Sisällys Alkusanat v Sisällys ix Kirjallisuutta xxiii Lyhenteet xxix Johdanto 1 1. Kunnallishallinto 1 2. Paikallisen itsehallinnon aikaisemmat kehitysvaiheet 2 3. Aikaisempi kunnallislainsäädäntö 3 4. Vuoden 1976 kunnallislaki 8 5. Muu yleisen kunnallisoikeuden alaan kuuluva lainsäädäntö 13 6. Eräitä alue- ja paikallishallintoa koskevia lainsäädäntöuudistuksia 16 7. Kunnat ja perusoikeussäännökset 18 8. Kuntalain säätäminen 20 9. Kuntalakiin tehdyt muutokset 23 1 luku. Yleiset säännökset 29 1 Kuntien itsehallinto 29 1. Kuntajako, kunnan alue 30 2. Kuntajaon muuttaminen 31 3. Kunta- ja palvelurakenneuudistus 35 4. Kuntien itsehallinto 39 5. Eri kunnat 43 6. Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirja 45 7. Kunnan päätösvallan käyttö 47 8. Kunnallishallinnon tavoite 47
x sisällys 2 Kunnan tehtävät 51 1. Toimialan käsite ja kehitys 51 2. Erikseen säädetyt tehtävät 54 3. Yleisen toimialan sääntelystä 55 4. Hallinnon yleisten periaatteiden merkitys 57 5. Miten suurelle osalle kunnan asukkaista asian hoitamisesta tulee olla etua? 60 6. Kuntaa laajempaa aluetta palvelevat hankkeet 60 7. Valtion, toisen kunnan, kirkon ja vastaavien hoidettavat asiat 61 8. Kunnat ja elinkeinoelämä 61 9. Avustukset yleisiin tarkoituksiin 66 10. Puoluetoiminnan tukeminen 67 11. Kansainvälinen toiminta 68 12. Tehtävien, velvollisuuksien ja oikeuksien muuttaminen 70 13. Toimeksiantotehtävät 71 14. Tehtävien hoidon muodot 72 3 Säännösten soveltaminen 90 4 Kunnan jäsen 92 1. Yleistä 92 2. Jäsenyys kotikunnan perusteella 93 3. Yhteisöjen jäsenyys 94 4. Jäsenyys kiinteistön omistamisen tai hallitsemisen perusteella 95 5 Kunnan nimi 96 1. Nimi ja sen muuttaminen 96 2. Kaupunkien asema, kaupunkinimitys 97 6 Kunnanvaakuna 98 7 Kumottu järjestyslailla 27.6.2003/618 100 8 Valtion ja kunnan suhde 101 1. Yleistä valtionvalvonnasta 101 2. Ministeriön asema 104 3. Lääninhallituksen asema 105 4. Pakkokeinot 106 5. Valtion ja kuntien neuvottelumenettely 108 8a Peruspalveluohjelmamenettely 110 8b Kunnallistalouden ja -hallinnon neuvottelukunta 113
sisällys xi 2 luku. Valtuusto 115 9 Kunnallisvaalit 115 1. Perussäännökset kunnallisvaaleista 115 2. Varsinaiset kunnallisvaalit 116 3. Poikkeukselliset vaalit 120 10 Valtuutettujen lukumäärä 121 11 Varavaltuutetut 123 12 Puheenjohtaja ja varapuheenjohtajat 124 1. Yleistä 125 2. Sama puheenjohtaja valtuustossa ja kunnanhallituksessa 125 13 Valtuuston tehtävät 126 1. Yleistä 126 2. Toiminnan ja talouden tavoitteet sekä konserniohjauksen periaatteet 127 3. Hallinnon järjestämisen perusteet 129 4. Talouden, rahoituksen ja sijoitustoiminnan perusteet, maksut, liikelaitokset ja vakuudet 129 5. Toimielinten muodostaminen ja luottamushenkilöiden taloudelliset etuudet 130 6. Tilintarkastus, tilinpäätös, vastuuvapaus 131 7. Muut tehtävät 131 14 Toimivallan siirtäminen 132 1. Yleistä 132 2. Valtuuston päätettävät asiat 133 3. Toimivallan edelleen siirtäminen 134 4. Toimivallan siirtoa koskeva rajoitus 135 15 Valtuuston työjärjestys 135 15a Kokouksen johtaminen ja valtuutettujen puheenvuorot 137 15b Valtuustoryhmä ja sen toiminnan tukeminen 138 3 luku. Kunnan muu hallinto 141 16 Hallinnon järjestäminen ja johtosäännöt 141 1. Yleistä kunnallisista säännöistä 141 2. Johtosäännöt 143
xii sisällys 16a Kuntakonserni 145 17 Kunnan toimielimet 146 1. Yleistä 147 2. Kunnanhallitus 148 3. Lautakunnat ja johtokunnat 148 4. Jaostot 149 5. Toimikunnat 149 18 Toimielinten kokoonpano 150 1. Johtokunnat 151 2. Osa-alueiden toimielimet 152 3. Kieliryhmäjaostot 154 4. Ulkopuoliset jaostojäsenet 155 5. Varajäsenet 155 6. Naisten ja miesten välinen tasa-arvo 156 19 Toimielimen jäsenten toimikausi ja valitseminen 158 20 Toimielimen puheenjohtaja ja varapuheenjohtajat 159 1. Yleistä 159 2. Kunnanhallitus 160 3. Muut toimielimet 161 21 Luottamushenkilöiden erottaminen kesken toimikauden 161 22 Tilapäinen valiokunta 164 23 Kunnanhallitus 165 1. Yleistä 165 2. Hallinnon johtaminen 165 3. Valtuuston käsiteltävien asioiden valmistelu 166 4. Valtuuston päätösten täytäntöönpano 166 5. Puhevallan käyttäminen 167 6. Tiedoksiantojen vastaanottaminen 169 7. Oikeustoimien tekeminen 169 8. Oikeustoimen sitovuus 170 9. Ohjeet kunnan edustajille 171 10. Valtuuston päätösten laillisuusvalvonta 172 24 Kunnanjohtaja ja pormestari 176 1. Kaksi johtamismallia 176 2. Kunnanjohtajan asema ja tehtävät 177 3. Pormestari 179 4. Kunnanjohtajan tai pormestarin vaali 179
sisällys xiii 24a Apulaispormestari 181 25 Kunnanjohtajan irtisanominen tai siirtäminen muihin tehtäviin 181 25a Konsernijohto 185 4 luku. Kunnan asukkaiden osallistumisoikeus 187 26 Äänioikeus ja äänestysoikeus 187 1. Yleistä 188 2. Ulkomaalaisen äänioikeus 188 3. Äänestysoikeus 190 27 Osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet 190 28 Aloiteoikeus 193 29 Tiedottaminen 196 30 Kunnallinen kansanäänestys 199 1. Yleistä 199 2. Kansanäänestyksen toimittaminen, kohde, sitovuus 200 31 Kansanäänestysaloite 202 5 luku. Luottamushenkilöt 203 32 Kunnan luottamushenkilöt 203 1. Yleistä 204 2. Toiminta ja käyttäytyminen 206 3. Vaalikelpoisuuden ja esteellisyyden selvittäminen 207 32a Pormestarin ja apulaispormestarin asema luottamushenkilönä 208 32b Luottamushenkilön oikeus saada vapaata työstään luottamustoimen hoitamista varten 209 33 Yleinen vaalikelpoisuus 211 1. Yleistä 211 2. Ulkomaalaisen vaalikelpoisuus 212 34 Vaalikelpoisuus valtuustoon 214 1. Valtion virkamiehet 214 2. Kunnan johtavat viranhaltijat ja työntekijät 215 3. Eräiden yhteisöjen ja säätiöiden työntekijät 216 4. Kuntayhtymien palveluksessa olevat henkilöt 217 5. Poikkeus vaalikelpoisuuden rajoituksesta 218
xiv sisällys 35 Vaalikelpoisuus kunnanhallitukseen 221 1. Keskushallinnon viranhaltijat ja työntekijät 222 2. Esittelijät ja valmistelijat 222 3. Yritysten johtohenkilöt 223 4. Henkilöstön edunvalvojat 224 5. Kunnanhallituksen koostumus 224 36 Vaalikelpoisuus muihin toimielimiin 225 1. Yleistä 226 2. Erityiset kelpoisuusvaatimukset 227 37 Vaalikelpoisuuden menettäminen 228 1. Yleistä 228 2. Määräaikainen palvelussuhde 229 38 Kieltäytyminen ja ero 230 1. Kieltäytyminen 230 2. Ero 233 39 Luottamustoimen hoitaminen 233 40 Virheellinen menettely luottamustoimessa 236 1. Kunnanhallituksen asema ja toimenpiteet 236 2. Luottamushenkilön rikosoikeudellinen vastuu 237 3. Pidättäminen toimesta 238 4. Rikosilmoitus 239 5. Korvausvelvollisuus 239 41 Rikollinen menettely luottamustoimen ulkopuolella 240 42 Palkkiot ja korvaukset 242 1. Palkkiot 242 2. Korvaus ansionmenetyksestä ja siihen rinnastettavista kustannuksista 243 3. Matkakustannusten korvaus ja päiväraha 244 4. Palkkiosääntö 244 5. Palkkio- tai korvausvaatimuksen käsittely 245 6. Eläketurva 245 43 Tietojensaantioikeus 246
sisällys xv 6 luku. Henkilöstö 251 Taustaa 251 44 Henkilöstön asema 253 1. Yleistä 253 2. Viranhaltijat 255 3. Työntekijät 255 4. Viranhaltijan ja esittelijän vastuu 256 5. Viranhaltijan esteellisyys 257 45 Viran perustaminen ja lakkauttaminen 260 1. Virkasääntöä koskenut säännös 260 2. Viran perustaminen ja lakkauttaminen 261 46 Virkasuhteen muuttaminen työsuhteeksi 262 1. Ulkomaalaisen kelpoisuutta koskenut säännös 263 2. Virkasuhteen käytön rajaaminen 263 47 49 Kumottu lailla 11.4.2003/305 263 Laki kunnallisesta viranhaltijasta 264 1. Yleistä 264 2. Virkasuhteen alkaminen 264 3. Viranhaltijan velvollisuudet 268 4. Virkasuhteessa tapahtuvat muutokset 269 5. Lomauttaminen ja virkasuhteen päättäminen 270 6. Muutoksenhaku 272 7. Palkan tai muun edun suorittamista koskevan vaatimuksen käsittely 273 7 luku. Kunnan hallintomenettely 281 50 Hallintosääntö 281 1. Yleistä 282 2. Toimielinten kokoontuminen 283 3. Varajäsenten kutsuminen 284 4. Puheenjohtajan tehtävät ja tilapäinen puheenjohtaja 288 5. Kunnanhallituksen edustus 289 6. Muiden kuin jäsenten läsnäolo- ja puheoikeus 291 7. Videoneuvotteluyhteydet 291 8. Esittely 292 9. Pöytäkirja 294 10. Asiakirjat 299
xvi sisällys 11. Arkistot 305 12. Tiedottaminen 306 13. Asian ottaminen ylemmän toimielimen käsiteltäväksi 306 14. Taloudenhoito sekä hallinnon ja talouden tarkastus 306 15. Muu hallinto- ja päätöksentekomenettely 307 16. Eri kieliryhmiin kuuluvien palvelut 307 17. 15 vuotta täyttäneet johtokunnan kokouksissa 307 51 Asian ottaminen ylemmän toimielimen käsiteltäväksi 309 1. Asian siirtämisestä otto-oikeuteen 309 2. Oikeus käsiteltäväksi ottamiseen 311 3. Menettely 314 52 Esteellisyys 317 1. Yleistä 317 2. Valtuutetut 319 3. Muut luottamushenkilöt 321 4. Esteellisyyden vaikutus 325 5. Esteellisyyssäännösten rikkomisen seuraus 325 6. Viranhaltijat ja työntekijät 326 53 Valtuustoasioiden valmistelu 335 54 Valtuuston kokoontuminen 336 1. Kokoontuminen 337 2. Kokouskutsu 338 3. Kutsun lähettäminen ja kokouksesta tiedottaminen 338 55 Valtuustossa käsiteltävät asiat 341 1. Kutsussa mainitsematon asia 341 2. Valmistelematon asia 342 3. Valtuustoaloite 342 56 Valtuuston päätösten laillisuuden valvonta 344 1. Yleistä 344 2. Valvonnan toteuttaminen 345 3. Muutoksenhaku hallinto-oikeuden päätökseen 346 56a Kokoukseen osallistuminen videoneuvotteluyhteyden avulla 348 57 Kokouksen julkisuus 350 1. Valtuusto 351 2. Kunnanhallitus 353 3. Lautakunnat, johtokunnat ja toimikunnat 354
sisällys xvii 58 Päätösvaltaisuus 355 59 Äänestys 357 1. Keskustelu 357 2. Äänestys 359 3. Päätöksen toteaminen 362 4. Päätöksen muuttaminen tai peruuttaminen 363 5. Ponsilausumat 365 60 Vaali 369 1. Yleistä 369 2. Enemmistövaali 370 3. Suhteellinen vaali 372 4. Varajäsenten valitseminen 373 5. Suhteellisen vaalin toimittamistapa 374 61 Eriävä mielipide 378 62 Pöytäkirja 378 63 Pöytäkirjan pitäminen nähtävänä 379 64 Kunnan ilmoitukset 381 1. Yleistä 381 2. Tiedottaminen ilmoitustaululla 382 3. Muut tiedottamistavat 383 8 luku. Kunnan talous 387 65 Talousarvio ja -suunnitelma 387 1. Talousarvion ja -suunnitelman hyväksyminen 388 2. Talousarvion ja -suunnitelman rakenne ja sisältö sekä talouden tasapainottaminen 389 3. Rahastot ja lahjoitusvarat 392 4. Lainanotto 396 5. Valtionosuudet 397 6. Talousarvion velvoittavuus ja muutokset talousarvioon 400 66 Veroja koskevat päätökset 404 1. Aikaisempi veroäyrin hinta 404 2. Veroperusteet 406 3. Maksut 408
xviii sisällys 67 Kirjanpito 411 68 Tilinpäätös 413 1. Määräajat 413 2. Tilinpäätös 413 3. Oikea ja riittävä kuva 415 68a Konsernitilinpäätös 416 69 Toimintakertomus 417 70 Tytäryhteisön tiedonantovelvollisuus 418 9 luku. Hallinnon ja talouden tarkastus 421 71 Tarkastuslautakunta 421 72 Tilintarkastajat 424 1. Aikaisempi järjestelmä 425 2. Tilintarkastajien asema 425 73 Tilintarkastajien tehtävät 427 74 Tarkastuslautakunnan ja tilintarkastajan tietojensaantioikeus 429 75 Tilintarkastuskertomus ja sen käsittely 430 1. Tilintarkastuksen vaiheet 431 2. Tilintarkastuskertomuksen sisältö 432 3. Vastuuvapaus 433 4. Tilivelvolliset 434 5. Tilinpäätöksen hyväksyminen ja vastuuvapauden myöntäminen 434 6. Korvauksen vaatiminen tuomioistuimessa 435 7. Korvauksen saamisoikeuden menettäminen 436 8. Toimielimen jäsenet tilivelvollisina 436 9. Hallinnon tarkastamista varten asetetun valiokunnan asema 437 10 Luku. Kuntien yhteistoiminta 439 76 Yhteistoiminnan muodot 439 1. Yleistä 440 2. Sopimukset 441 3. Kuntien edustajainkokous 443 4. Aikaisemmat kuntainliitot 444 5. Kuntayhtymä 446
sisällys xix 6. Useammat tehtävät ja osajäsenyys kuntayhtymässä 446 7. Kuntayhtymien yhteistoiminta toistensa ja kuntien kanssa 447 8. Kunnallinen työmarkkinalaitos, kunnallinen eläkelaitos, kuntien takauskeskus ja pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunta 448 9. Kuntien keskusjärjestö ja eräät muut yhteisöt 450 10. Kuntien muu yhteistoiminta 451 77 Yhteinen toimielin 453 1. Yleistä 453 2. Yhteisen toimielimen jäsenet 454 3. Pöytäkirjan nähtävänä pitäminen 455 78 Kuntayhtymän perussopimus 455 1. Kumotut säännökset kuntien edustajainkokouksesta 456 2. Kuntayhtymän perustaminen 456 3. Nimi, kotipaikka, jäsenkunnat ja tehtävät 458 4. Päätöksenteon järjestelmä ja toimielimet 459 5. Puhevallan käyttö 463 6. Osuudet varoihin ja vastuu veloista 463 7. Taloudenhoito 465 8. Hallinnon ja talouden tarkastus 468 9. Uusien jäsenkuntien liittyminen ja entisten eroaminen 468 10. Purkaminen ja loppuselvitys 470 11. Määräykset muista asioista 472 12. Määräenemmistö 472 13. Perussäännöstä perussopimukseen 472 14. Ilmoitus perussäännön hyväksymisestä 473 79 Perussopimuksen muuttaminen 474 80 Kuntayhtymän oikeustoimikelpoisuus 477 81 Kuntayhtymän toimielimet 477 1. Yhtymäkokous ja yhtymävaltuusto 478 2. Muut toimielimet 479 3. Toimielinten kokoonpano edustavuuden kannalta 480 82 Vaalikelpoisuus kuntayhtymän toimielimiin 484 83 Kuntayhtymän rahoitus 487 84 Kuntayhtymästä eroaminen 487 85 Pöytäkirjan pitäminen nähtävänä kuntayhtymässä 487
xx sisällys 86 Kuntaa koskevien säännösten soveltaminen kuntayhtymässä 488 86a Maakunnan liiton toimielinten kokoonpano ja valinta 496 87 Välimiesmenettely 497 10a luku. Kunnallinen liikelaitos 499 87a Kunnallinen liikelaitos ja sen tehtävät 499 1. Yleistä 499 2. Kunnallinen liikelaitos 501 3. Kunnallisen liikelaitoksen tehtävät 501 87b Liikelaitoskuntayhtymän yhtymäkokous 503 87c Johtokunta 504 87d Johtaja 507 87e Kunnan tai kuntayhtymän liikelaitoksen talousarvio ja -suunnitelma 509 87f Liikelaitoskuntayhtymän talousarvio ja -suunnitelma 511 87g Liikelaitokselle maksettava tuki tai toiminta-avustus 512 87h Kirjanpitovelvollisuus 513 87i Kunnan tai kuntayhtymän liikelaitoksen tilinpäätös 514 87j Liikelaitoskuntayhtymän tilinpäätös 516 87k Toimintakertomus ja tilikauden tuloksen käsittely 517 87 l Liikelaitoksen oma pääoma 518 87m Lainanotto ja takaukset 521 11 luku. Oikaisuvaatimus ja kunnallisvalitus 523 88 Luvun säännösten soveltaminen 523 1. Muutoksenhakumenettelyn keskeiset uudistukset 523 2. Alueelliset hallinto-oikeudet 524 3. Kunnallisvalitus ja hallintovalitus 525 4. Kuntalaissa säädetyn muutoksenhakumenettelyn suhde erityislainsäädäntöön 528 89 Oikaisuvaatimus 531 1. Yleistä oikaisuvaatimusmenettelystä 531 2. Oikaisuvaatimuksen tekeminen 533
sisällys xxi 3. Oikaisuvaatimuksen käsittely 535 4. Oikaisuvaatimus ylemmän toimielimen käsiteltäväksi otetussa asiassa 536 90 Kunnallisvalitus 538 1. Kunnallisvalituksen tekeminen 539 2. Valitusperusteet 539 3. Muodollinen virheellisyys 541 4. Toimivallan ylittäminen 542 5. Muu lainvastaisuus 543 6. Mitättömyysvalitus 544 91 Oikaisuvaatimus- ja valituskelpoisuus 553 92 Oikaisuvaatimus- ja valitusoikeus 564 1. Valitusoikeudesta yleensä 564 2. Asianosaisen oikaisuvaatimus- ja valitusoikeus 566 3. Kunnan jäsenen oikaisuvaatimus- ja valitusoikeus 571 4. Kuntayhtymän viranomaisen päätös 572 5. Yhteisen toimielimen päätös 573 6. Valitusoikeus oikaisuvaatimuksen johdosta annettuun päätökseen 573 93 Oikaisuvaatimus- ja valitusaika 580 94 Oikaisuvaatimusohjeet ja valitusosoitus 582 95 Päätöksen tiedoksianto 585 1. Yleistä 585 2. Tiedoksianto asianosaiselle 585 3. Tiedoksianto kunnan jäsenelle 587 96 Päätöksestä tiedottaminen 589 97 Jatkovalitus 589 1. Yleistä valittamisesta hallinto-oikeuden päätökseen 590 2. Hallinto-oikeuden päätöksen tiedoksi saattaminen 590 3. Valitusoikeus 591 4. Muutoksenhaku päätökseen, jolla asia palautetaan uudelleen käsiteltäväksi 593 5. Ylimääräinen muutoksenhaku 593 6. Päätöksessä olevan virheen korjaaminen 595 98 Päätöksen täytäntöönpanokelpoisuus 598 1. Yleistä 598 2. Täytäntöönpanon kieltäminen 599
xxii sisällys 3. Täytäntöönpanon edellytykset muutoin 601 4. Päätökset kunnanhallituksen tai lautakunnan käsiteltäväksi otetuissa asioissa 602 5. Oikaisuvaatimuksen tai valituksen johdosta annetun päätöksen täytäntöönpanokelpoisuus 604 99 Valituskielto 605 100 Muut säännökset kunnallisvalituksesta 606 1. Yleistä kunnallisvalituksesta 607 2. Valituskirjelmä 607 3. Valituskirjelmän liitteet 609 4. Valitusperustelut 610 5. Valituksen toimittaminen perille 612 6. Valitusosoituksen merkitys 613 7. Valituksen vaikutus 614 8. Yleistä valituksen käsittelystä 615 9. Valituksen tutkimatta jättäminen 615 10. Kuuleminen 616 11. Päätös valitukseen 619 12. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen 620 12 luku. Voimaantulo- ja siirtymäsäännökset 627 101 Voimaantulo 627 102 Muissa laeissa olevien säännösten soveltaminen 628 1. Viittaussäännökset vuoden 1976 kunnallislakiin 628 2. Kuntamuotojen erot muussa lainsäädännössä 628 3. Kunnan tulovero 629 103 Johtosääntöjä, luottamushenkilöitä ja kunnanjohtajaa koskevat siirtymäsäännökset 630 104 Muutoksenhaku ja alistaminen 631 1. Siirtäminen kunnanhallituksen tai lautakunnan käsiteltäväksi, muutoksenhaku 631 2. Alistaminen 631 105 Kuntayhtymiä koskevat siirtymäsäännökset 638 Liitteet 641 Hakemisto 697