kilpailuviraston vuosikirja 2003 kilpailuviraston vuosikirja 2003
KILPAILUVIRASTON VUOSIKIRJA 2003
Sisällys Lukijalle........................................................ 4 Kilpailuviraston työn tavoitteet...................................... 7 Toimintaympäristön muutokset.................................... 10 Organisaatiouudistus 1.10.2002.................................... 14 Henkilöstö ja sen kehittäminen.................................... 16 Toiminnan tuloksellisuus......................................... 18 Yrityskauppavalvonta............................................. 21 Muu kilpailuvalvonta ja kilpailun edistäminen......................... 29 Julkinen tuotantotoiminta ja julkinen sääntely...................... 29 Määräävän markkina-aseman väärinkäyttö......................... 38 Kartellit ja muut horisontaaliset kilpailunrajoitukset.................. 44 Kansainväliset asiat.............................................. 48 Viestintä....................................................... 52 Artikkelit....................................................... 55 Seppo Reimavuo, OECD tutki Suomen sääntelyuudistukset ja kilpailun.. 55 Martti Virtanen ja Jussi Pääkkönen, Näkökulmia kilpailututkimuksen ja -seurannan kehittämiseen..................................... 61 Kilpailuviraston päätökset 2002.................................... 71 Aloitteet ja lausunnot 2002........................................ 78 Kilpailuvirastoa koskevat kilpailuneuvoston päätökset 2002.............. 81 Kilpailuvirastoa koskevat markkinaoikeuden päätökset 2002............. 82 Kilpailuvirastoa koskevat KHO:n päätökset 2002.......................83 Asiantuntijaluennot 2002......................................... 84 Kilpailuviraston yhteystiedot 1.5.2003............................... 86
Lukijalle 4 Kilpailuvirasto täyttää tänä vuonna viisitoista vuotta. Vuoden 2002 lopulla toteutettiin viraston neljäs laaja organisaatiouudistus. Onko järkevää muutella valtakunnallisen keskusviraston organisaatiota kolmen neljän vuoden välein, kun normaali hallinnon muutossykli näyttäisi olevan vähintään kymmenen kertaa hitaampi? Kilpailuviraston mielestä on. Muutostarpeet ovat sekä sisä- että ulkoperäisiä. Uudistamalla viraston organisaatiota riittävän usein voidaan varmistaa, että käytettävissä olevat voimavarat ovat aina tarkoituksenmukaisessa käytössä ja että henkilöstö voi kehittää itseään uusiutuvassa ja innostavassa ympäristössä. Tärkeintä on kuitenkin tietysti se, että virasto järjestää oman toimintansa koko ajan muuttuvan ulkoisen maailman mukaan. Yritysten elämää voidaan luonnehtia Joseph Schumpeterin sanoja mukaillen luovaksi levottomuudeksi. Markkinoiden toimivuutta valvova Kilpailuvirasto voi toteuttaa tehtäväänsä vain seuraamalla valppaasti näitä muutoksia. Kilpailuviraston organisaatiorakenteet ovat aina heijastelleet jopa ennakoivasti lainsäädännön kehitystä ja kilpailupolitiikan painopisteiden muutosta. Tästäkin on kysymys nyt. Virasto on määritellyt tuotteikseen toisaalta havaittuihin kilpailunrajoituksiin puuttumisen ja toisaalta terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun edistämisen. Edellisen toimintalinjan tunnistavat kaikki, jälkimmäinen herättää toisinaan torjuntareaktioita. OECD totesi toukokuussa julkistetussa Suomi-raportissaan, että meillä on vuosien mittaan ollut poikkeuksellisen hyviä saavutuksia tarpeettoman sääntelyn purkamisessa, mutta että viime vuosina vauhti on hiipunut. OECD ehdottikin, että Suomessa paneuduttaisiin asiaan jälleen samalla tarmolla kuin 10 15 vuotta sitten ja että Kilpailuvirastolle taattaisiin mahdollisuudet toimia tämän kehityksen moottorina. Kilpailuvirasto on itse korostanut asiaa mm. nostamalla kilpailun edistämisen lokakuussa 2002 organisatorisella tasolla yhdenvertaiseksi perinteisten kilpailuasioiden rinnalle. Kilpailuvirasto on historiansa kolmannen suuren haasteen edessä. Ensimmäinen oli viraston toiminnan käynnistyminen 1988, toinen siirtyminen kilpailulainsäädännössä kieltoperiaatteeseen 1992 ja kolmantena odottaa toukokuussa 2004 siirtyminen jäseneksi Euroopan Unionin kilpailuvirastojen verkostoon. Kuten tunnettua, muutos liittyy EU:n kilpailusääntöjen toimeenpanoasetukseen, jonka uudistus lyötiin lukkoon viime vuoden lopussa.
Tässä yhteydessä ei voi mennä yksityiskohtiin, mutta edessä oleva muutos on dramaattinen sekä elinkeinoelämän, kuluttajien että virkamiesten näkökulmasta. Suomen kansallinen kilpailuoikeus, jonka 50-vuotisjuhla lähestyy, väistyy vähitellen taka-alalle ja tilan valtaa ainakin tapauksissa, joissa kauppakriteeri täyttyy, Euroopan yhteinen kilpailusäännöstö. Ensi vaiheessa tämä tapahtuu artiklojen 81 ja 82 osalta, mutta myöhemmin kenties myös yrityskauppasääntöjen osalta. Yrityksille tämä merkitsee kilpailullisen pelikentän tasoittumista, mutta samalla uusia haasteita etenkin säädösten ymmärtämisen ja noudattamisen alueella. Kuluttajien kannalta uuden järjestelmän edut liittyvät yhtenäisen markkina-alueen luoman kilpailupaineen vaikutuksiin. Kun käytännössä koko Euroopan alueella noudatetaan samoja kilpailusääntöjä, on todennäköisempää, että kilpailusta koituvat hyödyt siirtyvät kuluttajien hyväksi. Kilpailuvirastolle ja sen henkilöstölle uudistus merkitsee massiivista uusien asioiden opiskelua, alkaen kilpailuviranomaisten verkostossa tarvittavan kielitaidon parantamisesta ja päätyen EU-kilpailuoikeuden usein monimutkaisten säännösten ja oikeustapausten omaksumiseen. Vapun päivänä 2004 yhdenmukaistuu koko laajan EU-alueen keskeisten kilpailusääntöjen tulkinta ja valvonta. Se ei tarkoita, että kilpailupolitiikan painotukset olisivat yhtenevät koko alueella. Kilpailupolitiikkaa toteutetaan jokaisessa jäsenmaassa myös omista lähtökohdista. On muistettava, ettei kilpailupolitiikka ole vain 81 ja 82 artiklojen noudattamisen valvontaa, vaan myös poliittisella tasolla tehtäviä päätöksiä kilpailun edellytysten luomisesta. Toukokuussa 2003 Matti Purasjoki 5
Kuluttajalle on oltava tarjolla useita vaihtoehtoja, joista hän voi valita parhaaksi katsomansa.
Kilpailuviraston työn tavoitteet Toiminta-ajatus Kilpailuvirasto on kauppa- ja teollisuusministeriön hallinnonalalla toimiva virasto, jonka toiminta-ajatuksena on terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen sekä talouden tehokkuuden lisääminen kilpailua edistämällä ja sen esteitä poistamalla. Virasto turvaa taloudellista kilpailua puuttumalla tarvittaessa kilpailupolitiikan perustana olevan kilpailunrajoituslain (480/92) vastaisiin kilpailunrajoituksiin ja vaikuttamalla yleisesti kilpailun toimivuuteen. Toimivaan taloudelliseen kilpailuun kuuluu yritysten vapaus päästä markkinoille ja oikeus päättää vapaasti toimintatavoistaan ja kilpailukeinoistaan. Yritysten asiakkailla täytyy toisaalta olla mahdollisuus valita tarjolla olevista vaihtoehdoista parhaaksi katsomansa. Toimiva kilpailu kannustaa markkinaosapuolia jatkuvaan toimintatapojen tehostamiseen sekä uusien tuotteiden ja palvelujen kehittämiseen. Sekä ostajat että myyjät pyrkivät kilpailluissa olosuhteissa tarjoamaan toisille markkinaosapuolille itse parempia taloudellisia etuuksia saadakseen parempia vaihtoehtoja kuin kilpailijansa. Kilpailumekanismin katsotaan yleisesti ohjaavan yhteiskunnan taloudelliset resurssit kaikkien tunnettujen tuotantomahdollisuuksien suhteen tehokkaimpaan mahdolliseen käyttöön. Toisaalta kilpailuun liittyy olennaisesti myös aiemmin tuntemattomien, kokonaan uusien tuotantomahdollisuuksien synnyttäminen. Kilpailulainsäädäntö Kilpailulainsäädäntö velvoittaa kilpailuviranomaiset, eli käytännössä Kilpailuviraston ja lääninhallitukset, puuttumaan sellaisiin elinkeinonharjoittajien menettelytapoihin, jotka vähentävät talouden tehokkuutta tai estävät tai haittaavat perusteettomasti muiden elinkeinonharjoittajien toimintaa. Kilpailunrajoituslaki pyrkii toisaalta estämään yritysten kilpailun kannalta vahingollisen käyttäytymisen ja toisaalta turvaamaan markkinoiden kilpailullisen rakenteen yrityskauppavalvonnan avulla. Kilpailunrajoituslaki kieltää sellaiset kilpailunrajoitukset, joilla katsotaan yleensä aina olevan vahingollisia vaikutuksia taloudelliselle kilpailulle (kieltoperiaate). Tällaisia kiellettyjä rajoituksia ovat määräävän markkina-aseman väärinkäyttö, kil- 7
pailevien yritysten väliset keskinäiset sopimukset ja menettelyt kilpailun rajoittamiseksi (kartellit) sekä määrähinnoittelu. Kilpailunrajoituslain kieltoja rikkoneelle voi markkinaoikeus määrätä Kilpailuviraston esityksestä kilpailunrikkomis- eli seuraamusmaksun. Muiden kuin laissa erikseen kiellettyjen kilpailunrajoitusten vahingollisuutta arvioidaan tapauskohtaisesti (väärinkäyttöperiaate). Näin menetellään pääsääntöisesti esimerkiksi jakelu- ja toimitussopimuksiin liittyvien eli ns. vertikaalisten kilpailunrajoitusten kohdalla. Jos kilpailunrajoituksella katsotaan olevan laissa tarkoitettuja vahingollisia vaikutuksia, Kilpailuvirasto ryhtyy asianosaisten kanssa neuvotteluihin rajoituksen poistamiseksi. Kilpailunrajoituslaissa tarkoitettujen kilpailunrajoitusten ohella markkinoiden toimintaa voivat haitata myös erilaiset lait, asetukset, hallinnolliset määräykset ja viranomaisten toimintatavat. Tällaisiin julkisiin kilpailunrajoituksiin ei voida soveltaa kilpailunrajoituslakia. Kilpailuvirastolla on kuitenkin mahdollisuus tehdä mm. aloitteita sellaisten markkinoiden toimintaa haittaavien kilpailunrajoitusten poistamiseksi, jotka jäävät kilpailunrajoituslain soveltamisalan ja siten viraston suoran toimivallan ulkopuolelle. Tehtävät 8 Kilpailuvirasto selvittää sekä oma-aloitteisesti että toimenpidepyyntöjen perusteella kansantalouden suorituskyvyn kannalta olennaisia, taloudelliselle kilpailulle vahingollisia kilpailunrajoituksia ja ryhtyy tarvittaessa toimenpiteisiin niiden tai niiden vahingollisten vaikutusten poistamiseksi. Lisäksi virasto tutkii toimivaltaansa kuuluvat yrityskaupat ja ratkaisee virastolle tehdyt poikkeuslupia ja puuttumattomuustodistuksia koskevat hakemukset. Tarvittaessa virasto tekee markkinaoikeudelle esityksiä yrityskauppojen tai kilpailunrajoitusten kieltämiseksi ja seuraamusmaksujen määräämiseksi. Kilpailua edistääkseen virasto tekee mm. aloitteita kilpailua rajoittavien säännösten ja määräysten purkamiseksi sekä antaa lausuntoja elinkeinoelämään liittyvistä säädösehdotuksista. Lisäksi virasto neuvoo ja ohjaa yrityksiä ja muita keskeisiä sidosryhmiä niin, että eri osapuolet ymmärtäisivät toimivan kilpailun merkityksen ja ottaisivat kilpailunäkökohdat huomioon omassa toiminnassaan. EU-asioissa virasto osallistuu neuvoa-antavan komitean kokouksissa komissiossa vireillä olevien kilpailunrajoitus- ja yrityskauppa-asioiden käsittelyyn sekä huolehtii muistakin toimivaltaansa kuuluvista jäsenvaltioiden viranomaisille kuuluvista asioista. Viraston kansainvälinen yhteistyö on EU:n ohella keskittynyt perinteisesti yhteistyöhön OECD:n, Pohjoismaiden sekä Baltian maiden ja Venäjän kanssa.
Merkittäviä uusia yhteistyöfoorumeita ovat vuonna 2001 perustetut European Competition Authorities (ECA) ja maailmanlaajuinen kilpailuviranomaisten yhteistyöverkosto International Competition Network (ICN). Painopistealueet Viraston keskeisiä toiminta-alueita ovat viime vuosina olleet julkisen palvelutuotannon markkinaehtoistamisen edistäminen sekä kilpailuongelmien selvittäminen energia- ja julkisten peruspalvelulaitosten, viestintä- ja telemarkkinoiden sekä finanssisektorin osalta. Muita keskeisiä valvontakohteita ovat olleet eräät kaupan ja teollisuuden alat sekä liikenne erityisesti lentoliikenteen osalta. Uudeksi painopistealueeksi em. asioiden rinnalle ovat viime aikoina nousseet yhä selvemmin myös ympäristöasioihin liittyvät mahdolliset kilpailunrajoitukset. 9
Toimintaympäristön muutokset EU:n kilpailusääntöuudistukset 10 EU:n kilpailukykyneuvosto hyväksyi marraskuussa 2002 pitkään valmistellun uudistuksen, jonka myötä EU:n kilpailusääntöjen täytäntöönpano muuttuu merkittävästi 1.5.2004 alkaen. Uudistus koskee perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklojen soveltamista eli mm. hintakartelleja, markkinoidenjakosopimuksia ja määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön liittyviä tapauksia. Myös kansalliset kilpailuviranomaiset ja tuomioistuimet voivat jatkossa soveltaa täysimääräisesti 81 ja 82 artikloja eli tehdä EU:n kilpailusääntöjen nojalla mm. kilpailunrajoituksia kieltäviä päätöksiä ja määrätä yrityksille sakkoja. Edellytyksenä on kuitenkin se, että epäillyllä kilpailunrajoituksella on ns. kauppavaikutus eli merkittävä vaikutus jäsenmaiden väliseen kauppaan. Jos tällaista vaikutusta ei ole, tapaukseen sovelletaan kansallisia kilpailusääntöjä. Uudistus edellyttää kuitenkin muutoksia myös kansalliseen kilpailusäännöstöön. Komissio ja jäsenmaiden kansalliset kilpailuviranomaiset toimivat toukokuusta 2004 alkaen verkostona (European Competition Network, ECN), jossa käsittely ohjataan aina sille viranomaiselle, jolla on parhaat edellytykset tutkia asiaa. Yhteistyötä koskevat käytännön valmistelut aloitettiin komission johdolla syksyllä 2002. Kilpailuviraston sisällä verkostoyhteistyöhön valmistautumisesta vastaa helmikuussa 2003 muodostettu ECN-projektiryhmä. Komissio voi jatkossa keskittyä nykyistä tehokkaammin kaikkein haitallisimpien kilpailunrajoitusten käsittelyyn, sillä uudistuksen myötä luovutaan tehottomaksi osoittautuneesta ennakkoilmoitus- ja poikkeuslupajärjestelmästä. Muutos vähentää myös yrityksille aiheutuvia hallinnollisia velvoitteita, mutta lisää toisaalta yritysten vastuuta toimiensa lainmukaisuudesta. Komissio tulee vuoden 2003 aikana antamaan uudistuksesta useita selventäviä tiedonantoja, jotka samalla toimivat myös elinkeinoelämälle ohjeina uuteen järjestelmään siirryttäessä. Myös EU:n fuusiovalvontaa ollaan uudistamassa. Tammikuussa 2003 julkaistiin komission ehdotus uudeksi fuusiovalvonta-asetukseksi. Myös tämän uudistuksen on tarkoitus tulla voimaan 1.5.2004 eli samaan aikaan kuin edellä kuvatun täytäntöönpanouudistuksen. Erityisesti ilmoitusvelvollisuutta koskevat säännösuudistukset tulevat todennäköisesti vaikuttamaan olennaisesti komission ja jäsenmaiden väliseen toimivallan jakoon ja tätä kautta myös Suomen kansalliseen yrityskauppavalvontaan.
Muutokset taloudellisessa toimintaympäristössä Taloudellisessa toimintaympäristössä tapahtuneet suuret muutokset, kuten nopea tekninen kehitys, globalisaatio ja verkostoituminen, ovat tehneet kilpailunrajoitusten arvioinnin olennaisesti aiempaa haasteellisemmaksi. Haasteet liittyvät erityisesti hyödykkeiden ja niitä korvaavien tuotteiden ja palvelujen sekä relevanttien maantieteellisten markkinoiden määrittelemiseen. Teknologinen kehitys voi muuttaa usein nopeastikin markkinoilla olevien hyödykkeiden luonnetta ja tuotantotapoja sekä niiden myyntiin ja toimituksiin liittyviä kauppatapoja. Tuotteet ja palvelut muuttuvat innovaatioprosessin seurauksena jatkuvasti ja tuotesukupolvet ovat entistä lyhyempiä. Markkinoilla on lisäksi yhä laajemmin tarjolla useita eri komponentteja sisältäviä tuote- ja/tai palvelukokonaisuuksia yksittäisten hyödykkeiden sijaan. Suuntaus kohti suuria, ylikansallisia yrityksiä ja yhteistyöjärjestelyjä jatkuu edelleen. Lisää ulkomaalaisia yrityksiä etabloituu Suomen markkinoille ja niiden merkitys markkinoilla kasvaa. Tämän ohella pienten, kansallisten yritysten kyky palvella ulkomaisia, hyvinkin kaukaisia asiakkaita kehittyy koko ajan informaatioteknologiaan ja logistiikkaan liittyvien innovaatioiden johdosta. EU:n itälaajeneminen on myös johtamassa kilpailupaineen kasvamiseen varsinkin elintarvike-, rakennus- ja muilla perinteisillä teollisuustoimialoilla. Kilpailuviranomaisten on näissä oloissa kyetäkseen analysoimaan eri toimialojen kehityspiirteitä seurattava aktiivisesti koko maailmanlaajuista elinkeinoelämää. Kilpailunrajoitukset, kuten markkinoiden jakaminen ja hintatasosta sopiminen, ovat myös yhä useammin luonteeltaan kansainvälisiä, mistä syystä niiden selvittäminen edellyttää tiivistä yhteistyötä eri maiden kilpailuviranomaisten kesken. Yritysten verkostoitumiseen liittyen joudutaan arvioimaan mm. kilpailemattomuussitoumusten, kilpailijoiden yhteisten tuotteiden, yhteisyritysten ja kilpailijoiden välisen kilpailustrategisesti arkaluontoisten tietojen vaihtamisen vaikutusta kilpailun toimivuuteen. Erityisenä huolena ovat esimerkiksi vertikaaliset yhteistyöjärjestelyt, jotka voivat lisätä mahdollisuuksia markkinavoiman väärinkäyttöön. Myös verkostoitumiseen liittyvä lisääntynyt tarve standardien vahvistamiseen vaatii kilpailuvalvonnalta valppautta. 11
Lisääntyvä kansainvälinen yhteistyö Kansainvälistä yhteistyötä on viime aikoina tehty paljon uusien yhteistyöfoorumien ECA:n ja ICN:n puitteissa. Pääkiinnostus on molemmilla em. tahoilla kohdistunut erityisesti yrityskauppavalvontaan ja monikansallisiin fuusioihin. ECAyhteistyö on lisäksi koskenut mm. lentoliikennesektoria ja ICN-yhteistyö kilpailukulttuurin edistämistä yleisesti. Kansainvälistä yhteistyötä tehdään jatkuvasti myös OECD:n ja muiden perinteisten yhteistyöverkostojen piirissä. Kilpailuvirasto osallistui vuonna 2002 aktiivisesti OECD:n Suomea koskevaan Regulatory Reform -maatutkintaan, minkä lisäksi viraston edustajat toimivat tutkijoina Turkin maatutkinnassa. Lisäksi osallistuttiin normaaliin tapaan OECD:n kilpailukomitean kokouksiin. Suomea koskeneen maatutkinnan tuloksista lisää Seppo Reimavuon artikkelissa sivulla 55. Pohjoismaisten kilpailuviranomaisten pääjohtajakokouksen aiheina olivat vuonna 2002 mm. pohjoismaisen lentoliikennetyöryhmän työskentely ja EU:n kilpailusääntöuudistus. Perinteinen vuosikokous pidettiin syyskuussa Islannissa. Yhteistyötä Baltian maiden ja Venäjän kanssa on myös jatkettu aiempaan tapaan. Yhteistyömuotoja ovat mm. virkamiesharjoittelut ja yhteisseminaarit. Kuntatalouden haasteet 12 Julkisella sektorilla harjoitettava ja julkisen sektorin omistama hyödyketuotanto on koko Euroopassa merkittävän rakennemuutoksen kohteena ja keskustelu julkisen talouden tarkoituksenmukaisesta osuudesta koko kansantaloudesta voimistuu koko ajan. Erityisesti julkisen hyvinvointipalvelusektorin instituutioita kehitettäneen jatkossa useissa Euroopan maissa nykyistä laajemmin niin, että muutokset mahdollistavat markkinoiden ja kilpailun hyväksikäytön joko täysin avoimilla markkinoilla tai ainakin julkisen sektorin sisään luoduilla kvasimarkkinoilla. Suomessa kunnallisen palvelutuotannon kehittämisen haasteena on erityisesti se, että kunnallistalouden tulopohja on kaventunut samaan aikaan kuin tuotettavien palvelujen tarve on mm. väestön ikääntymisestä johtuen kasvamassa. Paineita kunnallistaloudelle luovat myös julkisiin palveluihin kohdistuvat kasvaneet laatuvaatimukset. Kilpailuviranomaisten näkökulmasta tavoitteena on näissä oloissa huolehtia siitä, että palvelutuotannon uudistuksiin liittyvät kilpailunäkökohdat tulevat päätöksenteossa riittävän hyvin huomioiduiksi. Kunnat ovat pääosin vastuussa hyvinvointipalvelujen järjestämisestä asukkailleen. Vaikka niillä on vapaus päättää siitä, miten palvelut tuotetaan, useimmat kunnat tuottavat palvelut edelleen itse omassa organisaatiossaan. Kunnallisten palvelujen markkinaehtoistamiselle on kuitenkin selkeä tarve.
Palvelutuotannon markkinaehtoistaminen nähdäänkin yhä yleisemmin yhtenä keinona, jolla voidaan vastata hyvinvointiyhteiskunnan säilymistä uhkaaviin haasteisiin. Merkillepantavaa on ollut mm. Suomen Kuntaliitossa tehty työ kilpailun edistämiseksi kunnissa. Myös elinkeinoelämän järjestöt ja ammattiliitot ovat olleet tässä prosessissa aktiivisia. Kilpailututkimuksen ja -opetuksen kehittäminen Kilpailupolitiikkaan liittyvä tutkimus on kehittynyt Euroopassa viime vuosina nopeasti. Positiivista on myös se, että uusi kansainvälinen kilpailututkimus perustuu usein aiempaa laajempaan ja monipuolisempaan näkemykseen kilpailusta ja yritysten käyttäytymisestä markkinoilla. Kilpailuun liittyvän opetuksen ja tutkimuksen kehittämisessä on myös Suomessa otettu selviä edistysaskeleita. Ministeri Kimmo Sasin johdolla vuosina 2000 2002 työskennellyt kilpailupolitiikan ohjelmatyöryhmä arvioi toimeksiantonsa pohjalta myös kilpailuasioihin liittyvän talous- ja oikeustieteellisen tutkimuksen ja opetuksen nykytilaa ja kehittämistarpeita. 1 Työryhmän käsityksen mukaan opetuksen ja tutkimuksen edistämisestä hyötyisivät korkeakoulumaailman itsensä lisäksi myös elinkeinoelämä ja muut kilpailun kannalta keskeiset sidosryhmät. Aiheesta lisää Martti Virtasen ja Jussi Pääkkösen artikkelissa sivulla 61. Markkinaoikeuden perustaminen Kilpailuneuvoston tehtävät siirtyivät 1.3.2002 alkaen markkinaoikeudelle. Markkinaoikeuden asema kilpailuasioiden käsittelyssä on kilpailuneuvoston tapaan kaksijakoinen. Tuomioistuin käsittelee yhtäältä ensimmäisenä ratkaisijana kilpailunrajoitusten ja yrityskauppojen kieltämistä ja seuraamusmaksujen määräämistä koskevat asiat ja on toisaalta ensimmäinen valitusaste haettaessa muutosta Kilpailuviraston päätöksiin. Myös markkinaoikeuden päätöksistä voi eräin rajoituksin valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden työ on lähtenyt hyvin käyntiin. Uusi tuomioistuin käsitteli vuonna 2002 yhteensä 11 Kilpailuviraston ratkaisemaa asiaa, joista neljä perustui viraston tekemään esitykseen. 13 1 Kauppa- ja teollisuusministeriön työryhmäraportti 3/2002: Kotimarkkinoiden toimivuus ja kansainvälinen kilpailukyky
Organisaatiouudistus 1.10.2002 Kilpailuviraston organisaatiota uudistettiin lokakuun 2002 alusta niin, että kilpailuvalvonnasta ja kilpailun edistämisestä vastaavat nykyään virastossa monopoliryhmä, kartelliryhmä ja kilpailunedistämisryhmä. Niiden keskinäinen työnjako on seuraava: Monopoliryhmän vastuualueeseen kuuluvat määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön liittyvät asiat sekä yrityskauppavalvonta. Ryhmän päällikkönä toimii johtaja Juhani Jokinen. Kartelliryhmä käsittelee kartelleja ja muita kilpailijoiden välisiä yhteistyösopimuksia, jakelutierajoituksia sekä julkisia kilpailunrajoituksia. Ryhmän päällikkönä toimii johtaja Kirsi Leivo. Kilpailunedistämisryhmän tavoitteena on vaikuttaa monitahoisesti ja kilpailunrajoituksia ennalta ehkäisevästi elinkeinoelämän ja julkisen vallan markkinakäyttäytymiseen. Ryhmän päällikkönä toimii apulaisjohtaja Martti Virtanen. 14 Em. ryhmien tukena toimivat projektien hallinta, kansainvälisten asioiden ryhmä, viestintä- ja valmennusryhmä sekä hallintoryhmä. Projektien hallinta -tehtävän tavoitteena on koordinoida ryhmien yhteisiä projekteja mm. niissä tapauksissa, joissa yksittäisen alan tai elinkeinonharjoittajan kilpailuongelmat liittyvät useisiin eri kilpailunrajoitustyyppeihin. Viraston johtoryhmän muodostavat ylijohtaja ja ryhmien päälliköt. Ryhmien päälliköiden sijaisina toimivat substanssiryhmissä tutkimuspäälliköt, joiden erityisenä tehtävänä on tukea ryhmien päälliköitä tutkijoiden työn ohjaamisessa. Organisaatiouudistuksen tavoitteena on tehostaa viraston toimintaa hyödyntämällä aiempaa paremmin eri kilpailunrajoitustyyppeihin liittyvä ja muu osaaminen virastossa. Tarvittava asiakas- ja toimialakohtainen tarkastelu pyritään varmistamaan projektityöskentelyn avulla.
Uudistuksella tuetaan viraston strategisia tavoitteita eli toiminnan painopisteen siirtämistä asteittain jälkikäteen tapahtuvasta kilpailuvalvonnasta ennaltaehkäisevään vaikuttamiseen siirtymistä toimialakohtaisesta painopisteajattelusta kilpailunrajoitustyyppeihin liittyvän osaamisen hyödyntämiseen tehokasta yhteisön kilpailusääntöjen toimeenpanoa osallistumista kansainväliseen yhteistyöhön tavalla, joka edistää kilpailupolitiikan tavoitteiden toteuttamista Suomessa kilpailuoikeudellisen ja kilpailun taloustieteellisen tutkimuksen edistämistä ja hyödyntämistä sekä henkilöstön ammattitaidon kehittämistä. Kilpailuviraston organisaatio 1. 10. 2002 alkaen YLIJOHTAJA Matti Purasjoki PROJEKTIEN HALLINTA Apulaisjohtaja Riitta Ryhänen KANSAINVÄLISET ASIAT Apulaisjohtaja Rainer Lindberg 15 VIESTINTÄ JA VALMENNUS Viestintäpäällikkö Päivi Kari HALLINTO Hallintopäällikkö Marja-Terttu Kyttälä MONOPOLIRYHMÄ Johtaja Juhani Jokinen KARTELLIRYHMÄ Johtaja Kirsi Leivo KILPAILUNEDISTÄMISRYHMÄ Apulaisjohtaja Martti Virtanen
Henkilöstö ja sen kehittäminen 16 Kilpailuviraston palveluksessa oli vuoden 2002 lopussa 66 henkilöä. Vakinaisessa palvelussuhteessa heistä työskenteli 57. Virkavapaalla tai äitiyslomalla oli 10 henkilöä. Edellisten vuosien korkean lähtövaihtuvuuden ja uusien virkojen perustamisen johdosta virastoon palkattiin viime vuonna 15 uutta virkamiestä, minkä lisäksi virkavapaalta palasi kolme henkilöä. Lisäksi virastossa työskenteli kolme sihteeriharjoittelijaa ja kesäkuukausina 11 yliopistoharjoittelijaa. Toteutunut henkilötyöpanos nousi vuonna 2002 edellisen vuoden 56:sta 63 henkilötyövuoteen. Tavoitteena olleeseen 67 henkilötyövuoteen ei kuitenkaan päästy. Harjoittelijat ja siviilipalvelusmiehet mukaan lukien viraston käytössä oli vuoden aikana yhteensä 70 henkilötyövuotta. Henkilöstön suuri vaihtuvuus on asettanut erityisiä haasteita uusien työntekijöiden perehdyttämiselle. Virastossa järjestettiin keväällä 2002 kaksi kahden päivän mittaista perehdyttämistilaisuutta ja laadittiin perehdyttämisohjelma, jossa on kuvattu uuden työntekijän ensimmäisten kuuden työkuukauden perehdyttämistoimet. Jokaiselle uudelle työntekijälle nimetään nykyisin omasta ryhmästä vastuuperehdyttäjä eli tutor, joka vastaa ensimmäisen puolen vuoden ajan uuden työntekijän käytännön opastamisesta. Tarvittaessa uudelle työntekijälle voidaan nimetä myös mentori ohjaamaan työntekijää mentorin oman erikoisalan asioissa. Perehdyttämistä pyritään tehostamaan myös huolehtimalla hyvin viraston sisäisestä tiedonkulusta ja osaamisen leviämisestä koko virastossa. Kilpailuviraston toiminnan kannalta keskeisiä osaamisalueita ovat elinkeinoelämän ja yritystoiminnan tunteminen, taloudellinen analyysi ja siihen liittyvä menetelmäosaaminen sekä tietysti Suomen ja EU:n kilpailusääntöjen hallitseminen. Myös kansainvälisessä yhteistyössä tarvittava kielitaito sekä neuvottelu- ja muut vuorovaikutustaidot ovat työssä olennaisia. EU:n kilpailusääntöuudistuksiin valmistautuminen käynnistettiin syksyllä 2002 koulutusohjelmalla, jonka tavoitteena on syventää EU:n kilpailusääntöihin ja niiden soveltamiskäytäntöön liittyvää osaamista virastossa. Ohjelma koostuu ulkomaisten asiantuntijoiden pitämistä luennoista ja niitä täydentävästä ohjatusta lukemisesta sekä viraston sisäisistä tutkijatapaamisista. Keväällä 2003 järjestettyyn kuuteen luentotilaisuuteen on osallistunut myös markkinaoikeuden, kauppaja teollisuusministeriön sekä lääninhallitusten henkilöstöä.
Muut koulutusaiheet ovat liittyneet mm. hallintomenettelyyn ja kilpailuasioiden ajamiseen markkinaoikeudessa. Kaikki viraston tutkijat osallistuivat lisäksi tammikuussa 2003 päivän mittaiseen immateriaalioikeuksiin liittyvään koulutukseen. Lisäksi tutkijoille on järjestetty media- ja muuta viestintäkoulutusta sekä ruotsin kielen keskustelukoulutusta. Koulutukseen käytettiin vuonna 2002 työaikaa lähes 12 työpäivää per henkilötyövuosi eli noin 1/3 enemmän kuin vuotta aiemmin. Koulutuspalvelujen hankintaan käytettiin määrärahoja yhteensä 125 491 euroa eli lähes 2000 euroa per henkilötyövuosi. Edellisenä vuonna vastaavat kustannukset olivat 1115 euroa per henkilötyövuosi. Koko ajan muuttuva ja kansainvälistyvä toimintaympäristö asettaa jatkossakin suuria haasteita henkilöstön osaamisen kehittämiselle ja rekrytoinnille. Myös palkkausjärjestelmän tulee kannustaa henkilöstöä parantamaan suorituksiaan ja osaamistaan sekä luomaan kiinnostusta siirtyä virastossa tarjolla oleviin vaativampiin tehtäviin. Palkkausjärjestelmän kehittämistyö käynnistyi Kilpailuvirastossa syksyllä 2002. Henkilöstön ikä- ja sukupuolirakenne 31.12.2002 35 30 25 20 15 10 5 0 Miehiä Naisia < 25 25 35 35 45 45 55 > 55 Henkilöstö virastossa työskentelyajan mukaan 31.12.2002 Henkilöstöä koskevat keskeiset tunnusluvut 2000 2001 2002 Virkojen lukumäärä vuoden alussa 61 62 66 - uudet virat 1 4 1 Virkojen lukumäärä vuoden lopussa 62 66 67 Virassa tai määräaikaisessa virkasuhteessa oleva henkilöstö vuoden lopussa 57 57 66 Toteutuneet henkilötyövuodet (htv) 56 56 63 Lähtövaihtuvuus, henkilöiden lukumäärä 1) 12 15 9 Tulovaihtuvuus, henkilöiden lukumäärä 1) 15 13 18 30 25 20 15 10 5 Naisten osuus henkilöstöstä vuoden lopussa, % 2) 56 63 62 Henkilöstön keski-ikä vuoden lopussa 2) 41 40,5 39,5 Tutkijakoulutus- ja korkea-asteen tutkintojen osuus, % 2) 79 78 79 0 < 1 1 5 5 10 10> vuotta Koulutukseen käytetty aika koko työajasta, % 3,1 3,3 4,5 Koulutukseen käytetty aika/htv, työpäiviä yhteensä 8,8 9,0 11,7 1) Lukumäärissä ovat mukana myös virkavapaille tai äitiyslomille lähteneet tai niiltä palanneet henkilöt. 2) Tunnuslukuja laskettaessa henkilöstöön on sisällytetty kaikki virassa olevat ja määräaikaiset henkilöt sekä palkattomalla virkavapaalla tai äitiyslomalla olevat henkilöt eli yhteensä 76 henkilöä. Henkilöstön koulutusrakenne 31.12.2002 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Tohtori / lisensiaatti Ylempi korkeakouluaste Alempi korkeakouluaste Alin korkea-aste Muu
Kotimaiset kilpailunrajoitus- ja yrityskauppa-asiat 2000 2002 600 Toiminnan tuloksellisuus 500 400 300 200 100 0 400 300 200 100 0 2000 2001 2002 Avatut asiat Ratkaistut asiat Kotimaiset kilpailunrajoitusasiat 2000 2002 600 500 400 300 200 100 0 2000 2001 2002 Avatut asiat Ratkaistut asiat Tapausten käsittelyajat päivinä 2000 2002 700 Päätökset Poikkeusluvat Kirjepäätökset Tapausmäärät ja tapausten käsittelyajat Kilpailuviraston ratkaisemien kotimaisten kilpailunrajoitus- ja yrityskauppatapausten lukumäärä kasvoi vuonna 2002 merkittävästi edelliseen vuoteen verrattuna. Virastossa käsiteltiin vuoden aikana loppuun 540 kotimaista kilpailuasiaa eli yli 100 tapausta enemmän kuin vuotta aiemmin. Ratkaistujen tapausten määrän kasvaminen johtui ennen muuta syksyllä 2001 virastossa käynnistetyistä talkoista, joiden tavoitteena oli hoitaa mahdollisimman nopeasti loppuun virastossa pitkään vireillä olleet asiat. Talkookohteiksi määriteltiin tuolloin yhteensä 145 tapausta. Tämän ohella virastossa oli viime vuonna vireillä ns. input-hanke, jonka tavoitteena oli etsiä keinoja uusien toimenpidepyyntöjen käsittelyn nopeuttamiseksi. Em. hankkeiden yhteisenä tavoitteena oli varmistaa sellaisten menettelytapojen vakiinnuttaminen käytäntöön, joilla vaikuttavuudeltaan pieniin asioihin sidotaan niin vähän resursseja kuin mahdollista. Tätä kautta vapautuvat henkilöresurssit on tarkoitus kohdentaa kansantalouden suorituskyvyn kannalta olennaisten tapausten hoitamiseen. Hankkeilla onnistuttiinkin kehittämään merkittävästi viraston työprosesseja. Toimenpidepyyntöjen keskimääräisiä käsittelyaikoja em. hankkeet lyhentävät kuitenkin vasta viiveellä. Talkoot itse asiassa pidensivät viime vuonna keskimääräisiä käsittelyaikoja, koska niissä käsiteltiin nimenomaan virastossa jo pitkään vireillä olleita tapauksia. Merkittävä osa talkoilla hoidetuista tapauksista koski määräävän markkinaaseman väärinkäyttöön liittyviä epäilyjä. Lähes puolet kaikista käsitellyistä tapauksista liittyi mm. tästä johtuen määräävään markkina-asemaan. Toiseksi suurin tapausjoukko olivat julkiset kilpailunrajoitukset. Yli puolet ratkaistuista kilpailunrajoitusasioista arvioitiin viime vuonna virastossa vaativuudeltaan ja vaikuttavuudeltaan vähäisiksi. Erityisen vaativiksi ja vaikuttaviksi arvioitiin alle 10 % tapauksista, kun vastaava tunnusluku vuotta aiemmin oli noin 20 %. Kehitys poikkeaa selvästi aiemmasta kehityksestä ja johtuu vuodelle ajoittuneista kehityshankkeista. Myös avattujen uusien kilpailunrajoitustapausten määrä kasvoi viime vuonna lähes 15 prosentilla. Vuoden lopussa vireillä oli yhteensä 229 tapausta eli noin 10 % vähemmän tapauksia kuin vuotta aiemmin. 2000 2001 2002
Kotimaisten kilpailuasioiden ohella virastossa käsiteltiin viime vuonna yli 500 EU:n kilpailuasiaa. Viraston edustajat osallistuivat lisäksi vuoden aikana noin 80 EU-kokoukseen ja yli kymmeneen muuhun kansainväliseen kokoukseen. Viime kuukausia on leimannut myös viraston sisäinen valmistautuminen edessä olevaan EU:n kilpailusääntöjen ja kansallisen kilpailulainsäädännön uudistamiseen. Viraston edustajat kävivät lisäksi säännöllisesti kuultavina mm. eduskunnan valiokunnissa ja pitivät julkisissa koulutus- ja muissa tilaisuuksissa useita kymmeniä esitelmiä. Lisäksi virastolla on ollut pysyvä edustus useissa kotimaisissa ja kansainvälisissä kilpailuasioita käsittelevissä työryhmissä. Myös lääninhallitukset selvittävät kotimaisia kilpailunrajoitusasioita. Vuonna 2002 lääninhallitukset keskittyivät erityisesti julkiseen tuotantotoimintaan sekä kaupan ja teollisuuden hinnoittelu- ja logistiikkajärjestelyihin liittyvien tapausten selvittämiseen. Lääninhallituksissa käsiteltiin vuoden aikana yli 80 kilpailunrajoitusasiaa, minkä lisäksi lääninhallitusten edustajat osallistuivat Kilpailuviraston johdolla tehtyihin laajoihin yritystarkastuksiin. Kilpailuasioiden hoitamiseen käytettiin lääninhallituksissa viime vuonna yhteensä 7,75 henkilötyövuotta. Tuomioistuimien ratkaisut Kotimaiset kilpailunrajoitusasiat kilpailunrajoitustyypeittäin vuonna 2002 18 % 14 % 22 % 2 % Määräävä markkina-asema Julkinen Horisontaalinen Vertikaalinen Menettelytapa-asiat 44 % Korkein hallinto-oikeus teki vuonna 2002 yhteensä 8 Kilpailuvirastoa koskevaa ratkaisua. Näistä merkittävimmät olivat helmikuussa annettu välipäätös ja heinäkuussa annettu lopullinen ratkaisu pitkään vireillä olleessa Sonera Oyj:tä ja Loimaan Seudun Puhelin Oy:tä koskeneessa yrityskauppa-asiassa. KHO kumosi ratkaisussaan kilpailuneuvoston joulukuussa 2001 tekemän yrityskaupan kieltopäätöksen ja saattoi voimaan Kilpailuviraston asiasta elokuussa 2001 antaman ehdollisen hyväksymispäätöksen. Kolmessa määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskeneessa ratkaisussaan KHO vahvisti kilpailuneuvoston tekemät päätökset seuraamusmaksuineen (tapaukset Alfons Håkans Oy / Finntugs Oy, Salon Seudun Puhelin Oy ja Turun Puhelin Oy). Kahdessa tapauksessa KHO hylkäsi jo kilpailuneuvostonkin aikanaan hylkäämät valitukset Kilpailuviraston päätöksistä (tapaukset Rauman Tenniskeskus Oy ja Ulkomaankauppaliitto). Yksi KHO:n ratkaisuista koski Kilpailuviraston tekemää päätöstä asiakirjojen julkisuudesta. Pohjan Taimi Oy oli pyytänyt viimeksi mainitussa tapauksessa Kilpailuvirastolta eräitä asiakirjoja, jotka Metsähallitus oli toimittanut Kilpailuvirastolle kilpailunrajoitusasiassa, jossa Pohjan Taimi oli yhtenä toimenpidepyynnön tekijänä. Metsähallitus piti kyseisten asiakirjojen tietoja liikesalaisuustietoinaan. Myös Kilpailuvirasto päätyi ratkaisussaan siihen, että Pohjan Taimen pyytämät asiakirjat olivat pääosin salaisia. 18 % Kilpailuviraston kustannukset tehtäväalueittain vuonna 2002 * 19 % 63 % Kilpailunrajoitustapausten käsittely Yrityskauppavalvonta Kansainväliset asiat * Kustannukset yhteensä 4,4 miljoonaa euroa.