Lausunto 1 (6) VM/345/00.00.05/2015 20.03.2015 Opetus- ja kulttuuriministeriö OKM/15/040/2013; lausuntopyyntö 12.2.2015 Lausunto arkistolakityöryhmän muistiosta Ehdotus laiksi Kansallisarkistosta Opetus- ja kulttuuriministeriö on pyytänyt lausuntoa arkistolakityöryhmän ehdotuksista laiksi Kansallisarkistosta, sekä arkistolain muutoksesta. Työryhmän keskeiset ehdotukset: Työryhmä esittää, että Kansallisarkiston toimintaa tehostetaan purkamalla sen piirihallinto. Kansallisarkistosta ja seitsemästä maakunta-arkistosta muodostettaisiin yksi valtakunnallinen viranomainen. Kansallisarkiston tehtävät säilyisivät pääosin ennallaan ja toimipaikat vastaisivat jatkossakin palveluista nykyiseen tapaan. Muutos mahdollistaisi arkistolaitoksen tehtävien hoidon nykyisillä resursseilla. Kansallisarkiston toimintaa tehostettaisiin myös antamalla sille oikeus hävittää säilytettävänä olevat perinteiset paperimuotoiset asiakirjat sen jälkeen, kun ne on muutettu sähköiseen muotoon. Arkistoiminnan luonteen vuoksi Kansallisarkistolla olisi oikeus poiketa julkisuuslain mukaisista viranomaisten asiakirjoja koskevan tiedon antamisen tavoista ja määräajoista. Työryhmä katsoo myös, että lainsäädäntöä olisi uudistettava arkistolain päivitystä laajemmin kokoamalla yhteen yleislakiin kaikki keskeiset tiedonhallintaa ja tietojen käsittelyä julkishallinnossa koskevat säännökset ottaen huomioon informaation koko elinkaari. Valtiovarainministeriö esittää hallinnonalansa osalta lausuntonaan seuraavaa: Valtiovarainministeriön näkemyksen mukaan arkistolaitoksen organisaatiouudistuksella ja toiminnan keskittämisellä on oletettavasti saavutettavissa tehokkuutta ja kustannussäästöjä pitkällä aikavälillä. Sähköisesti allekirjoitettu Signerad elektroniskt Signed digitally 353482 0.6 Valtiovarainministeriö Puh 0295 16001 (vaihde) Snellmaninkatu 1 A, Helsinki Faksi 09 160 33123 PL 28, 00023 Valtioneuvosto valtiovarainministerio@vm.fi www.vm.fi Y-tunnus 0245439-9
2 (6) 1 Toimiala 2 Tehtävät Samoin toiminnan kokonaisvaltaiselle kehittämiselle on paremmat edellytykset. Hallituksen esityksen perusteluissa pitäisi tuoda selvästi esille siihen sisältyvä asiakirjan käsitettä laajentava muutos. Arkistolain mukaan asiakirjalla tarkoitetaan kirjallista tai kuvallista esitystä taikka sellaista sähköisesti tai muulla vastaavalla tavalla aikaansaatua esitystä, joka on luettavissa, kuunneltavissa tai muutoin ymmärrettävissä teknisin apuvälinein. Luonnoksessa käytetään johdonmukaisesti ilmaisua asiakirjat ja niihin sisältyvät tiedot. Muutos on kannatettava ja laajentaa ajattelua paperimuotoisista asiakirjoista digitaalisen tiedon hallintaan. 1. kohta Työryhmä ei esitä muutoksia arkistotoimen ohjaukseen tai neuvontaan. Hallituksen esityksen luonnoksen mukaan Kansallisarkisto neuvoisi jatkossakin muita viranomaisia arkistotoimintaan ja pysyvään säilytykseen liittyvissä asioissa. Esityksen mukaan Kansallisarkistoa tulisi kuulla silloin kun tehdään asiakirjojen elinkaareen kohdistuvia lainsäädäntöuudistuksia jotka vaikuttavat pysyvään säilyttämiseen. Toisaalta työryhmä esittää arkistolain 2 luvun kumoamista, jonka 5 :ään sisältyy asetuksenantovaltuus ja sen nojalla arkistotoimesta annettu asetus (832/1994). Kumottavaksi esitetyn asetuksen mukaan arkistolaitoksen tehtävänä on muun ohella ohjata arkistotointa sen mukaan kuin arkistolaissa ja sen nojalla säädetään tai määrätään. Arkistolakiin jäisi 16, jonka mukaan arkistolaitos voi antaa arkistonmuodostajille määräyksiä asiakirjojen rekisteröinnistä ja luetteloinnista. Lain 22 :ssä on lisäksi yleinen, opetus- ja kulttuuriministeriölle kuuluva asetuksenantovaltuus. Valtiovarainministeriö toteaa, että Kansallisarkiston rooli jää ohjauksen osalta epäselväksi. Esityksen perusteluista ei käy ilmi voiko Kansallisarkisto antaa ohjausta ja neuvontaa myös pysyvästi säilytettävien asiakirjojen koko elinkaarta koskien, vai vain pysyvää säilytystä koskien. Asiakirjojen elinkaaressa ennen pysyvää säilytystä on vaiheita ja tilanteita jotka vaikuttavat asiakirjojen taltiointiin ja säilytyskelpoisuuteen. Viimeistään ehdotetussa yleislaissa tulisi selventää asiakirjojen koko elinkaarta koskevan ohjauksen toimivaltakysymykset. 3. kohta Hallituksen esityksen luonnoksen mukaan Kansallisarkisto edistäisi pysyvästi säilytettävien asiakirjojen ja niihin sisältyvien tietojen saatavuutta, käyttöä ja niihin perustuvaa tutkimusta. Perustelujen mukaan säännös korostaa tiedon avoimuuden ja käytön merkitystä tietojen säilyttämisen perusteena. Valtiovarainministeriö kannattaa työryhmän esitystä. Esitys laajentaa arkistolaitoksen tehtäviä, koska voimassa olevan arkistolaissa (831/1994) arkistolaitoksen tehtävä on rajattu kansalliseen kulttuuriperintöön kuuluvien asiakirjojen säilymisen ja niiden käytettävyyden varmistamiseen eikä arkistolaitokselle ole säädetty velvollisuutta edistää tietojen saatavuutta.
3 (6) Ehdotettu muutos on julkisen sektorin hallussa olevien tietojen uudelleenkäytöstä annetun direktiivin (ns. PSI-direktiivi) mukainen ja siten osa direktiivin kansallista toimeenpanoa. Tämä tulisi todeta hallituksen esityksen perusteluissa. Luonnoksen mukaan tutkimuspalvelujen hinnoittelun osalta noudatettaisiin valtion maksuperustelakia. Esityksessä ei kuvata nykyistä maksupolitiikkaa eikä tuoda esille sen muutostarpeita. Viittaus valtion maksuperustelakiin jättää avoimeksi sen, miten palvelut on tarkoitus jatkossa hinnoitella. Valtion maksuperustelaki (150/1994) mahdollistaa maksulliset suoritteet, maksuttomat suoritteet ja julkisoikeudelliset suoritteet, joista valtiolle perittävän maksun suuruuden tulee vastata suoritteen tuottamisesta valtiolle aiheutuvien kokonaiskustannusten määrää (omakustannusarvo). Lain mukaan maksu voidaan määrätä perittäväksi yleisesti suoritteen omakustannusarvoa alempana tai jättää kokonaan perimättä mm., jos siihen on yleiseen kulttuuritoimintaan liittyvistä tai näihin verrattavista syistä perusteltua syytä. Valtiovarainministeriö toteaa, että esityksestä tulisi käydä ilmi, miten Kansallisarkisto hinnoittelee palvelunsa ja, onko tähän tarkoitus tehdä muutoksia. 4. kohta Hallituksen esityksen luonnoksen mukaan Kansallisarkisto hankkisi pysyvään säilytykseen kansalliseen kulttuuriperintöön kuuluvia yksityisten asiakirjoja ja arkistoja. Koska viranomainen voi tuottaa palveluja sopimuksen perusteella ja viranomaiselle kertyy myös yksityisen lukuun suoritettavissa tehtävissä laadittuja tai vastaanotettuja asiakirjoja, on raja viranomaisen ja yksityisen asiakirjan välillä hämärtynyt. Ehdotetun yleislain laatimisen yhteydessä olisi hyvä ottaa kantaa myös julkisuuslain (621/1999) 5 :n määrittelemään asiakirjallisen tiedon käsitteeseen ja arkistolain kattavuuteen sen arkistoinnin ohjaajana. 3 Toimipaikat Hallituksen esityksen luonnoksen mukaan Kansallisarkistosta muodostetaan valtakunnallinen viranomainen, jonka toimialueena on koko maa, ja luovutaan arkistolaitoksen piirihallinto-organisaatiosta. Valtiovarainministeriö kannattaa esitystä. Piirihallinnon purkaminen voi sujuvoittaa aineistojen luovutusta ja yhteistyötä Kansallisarkiston kanssa erityisesti niiden virastojen kannalta, joilla on toimipaikkoja useilla paikkakunnilla. Ehdotus arkistolain muutoksesta Luonnoksen mukaan arkistolaitoksen toimipaikoista päätettäisiin asetuksella siten että palvelujen saatavuudesta huolehditaan. Valtiovarainministeriö toteaa, että sähköiseen arkistointiin siirtymisen pitäisi jatkossa mahdollistaa toimipaikkojen vähentäminen ja siitä syntyvät kustannussäästöt. Hallituksen esityksen luonnoksesta ei ilmene laajemmin arkistoinnin nykytila tai siihen kohdistuvat kehittämistarpeet. Työryhmä toteaakin, että
4 (6) arkistolakiin jää edelleen päivitystä vaativia kohtia, jotka tulee joka tapauksessa ratkaista ehdotetun yleislain toteutumisesta riippumatta. 21b Hallituksen esityksen luonnoksen mukaan Kansallisarkistolla olisi oikeus antaa tietoja hallussaan olevista asiakirjoista julkisuuslain 14 :n määräajoista poiketen vasta kuukauden kuluttua, tai jos tiedon luovuttaminen vaatii asiakirjojen suuren määrän tai vastaavan syyn vuoksi erityistoimenpiteitä, vasta kahden kuukauden kuluttua tietopyynnön esittämisestä. Tilastokeskuksen valtiovarainministeriölle antamassa lausunnossa kiinnitetään huomiota tilastoaineistojen arkistoinnin osalta siihen, että määräaikojen muutos saattaa aiheuttaa ristiriitaa ehdotetun lain Kansallisarkistosta 2 3 kohdan kanssa: edistää pysyvästi säilytettävien tietojen saatavuutta, käyttöä ja niihin perustuvaa tutkimusta. Päätöksenteon tietotarpeisiin on reagoitava nopeasti ja tutkimuksen on toimittava kehittämisen strategisena resurssina. Sähköisen pysyväissäilytyksen myötä arkistolaitos ottaa vastaan melko uuttakin aineistoa, johon voi kohdistua kiireellisiä tietopyyntöjä. Esityksen perustelujen mukaan tietopyynnöissä noudatettaisiin kuitenkin julkisuuslain 14 :n mukaista viivytyksetöntä käsittelyä, ja erityisesti silloin, kun tietopyyntö liittyisi asiaan, joka on vireillä toisessa viranomaisessa tai koskisi jonkun oikeutta, etua tai velvollisuutta. Tämä edellyttänee, että tietopyynnön esittäjät perustelisivat Kansallisarkistolle tietopyynnön nopean käsittelyn tarvetta. Julkisuuslain 13 :n ja sen hallituksen esityksessä (HE 30/1998) ilmaistujen perusteluiden mukaan tietopyynnön esittäjän on kuitenkin ilmaistava henkilöllisyytensä ja pyydettyjen tietojen tarve ainoastaan silloin, kun on selvitettävä, onko pyytäjällä oikeus saada pyytämänsä tiedot esim. niiden salassapidosta johtuen. Määräaikoihin liittyen esityksen Yleisperusteluissa s. 12 luvussa 2 Esityksen tavoitteet ja keskeiset muutokset viitataan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettuun lakiin säädösnumerolla 622/1999. Säädösnumeron pitäisi olla 621/1999. 21c Hallituksen esityksen luonnoksen mukaan Kansallisarkistolla olisi oikeus julkaista säilyttämiensä aineistojen tunnistamisen kannalta välttämättömiä viitetietoja sähköisesti, mikä edistää tietojen hyödynnettävyyttä. Tämä koskisi myös henkilötietoja joita julkaistaessa muodostuu henkilörekisteri. Henkilötietoja julkaistaessa noudatettaisiin henkilötietolakia. Henkilötietojen julkaiseminen edellyttää selkeitä periaatteita ja sääntöjä siitä mitä tietoja voidaan julkaista tieto- ja yksityisyyden suojaa vaarantamatta. Julkaisemisessa tulisi huomioida myös muut salassapitovelvoitteita ja salassapitoaikaa koskevat säännökset kuin
5 (6) julkisuus- ja henkilötietolaki. Esim. Verohallinto siirtää arkistolaitokselle aineistoja jotka ovat osittain tai kokonaan salassa pidettäviä verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain (1346/1999) 24 :ssä säädetyn salassapitoajan. 21 d Hallituksen esityksen luonnoksen mukaan Kansallisarkistolla olisi oikeus muuttaa hallussaan oleva pysyvästi säilytettävä asiakirja sähköiseen muotoon ja hävittää alkuperäinen, silloin kun se ei vaaranna asiakirjan alkuperäisyyden varmistamista tai heikennä sen kulttuurihistoriallista arvoa. Ehdotus on tarkoituksenmukainen arkistotoiminnan tehokkuuden ja tilankäytön kannalta. Hävittäminen ei saa kuitenkaan vaarantaa sellaisten asiakirjojen todistusvoimaisuutta, jotka on mahdollisesti siirretty arkistolaitokseen elinkaaren aktiivivaiheessa (esim. sopimukset tai sitoumukset). Asiakirjan kulttuurihistoriallinen arvo tulisi olla myös asiakirjan luovuttajan arvioitavissa ainakin silloin, kun asiakirja on siirretty arkistolaitokseen lahjoituksena tai talletuksena ja luovuttajalla on edelleen omistusoikeus aineistoon. Tekijänoikeuslain (404/1961) 16a :ssä arkistoille on myönnetty oikeus digitoida hallussaan olevaa alkuperäistä aineistoa sen säilyttämiseksi, kunnostamiseksi tai kokoelman puuttuvan osan täydentämiseksi. Vaikka ristiriitaa ei säädösten välillä olisikaan, tulisi asiakirjojen mahdollinen myöhempi digitoiminen ja hävittäminen käsitellä ja kirjallisesti sopia aineiston luovuttajan kanssa jo aineistoa arkistolaitokseen vastaanotettaessa. Tiedonhallintaa koskeva yleislaki / lainsäädännön kokonaisuudistus Valtiovarainministeriön hallinnonalan virastoilla on valmiuksia ja halukkuutta siirtyä asiakirjojen sähköiseen käsittelyyn koko elinkaaren ajalla joten lainsäädännön selkeyttäminen samaan suuntaan on tervetullutta. Yleislain laatimisen yhteydessä tulisi selvittää valtionhallinnon asian- ja tiedonhallinnan ohjaamiseen liittyvät toimivaltakysymykset. Samalla olisi hyvä ottaa kantaa myös siihen, onko viranomaisen tuottamien tietojen pitkäaikainen säilyttäminen tehtävä, joka voidaan antaa vain viranomaiselle ja miltä osin palvelutuotantoa olisi mahdollista ulkoistaa. Valtiovarainministeriö pitää erittäin kannatettavana työryhmän esitystä tiedon hallintaa koskevan yleislain valmistelemiseksi. Esitys tulisi valmistella vuoden 2015 aikana ministeriöiden yhteistyönä. Tiedon hallinnan kokonaisuudistuksen yhteydessä tulisi myös arvioida, miten varmistetaan yleislain tehokas täytäntöönpano, ja sen seurauksena koko julkisessa hallinnossa laaja-alainen toimintatapojen muutos, kustannussäästöt ja tarkoituksenmukainen tiedon elinkaaren ohjaus. Ottaen huomioon meneillään oleva tietohallinnon kehittämistyö, valtiovarainministeriön näkemyksen mukaan jatkotyö olisi
6 (6) tarkoituksenmukaisinta tehdä valtiovarainministeriön johdolla. Näin voitaisiin vastata laajempiin tiedon hallinnan ja digitalisoitumiskehityksen vaatimuksiin. Hallinto- ja kehitysjohtaja Helena Tarkka Tietojohtaja Irja Peltonen Jakelu Tiedoksi Opetus- ja kulttuuriministeriö Palkeet Tilastokeskus Tulli Valtiokonttori VATT Valtori Verohallinto VRK VSKP Hetemäki BO Petri Syrjänen JulkICT Hannele Kerola KAO Marko Puttonen