Saamelaisten kulttuuri-itsehallinnon

Saamelaisten kulttuuri-itsehallinnon itsehallinnon kehittäminen 6.12.2006 Selvitysmies Esko Aikio (Luobbal-Jovsset Esko) Suomentanut: Sulo Aikio

Sisällysluettelo: 1. Johdanto...3 2. Itsehallinnosta yleisesti...3 2.1. Itsehallinto vai itsemäärääminen, käsitteiden selitys...3 2.2. Itsemääräämisen sisäinen ja ulkoinen ulottuvuus...5 2.3. Itsehallinnon toteuttamistapoja...6 3. Saamelaisten itsehallinnon lähtökohta Suomessa...9 3.1. Lainsäädäntö ja lainvalmistelu...10 3.2. Kansainvälisen oikeuden asiakirjat...15 3.2.1. Yleisesti itsemääräämisestä...15 3.2.2. Alkuperäiskansojen itsemääräämisestä...17 3.2.2.1. ILO:n alkuperäiskansasopimus...18 3.2.2.2. YK:n alkuperäiskansaoikeuksien julistusehdotus...23 3.2.2.3. Ehdotus pohjoismaiseksi saamelaissopimukseksi...28 3.2.2.4. Lappekodisillen...34 3.2.3. Kansainvälisen oikeuden muut asiakirjat...35 4. Alkuperäiskansojen itsehallintojärjestelyt muualla maailmassa...35 4.1. Ahvenanmaa...36 4.2. Kalaallit Nunaat (Grönlanti)...37 4.3. Färsaaret...38 4.4. Baskimaa...38 4.5. Nunavut...39 5. Saamelaisten itsehallinto Pohjoismaissa...39 5.1. Ruotsi...39 5.2. Norja...42 5.3. Suomi...44 5.3.1. Saamelaisten itsenäinen päätösvalta...44 5.3.2. Saamelaisten osallistuminen päätöksentekoon...45 5.3.3. Saamelaisten vaikutusmahdollisuuksien lisääminen...46 5.3.4. Saamelaisten itsehallinnon ulkoinen ulottuvuus...47 5.3.5. Saamelaisten itsehallinto erityistapauksissa...47 5.3.6. Saamelaisten itsehallinnon tila Suomessa nyt...49 6. Itsehallinnon kehittämisen mahdollisuudet Suomessa...50 6.1. Itsehallinnon kehittämisestä yleisesti...50 6.1.1. Kaksi kansaa yhdessä valtiossa...50 6.1.2. Yksi kansa neljässä valtiossa...51 6.1.3. Itsehallinnon toteuttamisen erilaisia keinoja...52 6.2. Itsehallinnon käytännön kehittäminen...55 6.2.1. Kehittämissuunnitelma...55 6.2.2. Itsehallinnon konkreettiset kehittämistoimet...60 Liite 1...63 Esimerkkiluettelo toimialoista, joilla saamelaisten itsehallintoa voitaisiin kehittää...63 Liite 2...65 Ministeriöiden kehittämishankkeet, mitkä voivat vaikuttaa saamelaisten itsehallintoon...65 2

1. Johdanto Suomen perustuslaki turvaa saamelaisille kotiseutualueellaan heidän kieltään ja kulttuuriaan koskevan itsehallinnon sen mukaan kun lailla säädetään (PL 121.4 ). Tämän saamelaisten itsehallinnon tavoitteena on luoda saamelaisille perustuslain turvaama hallinnollis-poliittinen asema, jonka avulla he voisivat aikaisempaa paremmin vaikuttaa ja osallistua heitä erityisesti koskevien asioiden valmisteluun ja päätöksentekoon. Perustuslain säännöksellä pyritään siihen, että tulevassa lainsäädännössä säädetään saamelaisten omaa kieltä ja kulttuuria koskevissa asioissa toimielimet, toimivaltarajat ja tehtävät saamelaishallinnolle, kunnalliselle itsehallinnolle ja valtionhallinnolle. Itsehallinto on tarkoitettu dynaamiseksi siten, että saamelaiset voivat itse kehittää sitä kansanvaltaisesti valitun Saamelaiskäräjien kautta. Saamelaisten itsehallintolainsäädännöllä asetetun Saamelaiskäräjien keskeisimpänä tehtävänä onkin suunnitella ja toteuttaa saamelaisten itsehallintoa. Eduskunta edellytti saamelaisten itsehallintolainsäädäntöä koskevassa vastauksessaan (HE 248/94 vp) hallituksen selvittävän, miten voitaisiin saamelaiskäräjien yhteiskunnallisia vaikutusmahdollisuuksia edelleen kehittää ja turvata saamelaiskäräjille riittävät voimavarat tehtäviensä hoitamiseksi. Saamelaisten itsehallintolainsäädännön voimaantulosta on kulunut jo kymmenen vuotta. Sinä aikana itsehallinto ei ole kehittynyt toivotulla tavalla eikä itsehallinnolle sisältöä antavaa alempaa lainsäädäntöä ole juuri säädetty. Saamelaiskäräjät on kuluvan toimikauden toimintaohjelmassaan asettanut tärkeimmäksi pitkän aikavälin tavoitteekseen saamelaisten perusoikeuksien toteuttamisen itsehallinnon perustalta. Tässä tarkoituksessa saamelaiskäräjät on alkanut selvittää lainsäädännön muutostarpeita sekä muita tarpeellisia kehittämistoimia saamelaisten itsehallinnon kehittämiseksi ja toteuttamiseksi lainsäätäjän tarkoittamalla tavalla. Tämän selvitystyön on määrä palvella sekä saamelaiskäräjiä että myöhemmin mahdollisesti myös valtion keskushallintoa ja eduskuntaa saamelaisten kielellisen ja kulttuurisen itsehallinnon kehittämistä koskevassa lainvalmistelutyössä sekä muussa asiaan liittyvässä valmistelussa ja päätöksenteossa. 2. Itsehallinnosta yleisesti 2.1. Itsehallinto vai itsemäärääminen, käsitteiden selitys Kansainvälisen oikeuden ja ihmisoikeuksien yksi keskeinen periaate on jokaisen kansan oikeus itsemääräämiseen (self-determination, selvbestemmelse, självbestämmande, iešmearrideapmi). Tämä on kirjattu moniin kansainvälisen oikeuden asiakirjoihin ja ihmisoikeuksia koskeviin sopimuksiin, mm. kansalais- ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (KPsopimus) 1. artiklaan sekä taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (TSS-sopimus) 1. artiklaan. Perinteisesti ja aiemmin tämän itsemäärämiskäsitteen on kuitenkin kansainvälisessä järjestelmässä katsottu koskevan vain itsenäisiä valtioita ja kolonialisoituja siirtomaita, ja näin se liittyi vahvasti valtion suvereniteettioppiin. Tämän tulkinnan mukaan itsemäärääminen ei sopinut hyvin vähemmistö- ja alkuperäiskansoille eikä sitä niille hyväksytty. Yhtenä syynä siihen on ollut myös pelko, 3

että itsemääräämisoikeuden tunnustaminen alkuperäis- tai vähemmistökansoille voisi tuoda mukanaan oikeuden valtakunnasta irtautumiseen ja näiden kansojen itsenäisten valtioiden perustamispyrkimyksille. Tästä syystä itsemäärääminen on ollut ongelmallinen aihe alkuperäiskansojen oikeuksien kohdalla. Viime vuosina itsemääräämiskäsitteen tulkinta on kuitenkin alkanut hiljalleen laajeta kansainvälisissä toiminnoissa. Esimerkiksi Yhdistyneiden kansakuntien elimissä valmisteltavana olevassa alkuperäiskansajulistuksessa käytetään jo käsitettä itsemäärääminen alkuperäiskansojen kohdalla. Yhdistyneiden kansakuntien ihmisoikeuskomitea on vuodesta 1999 lähtien todennut, että itsemääräämiseen liittyviä kansainvälisen oikeuden säännöksiä voidaan soveltaa joihinkin alkuperäiskansoihin. Käsitellessään Norjan neljättä säännöllistä raporttia vuonna 1999 ihmisoikeuskomitea pyysi Norjan hallitusta raportoimaan seuraavassa raportissaan, miten se aikoo toteuttaa saamelaisten itsemääräämisoikeuden. 1 Myös EU on vahvistanut, että alkuperäiskansoilla on itsemääräämisoikeus. EU:n pohjoisen ulottuvuuden toimintaohjelmassa vuosille 2004 2006 lausutaan, että on välttämätöntä turvata pohjoisten alkuperäiskansojen oikeus itsemääräämiseen. 2 Kansainvälisen oikeuden itsemääräämisoikeutta ei tulekaan nähdä koko ajan samanlaisena pysyvänä asiana. Itsemääräämisoikeuden sisältö muuttuu ja kehittyy maailmassa koko ajan. 3 Muutamat valtiot (mm. Pohjoismaat) ovat kuitenkin todenneet, että periaate valtion alueiden koskemattomuudesta rajoittaa alkuperäiskansojen itsemääräämisoikeuden käyttöä. Toisin sanoen ne katsovat, että alkuperäiskansojen itsemääräämisoikeus ei sinällään merikitse, että alkuperäiskansoilla olisi oikeus irtautua nykyisestä valtiosta ja perustaa omia valtioitaan. 4 Myös ehdotetussa pohjoismaisessa saamelaissopimuksessa käytetään käsitettä itsemäärääminen eikä itsehallinto. Kun kansan itsemäärääminen käsitetään yleensä aika täydellisenä, niin itsehallinto (self-government, selvstyre, självstyrelse, iešráññen) käsitetään tavallisesti kapeampana kuin itsemäärääminen. Itsehallintoa ja autonomiaa voidaankin pitää tavallaan itsemääräämisen osana. Niinpä vähemmistöille ja alkuperäiskansoille onkin monin paikoin maailmassa turvattu juuri itsehallinto jossakin muodossa. Saamelaisia alkuperäiskansana voi pitää kansainvälisen oikeuden kannalta "kansana". Siitä seuraa, että saamelaisilla voidaan katsoa olevan oikeus itsemääräämiseen nykyisen kansainvälisen oikeuden ja ihmisoikeussopimusten perusteella, joihin kuuluvat myös KP-sopimuksen ja TSK-sopimuksen 1. artiklat. 5 Viime aikojen kehitys kansainvälisen oikeuden itsemääräämisoikeuden määrittelyssä poistaa ainakin saamelaisten kohdalla tarpeen erottaa edelläkuvatut itsemäärämisen ja itsehallinnon käsitteet toisistaan. 1 YK:n asiak. CCPR/C/79/Add.112 (1999) Concluding Observations (Norway) 2 EC / The General Affairs Council (Heads of States): The Second Northern Dimension Action Plan, 2004-06, adopted 29 September 2003 3 Pohjoismainen saamelaissopimus, Suomalais-norjalais-ruotsalais-saamelaisen asiantuntijatyöryhmän 27.lokakuuta 2005 luovuttama luonnos, s. 273 4 Pohjoismainen saamelaissopimus, Suomalais-norjalais-ruotsalais-saamelaisen asiantuntijatyöryhmän 27.lokakuuta 2005 luovuttama luonnos, s. 267 5 John B. Henriksen: Betenkning om samisk selvbestemmelserett; i et folkerettslig perspektiv, Oslo 2001, s. 48 4

2.2. Itsemääräämisen sisäinen ja ulkoinen ulottuvuus Itsemäärääminen jaetaan usein sisäiseen ja ulkoiseen osaan. Itsemääräämisen sisäiseen ulottuvuuteen kuuluu oikeus päättää kaikista asioista, jotka koskevat kansan ja sen yhteiskunnan sisäistä hallitsemista. Siihen kuuluvat kansan sivistyksellisten, sosiaalisten ja taloudellisten olojen säilyttäminen ja kehittäminen. 6 Esimerkkinä tällaisista asioista voi mainita kielenkehitystä, opetusta, terveys- ja sosiaalipalveluja, perinnetietoa, perinteisiä kulttuuri-ilmaisuja, asumisoloja, työoloja ja tiedotusvälineitä koskevat asiat. 7 Alkuperäiskansojen kohdalla itsemääräämisen sisäiseen ulottuvuuteen kuuluu tärkenä osana päättäminen luonnonvarojen käyttämisestä. Toisaalta luonnonvarojen kohdalla itsemääräämiseen kuuluu myös se, että kansalta ei riistetä sen omaa elinehtoja (means of subsistence). Näitä luonnonvaroja koskevia osia kutsutaan itsemääräämisen resurssiulottuvuudeksi. Resurssiulottuvuus ei kuitenkaan koske vain alkuperäiskansan perinteisesti käyttämiä luonnonvaroja, mutta myös eiperinteisiä luonnonvaroja kuten esimerkiksi mineraaleja, vesivoimaa ja metsätaloutta. Tämä tulee esille sekä ihmisoikeuskomitean lausunnoissa, 8 ILO:n alkuperäiskansasopimuksessa nro 169 ja EU:n ministerineuvoston v. 2003 vahvistamassa pohjoisen ulottuvuuden toisessa toimintasuunnitelmassa 2004-2006. Resurssiulottuvuuden yhteydessä tulee ottaa huomioon myös geneettiset resurssit, perinteinen tietämys ja perinteiset kulttuuri-ilmaisut. 9 Nuukin julkilausuma ja suositukset alkuperäiskansojen autonomiasta ja itsehallinnosta lausuvat itsehallinnon resurssiulottuvuudesta kohdassa 4 (epävirallinen käännös englanninkielestä): 4. Alkuperäiskansojen alueet ja niiden luonnonvarat ovat tärkeitä alkuperäiskansojen fyysiselle, kulttuuriselle ja henkiselle olemassaololle, ja alkuperäiskansojen autonomian ja itsehallinnon rakentamiselle ja tehokkaalle harjoittamiselle. Tämä alueja luonnonvaraperusta pitää taata näille kansoille niiden elinmahdollisuuksien ja yhtenäisen kehittymisen turvaamiseksi 10 Itsemääräämisen tärkeänä osana on maiden kunnioittaminen, koska ilman niitä alkuperäiskansat eivät voi täydellisesti harjoittaa kulttuurista vapautta ja kulttuurista kokonaisuutta. Maa ei ole alkuperäiskansoille vain taloudellinen resurssi. Maa on myös alkuperäiskansojen kirjasto, tietolähde ja korkeakoulu; maa on historian ja tieteellisen tiedon varasto. Kaikki mitä alkuperäiskansan ihmiset ovat kokeneet, ja kaikki mitä he tietävät inhimillisestä ja hyvästä elämästä, kuuluu heidän maahansa ja kaikkiin siihen liittyvin kertomuksiin. 11 Saamelaisten perinteinen oikeusjärjestelmä, oikeudelliset perinteet ja erityisesti maiden, vesien ja luonnonvarojen vakiintuneet hallintatavat tulee ottaa huomioon itsehallinnon resurssiulottuvuuden yhteydessä. 12 6 CERD General Comment No. 21 Right to Self-Determination, 15.03.1996 7 vrt. Betänkande av det svenska Sametingets kommitté med uppgift att ta fram ett förslag till strategi för en implementering av det samiska folkets rätt till självbestämmande på den svenska sidan av Sápmi, Kiruna 2004 8 ON asiak. CCPR/CO/74/SWE, päivätty 24 april 2002, kohta 15 9 Pohjoismainen saamelaissopimus, Suomalais-norjalais-ruotsalais-saamelaisen asiantuntijatyöryhmän 27.lokakuuta 2005 luovuttama luonnos, s. 310 10 YK:n asiak. e/cn.4/1992/42 11 Erica-Irene A. Daes, "The Spirit and Letter of the Right to Self-Determination of Indigenous Peoples: Reflections on the Making of the United Nations Draft Declaration, s. 81, kirjassa "Operationalizing the Right of Indigenous Peoples to Self-Determination" (2000), Institute for Human Rights Åbo Akademi University, toim. Aikio ja Scheinin 12 Betänkande av det svenska Sametingets kommitté med uppgift att ta fram ett förslag till strategi för en implementering av det samiska folkets rätt till självbestämmande på den svenska sidan av Sápmi, Kiruna 2004 5

Itsemääräämisoikeuden sisältöä tarkasteltaessa tulee itsemääräämisestä erottaa yksityisoikeudellinen kysymys maa - ja vesialueiden omistamisesta ja käyttämisestä, vaikka se onkin yksi tärkeimmistä kysymyksistä alkuperäiskansojen kohdalla. Esim. Nunavut territoryn perustaminen Kanadassa erottaa nämä. Tietenkin maanomistuskysymys voi muuten vaikuttaa paljonkin itsemääräämisoikeuden sisältöön ja toteutumiseen, näin myös Nunavut territoryn ja Saamenmaan kohdalla. Itsemääräämisen ulkoiseen ulottuvuuteen kuuluu kansan oikeus itse päättää omasta poliittisesta asemastaan ja omasta asemastaan kansainvälisessä yhteisössä yhdenvertaisten oikeuksien periaatteiden mukaan. 13 Tämä merkitsee myös oikeutta päättää siitä, millainen suhde kansalla on ympäröivään maailmaan, ja oikeutta osallistua kansaa koskeviin kansainvälisiin päätöksentekoprosesseihin. 14 Kuten edellä jo on todettu, alkuperäiskansojen itsemääräämiseen ei kuitenkaan kuulu oikeus irtautua valtiosta ja perustaa omaa valtiota. Kansainvälisen oikeuden järjestelmän mukaan itsemääräämiseen kuuluu myös solidaarisuuden ulottuvuus. Tämä tarkoittaa valtioiden yleistä vastuuta muiden kansojen itsemääräämisen edistämisestä missä tahansa maailmassa. Itsemääräämisoikeuteen kuuluu YK:n rotusyrjintäkomitean näkemyksen mukaan myös se, että kansan ulkopuolelta ei sekaannuta kansan taloudelliseen, sosiaaliseen ja kulttuuriseen kehitykseen. 15 Tämä merkitsee muun muassa sitä, että Suomen valtion viranomaisten ei tulisi ottaa kantaa asioihin, joissa saamelaiset käyttävät itsemääräämisoikeuttaan saamelaisten taloudellisten, sosiaalisten ja kulttuuristen olojen kehittämisessä. 2.3. Itsehallinnon toteuttamistapoja Alkuperäiskansojen ja vähemmistöjen itsehallintoa on yritetty järjestää eri puolilla maailmaa kolmen erilaisen pääratkaisumallin mukaan: 1. vain maa - ja vesialueisiin kohdistuvana omistuoikeutena, johon liittyvät vielä käyttöoikeudet ympäröiviin alueisiin. Turvaa alkuperäiskansalle vain taloudellisen itsemääräämisen tietyllä rajoitetulla alueella ja rahallisia korvauksia (ominainen Pohjois-Amerikan intiaanien kohdalla). Ei turvaa poliittisia, kulttuurisia ja sosiaalisia oikeuksia, 2. aluetta koskevana itsehallintona poliittisin oikeuksin. Tällaisessa ratkaisussa millään kansanryhmällä ei ole erityisiä oikeuksia. Esim. äänestys-, pyynti- ja maanomistusoikeus on alueen kaikilla ihmisillä. Tämä ratkaisu toimii vain silloin kun alkuperäiskansa on enemmistönä itsehallintoalueella (näin Grönlannissa ja Nunavut territoryssa, myös Färsaarilla ja Ahvenanmaalla on tällainen itsehallinto). 3. etno-poliittisena itsehallintona, jossa tietyn alueen alkuperäiskansalla on erityisiä (poliittisia) oikeuksia, joita tämän alueen muilla asukkailla ei ole. Joskus tähän liittyy vähemmistön oikeus osallistua valtakunnan lainsäädäntöön (näin esim. maorit Uudessa Seelannissa ja tanskankieliset Saksassa). Tämä ratkaisu toimii silloin kun alkuperäiskansa on vähemmistönä omalla alueellaan. 13 Pohjoismainen saamelaissopimus, Suomalais-norjalais-ruotsalais-saamelaisen asiantuntijatyöryhmän 27.lokakuuta 2005 luovuttama luonnos,. s. 299 14 Pohjoismainen saamelaissopimus, Suomalais-norjalais-ruotsalais-saamelaisen asiantuntijatyöryhmän 27.lokakuuta 2005 luovuttama luonnos, s. 140 15 YK:n asiak. 15/03/96 CERD General recom. 21, kohta 3 6

Alkuperäiskansojen itsehallinnossa on kuitenkin enimmäkseen kysymys kaikkien kolmen ratkaisun yhdistämisestä. Saamelaisten kulttuuri-itsehallinto Suomessa muistuttaa eniten etno-poliittista itsehallintomallia. Itsehallinto voi sisältää joko itsenäisen päätösvallan asioista, oikeuden osallistua päätöksentekoon valtayhteiskunnan laitosten kautta tai vain vaikutusmahdollisuuden asioihin. Tätä voisi nimittää itsehallinnon syvyydeksi. - Itsenäisestä päätösvallasta on luonnollisin esimerkki saamelaisten kohdalla tilanne, jossa saamelaiskäräjillä on päätösvalta (esim. kulttuurimäärärahojen jakaminen). - Oikeudesta osallistua päätöksentekoon ovat saamelaisten kohdalla esimerkkinä ne päättävät elimet, joissa saamelaisilla on oma edustaja (esim. ev.lut. kirkon kirkolliskokous ja Paliskuntien yhdistyksen hallitus). - Vaikutusmahdollisuuden varmistamisesta on paljon esimerkkejä saamelaisten kohdalla. Siihen kuuluvat ne asiaintilat, joissa saamelaisten edustaja osallistuu asian valmisteluun esim. yhteistyöryhmässä tai neuvottelukunnassa, tai neuvotteluvelvollisuus saamelaiskäräjien kanssa ja erilaiset kuulemiskäytännöt kuten lausuntojen pyytäminen saamelaiskäräjiltä. Edelläoleva itsehallinnon jako tiettyihin syvyysasteisiin on varsin karkea. Itsehallinto voidaan jakaa vielä tarkemmin esim. seuraavasti: - päättävä elin vain tiedottaa päätöksistään itsehallintoelimelle, - päättävä elin ja itsehallintoelin vaihtavat tietoja, - itsehallintoelin toimii neuvontantajana, - yhteistyö valmistelevan elimen kanssa, esim. neuvottelukunnassa, - osallistuminen päätöksentekoon yhteisessä päättävässä elimessä niin että itsehallintoelimellä on vähemmistö päättävässä elimessä, - osallistuminen päätöksentekoon yhteisessä päättävässä elimessä niin että itsehallintoelimellä on puolet päättävän elimen jäsenistä, - osallistuminen päätöksentekoon yhteisessä päättävässä elimessä niin että itsehallintoelimellä on enemmistö päättävässä elimessä,... - itsehallintoelin päättää ja vain tiedottaa valtayhteiskunnan elimille päätöksistä, - itsehallintoelin päättää yksin asioista. Jos edellä lueteltuihin järjestelmiin lisätään vielä jomman kumman osapuolen veto-oikeus päätöksissä, tilanne muuttuu yhä kirjavammaksi. Päätöksentekoon voidaan liittää myös ehtoja, jotka vaikuttavat itsemääräämisen syvyyteen; esim. niin että päättävä elin saa poiketa toisen elimen lausunnosta vain tietyistä erityisistä syistä. Itsehallinnon kehittämisessä ei ole tarve aina pyrkiä saamelaisten täysin itsenäiseen päätösvaltaan, vaan tietyissä oloissa voi olla sopivampaa järjestää itsehallinto päätöksentekoon osallistumisen tai erilaisten vaikutusmahdollisuuksien kautta. Kunkin asiahaaran kohdalla tätä on syytä erikseen pohtia. Tässä yhteydessä täytyy kuitenkin selvästi erottaa toisistaan kaksi kysymystä; toisaalta se, mitä oikeus itsehallintoon periaatteessa sisältää, ja toisaalta se, miten itsehallinto on tarkoituksenmukaista järjestää kussakin tilanteessa. Kuten edellä on jo todettu, itsehallinto-oikeuteen kuuluu rotusyrjintäkomitean näkemyksen mukaan myös se, että kansan ulkopuolelta ei sekaannuta kansan omaan taloudelliseen, sosiaaliseen ja 7

kulttuuriseen kehitykseen. 16 Jos joillakin aloilla ja joissakin oloissa itsehallinnon toteuttamistavaksi valitaan vain päätöksentekoon osallistuminen tai vaikutusmahdollisuus muuten, niin jäädään kauaksi edellä mainitusta ulkopuolisesta sekaantumattomuudesta. Tämä puoli asiasta on erityisen tärkeää pitää mielessä aloilla, jotka koskevat saamenkansan taloudellista, sosiaalista ja kulttuurista kehitystä. Kaikkein selvimpänä alkuperäiskansan itsenäistä päätösvaltaa voidaan pitää asioissa, jotka koskevat vain alkuperäiskansaa ja jotka eivät valtakansojen yhteiskuntia paljon kiinnosta. 17 Saamelaisten kohdalla esimerkkinä tällaisista asioista voidaan pitää saamelaiskulttuuriin tarkoitettujen tukien jakamista. Tarkemmin asiaa on selostettu luvussa 6.1.3. Huomionarvoinen tässä yhteydessä on ihmisoikeuskomitean lausunto vuodelta 2002 Ruotsin viidennestä raportista, joka koski KP-sopimuksen toteuttamista. Siinä komitea lausuu, että itsemääräämiseen saamelaisten kohdalla kuuluu oikeus osallistua saamelaisaluetta ja elinkeinoja koskevaan päätöksentekoon. Näin ollen komitea ei tunnu katsovan, että pelkästään saamelaisten vaikutusmahdollisuus olisi riittävää tällaisissa asioissa. Edelleen komitea viittasi Ruotsin saamelaiskäräjien rajoitettuihin mahdollisuuksiin vaikuttaa merkittävästi (have a significant role) päätöksentekoon asioissa, jotka vaikuttavat saamelaisten perinteisiin maihin ja elinkeinoihin. 18 Yksi erityinen puoli itsemääräämisessä on kansan lainsäädäntövalta. Monin paikoin maailmassa alkuperäiskansoilla on itsenäinen lainsäädäntövalta tietynlaisissa erikseen määritellyissä asioissa. Usein tällainen lainsäädäntövalta liitetään autonomia-ajatukseen. Niinpä kulttuuriautonomia sisältäisi lainsäädäntövaltaa kulttuuriin liittyvissä asioissa. Kansainvälisen oikeudessa on vakiintunut käsitys, että itsemäärääminen ei ole pysyvä olotila, vaan paremminkin jatkuva prosessi, joka kehittyy koko ajan. Kansojen itsemääräämisoikeutta käsitellyt UNESCO:n asiantuntijakokous totesikin v. 1998, että oikeutta itsemääräämiseen ei tule pitää kerran tapahtuvana valintana, mutta jatkuvana prosessina, joka takaa kansan osallistumisen päätöksentekoprosesseihin ja oman tulevaisuutensa hallitsemiseen. 19 Saamelaisten itsehallintolainsäädäntöä koskevassa hallituksen esityksessäkin todetaan, että esityksen mukaan saamelaisten kulttuuriitsehallinto olisi dynaaminen ja saamelaiset voisivat itse sitä kehittää. 20 Saamelaisten itsehallintoa koskevassa lainvalmistelussa todetaan myös, että esitetty säännös saamelaisten itsehallinnosta loisi edellytykset parantaa saamelaisen kansanryhmän asemaa kunnallisessa itsehallinnossa, valtion hallinnossa ja erityisessä saamelaishallinnossa sitä mukaa kun saamelaisten kulttuuri-itsehallintoa ja siihen kuuluvia hallintopalveluja kehitetään lainsäädännöllä. Samassa yhteydessä todetaan kuitenkin, että saamelaisten itsehallintoa koskeva säännös toisi mukanaan myös valtiolle velvollisuuden toimia lainsäädännössä saamelaisten kulttuuriitsehallinnon toteuttamiseksi. 21 Niissä tilanteissa, joissa alkuperäiskansalle taataan vain oikeus osallistua päätöksentekoon tai vaikutusmahdollisuudet (eikä itsenäistä päätösvaltaa), voi olla usein tarve taata alkuperäiskansan 16 YK:n asiak. 15/03/96 CERD General recom. 21, kohta 3 17 Pohjoismainen saamelaissopimus, Suomalais-norjalais-ruotsalais-saamelaisen asiantuntijatyöryhmän 27.lokakuuta 2005 luovuttama luonnos, s. 314 18 YK:n asiak. CCPR/CO/74/SWE (2002), alleviivaus selvitysmiehen, ks. myös Pohjoismainen saamelaissopimus, Suomalais-norjalais-ruotsalais-saamelaisen asiantuntijatyöryhmän 27.lokakuuta 2005 luovuttama luonnos, s. 308-309 19 Report of the International Conference of Experts on the Implementation of the Right to self-determination as a Contribution to Conflict prevention, 21-27 November 1998 UNESCO (Division of Human Rights) 20 HE 248/1994 21 Saamelaistyöryhmän mietintö: Saamelaisten kulttuuri-itsehallinto, Helsinki 1994, s. 54 8

etujen huomioonottaminen erityisillä säännöksillä. Joissakin tilanteissa koko alan hallintojärjestelmä ja sen säädösperusta voi olla rakennettu niin, että edes saamelaisten osallistumisoikeudella päätöksentekoon ei voida toteuttaa saamelaisten etujen huomioonottamista. Tällaisten säännösten tarkoituksena olisi ohjata päätöksentekoa alkuperäiskansojen hyväksi tai rajoittaa viranomaisen päätösvaltaa niin, että sen päätökset eivät sortaisi alkuperäiskansan tai siihen kuuluvien ihmisten oikeuksia. Esimerkkinä tällaisesta voisi olla säännös, jonka mukaan maan käyttämisestä päättävä viranomaisen pitää saamelaisten perinteisillä asuinalueilla ottaa huomioon saamelaisten sukualueperinne. 22 Alkuperäiskansojen itsehallinnon toteuttamisessa tulee aina ottaa huomioon, että niissä valtioissa, joissa alkuperäiskansoja asuu, on kahdella kansalla itsemääräämisoikeus; sekä valtaväestöllä että ja alkuperäiskansalla. Niinpä alkuperäiskansojen itsemääräämisellä ei voida sortaa valtaväestön itsemääräämisoikeutta. Myös valtaväestöjen jäsenten muita ihmisoikeuksia ja perusoikeuksia tulee kunnioittaa tässä yhteydessä. Tarkemmin asiaa on selostettu luvussa 6.1.1. Itsemääräämisen takaamiseksi pitkällä tähtäimellä eivät aina riitä lainsäädännöllä, ei edes perustuslain tasolla tehdyt päätökset itsemääräämisestä. Todellisen itsemääräämisen ainoa varmistamiskeino on alkuperäiskansojen ja valtaväestöjen sosiaalisten suhteiden edistämisen varassa. 23 3. Saamelaisten itsehallinnon lähtökohta Suomessa Saamelaisten itsehallinnon lähtökohtana Suomessa ovat Suomen perustuslain 121.4 ja 17.3, sekä niiden perusteella annettu alemman tason lainsäädäntö kuten saamelaiskäräjälaki. Suomen perustuslain 22 taas puolestaan liittää kansainvälisen oikeuden ihmisoikeussopimukset Suomen perusoikeusjärjestelmän osaksi. Perustuslain 22 mukaan: Julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Perustuslain 22 valmistelussa todetaan, että ihmisoikeussopimusten säännöksistä ei voida poiketa edes perustuslainsäätämisjärjestyksessä. 24 Näin ollen ihmisoikeussopimusten mahdolliset säännökset itsehallinnosta ovat vahvemmat kuin Suomen perustuslaki. Perustuslain 22 maininta ihmisoikeuksista tarkoittaa lainvalmistelun mukaan kuitenkin ainoastaan niitä ihmisoikeuksia, joihin Suomi on sitoutunut hyväksymällä ihmisoikeussopimuksen. 25 Suomen eduskunta on kuitenkin muun asian yhteydessä ottanut toisenlaisen kannan siihen, pitääkö Suomen noudattaa sellaista ihmisoikeussopimusta, johon Suomi ei ole liittynyt. 26 Näiden eduskunnan valiokuntien lausuntojen mukaan Suomen tulee noudattaa ILO:n alkuperäiskansasopimusta 169, vaikka Suomi ei olekaan vielä sitä hyväksynyt. Näin ollen tässä luvussa tarkastellaan sekä Suomen sisäistä lainsäädäntöä että kansainvälisen oikeuden ihmisoikeussopimuksia sikäli kun ne koskevat itsehallintoa. 22 vrt. ILO:n alkuperäiskansasopimus 169:n 4. artikla 23 Erica-Irene A. Daes, "The Spirit and Letter of the Right to Self-Determination of Indigenous Peoples: Reflections on the Making of the United Nations Draft Declaration, s. 82, kirjassa "Operationalizing the Right of Indigenous Peoples to Self-Determination" (2000), Institute for Human Rights Åbo Akademi University, toim. Aikio ja Scheinin 24 HE 309/1993, ks. myös PeVL 12/1982 vp 25 HE 309/1993 26 PeVL 3/1990, SoVL 11/1990, PeVL 30/1993 9

3.1. Lainsäädäntö ja lainvalmistelu Suomessa saamelaisten itsehallinnon kannalta tärkein säädös on Suomen perustuslain 121.4 :ssä: Itsehallinnosta kuntia suuremmilla hallintoalueilla säädetään lailla. Saamelaisilla on saamelaisten kotiseutualueella kieltään ja kulttuuriaan koskeva itsehallinto sen mukaan kuin lailla säädetään. Mainittu saamelaisten itsehallintoa koskeva pykälä on perustuslain 11 luvussa, "Hallinnon järjestäminen ja itsehallinto". Tässä luvussa ovat perussäännökset muun muassa valtion hallinnosta, Ahvenanmaan erityisasemasta sekä kunnallisesta ja muusta alueellisesta itsehallinnosta. Tämä kertoo osaltaan, millainen asema saamelaisten itsehallinnolla on Suomen yleisessä hallintojärjestelmässä. Perustuslain 121 nimi on "Kunnallinen ja muu alueellinen itsehallinto". Pykälän 3 ensimmäistä momenttia koskevat kunnallista itsehallintoa. Näissä momenteissa säädetään Suomen jakautumisesta kuntiin ja viitataan siihen, että kuntien itsehallinnosta säädetään tarkemmin lailla. Lisäksi niissä säädetään, että kunnilla on verotusoikeus. Saamelaisten itsehallinnon kohdalla verotusoikeutta ei mainita 121.4 :ssä. Perustuslain 121.4 maininta kuntia suurempien alueiden itsehallinnosta viittaa mahdollisuuteen järjestää maakuntatason itsehallinto. Perustuslakipykälässä saamelaisten itsehallinto turvataan saamelaisten kotiseutualueella. Saamelaisten itsehallinto on tältä kannalta alueellinen. Näin ollen perustuslaki ei suoraan tue saamelaisten itsehallinnon toteuttamista tietyissä asioissa laajemmilla alueilla kuin saamelaisten kotiseutualueella, esim. valtakunnallisesti. Tässä yhteydessä on syytä huomata, että perustuslaki turvaa tätä kautta tiettyjä oikeuksia, tässä asiassa saamelaisten itsehallinnon saamelaisten kotiseutualueella. Perustuslaki ei kuitenkaan kiellä saamelaisten itsehallintoa laajemmillakaan alueilla. Itse asiassa perustuslain 121.4 ensimmäinen lausekin tekee sen mahdolliseksi. Perustuslain 121.4 lainvalmistelussakin nimenomaan todetaan esityksen lähtökohtana olevan, että Suomen saamelaisten itsemääräämisoikeutta heitä erityisesti koskevissa asioissa pyritään edelleen kehittämään etnopoliittisen ratkaisun ja siihen liittyvien erityisoikeuksien pohjalta lähinnä saamelaisten kotiseutualueella. 27 Hallituksen esityksessä todetaan myös, että joissakin asioissa voi tulevaisuudessa olla syytä soveltaa itsehallinnon periaatetta myös saamelaisten kotiseudun ulkopuolella. Esimerkkinä tällaisesta alasta mainitaan saamelaisten kouluopetus. 28 Kansainvälisen oikeuden itsemääräämistä koskevissa säädöksissä ja käytännössä ei myöskään ole tämänsuuntaisia aluetta koskevia rajoituksia. Jo nykytilanteessa Suomen saamelaiskäräjät toteuttaa saamelaisten itsehallintoa koko Suomen laajuisesti esimerkiksi kulttuurimäärärahojen jakamisessa. Suomen perustuslain 121.4 :ssä käytetään käsitettä itsehallinto eikä itsemäärääminen. Kuten edellä 2. luvussa käy ilmi, nykyään ei enää ole juuri epäilyä siitä, eikö saamelaisilla alkuperäiskansana olisi oikeutta itsemääräämiseen kansainvälisen oikeuden säädösten mukaan. Näin ollen saamelaisten itsehallinnon kehittämisessä ei olekaan selvitysmiehen näkemyksen mukaan syytä nähdä Suomen perustuslain sanavalintaa "itsehallinto" mitenkään rajoittavana tekijänä saamelaisten itsehallinnon ja itsemääräämisen kehittämisessä. 27 HE 248/1994 28 vrt. SiVL 2/1992 vp 10

Perustuslain mukaan saamelaisilla on kieltä ja kulttuuria koskeva itsehallinto. Kun tätä perustuslain sanavalintaa verrataan kansainvälisen oikeuden määritelmään itsemääräämisestä, niiden välillä saattaa tuntua olevan iso ero. Kuten edellä 2. luvussa käy ilmi, kansainvälisen oikeuden mukaan itsemääräämisoikeuteen kuuluvat mm.: a) sisäiseen ulottuvuuteen aa) oikeus päättää kansan sivistyksellisten, sosiaalisten ja taloudellisten asioiden säilyttämisestä ja kehittämisestä, ab) oikeus päättää luonnonvarojen käytöstä, ja b) ulkoiseen ulottuvuuteen ba) kansan oikeus itse päättää omasta poliittisesta asemastaan ja omasta asemastaan kansainvälisessä yhteisössä. Suomen perustuslain 121.4 tulkinnassa tulee kuitenkin ottaa huomioon koko perustuslaki ja sen sanavalinnat ja toisaalta alemman tason lainsäädäntö, joka liittyy tähän perustuslakipykälään. Saamelaisten kieli ja kulttuuri mainitaan myös Suomen perustuslain 17.3 :ssä: Saamelaisilla alkuperäiskansana sekä romaneilla ja muilla ryhmillä on oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Perustuslain 17.3 lainvalmistelussa vuoden 1993 perusoikeusuudistuksen yhteydessä todetaan, että säädöksessä turvataan saamelaisten kulttuuriin kuuluvat saamelaisten perinteiset elinkeinot kuten poronhoito sekä kalastus ja metsästys. 29 Saamelaisten itsehallintoa koskevassa perustuslakisäädöksen lainvalmistelussa viitataan perustuslain 17.3 (tuolloin vielä Hallitusmuodon 14.3 :ssä) saamelaiskulttuuri käsitteen sisältöön. 30 Perustuslain 121.4 lainvalmistelussa (Saamelaistyöryhmän mietintö: Saamelaisten kulttuuriitsehallinto, Helsinki 1994) todetaan, että saamenkieleen liittyy tärkeänä tekijänä saamelaisten kouluopetus ja päivähoito. Ja myös tässä mietinnössä viitataan siihen, että saamelaisten kulttuurimuoto sisältää myös saamelaisten perinteiset elinkeinot. 31 Saamelaisten kulttuuri-itsehallintoa koskevassa lainsäädännössä perustuslakiin lisättiin saamelaisten itsehallintoa koskeva säädös ja lisäksi säädettiin laki saamelaiskäräjistä ja muutettiin saamen kielilakia. Kun perustuslain 121.4 :ssä sanotaan, että saamelaisten itsehallinnosta säädetään lailla, viitataan ensisijaisesti saamelaiskäräjälakiin. Saamelaiskäräjälain 1.1 :ssä säädetäänkin, että: Saamelaisilla alkuperäiskansana on saamelaisten kotiseutualueella omaa kieltään ja kulttuuriaan koskeva itsehallinto sen mukaan kun tässä laissa ja muualla laissa säädetään. Tähän itsehallintoon kuuluvia tehtäviä varten saamelaiset valitsevat vaaleilla keskuudestaan saamelaiskäräjät. Näin ollen saamelaiskäräjälain säädösten perusteella voidaan tarkastella saamelaisten itsehallinnon nykyistä sisältöä: - saamelaiskäräjälain 5.1 mukaan: Saamelaiskäräjien tehtävänä on hoitaa saamelaisten omaa kieltä ja kulttuuria sekä heidän asemaansa alkuperäiskansana koskevat asiat. 29 HE 309/1993 30 HE 248/1994 31 Saamelaistyöryhmän mietintö: Saamelaisten kulttuuri-itsehallinto, Helsinki 1994, s. 60 ja 69 11

- saamelaiskäräjälain 6 mukaan: Saamelaiskäräjät edustaa saamelaisia tehtäviinsä kuuluvissa asioissa kansallisissa ja kansainvälisissä yhteyksissä. - saamelaiskäräjälain 8.1 mukaan: Saamelaiskäräjät päättää saamelaisten yhteiseen käyttöön osoitettujen varojen jaosta. (Tämä säädös viittaa nykytilanteessa saamelaiskulttuuriin ja toisaalta saamenkielisiin sosiaali- ja terveyspalveluihin tarkoitettujen rahojen jakamiseen.) - saamelaiskäräjälain 9.1 :ssä säädetään viranomaisten neuvotteluvelvollisuudesta saamelaiskäräjien kanssa. Neuvotteluvelvollisuushan kuuluu itsehallintoon saamelaisten vaikutusmahdollisuuksien lisäämisen muodossa: Viranomaiset neuvottelevat saamelaiskäräjien kanssa kaikista laajakantoisista ja merkittävistä toimenpiteistä, jotka voivat välittömästi ja erityisellä tavalla vaikuttaa saamelaisten asemaan alkuperäiskansana ja jotka koskevat saamelaisten kotiseutualueella: 1) yhdyskuntasuunnittelua; 2) valtionmaan, suojelualueiden ja erämaa-alueiden hoitoa, käyttöä, vuokrausta ja luovutusta; 3) kaivoskivennäisten valtausta ja kaivospiirin perustamista tarkoittavia lupahakemuksia; 4) saamelaisten kulttuurimuotoon kuuluvan elinkeinon lainsäädännöllistä tai hallinnollista muutosta; 5) saamenkielisen ja saamen kielen kouluopetuksen sekä sosiaali- ja terveyspalvelujen kehittämistä; taikka 6) muuta vastaavaa saamelaisten kieleen, kulttuuriin tai heidän asemaansa alkuperäiskansana vaikuttavaa asiaa. Suomen perustuslain ja saamelaiskäräjälain pohjalta saamelaisten itsehallinnon sisältö voidaan tulkita seuraavasti: Suomen perustuslain 121.4 kulttuuri-käsitteen laajuus, niin että se kattaa myös saamelaisten perinteiset elinkeinot, merkitsee, että saamelaisten itsehallintoon kuuluu Suomen perustuslain mukaan myös sisäisessä ulottuvuudessa saamelaisten oikeus päättää luonnonvarojen käytöstä siltä osin kun se koskee saamelaisten perinteisiä elinkeinoja kuten poronhoitoa sekä kalastusta ja metsästystä. Saamelaiskäräjälain perusteella saamelaisten itsehallintoon kuuluu - itsehallinnon ulkoinen ulottuvuus, siis kansan oikeus itse päättää omasta poliittisesta asemastaan ja omasta asemastaan kansainvälisessä yhteisössä (saamelaiskäräjälain 6 ), - sivistykselliset asiat (perustuslain 121.4, saamelaiskäräjälain 5.1, 8.1 ja 9.1 5- kohta), - sosiaaliasiat (saamelaiskäräjälain 8.1 ja 9.1 5-kohta), - taloudelliset asiat (perustuslain 121.4, saamelaiskäräjälain 9.1 1-, 2-, 3- ja 4- kohta), - luonnonvarojen käyttöön kuuluvat asiat (perustuslain 121.4, saamelaiskäräjälain 9.1 2-, 3- ja 4-kohta). Näin ollen Suomessa saamelaisten itsehallinnon laajuus vastaa hyvin kansainvälisen oikeuden itsemääräämisen laajuutta. Saamelaiskäräjälain ei voi kuitenkaan katsoa täydellisesti määrittelevän saamelaisten itsehallinnon laajuutta, viitataanhan saamelaiskäräjälain 1 :ssä jo mahdollisuuteen säätää itsehallinnosta muussakin lainsäädännössä kuin vain saamelaiskäräjälaissa. 12

Perustuslain 17.3 sisältää jo ajatuksen siitä, että saamelaiset pääsevät enemmän kuin aikaisemmin päättämään saamenkieltä ja kulttuuria koskevista asioista ja ohjaamaan niiden tulevaa kehitystä. 32 Perustuslain 17.3 :ssä saamelaisille turvatun oikeuden toteuttaminen saattaa vaatia jo suoraan tietynlaista saamelaisten itsehallintoa, jos tämä oman kielen ja kulttuurin ylläpitäminen ja kehittäminen ei toteudu ilman itsehallintoa. 33 Eduskunnan sivistysvaliokunta onkin v. 1993 todennut, että oman kielen ja kulttuurin ylläpitäminen on kiinni toimivasta kulttuuriautonomiasta. Se tarkoittaa ensimmäiseksi toimivaa itsenäistä koulutusjärjestelmää omalla äidinkielellä. Kulttuuriautonomia ei kuitenkaan merkitse eristäytymistä muusta yhteiskunnasta, vaan luo edellytykset toimivalle ja koko kansaa rikastuttavalle vuorovaikutukselle. Kielivähemmistöjen kulttuuriautonomia vaatii joskus erikoisjärjestelyjä, jotka voivat poiketa valtakunnan yleislinjauksista. Tämä on luonnollinen seuraus vähemmistöasemasta. Saamelaisten osalta sivistysvaliokunta totesi, että valtiovallan lähtökohtana on nykyään saamelaisten kulttuurin ja kielen turvaaminen kulttuuriautonomian perustalta, jotta saamelaiset voisivat tulevaisuudessakin elää oman identiteettinsä ja elämäntapansa mukaisesti monikielisessä ja monikulttuurisessa yhteiskunnassamme. Valiokunta vaati saamelaisten kielellisten ja kulttuuristen oikeuksien riittävää turvaamista kulttuuriautonomian pohjalta. 34 Suomen perustuslain ja saamelaiskäräjälain ei kuitenkaan voi katsoa määrittelevän tyhjentävästi saamelaisten itsehallintoon kuuluvia asioita (laajuutta) eikä itsehallinnon toteuttamistapoja (syvyyttä). Tämä seuraa itsehallinnon ominaisuudesta dynaamisena, koko ajan kehittyvänä olotilana. Myös saamelaisten itsehallintosäädöksen lainvalmistelussa todetaan, että esityksen mukaan saamelaisten itsehallinnon käytön rajat ja toimintaelimet määräytyisivät lain perusteella, ja että laissa tulisi saamelaisille säätää nykyistä enemmän päätösvaltaa heitä erityisesti koskevista asioista kuntien ja valtion hallinnossa. Tuleva lainsäädäntö säätäisi sitten tarkemmin, mitä toimia on tarkoituksenmukaista hoitaa minkäkin hallinnonhaaran kautta. 35 Eduskunnan perustuslakivaliokunta on korostanut vuonna 1990, että todellisten vaikutusmahdollisuuksien turvaamiseksi saamelaisille heidän asemansa tulee järjestää asianmukaisesti jo heitä erityisesti koskevien asioiden valmisteluvaiheessa. Osallistuminen tämän vaiheen päätöksentekoon on vaikuttamisen kannalta yleensä tärkeämpää kuin kuuleminen lainsäädäntöprosessin viime vaiheessa eduskuntakäsittelyssä. Näin ollen perustuslakivaliokunta ei pitänyt riittävän asiallisena järjestyksenä tilannetta, jossa saamelaiset pääsevät ainoastaan antamaan lausunnon valmiista esityksestä. 36 Perustuslakivaliokunta on tämän jälkeen ainakin kahdesti korostanut saamelaisten asianmukaisen kuulemisen tarvetta erinäisten lakiesitysten kohdalla. Poronhoitolain porojen omistamista koskevasta lakiesityksestä valiokunta lausui, että hallituksen esitystä ei ollut valmisteltu saamelaisten kannalta sillä tavoin asianmukaisesti kuin valiokunta oli mietinnössään PeVM 12/1990 edellyttänyt. Siksi perustuslakivaliokunta varasikin maa- ja metsätalousministeriölle tilaisuuden vielä kuulla asiasta saamelaisten edustajia ja harkita esityksen mahdollista tarkistamista. 37 32 Saamelaistyöryhmän mietintö: Saamelaisten kulttuuri-itsehallinto, Helsinki 1994, s. 41 33 vrt. NOU 1984:18, s. 346 34 SiVM 9/1993, ks. myös Saamelaistyöryhmän mietintö: Saamelaisten kulttuuri-itsehallinto, Helsinki 1994, s. 34-35 ja 42 35 Saamelaistyöryhmän mietintö: Saamelaisten kulttuuri-itsehallinto, Helsinki 1994, s. 60-61 36 PeVM 12/1990, ks. myös Saamelaistyöryhmän mietintö: Saamelaisten kulttuuri-itsehallinto, Helsinki 1994, s. 13 37 PeVL 8/1993, ks. myös Saamelaistyöryhmän mietintö: Saamelaisten kulttuuri-itsehallinto, Helsinki 1994, s. 14 13

Kalastuslain muutosesityksen kohdalla perustuslakivaliokunta taas lausui, että hallituksen esityksen valmisteluvaiheessa ei ole kuultu saamelaisten edustajia ja että saamelaisten kuuleminen olisi asianmukaista jo valmisteltaessa sellaisia asioita, jotka koskevat heitä erityisesti. 38 Huomionarvoista on, että eduskunnan perustuslakivaliokunta on esittänyt nuo edellä mainitut kannanotot ennen kuin säädös saamelaisten itsehallinnosta tuli perustuslakiin. Nyt kun perustuslaissa on turvattu saamelaisten itsehallinto, perustuslakivaliokunnan korostama asianmukaisen vaikutusmahdollisuuden periaate on varmaan vielä selvempi. Tässä kahdessa lausunnossaan perustuslakivaliokunta viittasi valtiopäiväjärjestyksen 52 a :ään, joka myöhemmin on siirtynyt eduskunnan työjärjestyksen (17.12.1999/40 v. 2000) 37.2 :ksi. Itsehallinnon taso sen suhteen, onko saamelaisilla itsenäistä päätösvaltaa, oikeus osallistua päätöksentekoon vai vaikutusmahdollisuus, ei kuitenkaan ole Suomessa vielä sillä tasolla, mitä kansainvälisessä oikeudessa tarkoitetaan itsehallinnon tasona. Eduskunnan työjärjestyksen 37.2 :ssä on vielä erillinen saamelaisten itsehallintoon liittyvä säädös eduskunnan valiokuntien asiantuntijoiden kuulemisen yhteydessä: Käsiteltäessä sellaista lakiehdotusta tai muuta erityisesti saamelaisia koskevaa asiaa valiokunnan on varattava saamelaisten edustajille tilaisuus tulla kuulluiksi, jollei erityisistä syistä muuta johdu. Saamelaisten itsehallinnon kannalta tämä järjestely kuuluu saamelaisten vaikutusmahdollisuuksien lisäämiseen. Tässä säädöksessä saamelaisten kuuleminen on rajattu asioihin, jotka erityisesti koskevat saamelaisia. Eduskunnan perustuslakivaliokunta lausui tämän rajauksen yhteydessä, että käsiteltävän asian tulisi koskea saamelaisia jollain tavoin tavallisesta poiketen. Näin ollen kysymyksessä voisi olla (perustuslakivaliokunnan näkemyksen mukaan) esimerkiksi lakiesitys, joka sääntelee saamelaisten aseman alkuperäiskansana yleisesti taikka vaikuttaa heidän metsästys-, kalastus- ja poronhoitomahdollisuuksiinsa olennaisesti. 39 Eduskunnan työjärjestyksessä saamelaisten itsehallintoon kuuluva saamelaisten kuuleminen eduskunnassa onkin rajattu asioiden suhteen kapeammaksi kuin mitä saamelaisten itsehallinto on Suomen perustuslain ja kansainvälisen oikeuden mukaan. Tämä eduskunnan työjärjestyksen säädös on kuitenkin toisaalta laajennus perustuslain itsehallintosäädökseen, perustuslaissahan saamelaisille on turvataan ainoastaan alueellinen itsehallinto saamelaisten kotiseutualueella. Ennen saamelaisten kulttuuri-itsehallintoa koskevan perustuslakipykälän säätämistä maan hallitus ja eduskunta ovat lausuneet saamelaisten itsehallinnon kehittämistarpeesta pari kertaa. Nämä lausunnot ovat osaltaan vaikuttaneet saamelaisten kulttuuri-itsehallinnon turvaamiseen perustuslaissa. Edellä on jo selostettu eduskunnan sivistysvaliokunnan mietintöä valtioneuvoston kulttuuripoliittisesta selonteosta. 40 Eduskunnan sivistysvaliokunta totesi lausunnossaan opetus- ja kulttuuritoiminnan rahoittamisesta annetuista lakiesityksistä vuonna 1992, että valiokunta pitää pyrkimystä kulttuuriautonomiaan keskeisenä osana kansainvälisessä vähemmistökeskustelussa. Sen takia valiokunta tuki Suomen vähemmistöjen pyrkimyksiä kulttuuriautonomiaan, jonka johdosta on ponnisteltava muun muassa saamen kielen opetuksen kehittämiseksi. Valiokunta piti tärkeänä, että kulttuuriautonomian periaate säilytetään opetuksessa. 41 38 PeVL 30/1993, ks. myös Saamelaistyöryhmän mietintö: Saamelaisten kulttuuri-itsehallinto, Helsinki 1994, s. 14 39 PeVM 1/1991, ks. myös Saamelaistyöryhmän mietintö: Saamelaisten kulttuuri-itsehallinto, Helsinki 1994, s. 13 40 SiVM 9/1993 41 SiVL 2/1992 14

Vuoden 1993 valtioneuvoston kulttuuripoliittisen selonteon mukaan valtion tulee taata yhtäläiset edellytykset maan vähemmistöjen kulttuuripalveluille ja edistää kulttuurista itsemääräämistä ja vähemmistöjen kielellistä monipuolisuutta. Tämä tehtävä on erityisesti valtion vastuulla. 42 3.2. Kansainvälisen oikeuden asiakirjat Itsemääräämisen kannalta yleisesti tärkeimmät ihmisoikeusasiakirjat ovat kansainvälinen yleissopimus kansalais- ja poliittisista oikeuksista (KP-sopimus) ja kansainvälinen yleissopimus taloudellisista, sosiaalisista ja sivistyksellisistä oikeuksista (TSS-sopimus). Erityisesti alkuperäiskansojen itsemääräämisen kannalta tärkeimmät asiakirjat ovat ILO:n sopimus nro 169 koskien alkuperäiskansoja ja heimokansoja itsenäisissä valtioissa (ILO:n alkuperäiskansasopimus) sekä alkuperäiskansaoikeuksien julistusehdotus. 3.2.1. Yleisesti itsemääräämisestä TSS- ja KP-sopimuksessa on kummassakin samanlainen säädös itsemääräämisestä. Niiden 1. artiklan mukaan 1. Kaikilla kansoilla on itsemääräämisoikeus. Tämän oikeuden nojalla ne määräävät vapaasti poliittisen asennoitumisensa ja pyrkivät vapaasti taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten olojensa kehittämiseen. 2. Kansat voivat vapaasti omiin tarkoituksiinsa käyttää luonnonrikkauksiaan ja varojaan, mikäli se ei vahingoita yhteisen edun periaatteeseen perustuvan kansainvälisen taloudellisen yhteistyön ja kansainvälisen oikeuden velvoituksia. Missään tapauksessa ei kansalta voida riistää sen omia elinehtoja. 3. Kaikkien tämän yleissopimuksen sopimusvaltioiden, mukaan lukien ne valtiot, jotka ovat vastuussa itsemääräämisoikeutta vailla olevien alueiden ja huoltohallintoalueiden hallinnosta, tulee edistää kansojen itsemääräämisoikeuden toteuttamista ja kunnioittaa tätä oikeutta Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan määräysten mukaisesti. Kansainvälisen oikeuden alalla on esitetty erilaisia näkemyksiä siitä, mitä edellä mainituissa säädöksissä sanat "kaikilla kansoilla" (all peoples) merkitsevät. Monet ovat väittäneet etenkin aiempina aikoina, että käsite "kansa" tässä yhteydessä tarkoittaa itsenäisiä valtioita eikä ollenkaan vähemmistö- tai alkuperäiskansaryhmiä itsenäisen valtion sisällä. KP-sopimuksen valvontaa varten on asetettu ihmisoikeuskomitea. Se käsittelee valtioiden säännöllisesti antamia raportteja ja myös sopimuksen perusteella tehtyjä valituksia, sekä antaa yleisiä suosituksia. 1990-luvun lopulta lähtien ihmisoikeuskomitea on antanut valtioiden raporttien käsittelyn yhteydessä lausuntoja, joiden mukaan edellä mainittujen säännösten sana "kansa" ei tarkoita ainoastaan itsenäisiä valtioita. Komitea on näissä yhteyksissä viitannut myös alkuperäiskansojen oikeuksiin. 43 Norjan raportin yhteydessä ihmisoikeuskomitea kehotti vuonna 1999, että Norjan pitäisi raportoida saamelaisten oikeudesta itsemääräämiseen, erityisesti sen resurssiulottuvuudesta. 44 Ruotsin raportin yhteydessä komitea taas arvosteli vuonna 2002 saamelaiskäräjien vähäisiä mahdollisuuksia vaikuttaa päätösten tekoon asioissa, jotka vaikuttavat saamelaisten perinteisiin maa-alueisiin ja taloudel- 42 Saamelaistyöryhmän mietintö: Saamelaisten kulttuuri-itsehallinto, Helsinki 1994, s. 34 ja 41 43 Pohjoismainen saamelaissopimus, Suomalais-norjalais-ruotsalais-saamelaisen asiantuntijatyöryhmän 27.lokakuuta 2005 luovuttama luonnos, s. 285 44 YK:n asiak. CCPR/C/79/Add.112 (1999) 15

lisiin toimintoihin. Komitea kehotti, että saamelaisille tulisi antaa nykyistä suurempi rooli heidän luonnonympäristöään ja elinkeinojaan koskevien päätösten teossa. 45 Suomen raportin kohdalla ihmisoikeuskomitea totesi, että se pitää valitettavana, että se ei ole saanut selvää vastausta saamelaisten oikeuksista alkuperäiskansana sopimuksen 1. artiklan suhteen. 46 KP-sopimuksen 27. artiklalla on myös merkitystä vähemmistöjen itsemääräämisen kannalta. 27. artiklassa lausutaan: Niissä valtioissa, joissa on kansallisia, uskonnollisia tai kielellisiä vähemmistöjä, tällaisiin vähemmistöihin kuuluvilta henkilöiltä ei saa kieltää oikeutta yhdessä muiden ryhmänsä jäsenten kanssa nauttia omasta kulttuuristaan, tunnustaa ja harjoittaa omaa uskontoaan tai käyttää omaa kieltään. Säännöksessä taattu oikeus nauttia omasta kulttuuristaan sisältää ihmisoikeuskomitean käytännön mukaan myös kulttuurin aineellisen perustan, siis saamelaisten kohdalla perinteiset elinkeinotkin. Kun 27. artiklassa taattua kulttuurinsuojaa tarkastellaan yhdessä KP-sopimusta 1. artiklan kanssa, niin 27. artiklassa taattu oikeus nauttia omasta kulttuuristaan voi antaa perustan jonkinlaiseen sisäiseen itsehallintoon yhteiskunnan kulttuuritoimen alalla. 47 Itsehallinnon resurssiulottuvuuden suhteen voidaankin asettaa kysymys, millaisia luonnonvarojen hallintaoikeuksia kohtuullisesti tarvitaan, jotta saamelaiskulttuuria Suomessa voidaan todella säilyttää ja kehittää. 48 YK:n ihmisoikeuskomitea vuonna 1984 ja ihmisoikeuksien maailmankonferenssi vuonna 1993 ovatkin lausuneet, että itsemääräämisoikeus on erityisen tärkeä, koska sen toteuttaminen on tärkeä edellytys yksittäisten ihmisten ihmisoikeuksien kehittämiselle ja vahvistamiselle. 49 Yhdistyneiden kansakuntien yleissopimuksessa kaikkinaisen rotusyrjinnän poistamisesta ei ole nimenomaisia säädöksiä itsemääräämisestä. Sopimuksen valvontaa varten perustettu YK:n rotusyrjintäkomitea (CERD) on kuitenkin lausunut itsemääräämisestä. Vuonna 1996 CERD lausui, että valtioiden velvollisuus on edistää kansojen oikeutta itsemääräämiseen. Lisäksi komitea esitti, että itsemääräämisoikeus sisältää kaikkien kansojen oikeuden edistää vapaasti taloudellista, sosiaalista ja kulttuurista kehitystään ilman ulkopuolista sekaantumista. Tältä kannalta asiassa on yhteys jokaisen kansalaisen oikeuteen osallistua julkisten asioiden hoitamiseen kaikilla tasoilla. 50 Rotusyrjintäkomitea on yleisessä suosituksessaan vuonna 1997 kehottanut valtioita varmistamaan, että alkuperäiskansojen jäsenillä on muihin nähden yhdenvertaiset oikeudet osallistua päätösten tekoon yhteiskunnassa eikä mitään päätöksiä, jotka suoraan koskevat heidän oikeuksiaan ja etujaan, tehdä ilman heidän selvästi ilmaisemaansa myöntymistä. 51 Opetuksen alalla tapahtuvaa syrjintää vastustavan YK:n yleissopimuksen 5. artiklan 1. kohdan c-alakohdassa säädetään: 1. Tämän yleissopimuksen sopimusvaltiot ovat sopineet siitä, että 45 YK:n asiak. CCPR/CO/74/SWE (2002) 46 YK:n asiak. CCPR/CO/82/FIN (2004) 47 NOU 1984: 18, s. 346 48 vrt. Høesterettsadvokat Otto Jebensin näkemys selvityksessä NOU 1993:94, s. 63-49 UN Human Rights Committee, General Comment No. 12 The Right of Self-determiantion of Peoples (art.1), 13.04.1984 ja The Vienna Declaration and Programme of Action, UN doc. A/CONF.57/123, 12 July 1993 50 15/03/96 CERD General recom. 21, kohta 3 ja 4 51 CERD: General Recommendation No. 23, Indigenous Peoples, 18.08.1997, ks. myös Pohjoismainen saamelaissopimus, Suomalais-norjalais-ruotsalais-saamelaisen asiantuntijatyöryhmän 27.lokakuuta 2005 luovuttama luonnos, s. 122 ja 315 16

c. on tärkeää tunnustaa kansallisiin vähemmistöihin kuuluvien oikeus huolehtia omasta opetustoiminnastaan mukaan lukien koulujen ylläpitämisen ja, riippuen kunkin valtion harjoittamasta koulupolitiikasta, niiden oman kielensä käyttämisen ja opettamisen edellyttäen kuitenkin: i) ettei tätä oikeutta käytetä tavalla, joka estää näihin vähemmistöihin kuuluvia ymmärtämästä koko yhteisön kulttuuria ja kieltä sekä osallistumasta sen toimintoihin tai joka vahingoittaa kansallista suvereniteettia ii) ettei opetuksen taso ole yleistä, asianomaisten viranomaisten vahvistamaa tai hyväksymää tasoa alhaisempi; ja iii) että sellaisen koulun käyminen on valinnaista. Tällä säännöksellä on suuri merkitys tarkasteltaessa saamelaisten itsehallinnon kehittämistä opetuksen alalla. Tässä yhteydessä täytyy huomata myös YK:n alkuperäiskansaoikeuksien julistusehdotuksen 14. artikla, jonka 1. pykälässä säädetään: Alkuperäiskansoilla on oikeus perustaa ja hallita omia opetusjärjestelmiään ja laitoksiaan, jotka antavat opetusta niiden omalla kielellä ja tavalla, joka soveltuu niiden kulttuurin opetus- ja oppimismenetelmiin. Vertaa myös ILO:n alkuperäiskansasopimuksen 27. artiklan 3. kohtaa. Euroopan alueellisten kielten ja vähemmistökielten peruskirjassa on yksi säädös, jonka voidaan katsoa koskevan itsehallintoa tiedotusvälineiden osalta. Peruskirjan 11. artiklan 3. kohdassa säädetään: Sopimuspuolet sitoutuvat varmistamaan, että alueellista kieltä tai vähemmistökieltä käyttävien edut ovat edustettuna tai otetaan huomioon sellaisissa elimissä, joita lain nojalla saatetaan perustaa valvomaan joukkoviestimien vapautta ja tasapuolisuutta. Suomi on ilmoittanut Euroopan neuvostolle sitoutuvansa tähän edellä mainittuun säädökseen. 3.2.2. Alkuperäiskansojen itsemääräämisestä Alkuperäiskansojen itsemääräämistä koskevien kansainvälisen oikeuden asiakirjojen kohdalla on huomionarvoista, että Suomi ei ole vielä muodollisesti liittynyt yhteenkään sellaiseen sopimukseen ja hyväksynyt sellaista julistusta, joka käsittelee nimenomaan alkuperäiskansojen itsemääräämisestä. Siitä huolimatta näillä asiakirjoilla on varsin suuri merkitys Suomessakin. Ensinnäkin eduskunnan sosiaalivaliokunta on lausunut, että vaikka Suomi ei olekaan vielä liittynyt ILO:n alkuperäiskansasopimukseen, Suomen tulee kuitenkin ryhtyä toimenpiteisiin ratifiointimahdollisuuksien luomista varten ja jo ennen sopimuksen ratifiointia pitää pyrkiä toimimaan lainsäädännössä ja hallinnossa sopimuksen säädösten ja hengen mukaan. 52 Myös eduskunnan perustuslakivaliokunta on ottanut samansuuntaisen kannan, kun se lausui, että tiettyä lakiesitystä ei pidä hyväksyä edes perustuslainsäätämisjärjestyksessä, kun ehdotus on ILO:n alkuperäiskansasopimuksen vastainen. 53 52 SoVL 11/1990 53 PeVL 30/1993, vrt. PeVL 3/1990 17

Toiseksi Suomi on yhdessä muiden Pohjoismaiden kanssa osallistunut aktiivisesti YK:n alkuperäiskansaoikeuksien julistusehdotuksen valmisteluun. Suomi on ilmoittanut julistusehdotuksen valmistelun yhteydessä, että se hyväksyy esitetyn julistustekstin. Poikkeuksena on kuitenkin ns. Lappekodisillen, Strömstadin rajasopimuksen saamelaisia koskeva pöytäkirja vuodelta 1751. Lappekodisillia ei ole kumottu taikka lakkautettu, näin ollen se on yhä voimassa ainakin tiettyyn rajaan ja se sitoo myös Suomea. 3.2.2.1. ILO:n alkuperäiskansasopimus ILO:n alkuperäiskansasopimuksessa on runsaasti itsehallintoa koskevia säädöksiä, vaikka sopimus ei käsittelekään itsemääräämisoikeutta yleisesti. ILO:n sihteeristön mukaan ILO:lla on toimivalta ainoastaan sosiaalisissa ja taloudellisissa oikeuksissa. Näin ollen ILO:n alkuperäiskansasopimus ei voi kaventaa alkuperäiskansojen itsemääräämisoikeutta. Edelleen ILO:n sihteeristö lausuu, että ILO:n alkuperäiskansasopimus säätää itsehallinnosta (self-management) ja alkuperäiskansojen oikeudesta päättää omasta etusijajärjestyksestä. 54 Sopimuksen 6. artiklassa säädetään: 1. Sovellettaessa tämän yleissopimuksen määräyksiä hallitusten on a) neuvoteltava kyseisten kansojen kanssa asianmukaisella tavalla ja erityisesti näiden kansojen edustuselinten kautta aina, kun harkitaan lainsäädännöllisiä tai hallinnollisia toimenpiteitä, joilla voi olla näihin kansoihin välitön vaikutus;... c) luotava mahdollisuudet ja tarvittaessa taattava varat näiden kansojen omien instituutioiden ja aloitteiden täysimittaiselle kehittämiselle. 2. Tämän yleissopimuksen soveltamisen edellyttämät neuvottelut on käytävä vilpittömin mielin ja olosuhteisiin katsoen asianmukaisella tavalla pyrkimyksenä saavuttaa yhteisymmärrys tai hyväksyntä ehdotetuille toimenpiteille. 1. kohdan a-alakohdassa on säädetty hallituksille neuvotteluvelvollisuus suunnilleen samoin kuin Suomen saamelaiskäräjälain 9 :ssä. Tämä kohta kuuluu itsehallinnon syvyyden suhteen vaikutusmahdollisuuksien lisäämiseen. C-alakohdassa taas käy ilmi, että rahallisten resurssien luominen itsehallintoa varten on valtion vastuulla. 2. kohdassa asetetaan tiettyjä vaatimuksia tässä artiklassa tarkoitetuille neuvotteluille. Sopimuksen 7. artiklassa säädetään: 1. Kysymyksessä olevilla kansoilla on oltava oikeus itse päättää niiden elämään, uskomuksiin, instituutioihin ja henkiseen hyvinvointiin sekä niiden asuttamiin tai muutoin käyttämiin maihin vaikuttavien kehittämistoimien tärkeysjärjestyksestä sekä hallita mahdollisimman laajasti omaa taloudellista, sosiaalista ja kulttuurikehitystään. Lisäksi niiden on saatava osallistua sellaisten kansallisten ja alueellisten kehittämissuunnitelmien ja -ohjelmien laadintaan, toteutukseen ja arviointiin, jotka voivat suoraan koskea niitä. 2. Näiden kansojen kanssa yhteistyössä toteutettavalle kansojen elin- ja työolosuhteiden parantamiselle ja terveys- ja koulutustason kohottamiselle on annettava etusija näiden kansojen asuttamien alueiden taloudellisen kehittämisen yleissuunni- 54 International Labour Office (2000), "ILO konvention on Indigenous and Tribal Peoples, 1989 (No. 169) A Manual", s. 9 18

telmassa. Samoin on näiden alueiden kehittämistä koskevat erityissuunnitelmat laadittava siten, että ne edistävät tällaisen päämäärän saavuttamista. 3. Hallitusten on varmistettava, että suunniteltujen kehitystoimenpiteiden mahdolliset sosiaaliset, henkiset sekä kulttuuri- ja ympäristövaikutukset tulevat tarvittaessa aina tutkituiksi yhteistyössä näiden kansojen kanssa. Näiden tutkimusten tuloksia on pidettävä tärkeimpinä perusteina toimenpiteiden toteuttamiselle. 4. Hallitusten on ryhdyttävä, yhteistyössä kysymyksessä olevien kansojen kanssa, toimiin niiden asuttamien alueiden ympäristön suojelemiseksi. Nämä edelläolevat säädökset kuuluvat selvästi itsemääräämisen sisäiseen ulottuvuuteen ja osaksi myös sen resurssiulottuvuuteen (vaikka sopimuksessa on itsemääräämisen resurssiulottuvuuden suhteen tarkempiakin säädöksiä, katso myöhemmin). Itsehallinnon syvyyden kannalta tulee huomata, että artiklan 1. kohdassa käytetään sanoja "oikeus päättää" ("right to decide"). Tämä viittaa selvästi siihen, että noissa asioissa (tärkeysjärjestys kehityksessä, joka koskee alkuperäiskansan elämää, uskontoa, laitoksia, henkistä hyvinvointia ja maita) alkuperäiskansalla tulee olla itsenäinen päätösvalta. Tämä asiaryhmä on varsin laaja ja se on määritelty sopimuksessa hyvin yleisellä tasolla. Sen takia on vaikea tuoda esimerkkejä siitä, mitä asioita kyseinen säädös koskee saamelaisten kohdalla. Säädöstä voidaan kuitenkin tulkita siihen suuntaan, että valtioiden ei tule sitoa alkuperäiskansojen tarpeisiin myönnettyjen rahojen käyttötarkoitusta liian tarkasti. Sen sijaan näiden rahojen käyttötarkoitusten tärkeysjärjestyksestä päättäminen kuuluu alkuperäiskansoille. Kaiken kaikkiaan tämä säädös kuitenkin tukee hyvin saamelaisten itsemääräämisen kehittämistä. 1. kohdassa käytetään myös sanaa "hallita" ("exercise control over"). Myös se viittaa itsenäiseen päätösvaltaan niissä asioissa (oma taloudellinen, sosiaalinen ja kulttuurinen kehitys). Tämän säädöksen tulkinnassa saamelaisten olojen kohdalla on vaikea kysymys muun muassa se, mitkä asiat kuuluvat saamelaisten taloudelliseen kehitykseen. Sen takia tulisi erikseen selvittää, mitkä toiminnot nykyisen Suomen ja Saamelaisalueen yhteisöissä ovat tärkeitä saamelaisten taloudelliselle kehitykselle, muun muassa TE-keskuksen toimissa. Ja tässä yhteydessä tulisi myös selvittää mahdollisuuksia siirtää toimivaltaa näissä asioissa valtion elimiltä saamelaiselimille. Sama koskee myös sosiaalista ja kulttuurista kehitystä. 1. kohdan lopussa käytetään myös sanaa "osallistua" ("participate in"). Tämä viittaa taas selvästi itsehallinnon syvyyden kannalta oikeuteen osallistua päätöksentekoon, siis ei itsenäiseen päätösvaltaan. Tämä koskee artiklassa tarkoitettuja valtakunnallisia kehitystavoitteita ja ohjelmia, jotka voivat koskea suoraan alkuperäiskansoja. Tuollaisia valtakunnallisia kehittämistavoitteita ja ohjelmia on Suomessa monenlaisia, ja ne vaihtelevat aikojen mukaan. 7. artiklan 2. kohdassa käytetään taas sanoja "kansojen kanssa yhteistyössä" ("with their participation and co-operation"). Tämä viittaa itsehallinnon syvyyden kannalta myös osallistumisoikeuteen päätöksenteossa (asioissa, jotka koskevat alkuperäiskansan elämän- ja työllisyystilanteen parantamista sekä terveys- ja sivistystason kohottamista). 19

Saamelaisten elämän- ja työllisyystilanteen parantamista sekä terveys- ja sivistystason kohottamista koskevia asioita on Suomessa myös melko monenlaisia. Yhtenä esimerkkinä voidaan mainita perusopetuksen opetussuunnitelmien perusteet. 7. artiklan 4. kohdassa käytetään sanaa "yhteistyössä" ("in co-operation"). Myös tämä sanonta näyttää viittaavan enemmän osallistumisoikeuteen päätösten teossa kuin pelkästään vaikutusmahdollisuuksien parantamiseen. 7. artiklan 3. kohdassa käytetään englanninkielisessä tekstissä myös käsitettä "in co-operation", mutta sopimuksen saamenkielisessä käännöksessä käytetään (ehkä väärin) samoja sanoja kuin 2. kohdassa. Tämä osallistumisoikeus päätöksentekoon koskee kehittämistoimien mahdollisten sosiaalisten, henkisten, kulttuuristen ja ympäristöllisten vaikutusten tutkimista sekä ympäristön suojelu- ja säilyttämistoimia. Käytännössä tämä säädös voisi koskea esim. Suomen luonnonsuojeluohjelmia, jotka koskevat saamelaisaluetta. ILO:n alkuperäiskansasopimuksen 15. artiklassa on itsehallinnon resurssiulottuvuuden kannalta tärkeitä säädöksiä. Siinä säädetään: 1. Kysymyksessä olevien kansojen oikeuksia maittensa luonnonvaroihin on erityisesti suojeltava. Näihin oikeuksiin sisältyy kansojen oikeus osallistua näiden luonnonvarojen käyttöön, hallintaan ja suojeluun. 2. Tapauksissa, joissa valtio säilyttää omistusoikeuden mineraalivaroihin tai maanalaisiin luonnonvaroihin tai oikeudet muihin maahan liittyviin luonnonvaroihin, hallitusten on luotava tai ylläpidettävä menettelytapoja varmistaakseen, että mitään kysymyksessä olevien kansojen maahan kohdistuvaa tutkimus- tai hyödyntämisohjelmaa ei aloiteta tai sitä koskevaa lupaa ei myönnetä, ennen kuin kansojen kanssa on neuvoteltu siitä, vaikuttaisiko ohjelma haitallisesti niiden etuihin ja missä määrin. Näiden kansojen on mahdollisuuksien mukaan päästävä osallisiksi tällaisten toimintojen tuottamasta hyödystä ja saatava oikeudenmukainen korvaus kaikesta vahingosta, jota tällainen toiminta voi niille aiheuttaa. 1. kohdassa käytetään sanaa "osallistua" ("to participate"). Tämä viittaa itsehallinnossa osallistumisoikeuteen luonnonvarojen käytössä, hallinnassa ja suojelemisessa. 2. kohdassa taas on puhe "neuvotteluista" ("consult") alkuperäiskansan kanssa. Tämä viittaa itsehallinnon kannalta vaikutusmahdollisuuksien lisäämiseen vaikutusten arvioinnissa. Vaikka tässä kohdassa korostetaankin mineraaleja ja maanalaisia rikkauksia, se koskee silti kaikkea luonnonvarojen tutkimusta ja hyödyntämistä. ILO:n alkuperäiskansasopimuksen 16. artiklassakin on itsehallintoa koskevia säädöksiä. Mutta kun artikla koskee alkuperäiskansojen siirtämistä muille alueille, säädöksellä ei liene saamelaisten kohdalla suurempaa merkitystä paitsi mahdollisten suurten vesivoimahankkeiden yhteydessä. ILO:n alkuperäiskansasopimuksen 17. artiklan 2. kohdassa säädetään: Kysymyksessä olevien kansojen kanssa on neuvoteltava aina, kun käsitellään niiden kelpoisuutta luovuttaa maitaan tai muulla tavoin siirtää oikeuksiaan maahan oman yhteisönsä ulkopuolisille. Tämä säädös kuuluu itsehallinnon kannalta vaikutusmahdollisuuksien lisäämiseen, kun siinä käytetään sanaa "neuvotella" ("be consulted"). Myös ILO:n alkuperäiskansasopimuksen 23. kuuluva säädös. Sen 1. kohdassa säädetään: artiklassa on itsehallinnon resurssiulottuvuuteen 20