Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut ja alueellinen ulottuvuus Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja Kilpailukyky 9/2008
Marjo Ojala Riikka Sipponen Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut ja alueellinen ulottuvuus Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja Kilpailukyky 9/2008 Työelämä- ja markkinaosasto
Julkaisusarjan nimi ja tunnus Käyntiosoite Postiosoite Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja Aleksanterinkatu 4 PL 32 Puhelin 010 606 000 00170 HELSINKI 00023 VALTIONEUVOSTO Telekopio (09) 1606 2166 Kilpailukyky 9/2008 Tekijät (toimielimestä: nimi, puheenjohtaja, sihteeri) Marjo Ojala; Riikka Sipponen Julkaisuaika Helmikuu 2008 Toimeksiantaja(t) Työ- ja elinkeinoministeriö Toimielimen asettamispäivä Julkaisun nimi Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut ja alueellinen ulottuvuus Tiivistelmä Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvillä palveluilla, eli SGEI-palveluilla (services of general economic interest), tarkoitetaan kaupallisia palveluja, joista on yleistä taloudellista hyötyä ja joiden tuottajalle julkisyhteisö on sen vuoksi asettanut erityisen julkisen palvelun velvoitteen. SGEI-palvelu on varsin abstrakti ja yleisluonteinen käsite. SGEI-palveluja ei ole määritelty yhteisöoikeudessa, vaan kukin jäsenvaltio päättää itse, mitä palveluja se katsoo yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviksi. Viime kädessä kyse on poliittisesta päätöksestä, jonka sisältö vaihtelee jäsenvaltiosta toiseen. Yhteisöjen tuomioistuimet ovat hyväksyneet ainakin epäsuorasti hyvin monenlaisia palveluita SGEI-palvelun käsitteen piiriin. Näin ollen Suomessa tulee arvioida, miten laaja-alaisesti yleishyödyllisiä palveluita määritetään SGEI-palveluiksi. Julkisen rahoituksen järjestämisen vapautta kansallisesti rajoittavat yhteisöjen oikeuskäytäntö ja erityisesti Altmark-päätös sekä ns. komission sääntelykokonaisuus. Tämän selvityksen tavoitteena on tarkastella Suomen osalta SGEI-palveluiden määrittämisen toteuttamista ja rahoittamista nimenomaisesti kunta- ja aluehallinnon näkökulmasta. Suomalaisten niin kuin yleisesti pohjoismaisten kuntien tehtäväkenttä on ainutlaatuisen laaja verrattuna muiden EU:n jäsenmaiden kuntien tehtäviin, sillä hyvin suuri osa hyvinvointipalveluista Suomessa tarjotaan kunta- ja aluetasolla. Selvityksessä arvioidaan, mitä palveluita voitaisiin määrittää SGEI-palveluiksi ja millainen olisi malli, jonka avulla viranomaiset voisivat varmistua yleishyödyllisten taloudellisten palvelujen julkisen rahoituksen lainmukaisuudesta valtiontukisääntelyn näkökulmasta. Suomessa on useita SGEI-palveluksi soveltuvia palveluja, joissa on vain yksi potentiaalinen palveluntuottaja tai SGEI-palvelua ei voida tuottaa kannattavasti. Jäsenvaltiolla on laaja harkintavalta miten SGEI-palveluja suorittavien yritysten julkinen rahoitus järjestetään. Julkisen rahoituksen osalta tulee kuitenkin huomioida ylikompensaation kielto. SGEI-palveluiden määrittäminen on osoittautunut haasteelliseksi kaikissa EU:n jäsenmaissa. Kuntien SGEIpalvelujen määrittämisen osalta tarpeellista olisi aluetason tiedon lisääminen ja keskitetty ohjeistus sekä keskitetty asiantuntijaneuvonta tulevissa SGEI-palveluiden määrittämistilanteissa. Työ- ja elinkeinoministeriön yhteyshenkilö: Työelämä- ja markkinaosasto/kari Virtanen, puh. (09) 010 606 3552 Asiasanat julkiset palvelut, kunta, aluehallinto, julkinen rahoitus, valtiontuki, korvaus, yritykset ISSN 1797-3554 Kokonaissivumäärä 153 Julkaisija Työ- ja elinkeinoministeriö Kieli Suomi ISBN 978-952-227-019-1 Hinta 27 Kustantaja Edita Publishing Oy
Saatteeksi Asianajotoimisto LMR Oy valittiin syksyllä 2006 kauppa- ja teollisuusministeriön suorittamassa tarjouskilpailussa toteuttamaan selvitys yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista ( SGEI-palvelut ) Suomessa. Selvitys julkaistiin 11.5.2007 ja sen jatkotyönä sovittiin laadittavaksi kauppa- ja teollisuusministeriön (nykyään työ- ja elinkeinoministeriö) ja Kuntaliiton toimeksiannosta uusi selvitys Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut ja alueellinen ulottuvuus. Komission vuonna 2005 julkaisemalla sääntelykokonaisuudella koskien SGEI-palveluihin liittyviä valtiontukia asetetaan jäsenvaltiolle velvoite saattaa kansalliset yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palveluiden tuottamisesta maksettavat korvaus- ja tukijärjestelmänsä em. komission sääntelykokonaisuudessa edellytetyn mukaisiksi. Komissio odottaa, että jäsenvaltioiden kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla annetaan selkeät ja läpinäkyvät määritelmät SGEI-palveluita koskien. Komission tehtävänä on valvoa, ettei määrittelyyn liity ilmeisiä virheitä. Käsillä olevan selvityksen tavoitteena on luoda kokonaiskuva Suomen kuntien mahdollisuuksista organisoida toimintaansa SGEI-mallin avulla, sillä EU-oikeus käsitteineen ja oikeuskulttuureineen tulee ottaa huomioon kunnan tuottamien palvelujen järjestämisessä. Selvityksessä arvioidaan, mitä palveluita voitaisiin määrittää SGEI-palveluiksi ja millainen olisi malli, jonka avulla viranomaiset voisivat varmistua yleishyödyllisten taloudellisten palvelujen julkisen rahoituksen lainmukaisuudesta valtiontukisääntelyn näkökulmasta. Suomen kuntarakenne ja aluehallinnon autonomisuus sekä palveluntuottamisen vapaus ovat tekijöitä, jotka tekevät määritystyön hyvin haasteelliseksi. Kiitämme kaikkia selvitystyön laatimiseen myötävaikuttaneita ja erityisesti haastattelemiamme henkilöitä. Kiitämme myös asianajaja Essi Heinästä, asianajaja Marika Aho-Nissistä ja OTK Karoliina Finnilää kommenteista sekä oikeustieteen ylioppilaita Ville Kuljua ja Karoliina Heikinheimoa avusta tiedonhaussa. Tekijät
Sisältö Saatteeksi... 5 Sisältö... 7 1 Johdanto... 13 1.1 Selvityksen tausta... 13 1.2 Selvityksen tavoitteet.... 13 1.3 Selvityksen rakenne... 14 2 Käsitteet... 16 2.1 Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut... 16 2.2 Muut kuin taloudelliset palvelut... 16 2.3 Taloudellinen ja ei-taloudellinen toiminta... 17 3 Miksi SGEI-palveluita tulee määrittää?.... 18 4 Ns. Montin paketti.... 19 4.1 Komission päätös.... 19 4.2 Raja-arvot... 20 4.3 Palveluvelvoitteen toimeksi antaminen... 20 4.4 Yhteisön puitteet... 20 4.5 Avoimuusdirektiivin muutos... 21 4.5.1 Avoimuuslain erilliskirjanpitovaatimus... 22 4.6 Julkisen rahoituksen järjestämisen reunaehdoista... 22 5 Kunta- ja aluehallinto Suomessa... 24 5.1 Johdanto... 24 5.2 Kunta... 24 5.3 Kuntalaki... 25 5.4 Yleinen ja erityinen toimiala... 26 5.5 Kuntien sääntelymallin perusteet.... 26 5.6 Kunnan yleisen toimialan määräytymisen periaatteet... 27 5.7 Toimialoista... 28 5.8 Julkisen hallintotehtävän siirto... 28
5.9 Miten kuntaorganisaatiot tuottavat palvelujaan?... 30 5.10 Julkisten palveluiden järjestämistavasta... 30 5.10.1 Kunnallinen liikelaitos... 31 5.10.2 Kunnan omistama osakeyhtiö... 32 5.10.3 Kuntayhtymä... 33 5.10.4 Sairaanhoitopiirit... 33 5.10.5 Palvelusetelityyppinen tuotantomalli... 34 5.10.6 Kunnan yhteistyö yksityisen toimijan kanssa... 34 5.10.7 Vapaaehtoisten tehtävien siirto omien toimielinten ulkopuolelle... 35 5.11 PARAS-hanke kunta- ja palvelurakenteen uudistamiseksi.. 35 5.11.1 PARAS-hankkeen tilanne ja eteneminen... 36 5.11.2 Johtopäätöksiä... 37 6 Julkisen ja yksityisen sektorin toimintakentät.... 38 6.1 Kunnan harjoittama elinkeinopolitiikka... 38 6.2 Julkisen ja yksityisen sektorin toimintakentät... 39 7 Kuntien julkinen rahoitus... 41 7.1 Kunnan järjestämien palveluiden rahoitus... 41 7.2 Kunnan myöntämä yritystuki... 43 7.3 Kunnan harkinnanvarainen avustustoiminta... 44 7.4 Kuntien takausjärjestelmä Suomessa.... 45 7.5 Onko julkinen tuki valtiontukea?... 45 7.6 Ohjausvaikutus ja viranomaisten vastuu... 46 8 Terveydenhuoltopalveluista... 47 8.1 Terveyspalvelujen perinteinen tuotantomalli... 47 8.2 Sairaanhoitopiirit... 47 8.3 Alaa koskeva lainsäädäntö... 48 8.4 Yksityisen sektorin rooli... 49 8.5 Esimerkki 1: Sairaanhoitopiirit miljoona suomalaista voi jo valita leikkaushoitopaikkansa... 50 8.6 Esimerkki 2: Kumppanuusmalli... 51 8.7 Palvelujen rahoitus... 51 8.8 Tulevaisuudennäkymiä.... 52
8.9 Komission päätöksen 2005/842/EY sairaaloita ja sosiaalista asuntotuotantoa koskeva poikkeus... 52 8.10 Johtopäätökset... 53 9 SGEI-palvelujen suhde kilpailu- ja sisämarkkinasääntöihin... 55 9.1 Johdanto... 55 9.2 SGEI-palveluiden suhde EY:n kilpailu- ja sisämarkkinasäännöksiin... 55 9.3 Yleistä EU-lainsäädännöstä... 55 9.3.1 SGEI-palveluja koskeva poikkeussääntö EY:n perustamissopimuksessa... 56 10 Sisämarkkinasäännöt.... 58 10.1 Yleistä... 58 10.2 Palveludirektiivi... 58 11 Kilpailulainsäädännön soveltaminen.... 60 11.1 Johdanto... 60 11.2 Kilpailunrajoituslaki ja EY:n kilpailusäännöt... 60 11.3 Kilpailunrajoituslain soveltamisalasta... 61 11.4 Elinkeinonharjoittaja-käsite... 61 11.5 Julkisista kilpailunrajoituksista... 62 12 Kilpailunrajoituslain perusperiaatteet.... 63 12.1 Kilpailijoiden välinen kielletty yhteistyö ja kilpailua rajoittavat sopimukset... 63 12.2 Kielto ei koske sopimuksia, joiden edut ylittävät niiden kilpailunvastaiset vaikutukset... 64 12.2.1 Kilpailunrajoituslain 5 :n mukaan:... 64 12.3 Määräävän markkina-aseman väärinkäyttö... 65 12.4 Vähämerkityksellisyyskriteeri (de minimis)... 65 13 Kilpailuviraston ratkaisukäytäntöä... 66 14 EU:n kilpailusäännöt... 68 14.1 Poikkeuksen tulkinnasta suhteessa kilpailusääntöihin... 68 14.2 EY:n perustamissopimuksen 81 artikla... 69
14.3 EY 81 artiklan soveltamisedellytyksistä... 69 14.4 Yrityksen käsite... 70 14.4.1 Taloudellinen ja ei-taloudellinen toiminta... 71 14.5 Kauppavaikutus... 77 14.6 Määräävän markkina-aseman väärinkäyttö yhdessä EY 86 artiklan kanssa... 80 14.7 EY 86 (1) ja EY 81 kanssa kielletyt toimenpiteet... 82 14.8 Erityis- ja yksinoikeudet... 83 14.9 Kuinka laajasti jäsenvaltiot voivat suojella myöntämiensä yksinoikeuksien ja erityisoikeuksien suorittamista?... 86 14.10 Jäsenvaltion tulee pidättäytyä auttamasta yrityksiä rikkomasta kilpailusääntöjä... 87 14.11 Jäsenvaltion lojaliteettivelvoite... 87 14.12 Oikeuskäytäntö ja komission käytäntö... 88 15 Johtopäätöksiä kilpailuoikeuden osalta... 90 16 Valtiontukisäännöistä... 92 16.1 Johdanto... 92 16.2 Valtiontuen kriteerit... 92 16.2.1 Valtion varojen luovuttaminen... 92 16.2.2 Taloudellinen hyöty... 93 16.2.3 Valikoivuus... 93 16.2.4 Vaikutus kilpailuun ja kauppaan... 93 16.3 Valtiontuen soveltuvuus yhteismarkkinoille... 94 17 Valtiontukisääntöjen soveltaminen SGEI-Palveluihin.. 96 17.1 Altmark- kriteerit ja niiden tulkinta... 97 17.2 Tapauksia, jossa Altmark-kriteerit täyttyvät... 98 18 SGEI-Palvelujen suhde hankintalainsäädäntöön... 101 18.1 Johdanto... 101 18.2 Hankintalaki... 101 18.3 Hankintayksikön määritelmä ja toimivalta.... 102 18.4 Kuntien hankintayksiköt... 103 18.5 Hankintamenettelyssä noudatettavat oikeusperiaatteet... 104 18.6 Hankintalain tavoite... 104 18.7 Hankintalaissa esitetyt poikkeukset... 105
18.8 Poissuljetut hankinnat... 105 18.9 In house -hankinnat... 106 18.10 Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännöstä sidossuhdehankinnoissa... 110 18.11 Hankintalainsäädännön soveltamisen ja SGEI-määrityksen suhteesta... 112 19 Komission ratkaisukäytäntöä... 116 19.1 N 822/2006 Valtionapu Post Office Limitedille; Iso-Britannia vs komissio... 116 19.2 N244/2003 Valtionapu / Yhdistynyt kuningaskunta -komissio... 118 19.3 E 14 / 2005 Komissio Portugali: RTP:n rahoitusjärjestelmä... 118 20 SGEI-palvelut muissa EU-maissa... 119 20.1 Iso-Britannia: Englanti ja Wales... 119 20.2 Iso-Britannia: Skotlanti... 120 20.3 Ruotsi.... 120 20.4 Tanska... 120 20.5 Saksa... 121 20.6 Itävalta... 121 20.7 Islanti... 121 20.8 Liettua... 122 20.9 Slovenia... 122 20.10 Latvia.... 123 20.11 Unkari... 124 20.12 Bulgaria... 124 20.13 Viro.... 124 20.14 Norja... 125 21 Palveluiden määrittäminen SGEI-palveluksi... 126 21.1 Vaihtoehtoiset SGEI-palvelun määrittämistilanteet... 126 21.2 Kunnan eri tukimuotojen tarkastelu... 129 21.3 SGEI -palvelun määrittäminen ja palvelutehtävän antaminen.... 131
22 Miten SGEI-palveluja koskevat normit voitaisiin antaa?... 132 22.1 Keskitetty neuvonta tai keskitetty toimivalta... 132 22.2 Määrittelyn taso... 133 22.3 Valtakunnallinen määritys... 133 22.4 Mahdollinen lisäys kuntalakiin.... 133 22.5 Miten SGEI-palveluvelvoite annetaan?... 135 22.6 Asiakirja... 135 22.7 Oikeusturvakeinot... 136 22.8 Ylikompensaation kielto... 136 22.9 Valvonta... 137 22.10 Rajanveto yleishyödyllisyyteen... 137 22.11 Muistilista komission päätöksen 2005/842/EY mukaisen tuen myöntämisestä.... 138 22.12 Esimerkit mahdollisista julkisen palvelun velvoitteista... 138 22.12.1 Kannattamattomat lentoreitit... 139 22.12.2 Jäänmurtajat... 140 22.12.3 Luotsauspalvelut... 141 22.13 Ulkoistetut terveydenhuoltopalvelut ja veripalvelu... 141 22.14 Miten SGEI-palveluja voidaan rahoittaa?... 142 22.15 Tilien eriyttämisvelvollisuus... 142 22.16 Haastatteluissa julkisen palvelun velvoitetta on pohdittu mm. seuraavissa yhteyksissä:.... 142 23 Lopuksi.... 144 Lähteet... 147
13 1 Johdanto 1.1 Selvityksen tausta Asianajotoimisto LMR Oy (tuolloin Asianajotoimisto Luostarinen Mettälä Räikkönen Oy) valittiin syksyllä 2006 kauppa- ja teollisuusministeriön (nykyään työ- ja elinkeinoministeriö) suorittamassa tarjouskilpailussa toteuttamaan selvitys yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista ( SGEI-palvelut ) Suomessa. Selvitys julkaistiin 11.5.2007 ja sen jatkotyönä sovittiin laadittavaksi Kauppa- ja teollisuusministeriön ja Kuntaliiton toimeksiannosta uusi selvitys Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut ja alueellinen ulottuvuus. Selvityksen tavoitteena on luoda kokonaiskuva Suomen kuntien mahdollisuuksista organisoida toimintaansa SGEI-mallin avulla, sillä EU-oikeus käsitteineen ja oikeuskulttuureineen tulee ottaa huomioon kunnan tuottamien palvelujen oikeudellisessa järjestämisessä. Kauppa- ja teollisuusministeriö asetti yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja koskevan EU:n sääntelykokonaisuuden (jäljempänä Montin paketin) kansallisen täytäntöönpanon valmistelua varten työryhmän, jonka toimikausi oli 1.6. 30.11.2007. Kauppa- ja teollisuusministeriön markkinaosasto vastaa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palveluiden yleiskoordinaatiosta ja sen edustaja toimi myös puheenjohtajana asetetussa työryhmässä. 1.2 Selvityksen tavoitteet Tässä selvityksessä tarkasteltavan Montin paketin sisältämässä sääntelyssä on pääpiirteittäin kysymys siitä, millä edellytyksillä julkisen tahon maksama korvaus säädetyn tai julkisyhteisön määräämän velvoitteen hoitamisesta voidaan katsoa sallituksi valtion tueksi, ja milloin tuesta ei tarvitse tehdä ennakkoilmoitusta komissiolle.
14 Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on määritellyt sallitun julkisen palvelun korvauksen kriteerit ns. Altmark-tapauksessa 1. Lisäksi komissio on antanut päätöksessä 2005/842/EY edellytykset sille, milloin maksetuista korvauksista ei tarvitse tehdä ennakkoilmoitusta komissiolle. SGEI-palvelun tuottamisesta maksettu korvaus katsotaan sallituksi valtiontueksi silloin, kun se täyttää päätöksen soveltamiskriteerit ja siinä esitetyt muut muotovaatimukset täyttyvät. Edelleen komissio on antanut päätöstä täydentävät yhteisön puitteet, joissa määritellään hyväksymiskriteerit komissiolle ennakkoon ilmoitettavien SGEI-palveluista maksettavien korvausten osalta. Edellä kuvatusta komission uudesta sääntelystä huolimatta valtiontukisääntöjen soveltaminen SGEI-palveluihin on herättänyt suuren joukon kysymyksiä jäsenvaltioiden viranomaisten keskuudessa. Julkisen rahoituksen järjestämisen vapautta kansallisesti rajoittavat yhteisöjen oikeuskäytäntö ja erityisesti Altmark-päätös sekä komission sääntelykokonaisuus. Komission tarkastelun kohteena korvausjärjestelmien osalta on erityisesti ylikompensaation kielto 2. Tämän selvityksen tavoitteena on tarkastella Suomen osalta SGEI-palveluiden määrittämisen toteuttamista ja rahoittamista nimenomaisesti kunta- ja aluehallinnon näkökulmasta. Lähtökohtana on todettava, että niin suomalaisten kuin yleisesti pohjoismaistenkin kuntien tehtäväkenttä on ainutlaatuisen laaja verrattuna muiden EU:n jäsenmaiden paikallis- ja aluehallinnon tehtäviin. SGEI-palveluiden määrityksen tavoitteena ei ole muuttaa kansallista palvelurakennetta, vaan tavoitteena on ajantasaistaa aluehallinnon oikeudellista säädösympäristöä vastaamaan yhteisöoikeuden asettamia uusia oikeudellisia vaatimuksia siten, että ne ovat mahdollisimman toimivasti yhteensovitettavissa jo olemassa olevan lainsäädäntökehikon kanssa. 1.3 Selvityksen rakenne Selvitys on jaettu kuuteen pääasialliseen asiakokonaisuuteen. Aluksi esitetään ns. Montin paketin pääpiirteet. Sen jälkeen tarkastellaan kunnan ja aluehallinnon yleisiä piirteitä Suomessa, muun muassa sitä, miten erityyppisiä julkisia palveluita tar- 1 Asia C-280/00, Altmark Trans GmbH ja Regierungspräsidium Magdeburg vs. Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, ja Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht, tuomio 24.7.2003, Kok. 2003, s. I-07747. 2 Komission tiedonanto Euroopan Parlamentille, Neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealla. Bryssel 20.11.2007 KOM (2007) 725 lopullinen.
15 jotaan kunnissa. Toisena kokonaisuutena tarkastellaan EU:n kilpailu- ja sisämarkkinasääntöjen suhdetta SGEI-palvelujen määrittämiseen. Tässä luvussa esitellään EU:n kilpailu- ja sisämarkkinasääntöjen perusperiaatteet ja pyritään arvioimaan, millainen on SGEI-palvelujen määrityksen vaikutus kilpailusääntöjen soveltamiseen. Kolmantena kokonaisuutena tarkastellaan hankintalainsäädännön ja SGEI-palvelujen rajapintaa. Tässä jaksossa selvitetään perusperiaatteet SGEI-palvelujen määrittämisen ja hankintalainsäädännön suhteesta. Neljäntenä kokonaisuutena selvityksessä käydään läpi viimeaikaisia EY:n tuomioistuimen ja komission tapauksia eri palvelusektoreilla. Tarkoituksena on selvittää, millaisia järjestelyjä EY:n tuomioistuin on katsonut SGEI-toiminnoiksi erityisesti Altmark-kriteerien valossa. Viidentenä kokonaisuutena selvityksessä tarkastellaan SGEI-palveluiden määrittämistä muissa EU-maissa ja sitä, miten SGEI-palveluja on käytännön tasolla toteutettu ja organisoitu eräissä EU-maissa. Kuudentena kokonaisuutena esitetään arvioita siitä, millaisia palveluja Suomessa tulisi määrittää SGEI-palveluiksi ja lopuksi esitetään malli SGEI-palvelujen määrittämisen helpottamiseksi kunta- ja aluehallinnon viranomaisille. Selvityksen on laatinut pääasiassa OTT Marjo Ojala ja OTK Riikka Sipponen on kirjoittanut pääosin osia kunnan palvelujen järjestämistavasta ja muiden EU-maiden vertailevan jakson. Kilpailulainsäädäntö, hankintalainsäädäntö, Montin paketti sekä komission ratkaisukäytäntö ja EU-tuomioistuinten oikeuskäytäntö asettavat reunaehdot, joiden puitteissa palveluja voidaan määrittää SGEI-palveluksi. Selvityksen tavoitteena on arvioida, mitä palveluita voitaisiin määrittää SGEI-palveluiksi ja millainen olisi malli, jonka avulla viranomaiset voisivat varmistua yleishyödyllisten taloudellisten palvelujen julkisen rahoituksen lainmukaisuudesta valtiontukisääntelyn näkökulmasta.
16 2 Käsitteet Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista ( services of general economic interest ) käytetään tässä selvityksessä lyhennettä SGEI-palvelut. Selvityksen lähtökohtana on huomioitava, että EU-oikeuden käsitteistö poikkeaa monelta osin Suomen kansallisen oikeuden käsitteistöstä. Tarkastelun kohteena on nimenomaan EU-käsitteisiin perustuva SGEI-palveluiden määritys Suomessa. Näin ollen aluksi on tarpeen selventää selvityksen keskeisiä käsitteitä, joita ovat seuraavat: yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut (SGEI-palvelut) muut kuin taloudelliset palvelut sekä taloudellinen ja ei-taloudellinen toiminta. 2.1 Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut Lissabonin sopimukseen (2007) on liitetty yleishyödyllisiä palveluita koskeva pöytäkirja. Siinä esitellään ensimmäistä kertaa yleishyödyllisten palveluiden käsite sellaisena kuin sitä käytetään EU:n primaarilainsäädännössä. Toistaiseksi EY:n perustamissopimuksessa on viitattu vain yleishyödyllisiin taloudellisiin palveluihin. Nykytilanteessa voidaan siten erottaa kaksi yleishyödyllisten palveluiden muotoa sen mukaan, kuinka niitä säännellään EU:n säännöillä: yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut ja muut kuin taloudelliset yleishyödylliset palvelut. Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvillä palveluilla, SGEI-palveluilla, tarkoitetaan kaupallisia palveluja, joista on yleistä taloudellista hyötyä ja joiden tuottajalle julkisyhteisö on sen vuoksi asettanut erityisen julkisen palvelun velvoitteen. SGEI-palveluissa on kyse yritysten taloudellisesta toiminnasta julkisen palveluvelvoitteen toteuttamiseksi ottaen kuitenkin huomioon, että yhteisöoikeudessa sekä taloudellisen toiminnan että yrityksen määritelmä on hyvin kattava. 2.2 Muut kuin taloudelliset palvelut Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen osalta tehdään rajanveto sellaisiin palveluihin, jotka ovat muita kuin taloudellisia palveluita. Komission uu-
17 teen, vuonna 2007 antamaan tiedonantoon, 2000-luvun Euroopan yhtenäismarkkinat 3 liittyvän saateasiakirjan Yleishyödyllisiä palveluita ja yleishyödyllisiä sosiaalipalveluita koskeva uusi eurooppalainen sitoumus 4 mukaan muihin kuin taloudellisiin palveluihin, esimerkiksi perinteisiin valtion vastuualueelle kuuluviin tehtäviin, kuten poliisi- ja oikeuslaitokseen sekä lakisääteisiin sosiaaliturvajärjestelmiin, ei sovelleta EU:n erityislainsäädäntöä eikä perustamissopimuksen sisämarkkina- ja kilpailusääntöjä. Niiden organisointiin voidaan kuitenkin soveltaa tietyltä osin muita perustamissopimuksen sääntöjä, kuten syrjimättömyysperiaatetta. 5 2.3 Taloudellinen ja ei-taloudellinen toiminta SGEI-palvelujen määrityksessä ja kilpailusääntöjen soveltamisessa olennainen kysymys on, harjoittaako toimija taloudellista toimintaa. Tällöin on huomioitava, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kaikki tavaroiden ja palvelujen tarjoaminen markkinoille on taloudellista toimintaa. Valtiontukisääntöjen näkökulmasta tuensaajan harjoittaessa taloudellista toimintaa se on oikeudellisesta asemastaan ja rahoitustavastaan riippumatta yritys EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetussa merkityksessä. Yritys voi siis olla myös julkisyhteisön osa. 6 SGEI-palveluilla puolestaan on lähtökohtaisesti taloudellinen luonne. Siksi olisi pyrittävä tekemään ensin rajanveto taloudellisen ja ei-taloudellisen toiminnan välille, jotta kuntien ja muun aluehallinnon toteuttamista palveluista saataisiin erotettua ne julkiset palvelut, joilla ei ole lainkaan taloudellista luonnetta yhteisöoikeuden asettamassa merkityksessä. Taloudellisen toiminnan käsitteestä lisää jaksossa. 3 KOM(2007) 724 lopullinen. 4 Komission tiedonanto Euroopan Parlamentille, Neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle. Tiedonannon 2000-luvun Euroopan yhtenäismarkkina saateasiakirja Yleishyödyllisiä palveluita ja yleishyödyllisiä sosiaalipalveluita koskeva uusi eurooppalainen sitoumus, Bryssel 20.11.2007 KOM (2007) 725 lopullinen.kom(2007) 725 lopullinen, kohta 2.1. 5 KOM (2007) 725 lopullinen. 6 Mm.: Asia 1999/198/EY, Ilmailulaitos, Komission päätös 10.2.1999, Virallinen lehti nro L 069, 16/03/1999 s. 0024-0030; Asia C-82/01: Aéroports de Paris, tuomio 24.10. 2002, Kok. 2002, s. I-09297.
18 3 Miksi SGEI-palveluita tulee määrittää? Yhteisöoikeudessa SGEI-palvelu on varsin abstrakti ja yleisluonteinen käsite. SGEI-palveluja ei ole määritelty yhteisöoikeudessa, vaan kukin jäsenvaltio päättää itse, mitä palveluja se katsoo yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviksi. Viime kädessä kyse on poliittisesta päätöksestä, jonka sisältö vaihtelee jäsenvaltiosta toiseen. Yhteisöjen tuomioistuimet ovat hyväksyneet ainakin epäsuorasti hyvin monenlaisia palveluita SGEI-palvelun käsitteen piiriin. Näin ollen Suomessa tulee arvioida, miten laaja-alaisesti yleishyödyllisiä palveluita määritetään SGEI-palveluiksi. Komissio odottaa, että jäsenvaltioiden kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla annetaan selkeät ja läpinäkyvät määritelmät SGEI-palveluita koskien. Komission tehtävänä on valvoa, ettei määrittelyyn liity ilmeisiä virheitä. Näin ollen määrittelytyössään Suomi voi edetä omat kansalliset tarpeensa sekä omat lainsäädännölliset ja muut olosuhteet huomioiden. Suomessa määrittelylle oman erityispiirteensä luo korkea sosiaaliturvan taso ja kattavat julkiset peruspalvelut. Montin paketin mukaan jäsenvaltion tulee antaa komissiolle kolmen vuoden välein raportti päätöksen johdosta toteutetuista toimenpiteistä. Ensimmäinen kertomus on toimitettava 19:een päivään joulukuuta 2008 mennessä. Huomionarvoista on, että yhteisön valtiontukisäännösten noudattamatta jättämisestä määrättävä seuraus, eli laittoman tuen takaisinperintä, kohdistuu julkisen palvelun tuottavaan yritykseen. Näin ollen jäsenvaltion tulee varmistaa myös SGEI-palveluja tuottaville yrityksille ja yhteisöille ennakoitava ja lainmukainen toimintaympäristö.
19 4 Ns. Montin paketti Selvityksen aluksi on tarpeen kuvata lyhyesti ns. Montin paketin sisältöä ja siinä asetettuja velvoitteita jäsenvaltiolle. Montin paketiksi kutsutaan komission sääntelykokonaisuutta, joka sisältää seuraavassa esiteltävät komission päätöksen ja yhteisön puitteet sekä avoimuusdirektiivin muutoksen. Komission vuonna 2005 julkaisema sääntelykokonaisuus koskien SGEI-palveluihin liittyviä valtiontukia sisältää kolme elementtiä: päätöksen 7, yhteisön puitteet 8 ja muutoksen ns. avoimuusdirektiiviin 9. Sääntelykokonaisuudella asetetaan jäsenvaltiolle velvoite saattaa kansalliset yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palveluiden tuottamisesta maksettavat korvaus- ja tukijärjestelmänsä komission sääntelykokonaisuudessa edellytetyn mukaisiksi. EY:n perustamissopimuksen 86(2) artiklassa sallitaan kilpailu- ja muista yhteisön säännöistä poikkeaminen silloin, kun niiden soveltaminen estäisi SGEI-palvelun tuottajayrityksiä hoitamasta niille uskottuja erityistehtäviä. Sääntelykokonaisuuden avulla pyritään varmistamaan, ettei ylikompensaatiota makseta näissäkään tapauksissa. Kaupan kehitykseen ei nimittäin kuitenkaan saa vaikuttaa tavalla, joka olisi ristiriidassa yhteisön etujen kanssa. 4.1 Komission päätös Komission päätöksessä määritetään edellytykset, joiden täyttyessä SGEI-palveluiden tuottamisesta maksetut korvaukset vapautetaan valtiontukiin sovellettavasta ennakkoilmoitusvelvollisuudesta komissiolle. 7 Komission päätös tehty 28 päivänä marraskuuta 2005, EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan määräysten soveltamisesta tietyille yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille korvauksena julkisista palveluista myönnettävään valtiontukeen (tiedoksiannettu numerolla K(2005) 2673(2005/842/EY). 8 Julkisen palvelun velvoitteesta maksettavana korvauksena myönnettävää valtiontukea koskevat yhteisön puitteet (2005/C 297/04). 9 Komission direktiivi 2005/81/EY, 28.11.2005, jäsenvaltioiden ja julkisten yritysten välisten taloudellisten suhteiden avoimuudesta sekä tiettyjen yritysten taloudellisen toiminnan avoimuudesta annetun direktiivin 80/723/ETY muuttamisesta, EUVL L 312, 29.11.2005.
20 Komission päätöstä sovelletaan SGEI-palvelusta maksettuun korvaukseen vain silloin, kun korvaus on valtiontukea. Korvauksen täytyy siis hyödyttää sen saajaa, se on suoritettava julkisista varoista, se vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua ja se vaikuttaa tai saattaa vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Komission päätöksen (ja myös jäljempänä esiteltävien yhteisön puitteiden) soveltamisen edellytyksenä siis on, että korvaus täyttää perustamissopimuksen 87 (1) artiklan valtiontuen määritelmän. Perustamissopimuksen valtiotukiartiklat tulevat siten SGEI-palveluiden yhteydessä sovellettaviksi ennen kaikkea korvauksen luonnetta määriteltäessä. Toisaalta valtiontukisääntöjä sovelletaan korvaukseen myös silloin, kun päätetään, ettei palvelua määritellä SGEI-palveluksi tai määrittely jätetään kokonaan tekemättä. 4.2 Raja-arvot Päätöstä sovelletaan vain julkisen palvelun suorittamisesta myönnettävään valtiontukeen, jonka saajan kaikkien toimintojen yhteenlaskettu liikevaihto on alle 100 miljoonaa euroa ja jonka kyseisistä palveluista vuosittain saaman korvauksen määrä on alle 30 miljoonaa euroa. 4.3 Palveluvelvoitteen toimeksi antaminen Julkinen palvelutehtävä annetaan yritykselle yhdellä tai useammalla virallisella asiakirjalla, jonka muodon jokainen jäsenvaltio voi itse määrittää. Komission päätöksessä määrätään myös asiakirjan sisällöstä. Siinä edellytetään muun muassa, että asiakirjassa, jolla vastuu palvelun tuottamisesta annetaan yritykselle, on mainittava palvelusta suoritettavan korvauksen laskennassa, valvonnassa ja tarkistamisessa käytettävät parametrit. SGEI-palveluvelvoitteen asettavan asiakirjan on myös sisällettävä järjestelyt liiallisten korvausten välttämiseksi ja takaisin maksamiseksi. 4.4 Yhteisön puitteet Yhteisön puitteita sovelletaan silloin, kun komission päätöksessä 2005/842/EY mainitut liikevaihtoa ja korvauksen määrää koskevat raja-arvot ylittyvät. Komissio ei ole halunnut vapauttaa näitä suurempia korvauksia ilmoitusvelvollisuuden
21 piiristä, sillä niiden kohdalla vaikutukset kilpailuun ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ovat todennäköisempiä. Puitteissa määritetään ne kriteerit, joiden täyttyessä SGEI-palvelusta komissiolle ennakkoon ilmoitettavan korvauksen voidaan olettaa olevan yhteismarkkinoille soveltuva eli sallittu valtiontuki. Yhteisön puitteet vastaavat oleellisilta osiltaan komission päätöksen 2005/842/EY sisältöä. Puitteissa on säädetty päätöksen tapaan palvelun delegoivasta asiakirjasta ja sen sisällöstä. Puitteet myös vastaavat päätöstä korvauksen maksamista, valvomista ja takaisinperintää koskevilta osin. 4.5 Avoimuusdirektiivin muutos Muutetun avoimuusdirektiivin mukaan kirjanpitonsa ovat velvollisia eriyttämään kaikki SGEI-palveluita ja samanaikaisesti muita palveluita tuottavat yritykset riippumatta siitä, onko niille maksettava korvaus perustamissopimuksen 87(1) artiklassa tarkoitettua valtiontukea vai ei. Komission ns. avoimuusdirektiivi 10 koskee myös SGEI-palveluita, siltä osin kuin SGEI-palveluita tuottavat julkiset yritykset eli yritykset, joiden suhteen julkiset viranomaiset käyttävät suoraan tai välillisesti määräysvaltaa omistuksen, rahoitukseen osallistumisen tai yritykseen sovellettavien sääntöjen perusteella. Direktiivillä säädetään julkisille yrityksille annettavan rahoituksen läpinäkyvyydestä ja kirjanpidon eriyttämisvelvollisuudesta. Suomessa direktiivi on implementoitu lailla eräitä yrityksiä koskevasta taloudellisen toiminnan avoimuus- ja tiedonantovelvollisuudesta (19/2003, ns. avoimuuslaki). Avoimuusdirektiiviä ei sovelleta yrityksiin, joiden suoritettavaksi SGEI-palvelu on annettu julkisia hankintoja koskevia menettelyitä noudattaen. Vastaavasti Suomessa julkisista hankinnoista annetun lain noudattaminen vapauttaa yrityksen avoimuuslain mukaisesta kirjanpidon eriyttämisvelvollisuudesta. Komission päätöksessä 2005/842/EY tällaista eroa ei tehdä, vaan kirjanpitonsa ovat velvollisia eriyttämään kaikki SGEI-palvelusta korvausta saavat yritykset. Toisaalta komission päätöksessä 11 on todettu, ettei sillä rajoiteta julkisia hankintoja koskevien ja avoimuusdirektiivin sääntöjen soveltamista. 10 Komission direktiivi 80/723/ETY, 25.6.1980, jäsenvaltioiden ja julkisten yritysten välisten taloudellisten suhteiden avoimuudesta, EYVL L 195, 29.7.1980. 11 Johdanto-osan kohdat 22 ja 23.
4.5.1 Avoimuuslain erilliskirjanpitovaatimus Kauppa- ja teollisuusministeriö asetti 1.6.2007 yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja koskevan komission sääntelyn kansallista täytäntöönpanoa valmistelevan työryhmän. Sen tehtävänä oli laatia mahdolliset muutosehdotukset eräitä yrityksiä koskevasta taloudellisen toiminnan avoimuus- ja tiedonantovelvollisuudesta annettuun lakiin (19/2003) ja sen nojalla annettuun valtioneuvoston asetukseen valtiontukien ilmoittamisesta komissiolle noudatettavista menettelyistä (86/2004). Nykyistä avoimuuslakia ei sovelleta sellaisiin yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaviin yrityksiin, joiden liikevaihto on alle 40 miljoonaa euroa vuodessa. Työryhmä esittää, että tilien eriyttämisvaatimus laajennetaan koskemaan myös alle 40 miljoonan euron liikevaihdon omaavia yrityksiä uuden, avoimuuslakiin lisätyn 6 a :n mukaisesti; ja 22 Mikäli avoimuuslakiin tehdään esitetty muutos yritysten erilliskirjanpitovelvollisuudesta, SGEI-palveluita tuottavat yritykset joutuvat kirjanpidossa eriyttämään tilinsä siten kuin komission päätöksessä 2005/842/EY on edellytetty. Viranomaisten on voitava yrityksen koosta riippumatta varmistua, että palvelun tuottamisesta ei makseta ylisuuria korvauksia. 4.6 Julkisen rahoituksen järjestämisen reunaehdoista Julkisen rahoituksen järjestämisen vapautta rajoittavat yhteisöjen oikeuskäytäntö ja erityisesti Altmark-päätös sekä komission sääntelykokonaisuus. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on määritellyt sallitun julkisen palvelun korvauksen kriteerit Altmark-tapauksessa. Komission päätöstä 2005/842/EY sovelletaan, kun on kyse valtiontuesta, jota maksetaan korvauksena SGEI-palvelun järjestämisestä. Päätöstä ei siis sovelleta Altmark-kriteerit täyttäviin tapauksiin.