensional Integrated Stabilization Mission in Mali (MINUSMA), jolla korvattiin aiemmin perustettu ECOWAS:n operaatio The African-led International Support Mission to Mali (AFISMA). MINUSMAlla on kokonaisvaltainen, YK:n peruskirjan VII luvun mukainen mandaatti. YK:n turvallisuusneuvosto uusi 29.6.2015 operaation mandaattia yhdellä vuodella päätöslauselmalla S/RES/2227(2015) ja päätti samalla lisätä operaatioon vähintään 40 sotilastarkkailijaa. YK haluaa tällä vahvistaa MINUSMA-operaation roolia Malin rauhanprosessin edistämisessä ja tulitaukosopimusten valvomisessa. Muita operaation keskeisiä tehtäviä ovat edelleen kansallisen dialogin tukeminen, siviilien suojelu, ihmisoikeuksien turvaaminen ja humanitaarisen avun perillepääsyn tukeminen. Operaation enimmäisvahvuudeksi on päätetty 11 240, joista noin 1 440 on poliiseja ja vähintään 40 sotilastarkkailijoita. Operaation nykyinen vahvuus on 10 207 sotilasta ja poliisia, 49 eri maasta. Valtaosa joukoista on Afrikan unionin jäsenmaista. Afrikan ulkopuolisista maista operaatioon osallistuu lähinnä erikoissuorituskykyjä. EU-maista operaatioon osallistuvat Alankomaat, Iso-Britannia, Italia, Portugali, Romania, Ruotsi, Saksa, Suomi, Tanska ja Viro. Myös Norja ja Yhdysvallat osallistuvat. MINUSMA-operaatioon perustettu tiedusteluyksikkö ASIFU (All Sources Information Fusion Unit) toimii Bamakossa, Timbuktussa, Gaossa ja Kidalissa. Suomen esikuntaupseereita on sijoitettu ASI- FU-yksikköön. Pääosa yksikön henkilöstöstä on Ruotsista ja Alankomaista. Norja toimii epävirallisena kehysvaltiona pohjoismaisen yhteistyön koordinaatiossa. Tiedusteluyksikön kokoonpanoon kuuluu monipuolinen valikoima tiedusteluelementtejä ja se toimii yhteistyössä operaation erikoisjoukko- ja helikopteriyksiköiden kanssa. Alankomailla on operaatiossa 644 sotilasta ja poliisia. Norja osallistuu operaatioon 21 sotilaalla ja on tehnyt päätöksen lähettää C-130-ilmakuljetuskoneen operaatioon. Ruotsi osallistui aluksi operaatioon 225 sotilaalla ja on toukokuussa 2015 päättänyt lisätä joukkojaan 320 sotilaaseen, jolla vahvistetaan tiedusteluyksikköä ASIFU:a. Panoksellaan Ruotsi pyrkii kehittämään YK:n rauhanturvaamisen tiedustelukykyjä myös yleisemmin. Tavoitteena on MINUSMA-operaatiota mallina käyttäen kehittää tiedustelutiedon käyttöä (ns. intelligence-driven operations) YK:n rauhanturvaamisessa. Lisäksi Ruotsi on osallistunut operaatioon C-130-ilmakuljetuskoneella. Tanskalla on operaatiossa 19 sotilasta ja se on rotatoinut C-130-kalustolla Ruotsin jälkeen 2014. Tanskalainen kenraalimajuri Michael Lollesgaard aloitti operaation komentajana kesäkuussa 2015. Saksalla on poliittinen päätös osallistua operaatioon enintään 150 sotilaalla, tämän hetkinen osallistumistaso on 15 sotilasta ja 2
poliisia. Viro on hiljattain tehnyt päätöksen kasvattaa MINUSMA-vahvuuttaan kahdesta kymmeneen. Malissa toimii YK-operaation ohella Ranskan ylläpitämä ja YK:n mandatoima operaatio Barkhane. Operaatio vastaa kapinallis- ja terrorisminvastaisesta taistelusta Sahelin alueella ja tukee MINUS- MA-operaatiota. Barkhane on tukenut MINUSMAa mm. antamalla asiantuntija-apua, koulutusta ja lääkintäpalveluja sekä valvomalla asutuskeskuksia ja merkittäviä liikenneväyliä. Operaation vahvuus on noin 3000 sotilasta, joista noin 1000 on Malissa. Lisäksi maassa toimii EU:n sotilaallinen koulutusoperaatio EUTM Mali, joka aloitti toimintansa huhtikuussa 2013. EUTM Malin mandaattiin kuuluu kaikkiaan neljän taisteluosaston kouluttaminen. Operaation vahvuus on noin 580 ja siihen osallistuu kouluttajia ja esikuntahenkilöstöä yhteensä 22 EUmaasta sekä Montenegrosta ja Serbiasta. Suomi toimii yhden jalkaväkikoulutusosaston johtovaltiona, johon kouluttajia ovat asettaneet myös Ruotsi, Viro, Latvia ja Liettua. Operaatiossa on tällä hetkellä 11 suomalaista. Norja liittyy mukaan operaatioon vuoden 2016 alussa. Suomi osallistuu myös EU:n EUCAP Sahel Mali -siviilikriisinhallintaoperaatioon neljällä henkilöllä. 3. MINUSMA-OPERAATION LUONNE JA VOIMANKÄYTTÖVALTUUDET Sotilastarkkailijoiden tehtävänä on tarkkailla kesäkuussa allekirjoitetun rauhansopimuksen toimeenpanoa. Tarkkailijat ryhmitetään operaation esikuntaan Bamakoon ja sektoreiden esikuntiin Timbuktuun, Gaoon ja Kidaliin. Tarkkailijat toimivat operaatiossa yhdessä sotilasjoukon kanssa (joukkue tai komppania). Jokaiseen sektoriin ryhmitetään 11 tarkkailijaa. Esikuntaan ryhmitetään 7 tarkkailijaa, jotka johtavat tarkkailijaoperaatiota sekä vastaavat yhteydenpidosta Malin viranomaisiin. Operaatio on tehnyt esityksen, että tarkkailijat aseistettaisiin. YK:n sihteeristö on pyytänyt operaatiolta riskienarviointia, jonka jälkeen se tekee päätöksen aseistamisesta (pistooliaseistus). 4. OPERAATION TURVALLISUUSTILANNE JA KANSALLINEN RISKIARVIO Yleinen turvallisuustilanne Malissa on heikko. Tilanne Etelä-Malissa on kuitenkin parempi kuin pohjoisessa. Arvion mukaan uhkataso eteläisessä Malissa ja pääkaupungissa Bamakossa on matala/kohtalainen. Toistaiseksi Etelä-Malissa ei esimerkiksi ole ollut terrori-iskuja. Suurimpina riskeinä kriisinhallintahenkilöstölle ovat liikenne, terveydelliset riskit sekä mahdolliset terrori-iskut kriisinhallintajoukkoja kohtaan. Kaupunkien ulkopuolella uhkana saattavat olla myös maantierosvot. 5. SUOMEN OSALLISTUMINEN (ML OSALLISTUMISMUOTO, TAVOITTEET JA VAIKUTUS PUOLUSTUSKYVYN KEHITTÄMISEEN) YK tiedusteli toukokuussa 2013 Pohjoismaiden halukkuutta osallistua MINUSMA-operaatioon. TP- UTVA linjasi kirjallisessa menettelyssä 31.7.2013, että Suomi osallistuu MINUSMA-operaatioon enintään 5 sotilaalla, ja Tasavallan Presidentti päätti 23.8.2013 Suomen osallistumisesta. Suomalaiset sotilaat on sijoitettu MINUSMAn esikuntaan sekä tiedusteluyksikön esikuntaan Bamakoon yhdessä Alankomaiden, Saksan ja muiden Pohjoismaiden kanssa. Osallistuminen MINUSMAoperaation tiedusteluyksikköön yhdessä muiden Pohjoismaiden kanssa on auttanut YK:ta kehittämään uutta suorituskykyä tiedustelun alalla ja tukee YK:n kriisinhallinnan kehittämistä. Osallistuminen palvelee osaltaan myös kansallisen suorituskykymme tavoitteita tiedustelun ja erikoisjoukkojen yhteistoiminnan kehittämisessä. Osallistuminen on samalla osa pohjoismaista yhteistyötä, jota kaikki Pohjoismaat ovat halukkaita kehittämään myös kriisinhallinnan alalla. Osallistuminen on tärkeä 3
osa kansainvälisiä pyrkimyksiä vakauttaa ja tukea maata, jonka turvallisuus-, ihmisoikeus- ja humanitaarinen tilanne ovat nopeasti heikentyneet. Tarkoituksena on, että Suomi vahvistaa jonkin verran osallistumistaan MINUSMA-operaatioon osoittamalla yksittäisiä sotilaita ensisijaisesti operaation sotilastarkkailijatehtäviin. Lähtökohtana on, että vuonna 2013 tehtyä kansallista osallistumispäätöstä uudistetaan siten, että operaatiossa voisi jatkossa olla enintään 20 sotilasta. Tämä sisältäisi aiemman päätöksen mukaiset viisi sotilasta, kymmenen uutta sotilastarkkailijatehtävää sekä viiden sotilaan joustovaran, mikäli Suomelle tarkoituksenmukaisia tehtäviä avautuisi. Tehtäviä pyritään täyttämään sitä mukaa kuin operaation sotilastarkkailijatehtävät tulevat avoimeksi. Tällä hetkellä avoimia sotilastarkkailijatehtäviä ei ole tarjolla. Suomen osallistuminen MINUSMA-operaatioon tukee YK:n pyrkimyksiä Sahelin alueen vakauttamiseen ja alueen pakolaisongelman ratkaisemiseen, millä on vaikutuksia myös Euroopan turvallisuuteen. Sotilastarkkailijaosallistumisella ei nähdä olevan vaikutusta puolustusvoimien tai kansallisen puolustuksen suorituskykyjen kehittämiseen. 6. KRIISINHALLINNAN KOKONAISVALTAISEN LÄHESTYMISTAVAN TOIMEENPANO YK:n johdolla toteutettavassa rauhanturvaamistoiminnassa yhtyvät sotilaallinen toiminta, poliisitoiminta ja laaja siviilitoiminta. Osallistumalla MINUSMA-operaatioon Suomi tukee konkreettisesti YK:n kokonaisvastaista lähestymistapaa, jossa pyritään täysimääräisesti hyödyntämään useampia instrumentteja kriisin ratkaisemiseksi. MINUSMA-operaatiolla on voimakas mandaatti humanitaarisen avun perillemenon turvaamiseksi, mikä osaltaan tukee kokonaisvaltaista pyrkimystä patoamaan ääri-islamistisen terrorin uhkaa ja hillitsemään laitonta siirtolaisuutta Sahelin alueelta Eurooppaan. 7. OPERAATION KUSTANNUKSET SEKÄ MAHDOLLISEN MUUN SUOMEN AVUN KUS- TANNUKSET MINUSMA-operaatioon osallistumisen kustannukset nykypäätöksen mukaisesti (enintään 5 sotilasta) ovat noin 1,03 miljoonaa euroa. Suomen osallistumisen lisääminen ja osallistuminen operaatioon nykyisten 5 sotilaan lisäksi 10 sotilastarkkailijalla tarkoittaisi vuositasolla korkeintaan 1,4 miljoonan euron lisäkustannuksia. Osallistumisen kokonaiskustannukset ensi vuodelle olisivat siten enintään noin 2,43 miljoonaa euroa. Operaatioon varaudutaan vuoden 2016 talousarvioesityksessä niin UM:n kuin PLM:nkin pääluokissa hallitusohjelmassa vahvistettujen kehysten puitteissa. Suomi toimii EUTM Mali-operaatiossa yhden jalkaväkikoulutusosaston kehysvaltiona ja osallistuu siihen yhdellätoista henkilöllä. Suomi osallistuu myös EU:n EUCAP Sahel Mali - siviilikriisinhallintaoperaatioon neljällä henkilöllä. EUTM Mali -operaation osallistumiskustannukset ovat noin 1,7 miljoonaa euroa vuodessa ja EUCAP Sahel Mali-operaation osallistumiskustannukset ovat noin 330 000 euroa vuodessa. Siviilikriisinhallinnan osallistujaluvut Sahelin alueen operaatioihin pyritään vahvistamaan. Suomi antaa vuonna 2015 Sahel-alueelle humanitaarista apua 2 miljoonaa euroa. 8. EDUSKUNNAN AIKAISEMPI KUULEMINEN Suomen MINUSMA-osallistumisesta annettiin 1.8.2013 sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain (211/2006) 3 :n 1 momentin mukaisesti selvitys eduskunnan ulkoasiainvaliokunnalle. Ulkoasiainvaliokunta käsitteli asiaa kirjallisessa menettelyssä 9.8.2013 ja antoi pöytäkirjalausunnon, jonka mukaan ulkoasiainvaliokunnalla ei ole huomauttamista valtioneuvoston linjaan (UaVX 6/2013 vp). 4
Käsittelijät: UM: Yksikön päällikkö Mikko Kinnunen, puh: 0295351820, lähetystöneuvos Theresa Zitting, puh: 0295351330 PLM: Yksikön johtaja Helena Partanen, puh:0503586601, vanhempi osastoesiupseeri Hannu Teittinen, puh: 0295140317 5