EU-LAINSÄÄDÄNTÖASIAKIRJAT SUOMESSA

EU-LAINSÄÄDÄNTÖASIAKIRJAT SUOMESSA RASKE-projektin raportti Pasi Tiitinen Airi Salminen Virpi Lyytikäinen EDUSKUNNAN KANSLIAN JULKAISU X/1996

Tiivistelmä Raportissa kuvataan EU-lainsäädäntöprosessissa syntyvää dokumentaatiota ja erityisesti Suomen kannan muodostamisen yhteydessä ministeriöissä ja eduskunnassa tuotettavia asiakirjoja ja niiden käsittelyä. Raportti on syntynyt RASKE-projektin osahankkeessa, jonka tavoitteena on kehittää EU-lainsäädäntötyön asiakirjojen käsittelyä Suomessa niin, että asiakirjoihin sisältyvä informaatio olisi käytettävissä entistä tehokkaammin. RASKE-projekti on perustettu eduskunnan, valtioneuvoston ja Jyväskylän yliopiston yhteistyönä kehittämään uusia, entistä joustavampia ratkaisuja eduskunnan ja ministeriöiden sähköisten asiakirjojen käsittelyyn ja käyttöön. Vuoden 1996 aikana RASKE-projektia ovat rahoittaneet eduskunta, ulkoasiainministeriö, valtiovarainministeriö ja Suomen Akatemia. RASKE tulee sanoista Rakenteisten AsiakirjaStandardien KEhittäminen ja keskeisenä tavoitteena projektissa onkin sellaisten asiakirjastandardien määritteleminen, jotka soveltuvat pitkäaikaiseen elektroniseen arkistointiin ja joissa asiakirjojen informaatiorakenteet on esitetty standardoidulla tavalla. Asiakirjarakenteiden kuvaamiseen käytetään kansainvälistä SGMLstandardia. Raporttiin koottuja tietoja tullaan käyttämään asiakirjastandardien suunnittelun ja toteutuksen pohjana. Raportissa esitellään EU-lainsäädäntötyöhön liittyvät EU-organisaatiot sekä ne suomalaiset organisaatiot, jotka keskeisesti vaikuttavat Suomen kannan muodostamiseen. Vastuu EU-lainsäädäntöasian seurannasta ja valmistelusta sekä asiaa koskevien Suomen kannanottojen muodostamisesta on ministeriöllä, jonka toimialueeseen asia kuuluu. Ministeriön tehtävänä on organisoida asian valmistelu niin, että eduskunta voi tehokkaasti osallistua päätöksentekoon Suomen kannoista. Eduskunnassa suuri valiokunta käsittelee EU-lainsäädännön valmisteluun liittyvät asiat lukuunottamatta ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevia asioita, jotka käsitellään ulkoasiainvaliokunnassa. Erikoisvaliokunnat antavat EU-asioista lausuntoja. Valtioneuvoston piirissä EU-asioiden valmistelutyöhön osallistuvat vastuuministeriön lisäksi EU-edustusto, valtioneuvoston yleisistunto, EU-ministerivaliokunta, EU-asioiden komitea, EU-jaostot, EU-sihteeristö, EU-koordinaattorit ja EU-tiedonhallintayksikkö. EUjaostojen kautta Suomen kannan muodostamiseen osallistuvat myös etujärjestöt. Lainsäädäntöhankkeen eteneminen EU:ssa voidaan jakaa viiteen vaiheeseen: vireilletulo, valmistelu, käsittely, päätös ja täytäntöönpano. Raportissa kuvataan nämä vaiheet, niiden aikana EU:ssa syntyvä dokumentaatio, suomalaisten toiminta kunkin vaiheen aikana, sekä suomalaisessa toiminnassa syntyvät asiakirjat. Myöskin asiakirjojen tuottamiseen ja käsittelyyn käytettävät järjestelmät eduskunnassa ja valtioneuvostossa esitellään. Järjestelmistä keskeisessä asemassa on EU-säädösvalmistelun

seurantajärjestelmä Eurodoc, joka on tarkoitettu valtioneuvoston ja eduskunnan yhteiskäyttöön. Valtioneuvoston piirissä EU-lainsäädäntötyöhön liittyviä asiakirjoja syntyy erittäin paljon. Suomen kannan muodostamiseen keskeisesti liittyviä asiakirjatyyppejä ovat valtioneuvoston kirjelmä, perusmuistio, kokousraportti ja pöytäkirja. Valtioneuvoston kirjelmällä valtioneuvosto antaa eduskunnalle virallisesti tiedoksi eduskunnan toimivaltaan kuuluvan EU-hankkeen. Perusmuistio on vasta käyttöön otettu uusi asiakirjatyyppi, jonka suunnittelu on tapahtunut ministeriöiden ja eduskunnan yhteistyönä. EU-lainsäädäntöhankkeen aikana perusmuistiosta laaditaan useita versioita, joihin kirjataan Suomen kanta ja sen kehittyminen sekä neuvotteluohjeet Suomen edustajille EU:n toimielimissä. EU:n piirissä tapahtuvien kokouksien raportointiin on niihin osallistuvia suomalaisia varten olemassa yhteinen asiakirjapohja. Myöskin EUjaostojen, EU-asioiden komitean ja EU-ministerivaliokunnan kokouksista laadittaville pöytäkirjoille on asiakirjamalli. Eduskunnan informointiin lähetetään ministeriöistä valtioneuvoston kirjelmän lisäksi monenlaisia asiakirjoja, jotka eduskunnassa kirjataan nimellä valtioneuvoston selvitys E. Nämä asiakirjat kirjataan suuren valiokunnan ylläpitämään E-diaariin. Eduskunnassa EU-lainsäädäntöhankkeen kuluessa syntyvistä asiakirjoista keskeisiä ovat asiaan liittyvät suuren valiokunnan lausunnot ja pöytäkirjan otteet sekä erikoisvaliokuntien lausunnot. Mikäli EU-käsittelyn läpäisseen säädöksen voimaansaattamiseksi tarvitaan muutoksia suomalaiseen lainsäädäntöön, syntyy asian käsittelyn aikana valtioneuvostossa ja eduskunnassa tavanomainen kansalliseen lainsäädäntötyöhön liittyvä dokumentaatio. Kansallisessa lainsäädäntötyössä syntyvät asiakirjat on kuvattu raportin liitteessä. Kun uusi lainsäädäntö on saatettu voimaan, toimittaa asiasta vastuussa oleva ministeriö asian tiedoksi EU:n komissiolle notifikaatiolla. Suomalaisen lainsäädännön sulauttaminen osaksi laajaa EU-lainsäädäntöä on monimutkainen muutosprosessi, johon osallisina ovat lukuisat organisaatioyksiköt ja jonka toteuttaminen vaatii paljon uusien menettelytapojen opettelemista. Samanaikaisesti näissä organisaatioyksiköissä on tapahtumassa suuria tietoteknisiä muutoksia. Mahdollisimman monia osapuolia tyydyttävien ratkaisujen kehittämiseksi on tarpeen tarkastella alkuvaiheen ongelmia. Raportin lopussa tarkastelun kohteeksi on otettu kuusi selkeästi esiin noussutta asiakirjojen käsittelyyn liittyvää ongelmaa: asiakirjojen kirjavat tallennusmuodot, elektronisen arkistoinnin epäsystemaattisuus, ulkoasun epäyhtenäisyys, jakelun tehottomuus, asiakirjakohtainen julkisuusluokitus sekä rajoittuneet tiedonhakutekniikat. Ongelmien käsittelyn yhteydessä esitellään niiden syitä, vaikutuksia EU-asioiden käsittelyyn sekä sitä, millä tavalla SGML-asiakirjastandardien käyttöönotolla on mahdollista vaikuttaa ongelmien ratkaisemiseen.

Sisällysluettelo 1 Johdanto... 1 2 EU-lainsäädäntötyöhön osallistuvat organisaatiot... 2 2.1 EU ja sen lainsäädäntöön liittyvät organisaatiot... 2 2.1.1 Komissio...3 2.1.2 Ministerineuvosto...4 2.1.3 Parlamentti...4 2.1.4 Muita lainsäädäntöön liittyviä organisaatioita...5 2.2 Suomalaiset organisaatiot... 6 3 EU-lainsäädäntöprosessi... 10 3.1 Säädösten muodot... 10 3.2 Lainsäädäntöhankkeen eteneminen EU:ssa... 11 3.3 Euroopan unionin asioiden käsittely Suomessa... 14 3.3.1 Valtioneuvoston alaisuudessa tapahtuva asian käsittely...15 3.3.2 Eduskunnan rooli EU-lainsäädännön valmistelussa...16 3.4 Prosessin vaiheet EU:ssa ja Suomessa... 18 3.4.1 Asian vireilletulo...18 3.4.2 Säädösehdotuksen valmistelu...19 3.4.3 Säädösehdotuksen käsittely...20 3.4.4 Päätöksenteko...21 3.4.5 Säädöksen täytäntöönpano...22 4 EU-asioiden tiedonhallintajärjestelmät... 24 4.1 Eduskunnan ja valtioneuvoston järjestelmät asiakirjojen käsittelyyn... 24 4.2 Eurodoc... 27

5 Asiakirjojen kuvaukset... 32 5.1 Ministeriöissä ja niiden alaisuudessa tuotettavat asiakirjat... 32 5.1.1 Valtioneuvoston kirjelmä...32 5.1.2 Hallituksen esitys...34 5.1.3 Perusmuistio eli toimintalinjamuistio...34 5.1.4 Kokousraportti...35 5.1.5 Pöytäkirjat...37 5.1.6 Notifikaatio...38 5.1.7 Ministeriön kirjeet ja muut eduskunnan informointiin käytettävät asiakirjat...38 5.1.8 Muut asiakirjat...39 5.2 Eduskunnassa tuotettavat asiakirjat... 41 5.2.1 Erikoisvaliokunnan lausunto...41 5.2.2 Suuren valiokunnan lausunto tai pöytäkirjan ote...42 5.3 Asiakirjojen määriä... 43 6 Ongelmia ja niiden ratkaisumahdollisuuksia... 44 7 Projektin jatko... 49 Lähdeluettelo, haastatellut henkilöt ja projektiorganisaatiossa mukana olleet henkilöt... 50 Liitteet: 1 EU:n lainsäädäntöön liittyvät organisaatiot 2 EU-asioiden käsittelystä valtiopäiväjärjestyksessä 3 Asiakirjoja käsitteleviä järjestelmiä 4 Asiakirjaluettelo 5 Lainsäädäntöön liittyviä suomalaisia asiakirjoja 6 Asiakirjamallit

1 Johdanto Raportissa on kuvattu EU-lainsäädäntöprosessissa syntyvää dokumentaatiota ja erityisesti Suomen kannan muodostamisen yhteydessä ministeriöissä ja eduskunnassa tuotettavia asiakirjoja ja niiden käsittelyä. Raportti on syntynyt RASKE-projektin osahankkeessa, jonka tavoitteena on kehittää EU-lainsäädäntötyön asiakirjojen käsittelyä Suomessa. RASKE-projekti on perustettu eduskunnan, valtioneuvoston ja Jyväskylän yliopiston yhteistyönä kehittämään uusia, entistä joustavampia ratkaisuja eduskunnan ja ministeriöiden sähköisten asiakirjojen käsittelyyn ja käyttöön (Salminen, Lehtovaara & Kauppinen 1996 ja Salminen, Kauppinen & Lehtovaara 1996). Tavoitteena projektissa on sellaisten asiakirjastandardien määritteleminen, jotka soveltuvat pitkäaikaiseen elektroniseen arkistointiin ja joissa asiakirjojen informaatiorakenteet on esitetty standardoidulla tavalla. Asiakirjarakenteiden kuvaamiseen käytetään kansainvälistä SGML-standardia. Raporttiin on koottu kirjallisista lähteistä ja asiantuntijahaastattelujen avulla EU-lainsäädäntötyöhön liittyvästä dokumentaatiosta perustiedot. Kirjalliset lähteet, haastatellut asiantuntijat ja projektin organisaatiossa mukana olleet henkilöt on lueteltu raportin lopussa. Koottuja tietoja tullaan käyttämään uusien ratkaisujen suunnittelun pohjana. Raportin luvussa 2 kuvataan EU-lainsäädäntötyöhön liittyviä organisaatioita sekä Euroopan unionin että Suomen kannalta. Luvussa 3 selvitetään Euroopan unionin lainsäädäntöprosessia ja Suomessa tapahtuvan lainsäädäntötyön liittymäkohtia tähän prosessiin. Luvussa kuvataan myös, mitkä asiakirjat liittyvät prosessin eri vaiheisiin. Luvussa 4 esitellään eduskunnan ja valtioneuvoston nykyiset EU-asioiden ja -asiakirjojen hallintaan käytettävät järjestelmät. Luvussa 5 on kuvaukset Suomessa tuotettavista EU-lainsäädännön muodostamiseen läheisesti liittyvistä asiakirjoista. Raportin lopussa tarkastellaan EU-lainsäädäntöasiakirjojen käsittelyyn liittyviä ongelmia ja RASKE-projektin jatkoa näiden ongelmien ratkaisemiseksi ja asiakirjojen käsittelyn kehittämiseksi. 1

2 EU-lainsäädäntötyöhön osallistuvat organisaatiot EU-lainsäädäntötyöhön osallistuvat organisaatiot on kuvattu tässä luvussa kahdessa osassa: ensin kuvataan itse EU:n piirissä olevat organisaatiot ja sitten suomalaiset EU-lainsäädäntöön osallistuvat organisaatiot. Tärkeimpiä lähteitä ovat olleet Aron, Impiön ja Kemppisen kirjanen Euroopan unioni - perusteos (1994), Hallinnon kehittämiskeskuksen julkaisu Opiskellen Euroopan unioniin (1996), eduskunnan suuren valiokunnan kirjanen Euroopan unionin asioiden kansallista valmistelua koskevia säännöksiä (1996), Aki Hietasen muistio Johdanto: Euroopan unionin päätöksentekoprosessista ja asiakirjatuotannosta sekä Euroopan komission julkaisema Eurooppa-tiedon käsikirja (1996). Tietoja on saatu myös haastattelujen avulla. 2.1 EU ja sen lainsäädäntöön liittyvät organisaatiot Euroopan unioni syntyi ns. Maastrichtin sopimuksella, joka tuli voimaan marraskuun 1993 alussa. Euroopan unioniin sisältyvät aikaisemmat Euroopan yhteisöt eli Euroopan talousyhteisö (EEC), Euroopan hiili- ja teräsyhteisö (ECSC) ja Euroopan atomienergiajärjestö (EURATOM). Näiden kolmen yhteisön asioita käsitellään yhteisen päätöksenteko-organisaation sisällä. Maastrichtin sopimus toi mukanaan EY:n lisäksi uusia valtioiden välisen yhteistyön alueita, joiden vuoksi sopimusta on usein kuvattu ns. kolmen pylvään tai pilarin mallilla: 1. pylväs on uudistettu Euroopan yhteisö (EY), johon sopimus lisäsi tavoitteen talous- ja rahaliitosta; 2. pylväs on yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka; 3. pylväs on sisäinen turvallisuus; yhteistyö sisä- ja oikeusasioissa. EU:n toiminta sisältää siis kaikki nämä alueet. Nykyisin lyhennettä EY käytetään usein EU:n sijasta haluttaessa korostaa sitä, että kyseisessä tilanteessa toimijana on nimenomaan yhteisö. EU:n toimielinten päätöksenteko-organisaatiosta on säädetty tarkemmin Euroopan talousyhteisön perustamissopimuksessa eli Rooman sopimuksessa (vuodelta 1957) ja sitä uudistaneessa Yhtenäisasiakirjassa (vuodelta 1986) sekä Maastrichtin sopimuksessa, joka sisältää kymmeniä muutoksia päätöksentekomenettelyyn. Päätöksenteon mekanismi koostuu seitsemästä keskeisestä toimielimestä - ministerineuvostosta, komissiosta, parlamentista, EY-tuomioistuimesta, pysyvien edustajien neuvostosta, talous- ja 2

sosiaalikomiteasta ja alueiden komiteasta. Komission ja neuvoston alaisuudessa toimii eri puolilla Eurooppaa yli kymmenen EU:n virastoa tai laitosta. Päätöksen teossa korostetaan subsidiariteetti- eli läheisyysperiaatetta, jonka mukaan asiat on ratkaistava mahdollisimman lähellä kohteita. Unionin tasolla päätetään vain niistä asioista, joita ei tarkoituksenmukaisemmin voida hoitaa jäsenmaissa. EU:n elinten palveluksessa on yhteensä noin 26 000 ihmistä. Budjetin loppusumma vuonna 1994 oli 435 miljardia markkaa. Seuraavassa on kuvattu lyhyesti keskeisimpiä EU:n lainsäädäntöön liittyviä organisaatioita. Organisaatioiden toiminnassa on mukana päätöksiin vaikuttavia virkamiehiä ja muita edustajia myös Suomesta. Tarkempia kuvauksia EU-organisaatioista on liitteessä 1. 2.1.1 Komissio Komissiota (engl. Comission) voisi nimittää EU:n hallitukseksi, koska se on unionin päätökset toimeenpaneva elin. Valmisteluvaltansa vuoksi komissio on keskeinen vaikuttaja EU:n päätöksentekoprosessissa. Käsitteellä komissio tarkoitetaan sekä varsinaista toimielintä että sen alaista virkamieskuntaa. Euroopan komissio toimii ensisijaisesti valmistelu- ja suunnitteluelimenä sekä EU:n neuvoston päätösten täytäntöönpanijana. Komissio valmistelee aloitteita ja päätösehdotuksia ministerineuvostolle. Samalla komissiolla on myös itsenäistä päätöksentekovaltaa. Useissa käytännön asioissa EU:n neuvosto on delegoinut päätöksentekovaltaa komissiolle: esimerkiksi voimassaolevista asetuksista on neuvoston antamia noin kolmannes ja komission antamia noin kaksi kolmannesta. Komissio toimii myös EU:n oikeusjärjestyksen noudattamisen valvontaviranomaisena. Komission jäsenet valitaan jäsenmaiden hallitusten keskinäisellä päätöksellä ja he edustavat vain yhteisön intressiä ollen hallituksistaan riippumattomia. Varsinainen komissio koostuu 20 komissaarista, joiden toimikausi on viisi vuotta. Virkamieskunnan koko on nykyisin noin 20 000 henkeä. Komission alaisena toimii sihteeristö, joka on järjestetty 24:een pääosastoon (ransk. directorate général eli DG). Komissiolla on apunaan erilaisia ministerineuvoston asettamia komiteoita, joiden jäseninä toimivat kunkin jäsenmaan nimeämät virkamiehet. Nämä valvovat komission vallankäyttöä. 3

Komission tuottamia asiakirjoja ovat esimerkiksi lainsäädäntöehdotukset, jotka menevät muiden EU:n lainsäädäntöelinten käsittelyyn sekä lainsäädäntöehdotusten luonnokset. 2.1.2 Ministerineuvosto Ministerineuvosto (tai lyhyemmin pelkkä neuvosto, engl. Council of the European Union) on EU:n keskeinen päätöksentekoelin, jolla on lopullinen päätösvalta yhteisön lainsäädännön hyväksymisessä. Neuvosto käyttää lainsäädäntävaltaansa antamalla säädöksiä, kuten asetuksia ja direktiivejä. Se päättää myös EU:n kansainvälisoikeudellisista sopimuksista. Neuvosto päättää asioista joko yksimielisesti tai määräenemmistöllä asiasta riippuen. Ministerineuvostossa on yksi ministerijäsen kustakin jäsenmaasta. Sen kokoonpano vaihtelee käsiteltävän asian mukaan; se voi koostua tarpeen vaatiessa esimerkiksi maatalousministereistä. Yleisten asioiden neuvostossa, joka käsittelee tärkeimmät asiat, kokoontuvat jäsenvaltioiden ulkoministerit. Ministerineuvostossa ovat edustettuina nimenomaan jäsenmaiden hallitukset omine kansallisine intresseineen ja mielipiteineen. Koska neuvosto kokoontuu noin kolmen kuukauden välein, jää asioiden käsittelyyn kokouksessa hyvin vähän aikaa. Tämän vuoksi asioiden valmistelu painottuu neuvoston päätöksenteossa. Neuvostolla on muutaman tuhannen henkilön suuruinen sihteeristö. Ministerineuvosto kokoontuu yleensä Brysselissä. 2.1.3 Parlamentti Parlamentti (engl. European Parliament) käsittelee komission ehdotukset ennen kuin ne menevät ministerineuvoston käsittelyyn ja antaa ehdotuksista omat lausuntonsa. Mikäli säädösehdotus käsitellään ns. yhteispäätösmenettelyä käyttäen, ei sen läpimeno ole mahdollista ilman parlamentin hyväksymistä. Parlamentin tärkein työskentely keskittyy valiokuntiin, joita on nykyisin 24. Valiokuntien raporteista ovat saaneet alkunsa monet uudistukset, jotka on toteutettu sitten komission esityksinä. Parlamentilla on oikeus pyytää komissiota tekemään säädösehdotuksia. Parlamentilla on lisäksi oikeus valvoa yhteisön toimielinten, erityisesti komission, toimintaa. Euroopan parlamentilla on oikeusasiamies, jolla on valtuus ottaa vastaan kanteluja yhteisön toimielinten ja laitosten toiminnassa ilmenneistä epäkohdista, lukuunottamatta yhteisön tuomioistuimen toimintaa lainkäyttöelimenä. Parlamentille kuuluu myös EU:n budjetin hyväksyminen. 4

Euroopan parlamentissa on nykyisin 626 jäsentä. Euroopan parlamentti ei ole järjestäytynyt kansallisuuksien vaan poliittisten ryhmittymien mukaan. Parlamentti kokoontuu Brysselissä ja Strasbourgissa, sen sihteeristö on Luxemburgissa. Sen kaikki asiakirjat käännetään EU:n virallisille kielille, joita ovat englanti, espanja, hollanti, italia, kreikka, portugali, ranska, ruotsi, saksa, suomi ja tanska. 2.1.4 Muita lainsäädäntöön liittyviä organisaatioita Talous- ja sosiaalikomitea sekä alueiden komitea Talous- ja sosiaalikomitea (engl. Economic and Social Committee) on parlamentin tavoin lausunnonantaja, erityisalueenaan talouspoliittiset kysymykset. Sen lausunto on pakollinen useimmissa asioissa. Alueiden komitealla (engl. Committee of the Regions) pyritään alueellisten näkökohtien huomioonottamiseen unionin päätöksenteossa. Se on neuvoa-antava alueellisten viranomaisten elin. Pysyvien edustajien komitea eli Coreper Pysyvien edustajien komitea eli Coreper (ranskan kielen sanoista Comité des Représentants Permanents) on neuvoston työn valmisteluelin. Komissiosta tulevat säädösehdotukset joutuvat Coreperin käsiteltäviksi ennen ministerikokouksen käsittelyä. Coreperin kautta jäsenvaltiot voivat suoraan vaikuttaa komission tuottamiin asiakirjoihin ennen niiden lopullista käsittelyä ministerineuvostossa ministereiden kokouksessa. Coreperin alaisuudessa toimii lisäksi tilapäisiä virkamiestyöryhmiä, jotka valmistelevat Coreperin istunnossa käsiteltävät asiat. Poliittinen komitea eli COPO COPO (ranskan kielen sanoista Comité Politique) on elin, jonka tehtävänä on ministerineuvoston käsiteltäviksi tulevien ulko- ja turvallisuuspoliittisten asioiden valmistelu. Se koostuu jäsenvaltioiden ulkoministeriöiden poliittisten osastojen päälliköistä. Tuomioistuin EY-tuomioistuimet ratkaisevat EY-lainsäädännön noudattamiseen liittyviä riitoja. Tuomioistuimen tuomiovaltaan kuuluvat EU:n perustamissopimusten sekä unionin lainsäädännön tulkinnasta syntyvät riidat. Asian voi panna vireille esimerkiksi jokin toinen unionin toimielin, jäsenvaltio tai jäsenvaltion kansalainen. 5

EU:ssa tavoitteena on säädösten yhtenäinen tulkinta ja soveltaminen koko yhteisön alueella ja tuomioistuimen antamat ennakkopäätökset ovat kansallisia tuomioistuimia sitovia. Yhteisön tuomioistuimen tehtäviin kuuluu lisäksi käsitellä valitukset, jotka tehdään EU:n toimielinten, etenkin komission ja neuvoston, päätöksistä. Tuomioistuin julkaisee päätöksensä European Court Reports -sarjassa. Etujärjestöt Useilla alueilla toimii erilaisia etujärjestöjä, jotka ottavat osaa päätöksentekoon lausuntoja antamalla. Komissio käyttää niitä valmistellessaan esityksiään. Eurooppa-neuvosto Eurooppa-neuvoston (engl. European Council) eli unionin huippukokouksen tehtävänä on määritellä unionin toiminnan yleisiä poliittisia suuntaviivoja. Eurooppa-neuvosto on luonteeltaan poliittinen yhteistyöfoorumi, jonka kokousten yhteydessä annetaan julkilausumia mm. ulko- ja turvallisuuspolitiikan periaatteista. Huippukokous ei tee muodollisia päätöksiä eikä se ole oikeudellisesti Euroopan yhteisöjen toimielin. Eurooppa-neuvostoon kuuluvat jäsenvaltioiden valtionpäämiehet tai hallitusten päämiehet, joita avustavat ulkoasiainministerit. Päämiehet kokoontuvat huippukokoukseensa vähintään kaksi kertaa vuodessa. EU-julkaisutoimisto EU:n elinten virallisena julkaisutoimistona toimii EUR-OP (European Office for Official Publications). EUR-OP julkaisee vuosittain noin 5000 yksittäistä asiakirjaa ja 85 eri julkaisusarjaa yhdellätoista eri EU-kielellä, mm. suomeksi. EUR-OP julkaisee EU:n virallista lehteä, jonka C-sarjassa julkaistaan mm. komission lainsäädäntöehdotuksia ja L-sarjassa hyväksyttyjä säädöksiä. EUR-OP kokoaa lainsäädännön myös CELEX-tietokantaan. 2.2 Suomalaiset organisaatiot Suomessa lainsäädännön valmisteluun osallistuvat eduskunta ja ministeriöt. Vastuu EU-lainsäädäntöasian seurannasta ja valmistelusta sekä asiaa koskevien Suomen kannanottojen määrittelystä on ministeriöllä, jonka toimialueeseen asia kuuluu. Suomen toimintalinjaa koskevien näkemysten yhteensovittamista toteutetaan EUasioiden käsittelyn eri vaiheissa toimivaltaisissa ministeriöissä ja tarpeen mukaan 6

valmistelujaostoissa, EU-asioiden komiteassa ja EU-ministerivaliokunnassa. Nämä elimet määrittelevät Suomen kannan yhdessä eduskunnan ja erityisesti sen suuren valiokunnan kanssa. EU-asioiden käsittelyä avustavia tärkeitä elimiä ovat EU-sihteeristö, EU-tiedonhallintayksikkö ja EU-edustusto. Eduskunta Eduskunnan organisaatioon kuuluu kahdensadan kansanedustajan lisäksi useita eri yksikköjä. Näistä asiakirjojen käsittelyn kannalta oleellisin on keskuskanslia ja sen sisällä toimivat asiakirjatoimisto, ruotsin kielen toimisto, pöytäkirjatoimisto ja tietopalvelu. Keskuskanslia vastaa valtiopäiväasiakirjojen valmistamisesta ja julkaisemisesta sekä asiakirjojen jakelusta ja varastoinnista. Eduskunnassa on kolmetoista erikoisvaliokuntaa sekä suuri valiokunta. Valiokuntien käsittelyjen perusteella valiokuntaneuvokset laativat käsiteltävänä oleviin asiakirjoihin liittyviä lausuntoja ja mietintöjä. Varsinaiset päätökset tehdään valiokunnissa tehdyn valmistelutyön pohjalta eduskunnan täysistunnoissa. Suuri valiokunta käsittelee eduskunnassa EU-lainsäädännön valmisteluun liittyvät asiat lukuunottamatta EU:n yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevia asioita, jotka käsitellään ulkoasiainvaliokunnassa. Suuri valiokunta ilmaisee mielipiteensä yleensä pöytäkirjanotteella, mutta erityistapauksissa annetaan lausunto. Erikoisvaliokunnat voivat antaa EU-asioista lausuntojaan ennen suuren valiokunnan käsittelyä. Valtioneuvosto Valtioneuvosto käsittää laajassa merkityksessään valtioneuvoston yleisistunnon lisäksi myös ministeriöt. Ministeriöitä on 13 eli valtioneuvoston kanslia, ulkoasiainministeriö, oikeusministeriö, sisäasiainministeriö, puolustusministeriö, valtiovarainministeriö, opetusministeriö, maa- ja metsätalousministeriö, liikenneministeriö, kauppa- ja teollisuusministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, työministeriö ja ympäristöministeriö. Kukin ministeriö valmistelee omalle hallinnonalalleen kuuluvia asioita ja asiakirjoja. Ministeriöiden valmistelijat huolehtivat asiakirjojen laatimisesta ja tarvittaessa esittelemisestä päätöksentekoa varten. Apunaan he käyttävät muita valmistelijoita ja teknisten työvaiheiden suorittamisessa toimistohenkilökuntaa. EU-asioiden valmistelutyöhön voivat tarvittaessa osallistua erityisesti EU-ministerivaliokunta, EU-asioiden komitea ja sen alaiset valmistelujaostot. Jaostot keskittyvät omiin aihealueisiinsa. 7

EU-ministerivaliokunta Valtioneuvostossa on EU-ministerivaliokunta, joka käsittelee merkitykseltään laajakantoisia EU-päätöksentekoa vaativia asioita. Asian voi saattaa käsiteltäväksi joko pääministeri, asiassa toimivaltainen ministeri tai EU-asioiden komitea. EU-ministerivaliokunnan puheenjohtajana on pääministeri sekä jäseninä kahdeksan ministeriä, joista yksi on ministeri, jonka toimialueeseen käsiteltävä asia kuuluu. Asian käsittelyyn voi osallistua myös muita ministereitä. EU-asioiden komitea EU-asioiden valmistelun yhteensovittamiseksi on ulkoasiainministeriön yhteydessä neuvoa-antavana toimielimenä EU-asioiden komitea. Komitea käsittelee laajakantoisia EU-päätöksentekoa vaativia asioita. Valtioneuvosto määrää komitean jäsenet enintään kolmen vuoden pituiseksi toimikaudeksi kerrallaan. Komiteassa on enintään 17 jäsentä, jotka edustavat valtioneuvoston kansliaa, ministeriöitä, oikeuskanslerinvirastoa sekä tasavallan presidentin kansliaa, Ahvenanmaan maakuntaa ja Suomen pankkia. Sen puheenjohtajana toimii EU-sihteeristön päällikkö. EU-jaostot EU-jaostot ovat EU-asioiden valmistelua suorittavia työryhmiä, jotka toimivat EUasioiden komitean alaisuudessa. EU-jaostoja on yhteensä 36 kpl. Kukin jaosto keskittyy pääasiassa omaan aihealueeseensa, mutta asiaa voidaan käsitellä tarpeen mukaan useammassa jaostossa. Jaostot kokoontuvat tarpeen mukaan. Valmistelujaostojen kokoonpano vaihtelee. Normaalisti jaostot toimivat ns. viranomaiskokoonpanossa. Erityistapauksissa jaostoon kutsutaan lisäksi erityisasiantuntijoita sekä etujärjestöjen edustajia, jolloin jaosto toimii ns. laajassa kokoonpanossa. Näin pyritään Suomen kantaa valmistellessa saamaan sidosryhmien mielipiteet huomioiduiksi. Puheenjohtajana jaostossa on sen ministeriön edustaja, jonka toimivaltaan käsiteltävä aihe eniten kuuluu. EU-sihteeristö Ulkoasiainministeriön yhteydessä toimiva EU-sihteeristö on EU-ministerivaliokunnan ja EU-asioiden komitean sihteeristö, joka koordinoi eri ministeriöiden EU -toimintoja. Sen tehtävänä on avustaminen kantojen yhteensovittamisessa, EU-asioihin liittyvästä tiedonkulusta huolehtiminen ja ohjeiden välittäminen. Henkilöstöä EU-sihteeristössä on noin 30. 8

EU-edustusto EU-edustusto edustaa Suomea Euroopan unionissa. Tärkeimpänä tehtävänä EUedustustolla on hoitaa asioita, jotka vaativat vakituista läsnäoloa EU:n organisaatiossa. Sen edustajat osallistuvat tarpeen mukaan Suomen edustajina EU:n elinten kokouksiin. EU-edustusto toimittaa myös EU-elimiltä saapuneet painetut asiakirjat Suomeen EU-sihteeristölle ja määrittää niiden jakelun. Edustuston päällikkönä on suurlähettiläs ja siinä työskentelee noin 70 henkilöä. Organisationaalisesti EU-edustusto on ulkoministeriön alainen. EU-koordinaattorit EU-koordinaattoreiden kokouksessa valmistellaan EU-asioihin liittyviä kysymyksiä ennen kuin ne viedään EU-asioiden komitean käsittelyyn. Vireille tulleiden EUasioiden valmisteluvastuut määritellään yleensä viimeistään komission ehdotukset ja tiedonannot sisältävän luettelon perusteella. EU-koordinaattoreihin kuuluu jäsen jokaisesta EU-asioiden komiteassa edustettuna olevasta elimestä. Koordinaattorit ovat yleensä esittelijätason virkamiehiä ja he kokoontuvat säännöllisesti. Koordinaattorit huolehtivat omassa toimielimessään myös EU-asioihin liittyvästä tiedonkulusta muille virkamiehille. EU-tiedonhallintayksikkö Ulkoasiainministeriössä toimivan EU-tiedonhallintayksikön tehtävänä on EUasioiden valmisteluun liittyvän informaation käsittely. EU-tiedonhallintayksikkö jakelee, rekisteröi ja arkistoi EU-asiakirjoja sekä harjoittaa niihin liittyen tietopalvelutoimintaa. Se palvelee näissä tehtävissä koko valtionhallintoa. EU-tiedonhallintayksiköllä on tärkeä osuus Eurodoc-rekisterin ja EU-asiakirjojen saapumisrekisterin ylläpidossa. EU-tiedonhallintayksikkö toimii ulkoasiainministeriön tietohallintolinjan alaisuudessa ja yhteistyössä mm. EU-sihteeristön kanssa. 9

3 EU-lainsäädäntöprosessi Tässä luvussa käsitellään Euroopan unionin lainsäädäntötoimintaa ja suomalaisen lainsäädäntötyön kytkeytymistä EU-lainsäädännön muodostamiseen. Luvussa kerrotaan, mitkä asiakirjat liittyvät lainsäädäntötyön etenemisen eri vaiheisiin. Keskeisinä lähteinä ovat olleet kirja Opiskellen Euroopan unioniin (1996), Aron, Impiön ja Kemppisen Euroopan unioni - perusteos (1994), eduskunnan suuren valiokunnan kirjanen Euroopan unionin asioiden kansallista valmistelua koskevia säännöksiä (1996), Euroopan komission Eurooppa-tiedon käsikirja (1996), Eurodoc-käyttöönottotyöryhmän muistio Esitys EU-asioiden tiedonhallintajärjestelmän käyttöönotosta ministeriöissä (1995), oikeusministeriön ohje Euroopan unionin asioiden valmistelusta ja käsittelystä yhteistyössä eduskunnan kanssa (1996) ja Aki Hietasen muistio Johdanto: Euroopan unionin päätöksentekoprosessista ja asiakirjatuotannosta. Tietoja on saatu myös haastattelujen avulla. 3.1 Säädösten muodot EU:n tuottamista säädöksistä ovat merkittävimpiä asetukset, direktiivit ja päätökset. Muita säädöstyyppejä ovat suositus ja mielipide. Asetukset ovat sitovia säädöksiä ja kaikkia jäsenvaltioita välittömästi velvoittavia. Ne astuvat voimaan sellaisenaan kaikissa jäsenmaissa. Niiden avulla luodaan yhteinen käytäntö kaikkiin jäsenmaihin. Direktiivi velvoittaa jäsenvaltioita muuttamaan lainsäädäntöään määräajan kuluessa vastaamaan direktiivin asettamia vaatimuksia. Se antaa ohjeen siitä, millainen kansallisen säädöksen tulee olla. Direktiiveistä tulee jäsenmaissa sovellettavaa oikeutta yleensä vasta jäsenmaiden oman lainsäädännön täytäntöönpanon kautta; ne voivat siis tulla voimaan eri aikaan eri EU-maissa. Direktiivien avulla luodaan yhdenmukainen käytäntö kaikkiin jäsenmaihin. Päätökset ovat yksittäistä asiaa koskevia säädöksiä, jotka velvoittavat erikseen mainittua jäsenvaltion hallitusta tai muuta ryhmää. Päätös sitoo sellaisenaan niitä, joita se koskee. Suositus ei ole jäsenmaita sitova. Se on usein täsmällisemmän säädöksen ennakkovaihe. Kaikki jäsenvaltioiden julkiset viranomaiset ovat vastuussa yhteisön oikeuden täytäntöönpanosta. Tavoitteena on säädösten yhtenäinen tulkinta ja soveltaminen koko yhteisön alueella, jonka vuoksi komissio ja EY:n tuomioistuimet valvovat EY- 10

oikeuden soveltamista. Yhteisön oikeudella on etusija kansalliseen oikeuteen nähden esimerkiksi ristiriitatilanteen syntyessä näiden välillä. Ns. eurooppaoikeus sisältää säädöksiä kuitenkin vain niiltä aloilta, joilla Euroopan yhteisöille on annettu valtuudet lainsäädäntötoimiin, se ei ole vastaavalla tavalla kattava kuin kansallinen oikeusjärjestys. 3.2 Lainsäädäntöhankkeen eteneminen EU:ssa EY:n lainsäädäntöhanke koostuu viidestä työvaiheesta: vireilletulo, valmistelu, käsittely, päätöksenteko ja täytäntöönpano. Kuvassa 1 on havainnollistettu näitä vaiheita ja niiden tuloksia. Tulokset kustakin vaiheesta on listattu kuvan oikeaan reunaan. Jokaisessa hankkeessa ei tietenkään synny kaikkia listattuja tuloksia. Hanke voi esimerkiksi raueta missä tahansa vaiheessa ennen lopullisen päätöksen tekemistä. Käsittelyja päätösvaiheissa on lähinnä kolme vaihtoehtoista toimintatapaa: kuulemismenettely, yhteistoimintamenettely ja yhteispäätösmenettely. Vastaavasti toiminta täytäntöönpanovaiheessa riippuu siitä, onko kyseessä direktiivi vai asetus tai päätös. Lainsäädäntöhanke voi tulla vireille usealla eri tavalla. Hankkeen käynnistämistä saatetaan ehdottaa komission työohjelmassa, ministerineuvoston puheenjohtajamaan ohjelmassa tai komission laatimissa hankekohtaisissa selvityksissä (ns. vihreät kirjat tai paperit) tai toimenpideohjelmissa (ns. valkoiset kirjat tai paperit). EY:n lainsäädäntöhankkeen valmistelu tapahtuu Euroopan komissiossa, jossa valmistellaan säädösluonnos. Luonnosta kehitellään komission pääosaston alaisuudessa, joka kuulee asiaa valmistellessaan mm. asiantuntijoita ja etujärjestöjä. Epävirallisia luonnoksia saapuu komission käyttämästä menettelystä riippuen eri vaiheissa Suomeen kannanmuodostuksen pohjaksi. Komissio kuulee esitysten valmistelussa säännöllisesti jäsenmaita, joten kannanmuodostus on aloitettava jo tässä vaiheessa. Eijulkisesta säädösluonnoksesta tulee valmisteluvaiheen jälkeen virallisasiakirja, komission säädösehdotus, joka julkaistaan EY:n virallisen lehden C-sarjassa ja erillisenä KOM-dokumenttina. Käsittely- ja päätösvaiheessa asian etenemistapa riippuu päätöksentekomenettelystä, joista tärkeimmät ovat kuulemismenettely, yhteistoimintamenettely ja yhteispäätösmenettely. Käytetty menettely vaikuttaa ratkaisevasti siihen, missä määrin parlamentti voi vaikuttaa lopulliseen päätökseen. 11

Vireilletulo Valmistelu Käsittely Kuulemismenettely Yhteistoimintamenettely Yhteispäätösmenettely komission työohjelma ministerineuvoston puheenjohtajamaan ohjelma komission virkamiesten laatimia selvityksiä (vihreät kirjat, valkoiset kirjat) komission säädösluonnos asiantuntijoiden kanta etujärjestöjen kanta komission luettelo ehdotuksista komission säädösehdotus parlamentin lausunto alueiden komitean lausunto talous- ja sosiaalikomitean lausunto parlamentin lausunto alueiden komitean lausunto talous- ja sosiaalikomitean lausunto neuvoston yhteinen kanta parlamentin uusi kanta komission tarkistettu ehdotus Päätös Kuulemismenettely Yhteistoimintamenettely Yhteispäätösmenettely neuvoston työryhmien kanta COREPERin kanta neuvoston lopullinen päätös neuvoston työryhmien kanta COREPERin kanta sovittelukomitean esitys parlamentin ja neuvoston yhteinen kanta neuvoston lopullinen, yhteisen kannan mukainen päätös Täytäntöönpano Direktiivi Asetus Päätös kansalliset säädökset notifikaatiot EY:n tuomioistuinten ratkaisut Komission pääosastojen seurantaraportit Kuva 1. Lainsäädäntöhankkeen eteneminen EU:ssa Lyhin päätöksentekomenettely on kuulemismenettely (eli lausuntomenettely), jossa parlamentti ja mahdollisesti talous- ja sosiaalikomitea tai alueiden komitea antavat komission ehdotusta koskevat lausunnot ja esitys menee lopuksi neuvoston ratkaistavaksi. Kuulemismenettelyä on käytetty esimerkiksi verotusta ja kilpailulainsäädän- 12

töä koskevassa päätöksenteossa. Neuvoston kanta ehdotukseen muodostuu niin kuulemismenettelyssä kuin muissakin menettelyissä siten, että esitys menee ensin jäsenvaltioiden virkamiehistä koostuvaan neuvoston työryhmään. Työryhmän jälkeen asia menee Coreperiin tai sen rinnalla toimiviin neuvoston komiteoihin ja siitä edelleen neuvostoon ministerien päätettäväksi. Jos alempi taso on päässyt asiasta yhteisymmärrykseen, ylempi taso päättää asioista käytännössä keskusteluitta. Näin Coreperissa ratkaistaan asiat, joista työryhmissä ei ole syntynyt sopua, ja neuvostossa asiat, joista Coreper ei ole päässyt ratkaisuun. Yhteistoiminta- ja yhteispäätösmenettelyssä komission ehdotus lähtee lausuntokierrokselle parlamenttiin ja mahdollisesti talous- ja sosiaalikomiteaan tai alueiden komiteaan. Saatuaan lausunnot neuvosto julkaisee niiden pohjalta korjatun ehdotuksen eli ns. neuvoston yhteisen kannan (common position). Tämän jälkeen asia palaa parlamenttiin. Parlamentilla on kolmen kuukauden määräajassa mahdollisuus yrittää muuttaa säädösehdotusta tai ehdottaa sen hylkäämistä. Jos parlamentti hyväksyy neuvoston yhteisen kannan tai ei tee päätöstä asiassa, voi neuvosto päättää ehdotuksen lopullisesta hyväksymisestä. Hyväksymiseen vaaditaan määräenemmistö tai yksimielinen päätös asiasta riippuen. Jos parlamentti on esittänyt muutoksia yhteiseen kantaan, komission tulee ottaa niihin kantaa. Jos komissio hyväksyy parlamentin muutosehdotukset, neuvosto voi ratkaista asian lopullisesti määräenemmistöllä. Jos komissio ei hyväksy parlamentin ehdottamia muutoksia, neuvosto voi tehdä ratkaisun joko vastoin komission tai vastoin parlamentin kantaa yksimielisellä päätöksellä. Parlamentti voi myös suoraan esittää hylättäväksi komission esitystä, jolloin neuvosto voi hyväksyä esityksen ainoastaan yksimielisellä päätöksellä. Yhteistoimintamenettelyä on käytetty mm. raha- ja finanssipolitiikan säädösten tuottamisessa. Yhteispäätösmenettelyä käytettäessä parlamentti voi enemmistöpäätöksellä hylätä neuvoston yhteisen kannan, jolloin asiaa käsitellään erityisessä sovittelukomiteassa. Mikäli parlamentti ei sovittelun jälkeenkään hyväksy ehdotusta, raukeaa ehdotus ja käsittely päättyy siihen. Parlamentilla on yhteispäätösmenettelyä käytettäessä täten veto-oikeus. Yhteispäätösmenettelyä on käytetty mm. sisämarkkinoita, kuluttajansuojaa ja henkilöiden vapaata liikkumista koskevassa päätöksenteossa. Mikäli neuvoston lopullisena päätöksenä on ollut direktiivin hyväksyminen, edellyttää täytäntöönpano kansallisen lainsäädännön muuttamista tarvittaessa. Muutoksesta ilmoitetaan komissiolle notifikaatiolla. Direktiivien, asetusten ja päätösten käytännön toimeenpanoon liittyvät myös EY:n tuomioistuinten ratkaisut, jotka voivat vai- 13

kuttaa lain soveltamiseen. Komissiossa säädösten toimeenpanoa valvotaan pääosastoilla ja valvontaan liittyy ohjeiden ja selvitysten antamista. 3.3 Euroopan unionin asioiden käsittely Suomessa Kun EU:ssa käynnistyy lainsäädäntöhanke, on Suomen kanta hankkeeseen nähden määriteltävä. Kansallisesti valmisteltu kanta on välttämätön perusta Suomen edustajille heidän osallistuessaan päätöksentekoon EU:n lainsäädäntöelimissä. Kanta määritellään valtioneuvoston ja eduskunnan yhteistyönä. Vastuu EU-asioiden valmistelusta ja Suomen kannanottojen määrittelyistä on toimivaltaisilla ministeriöillä. Eduskuntaa on informoitava EU-lainsäädäntöhankkeen etenemisestä, jotta se voi olla mukana Suomen kannan muodostamisessa. Eduskunnan ja valtioneuvoston yhteistyö EU-lainsäädännön valmistelun aikana määräytyy pääasiassa valtiopäiväjärjestyksen pykälien 53 ja 54 eri alakohtien mukaan (liite 2). Säännökset on laadittu sitä varten, että turvattaisiin eduskunnan vaikutusmahdollisuudet niissä lainsäädäntövaltaan liittyvissä asioissa, jotka ovat siirtyneet unionin ylikansalliseen päätöksentekoon. Säännösten tulkitsemisen avuksi on oikeusministeriö antanut ohjeen Euroopan unionin asioiden valmistelusta ja käsittelystä yhteistyössä eduskunnan kanssa (1996). Ohjeen mukaan EU-asioiden valmistelu ministeriöissä on organisoitava siten, että eduskunta voi osallistua tehokkaasti päätöksentekoon Suomen kannoista. Eduskunnan tulee riittävän ajoissa saada jäsenneltyä tietoa EU:n päätöksenteossa esillä olevista asioista. Eduskuntakäsittelyn tulee tapahtua rinnan valtioneuvoston sisäisen valmistelun kanssa, jotta käsittelyn alkaessa EU:n ministerineuvoston työryhmissä Suomen kanta on asianmukaisella tavalla määritelty. Kuvassa 2 näkyvät Suomen kannan muodostamiseen keskeisesti vaikuttavat osapuolet. Pääasiallisina osapuolina ovat valtioneuvosto ja eduskunta. Niiden lisäksi, lähinnä valtioneuvoston alaisuudessa tapahtuvan asian käsittelyn ohessa, kannan muodostamisessa osapuolina ovat myös etujärjestöt. Seuraavassa osapuolten toiminta on kuvattu niin, että ensin kohdassa 3.3.1 esitellään valtioneuvoston alaisuudessa tapahtuva asioiden käsittely ja siihen liittyen etujärjestöjen osuutta käsittelyssä. Kohdassa 3.3.2 sitten käsitellään eduskunnan roolia Suomen kannan muodostamisessa. 14

Valtioneuvosto Eduskunta EU-koordinaattorit Vastuuministeriö Vastuuvirkamies VN1 VN2 EK1 Suuri valiokunta EU-jaostot Vastuujaosto VN3 VN4 Suomen kannan muodostaminen EK2 Budjettijaosto VN5 Ulkoasiainvaliokunta Oikeudellisten kysymysten jaosto VN6 EK3 VN7 EU-asioiden komitea EU-ministerivaliokunta Valtioneuvoston yleisistunto VN8 VN9 VN10 Etujärjestöt EJ1 Erikoisvaliokunnat EU-sihteeristö EU-edustusto VN11 Edustajat EU-jaostojen laajoissa kokoonpanoissa VN1: Vastuuministeriön ja vastuujaoston valinta, kantojen yhteensovittaminen VN2: Vastuuvirkamiehen valinta, ministeriön kanta, vastuu Suomen kannan ilmaisemisesta VN3: Suomen kannan muotoilu ja päivitys VN4: Vastuujaoston kanta VN5: Budjettijaoston kanta VN6: Oikeudellisten kysymysten jaoston kanta VN7: EU-asioiden komitean kanta VN8: EU-ministerivaliokunnan kanta VN9: Valtioneuvoston yleisistunnon kanta VN10: Kantojen yhteensovittaminen VN11: Viralliset EU-asiakirjat, kokousraportit EJ1: Etujärjestöjen kanta EK1: Suuren valiokunnan kanta EK2: Ulkoasiainvaliokunnan kanta EK3: Erikoisvaliokuntien lausunnot Kuva 2. Suomen kannan muodostamisen osapuolet 3.3.1 Valtioneuvoston alaisuudessa tapahtuva asian käsittely Kun Suomen kannan määrittelyä vaativa, EU:ssa päätettävä asia tulee esille, EUkoordinaattorien kokouksessa valitaan vastuuministeriö, joka sitten kantaa vastuun Suomen kannan muotoilemisesta. Ministeriö nimeää asialle vastuuvirkamiehen. Samassa yhteydessä sovitaan myös muut asiasta kiinnostuneet ja sen käsittelyyn osallistuvat viranomaiset sekä ilmoitetaan asiasta EU-sihteeristössä ja EUedustustossa vastaavat virkamiehet. Vastuuministeriössä toimiva vastuuvirkamies laatii asiasta sitä selostavan perusmuistion, joka toimii jatkossa käsittelyn pohjana. Muistiossa selostetaan käsiteltävän asian sisältö ja viranomaisten määrittelemä Suo- 15

men kanta perusteluineen. Sitä pidetään ajan tasalla asian käsittelyn edetessä. Muistiota ei kuitenkaan välttämättä laadita vähäisistä ja rutiininomaisista asioista. Vastuuministeriö toimittaa asianmukaiselle jaostolle määrittelemänsä Suomen kannan. Kantaa voidaan käsitellä jaostossa, mikäli vastuuministeriö tai jaostossa edustettuna oleva viranomainen näin katsoo. Asiaa voidaan käsitellä myös usemmassa kuin yhdessä jaostossa, mikäli asia liittyy useamman jaoston toimialueeseen. Erilaiset etujärjestöt voivat ottaa kantaa ehdotukseen jaostojen toimiessa ns. laajassa kokoonpanossa, jolloin niissä on mukana järjestöjen edustajia. Osa asioista voidaan saattaa budjettijaoston ja oikeudellisten kysymysten jaoston käsiteltäväksi. Jos esille tulee asia, jolla on merkittäviä valtiontaloudellisia vaikutuksia tai joka liittyy EU:n budjettiin, vastuuministeriö toimittaa siihen liittyvän selvitysmuistion ja muut asiakirjat myös valtiovarainministeriölle. Jos asiaan liittyy EU-oikeudellisia kysymyksiä, toimittaa vastuuministeriö selvitysmuistion oikeusministeriölle. Mikäli Suomen kannasta ei päästä yhteisymmärrykseen jaostossa, tai mikäli asia on laajakantoinen, antaa vastuuministeriö asian EU-asioiden komitean käsiteltäväksi. Mikäli Suomen kannasta ei siellä päästä yhteisymmärrykseen, asiaa voidaan seuraavaksi käsitellä EU-ministerivaliokunnassa. Muutoinkin ministerivaliokunnan käsiteltäväksi saatetaan merkitykseltään laajakantoiset EU-päätöksentekoa vaativat asiat. Asian voi saattaa ministerivaliokunnan käsiteltäväksi joko pääministeri, asiassa toimivaltainen ministeri tai EU-asioiden komitea. Ministerivaliokunta määrittelee Suomen kannan kyseisessä asiassa. Käsittely tapahtuu laaditun muistion pohjalta. Jos vielä ministerivaliokuntakaan ei pääse yhteisymmärrykseen tai jos kyseessä on hyvin merkittävä asia, annetaan Suomen esitys valtioneuvoston yleisistunnosta. Sen jälkeen kun Suomen kanta on määritelty, vastuuhenkilö laatii asiasta kirjallisen ohjeen. Ohjeen teksti toimitetaan EU-sihteeristön kautta EU-edustustolle, josta se toimitetaan asian käsittelyssä mukana oleville virkamiehille. Ministeriöiden EU-koordinaattorit ovat yhteistyössä keskenään ja EU-sihteeristön kanssa kantojen yhteensovittamiseen liittyvissä kysymyksissä. 3.3.2 Eduskunnan rooli EU-lainsäädännön valmistelussa Suuri valiokunta toimii käytännössä EU-asioiden valiokuntana, joka ilmoittaa eduskunnan kannan EU:n lainsäädäntöhankkeisiin lukuunottamatta ulko- ja turvallisuuspoliittisia kysymyksiä, joihin kantaa ottaa ulkoasiainvaliokunta. 16

Valtioneuvoston on valtiopäiväjärjestyksen 54 b :n mukaan lähetettävä kirjelmällään puhemiehelle tietoonsa tullut ehdotus sellaiseksi säädökseksi, sopimukseksi tai muuksi toimeksi, josta päättää EU:n ministerineuvosto, komissio tai muu toimielin ja joka muutoin valtiosäännön perusteella kuuluisi eduskunnan toimivaltaan. Tällä tarkoitetaan sitä, että kyseinen asia vaatisi lain säätämistä, talousarviota koskevaa eduskunnan päätöstä tai eduskunnan muussa muodossa antamaa suostumusta, jollei toimivalta olisi EU-jäsenyyden vuoksi siirtynyt unionille. Käytännössä tällaisia ehdotuksia ovat useimmiten komission laatimat säädösehdotukset. Eurooppa-neuvostossa ja hallitusten välisissä konferensseissa käsiteltävistä asioista säädetään erikseen. Jo valmisteluvaiheessa eduskunnan käsiteltäväksi on saatettava myös sellaiset asiat, jotka tulevat myöhemmin erikseen eduskunnassa päätettäviksi unionin päätöksentekoprosessin päätyttyä esimerkiksi voimaansaattamisen tai muun kansallisen täytäntöönpanon vuoksi. Jos on epäselvää, kuuluuko ehdotus eduskunnan toimivaltaan vai ei, annetaan se ohjeen mukaan selvitysasiana eduskunnan arvioitavaksi. Myös muista kuin 54 b :ssä tarkoitetuista asioista on tarvittaessa annettava tietoa suurelle valiokunnalle. Valtiopäiväjärjestyksen 54 e :n mukaan suuren valiokunnan tulee pyynnöstään tai muutenkin tarpeen mukaan saada valtioneuvostolta selvitys asioiden valmistelusta EU:ssa. Tietoa on annettava koko asian valmistelun ajan, mahdollisuuksien mukaan jo ennen virallisen säädösehdotuksen lähettämistä lainsäädäntöasioiden yhteydessä. Valtioneuvoston kirjelmää ja siihen liittyvää ehdotusta käsitellään suuressa valiokunnassa ja yleensä yhdessä tai useammassa erikoisvaliokunnassa. Valtioneuvoston on annettava valiokuntien käyttöön kaikki tiedot, joilla on merkitystä asian arvioimiselle ja lausunnon valmistelulle. Erikoisvaliokuntien lausuntojen valmistuttua asia otetaan käsiteltäväksi suuressa valiokunnassa, joka kuulee tarvittaessa toimivaltaista ministeriä tai hänen sijaistaan taikka kansliapäällikköä tai hänen sijaistaan ennen mahdollisen lausuntonsa antamista. Eduskunta edellyttää, että suuren valiokunnan lausunto on ohjeellinen lähtökohta Suomen edustajien kannanotoille EU-päätöksenteossa. Suuri valiokunta voi ilmaista kantansa lausunnossa tai pöytäkirjanotteessa. Kanta saatetaan vastuuministeriön tietoon. Jos asia koskee unionin ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa, valtioneuvoston kirjelmä ehdotuksineen toimitetaan suuren valiokunnan sijasta ulkoasiainvaliokuntaan, joka sitten muotoilee kantansa vastaavalla tavalla kuin suuri valiokuntakin. Suuri valiokunta ja sille lausunnon antava erikoisvaliokunta seuraavat ehdotuksen etenemistä unionissa. Jos asian käsittelyn myöhemmässä vaiheessa valtioneuvosto muuttaa kantaansa, suurelle valiokunnalle ilmoitetaan uusi kanta ja syyt siihen. 17

Eduskunnan jatkoinformoinnista vastaa toimivaltainen ministeriö eikä asiaa käsitellä enää valtioneuvoston yleisistunnossa. Jatkokäsittely voi johtaa myös uusien lausuntojen antamiseen. Asian päätösvaiheessa ennen ministerineuvoston kokousta asianomainen ministeri käy eduskunnassa suuren valiokunnan kuultavana. Vasta asian päättäminen EU:ssa johtaa eduskuntakäsittelyn päättymiseen. 3.4 Prosessin vaiheet EU:ssa ja Suomessa Tässä alaluvussa kuvataan EU:n lainsäädäntötyön työvaiheita, niissä syntyviä asiakirjoja sekä Suomessa kussakin vaiheessa suoritettavia toimenpiteitä. Käytännössä lainsäädäntöhankkeen eteneminen EU:ssa ja siihen liittyvät päätöksentekomenettelyt vaihtelevat suuresti asiasta riippuen. Myös Suomessa suoritettavat toimenpiteet vaihtelevat mm. käsiteltävän asian tärkeyden mukaan. Lähes kaikkiin vaiheisiin liittyy EU-elinten kokouksista tuotettavia kokousraportteja, suomalaisten valmisteluelinten pöytäkirjoja ja perusmuistion muokkausta Suomen kannan ja neuvotteluohjeiden määrittämiseksi. Valtioneuvoston sisäisessä valmistelussa ja eduskuntakäsittelyssä tarvittavat asiakirjat laaditaan oikeusministeriön ohjeen mukaan niin, että sama asiakirja kelpaa käytettäväksi niin valtioneuvostossa kuin eduskunnassakin. Suomen viranomaisten tuottamat asiakirjat laaditaan käyttäen standardoituja asiakirjamalleja. Valmisteluasiakirjat eivät kaikilta osin ole julkisia. Tietoja lainsäädännön valmistelusta saa asian valmisteluun osallistuvilta virkamiehiltä. 3.4.1 Asian vireilletulo Tapahtuma EU:ssa Komissio julkistaa työohjelman, jossa se käsittelee EY-lainsäädäntöön liittyviä suunnitelmiaan. Ministerineuvoston puheenjohtajamaan ohjelma julkistetaan (2/vuosi). Toiminta Suomessa Ministeriöt ja EU-sihteeristö laativat selvityksen komission työohjelmasta Suomen näkökulmasta. Ulkoasiainministeriö informoi suurta valiokuntaa. Ministeriöt ja EU-sihteeristö laativat selvityksen puheenjohtajamaan ohjelmasta Suomen näkökulmasta. Ulkoasiainministeriö informoi suurta valiokuntaa. 18

Mahdollinen komission laatima hankekohtainen selvitys eli ns. vihreä paperi tai kirja tai toimenpideohjelma eli ns. valkoinen paperi tai kirja julkistetaan ennen varsinaista lainsäädäntöhanketta. Tiedotus hankkeesta ja mahdollinen lausuntokierros. Eduskuntaa informoidaan. 3.4.2 Säädösehdotuksen valmistelu Tapahtuma EU:ssa Säädösehdotuksen valmistelun aloitus. Alustava luonnos laaditaan komission pääosaston alaisuudessa, asiantuntijana mahdollisesti komission oikeudellinen osasto. Luonnos säädösehdotukseksi. Asiantuntijoiden ja etujärjestöjen lausunnot; kokouksia, kantojen laatimista ja esittämistä. Toiminta Suomessa Mahdollisesti vastuuministeriön kannan muodostaminen ja sen mahdollinen käsittely valmistelujaostossa ja muussa EUasioiden valmisteluorganisaatiossa luonnosten saapuessa Suomeen. Lainsäädäntöehdotuksista saatetaan laatia jo tässä vaiheessa päätöksentekoa varten ns. perusmuistio, jota käytetään lainsäädännön eri vaiheissa myös Suomen neuvotteluohjeena. Eduskuntaa informoidaan epävirallisesti tärkeistä hankkeista. Erikoisvaliokunnat ja suuri valiokunta voivat osallistua lausunnoillaan tai muilla kannanotoillaan Suomen kannan muodostamiseen. Suomalaiset asiantuntijat voivat osallistua myös komission työskentelyyn. Suomalaiset asiantuntijat voivat osallistua lausuntojen esittämiseen. Muuten kuten edellä. Pääosaston lopullinen ehdotus komissiolle. 19

Valmistuvat ehdotukset luetellaan Komission ehdotukset ja tiedonannot -luettelossa, joka julkaistaan kerran viikossa. Eri asioita hoitavat ministeriöt ja valmistelijat määritellään, ellei näin olla tehty jo aikaisemmin. 3.4.3 Säädösehdotuksen käsittely Tapahtuma EU:ssa Komissio antaa virallisen säädösehdotuksen neuvostolle ja parlamentille. Komission säädösehdotus julkaistaan EY:n virallisessa lehdessä ilman liitteitä ja komission julkaisusarjassa. Europarlamentin osallistuminen ehdotuksen käsittelyyn mm. muutosehdotuksin ja lausunnoin. Parlamentin lausunnot julkaistaan erikseen liitteineen ja EY:n virallisessa lehdessä ilman liitteitä. Toiminta Suomessa Virkamies- ja asiantuntijatyöskentelyä. Viimeistään tässä vaiheessa tapahtuu vastuuministeriön kannan muodostaminen, perusmuistion laatiminen ja sen mahdollinen käsittely EU-asioiden valmisteluorganisaatiossa. Asia annetaan virallisesti tiedoksi eduskunnalle valtioneuvoston kirjelmällä, jos säädöksen antaminen kuuluisi ilman EU-jäsenyyttä eduskunnan toimivaltaan. Säädösehdotus on valtioneuvoston kirjelmän liitteenä. Samalla voidaan ilmaista valtioneuvoston alustava kanta ehdotukseen. Eduskunnassa suoritetaan erikoisvaliokuntien ja suuren valiokunnan käsittely, joka voi vaikuttaa Suomen kantaan. Tuloksena muodostetaan neuvotteluohjeet neuvostokäsittelyä varten. Lausuntoihin tutustuminen ja niiden huomioonottaminen kansallisessa valmistelussa. 20