Turvallisuuspoliittinen seurantaryhmä 2008

Turvallisuuspoliittinen seurantaryhmä 2008 Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 8/2008

Turvallisuuspoliittinen seurantaryhmä 2008 Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 8/2008

Julkaisija VALTIONEUVOSTON KANSLIA KUVAILULEHTI 27.6.2008 Tekijät Turvallisuuspoliittinen seurantaryhmä 2008, pj. kansanedustaja Juha Korkeaoja Julkaisun laji Julkaisu Toimeksiantaja Valtioneuvoston kanslia Toimielimen asettamispäivä 20.9.2007 Julkaisun nimi (myös ruotsinkielinen) Turvallisuuspoliittinen seurantaryhmä 2008 Tiivistelmä Raportissa arvioidaan turvallisuusympäristön muutosta ja nostetaan esille kysymyksiä, joita seurantaryhmän mielestä tulisi käsitellä valtioneuvoston turvallisuus- ja puolustuspoliittisessa selonteossa. Avainsanat turvallisuuspolitiikka, toimintaympäristö Sarjan nimi ja numero Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 8/2008 Kieli Fi Kokonaissivumäärä 74 ISBN (nid) 978-952-5631-67-8 ISBN (PDF) 978-952-5631-68-5 ISSN 0782-6028 Kustantaja Valtioneuvoston kanslia Julkaisu PDF:nä: www.vnk.fi/julkaisut Lisätietoja: julkaisut@vnk.fi Julkaisun jakelu ja välitys Yliopistopaino, Helsinki www.yliopistopaino.fi/kirjamyynti Tilaukset: books@yliopistopaino.fi Taitto Valtioneuvoston kanslia Luottamuksellisuus Julkinen Painopaikka Yliopistopaino, Helsinki, 2008

SISÄLLYS 1 JOHDANTO................................................... 9 2 TURVALLISUUSPOLITIIKAN LAAJA KEHYS.......................... 10 3 EUROOPAN UNIONI TURVALLISUUSYHTEISÖNÄ..................... 22 4 SUOMEN TURVALLISUUSYMPÄRISTÖN KEHITYS..................... 25 5 EPÄSYMMETRISET UHKAT...................................... 33 6 SUOMEN TURVALLISUUSPOLITIIKAN PERUSLINJAUKSIA............... 36 7 SUOMEN PUOLUSTUSPOLITIIKKA................................ 42 8 YHTEENVETO JA JOHTOPÄÄTÖKSET............................... 52 LIITE 1: ASETTAMISPÄÄTÖS......................................... 56 LIITE 2: TURVALLISUUSPOLIITTINEN SEURANTARYHMÄ 2008: TOIMINTA...... 59 SAMMANFATTNING OCH SLUTSATSER................................ 63 SUMMARY AND CONCLUSIONS...................................... 66 5

6

Helsingissä 27. kesäkuuta 2008 Juha Korkeaoja, puheenjohtaja Olli Nepponen, varapuheenjohtaja Eero Heinäluoma, varapuheenjohtaja Inkeri Kerola, jäsen Hanna-Leena Hemming, jäsen Erkki Tuomioja, jäsen Annika Lapintie, jäsen Johanna Sumuvuori, jäsen Mikaela Nylander, jäsen Bjarne Kallis, jäsen Timo Soini, jäsen Markus Lyra, pysyvä asiantuntija Pauli Järvenpää, pysyvä asiantuntija Jukka Salovaara, sihteeri Heikki Savola, sihteeri 7

8

1 JOHDANTO Valtioneuvoston kanslia asetti turvallisuuspoliittisen seurantaryhmän 20.9.2007. Ryhmän toimeksiantona oli tarkastella Suomen turvallisuuspoliittista toimintaympäristöä. Seurantaryhmän asettamisella haluttiin, kuten edellistäkin selontekoa vuonna 2004 valmisteltaessa, vahvistaa selonteon parlamentaarista valmistelua. Ryhmän jäseninä ovat toimineet kaikkien eduskuntaryhmien nimeämät edustajat 1. Ryhmä on pitänyt 39 kokousta, joissa se on kuullut monipuolisesti eri alojen asiantuntijoita. Ryhmä on tavannut muun muassa tasavallan presidentin, pääministerin, ulkoasiainministerin ja puolustusministerin. Ryhmä on järjestänyt yhden tutkijaseminaarin, pitänyt kansalaiskuulemistilaisuuden Kajaanissa sekä tehnyt 4 tutustumismatkaa ulkomaille ja yhden kotimaahan 2. Seurantaryhmä on toiminut myös kiinteässä vuorovaikutuksessa turvallisuusja puolustuspoliittista selontekoa valmistelevan virkamiesryhmän kanssa ja pitänyt sen kanssa yhteiskokouksia. Seurantaryhmä on raportissaan tarkastellut seuraavia kysymyksiä: - Turvallisuuspolitiikan laaja kehys - Euroopan unioni turvallisuusyhteisönä - Suomen turvallisuusympäristön kehitys - Epäsymmetriset uhkat ja niihin varautuminen - Suomen turvallisuuspolitiikan peruslinjauksia - Suomen puolustuspolitiikka Saatuaan raportin valmiiksi seurantaryhmä luovuttaa sen kunnioittavasti valtioneuvostolle huomioitavaksi vuoden 2008 turvallisuus- ja puolustuspoliittisen selonteon valmistelussa. Helsingissä 27. kesäkuuta 2008 Juha Korkeaoja, puheenjohtaja Olli Nepponen, varapuheenjohtaja Inkeri Kerola, jäsen Erkki Tuomioja, jäsen Johanna Sumuvuori, jäsen Bjarne Kallis, jäsen Markus Lyra, pysyvä asiantuntija Jukka Salovaara, sihteeri Eero Heinäluoma, varapuheenjohtaja Hanna-Leena Hemming, jäsen Annika Lapintie, jäsen Mikaela Nylander, jäsen Timo Soini, jäsen Pauli Järvenpää, pysyvä asiantuntija Heikki Savola, sihteeri 1 Asettamispäätös on raportin liitteenä. 2 Lista ryhmän kuulemista asiantuntijoista ja tapaamisista on raportin liitteenä 9

2 TURVALLISUUSPOLITIIKAN LAAJA KEHYS Ennen Suomen turvallisuuteen välittömästi vaikuttavan turvallisuusympäristön tarkastelua on syytä arvioida maailman yleistä kehitystä turvallisuuspolitiikan näkökannalta. Nykypäivänä kaukaisetkin tapahtumat vaikuttavat Suomeen, jolloin turvallisuusympäristöstä saa oikean kuvan vain tarkastelemalla globaalia kehitystä. Vahvistuva kansainvälinen yhteisö Kansainvälinen yhteistyö ja maiden välinen keskinäisriippuvuus maailmanlaajuisesti ovat lisääntyneet merkittävästi koko toisen maailmansodan jälkeisen ajan. Tämä kehityssuunta on edelleen vauhdittunut kylmän sodan päättymisen jälkeen. Turvallisuuspolitiikassa on vahvistunut yhteistyövarainen ajattelu, kun valtiot ja yhteiskunnat ovat tulleet toisistaan entistä riippuvaisemmiksi. Sen seurauksena myös kansainvälistä yhteistyötä on kehitetty merkittävästi. Maailmanpolitiikkaa ei voi käsitellä nollasummapelinä, vaan yhteistyö hyödyttää kaikkia osapuolia. Monenkeskinen yhteistyö on usein ainoa tapa, jolla uusia turvallisuusuhkia voidaan menestyksellisesti torjua. Kansainvälisellä yhteisöllä onkin aiempaa paremmat valmiudet puuttua ja vastata erilaisiin konflikteihin ja onnettomuuksiin. Viime kädessä toimien tehokkuus riippuu kuitenkin kulloinkin käsillä olevasta kansainvälispoliittisesta tilanteesta ja mm. YK:n turvallisuusneuvoston toimintakyvystä sekä eri toimijoiden poliittisesta valmiudesta vastata syntyviin kriiseihin. Kriisinhallinnassa perinteisten YK-johtoisten operaatioiden rinnalle ovat merkittävinä alueellisina toimijoina nousseet Euroopan unioni, Afrikan unioni ja Nato. Globaalilla tasolla on nähtävissä monentasoisia kansainvälisiä ja alueellisia toimijoita. Kehitys on johtanut siihen, että mikään alue tai maa ei ole syrjässä globaaleilta kehityskuluilta. Yksikään maa maailmassa ei pysty myöskään vastaamaan yksin merkittäviin rajat ylittäviin haasteisiin. Maailmanlaajuiseen turvallisuuteen vaikuttavat kielteisellä tavalla toimintakyvyttömät valtiot. Näitä valtioita leimaavat huono hallinto, ihmisoikeusrikkomukset, laajamittainen korruptio sekä monesti myös sisäiset konfliktit. Joissain tapauksissa valtio-instituutiot ovat romahtaneet kokonaan, kuten tapahtui esimerkiksi Somaliassa. Valtiorakenteen romahtamiseen voidaan yhdistää selkeitä uhkia kuten järjestäytynyt rikollisuus ja terrorismi. Valtion toimintakyvyttömyys on aina alueellista epävakautta lisäävä tekijä, jolla on usein myös laajempaa vaikutusta. 10

Yhdistyneiden kansakuntien rooli Kansainvälisen järjestelmän kannalta Yhdistyneet kansakunnat (YK) on yhä keskeisessä asemassa ja tarjoaa ainoan foorumin, jonka kautta kaikki maailman valtiot voivat käsitellä myös turvallisuutta koskevia kysymyksiä. YK:n peruskirja on kansainvälisen järjestyksen kannalta olennainen ja se sisältää myös täsmälliset määrykset mm. rauhaa uhkaaviin toimiin puuttumisesta. YK:n puitteissa tehtävän työn merkitystä ei ole vähentänyt alueellisen tason tiivistyvä yhteistyö. YK:n peruskirjan arvot ovat edelleen ajankohtaisia ja tärkeitä. YK on ainoa järjestö, jonka puitteissa on mahdollista käydä laajaa, kaikki maanosat käsittävää vuoropuhelua. Peruslähtökohta on, että maailmanlaajuisia ongelmia voidaan ratkaista vain tehokkaan multilateralismin avulla. Tavoitteeksi on asetettava voimakkaamman kansainvälisen yhteisön, hyvin toimivien kansainvälisten instituutioiden ja sääntöihin perustuvan kansainvälisen järjestyksen kehittäminen. Kansainvälisiin haasteisiin vastaamisessa YK tarvitsee muiden toimijoiden välistä yhteistyötä. YK:n keskeinen toimija turvallisuuskysymyksissä on sen turvallisuusneuvosto. Turvallisuusneuvoston viiden pysyvän jäsenen veto-oikeus päätöksenteossa merkitsee kuitenkin sitä, että turvallisuusneuvosto ei kykene päätöksiin mikäli Yhdysvallat, Venäjä, Kiina, Ranska ja Britannia eivät yhdessä niitä hyväksy tai ainakaan käytä veto-oikeuttaan. Asevalvonta ja aseriisunta Kansainvälisessä turvallisuuspoliittisessa yhteistyössä asevalvontakysymykset ovat saaneet viime aikoina paljon huomiota. Asevalvonnalla pyritään valtioiden välisillä sopimuksilla rajoittamaan aseiden määrää ja hallintaa. Aseidenriisunnalla tavoitellaan taas tiettyjen asejärjestelmien poistamista. Sopimuksilla ja järjestelyillä voi olla sekä asevalvonta- että aseidenriisuntaulottuvuus. Joukkotuhoaseet sekä niiden kantolaitteiden leviäminen on vakava uhka kansainväliselle turvallisuudelle. Joukkotuhoaseiden hallussapitoa ja kehittämisen kieltoa säädellään kansainvälisillä sopimuksilla. Niihin perustuen kemialliset ja biologiset aseet on kielletty kokonaan ja ydinasemaiden lukumäärä on rajoitettu ydinsulkusopimuksella viiteen. Ydinsulkusopimuksesta (NPT) allekirjoittajamaat sitoutuivat ydinaseriisunnan edistämiseen ja siihen, ettei uusia ydinasevaltioita synny. Tästä huolimatta ydinaseriisuntaa ei ole jatkettu ja maailmaan on syntynyt uusia ydinasevaltioita, kuten Israel, Intia, Pakistan ja Pohjois- Korea. Lisäksi tietyt valtiot pyrkivät ydinaseen kehittämiseen kansainvälisestä painostuksesta huolimatta. NPT-sopimuksen ulkopuolelle ovat jättäytyneet 11

Intia, Israel ja Pakistan. Lisäksi Pohjois-Korea ilmoitti vuonna 2003 irrottautuvansa sopimuksesta. Suomi on ollut mukana kaikissa muissa monenkeskisissä asevalvontasopimuksissa paitsi jalkaväkimiinat kieltävässä Ottawan sopimuksessa; Ottawan sopimuksessa Suomi oli mukana tarkkailijana. Vuoden 2004 turvallisuus- ja puolustuspoliittisessa selonteossa linjattiin, että Suomi liittyy Ottawan sopimukseen vuonna 2012 ja hävittää jalkaväkimiinat vuoden 2016 loppuun mennessä. Suomen kannalta keskeinen ajankohtainen kansainvälinen asevalvontaprosessi koskee rypäleaseita. Rypäleaseneuvotteluja on käyty kahdella raiteella: YKvetoisessa CCW-prosessissa (Convention on Certain Conventional Weapons) sekä helmikuussa 2007 alkaneessa niin sanotussa Oslon-prosessissa. Oslonprosessin osalta saatiin Dublinissa toukokuun lopulla 2008 käydyissä neuvotteluissa aikaan sopimus, joka kieltää suuren osan tällä hetkellä olemassa olevista rypäleasetyypeistä. Sopimuksen allekirjoitustilaisuus järjestetään joulukuussa 2008 Oslossa. Rypäleasesopimusta käsitellään erikseen myöhempänä. Globalisaatio Globalisaatio tarkoittaa laajaa yhteiskunnallista muutosta, joka ilmenee keskinäisriippuvuuden kasvuna ja kansainvälisen työnjaon syventymisenä. Globalisaatio on maailmanlaajuista verkottumista, jossa muun muassa pääomat, tavarat, ajatukset, tieto, palvelut ja ihmiset liikkuvat entistä esteettömämmin. Talouden ja yhteiskuntien voimakas kansainvälistyminen jatkuu. Kehittyvien talouksien, kuten Kiinan, Intian ja Brasilian, nopea talouskasvu on lyhyessä ajassa tehnyt niistä merkittäviä toimijoita kansainvälisessä taloudessa. Brasilialla on Latinalaisessa Amerikassa johtava rooli taloudellisessa yhteistyössä ja maa toimii myös alueellisten kiistojen selvittäjänä ja välittäjänä. Globaalisti toimivalla elinkeinoelämällä on merkittävä rooli maailmantaloudessa ja markkinoita ohjaavana voimana. Yritysten yhdentymiskehitys jatkuu, jolloin erilaisten taloudellisten toimijoiden rooli maailmantaloudessa tulee jatkossa entisestään korostumaan. Globaalitalouden häiriöt heijastuvat välittömästi eri puolille maailmaa. Maapallon väkiluku on noussut noin 6,5 miljardiin ihmiseen. Ennusteiden mukaan väkiluku nousee ainakin yhdeksään miljardiin ennen kasvun taittumista. Väkiluvun kasvu kohdistuu erityisesti Afrikan, Aasian ja Latinalaisen Amerikan maihin. Euroopassa väestö sen sijaan ikääntyy nopeasti. EU- ja muut vanhe- 12

nevan väestön maat pyrkivät vastaamaan tähän maahanmuuton merkittävällä kasvattamisella. Nopea väestönkasvu merkitsee luonnonvarojen suhteellisen niukkuuden ja niihin kohdistuvan kilpailun lisääntymistä. Ilmastonmuutos ja ympäristöongelmat saattavat omalta osaltaan vielä vauhdittaa tätä kehitystä. Samalla, kun maailmantalous on kehittynyt nopeaa tahtia, ovat kehitysongelmat kärjistyneet. Taloudellinen kehitys on aikaansaanut myönteistä kehitystä niissä kehitysmaissa, jotka ovat päässeet hyötymään kansainvälisestä taloudesta. Samalla kuitenkin äärimmäisessä köyhyydessä elävien ihmisten määrä on kasvanut ja kaikkein köyhimpien maiden ongelmat ovat pahentuneet. Maailman väestöstä 85 prosenttia elää kehitysmaissa. Nuoria, 15 24-vuotiaita on puolet maailman väestöstä. YK:n ennusteiden mukaan 50 köyhimmän maan asukasluku tulee yli kolminkertaistumaan vuoteen 2050 mennessä. Tämä edellyttää entistä määrätietoisempia kehityspolitiikan toimia. Kehityspolitiikka ja kehitysyhteistyö ovat keskeisiä työkaluja kriisien ja konfliktien ennaltaehkäisyssä ja konfliktien jälkeisissä tilanteissa. Suomi ja muut Pohjoismaat ovat tähän asti hyötyneet globalisaatioprosessista, ja maamme kilpailukyky on säilynyt suhteellisen hyvänä huolimatta yhä haastavammasta toimintaympäristöstä. Globalisaatio tarjoaa Suomelle monia mahdollisuuksia, mutta se on edelleen myös yksi suurimmista haasteista, joihin Suomen on kyettävä vastaamaan. Samalla Suomen tulee kantaa oma vastuunsa kansainvälisestä kehityksestä osallistumalla aktiivisesti kansainväliseen yhteistyöhön, monenkeskisen järjestelmän vahvistamiseen ja maailmanlaajuisten ongelmien ratkaisuun. Suomen menestystekijöitä globaalissa kilpailussa pärjäämisessä ovat olleet muun muassa korkeatasoinen koulutus sekä yhteiskunnan kyky joustavasti vastata uusiin haasteisiin ja kyky huolehtia kaikkien kansalaisten turvallisuudesta muutosten keskellä. Talouden vakauteen ja ennustettavuuteen on merkittävästi vaikuttanut myös jäsenyys Euroopan unionissa. EU:n jäsenenä Suomi on osa laajempaa yhteenliittymää, jolla on kansainvälisessä taloudessa ja politiikassa merkittävä rooli. Pienenä kansantaloutena Suomen on välttämätöntä hyödyntää kaikkia resurssejaan ja osaamistaan. Tämä vaatii kaikkien kansalaisryhmien pitämistä kehityksessä mukana. Yhdysvallat Yhdysvalloilla on sotilaallinen ja poliittinen johtoasema ainoana globaalina suurvaltana. Yhdysvaltojen valta-asemaa ei lyhyellä tähtäimellä uhkaa mikään, mutta pitkällä aikavälillä ainakin Euroopan unioni ja Kiina voivat nousta Yhdysvaltojen rinnalle. Yhdysvalloissa käydään parhaillaan turvallisuuspoliit- 13

tista keskustelua, jossa unilateralismi, sotilaallisten keinojen ensisijaisuus ja ideologinen ajattelutapa ulkopolitiikan teossa on kasvavassa määrin kyseenalaistettu. Yhdysvaltojen odotetaan hakevan monenkeskisen yhteistyön elvyttämistä ja ulkopolitiikan kansainvälisen hyväksynnän ja oikeutuksen palauttamista suurvalta-asemasta kuitenkaan tinkimättä. Saavuttaakseen päämääränsä Yhdysvallat tarvitsee kumppaneita ja liittolaisia. Tiivistä yhteistyötä tarvitaan muun muassa terrorisminvastaisessa toiminnassa, jossa Yhdysvallat on ottanut johtavan roolin. Yhdysvalloilla on suurimpana ja sotilaallisesti merkittävimpänä Nato-maana keskeinen rooli sotilasliitossa. Kylmän sodan päättymisen jälkeen Yhdysvaltain mielenkiinto Natoa kohtaan hiipui, mitä kehitystä osaltaan vauhditti yli 300 000 amerikkalaissotilaan vahvuuden vähentäminen eurooppalaisissa Nato-maissa nykyiseen noin 40 000 sotilaaseen. Naton painoarvoa vähensi Washingtonin näkökulmasta myös Länsi-Euroopan maiden puolustusbudjettien merkittävä lasku 1990-luvulla. Tämä on johtanut tilanteeseen, jossa useimpien eurooppalaisten liittolaismaiden sotilaallinen yhteistoimintakyky Yhdysvaltojen kanssa on puutteellinen, samalla kun monien liittokunnan maiden näkemykset siitä, miten turvallisuushaasteisiin pitäisi vastata, ovat loitontuneet. Yhdysvaltojen 2000-luvun sotilasoperaatiot ovat perustuneet ns. halukkaiden koalitioihin, joissa mukana ovat olleet Nato-maista merkittävimpänä Britannia. Halukkaiden koalitio -ajattelu ei ole osoittautunut kestäväksi tavaksi hoitaa sotilasoperaatioita. Toimintaan ilman YK:n turvallisuusneuvoston hyväksyntää liittyy poliittisia riskejä ja kansainvälisoikeudellisia ongelmia. Naton merkitys keskeisenä työkaluna sotilaallisessa kriisinhallinnassa onkin viimeisten 2 3 vuoden aikana merkittävästi vahvistunut Yhdysvalloissa, ja on ennakoitavissa, että uusi hallinto pyrkii kehittämään liittolaissuhdetta ja laaja-alaisempaa yhteistyötä Euroopan kanssa. Aasian nousu Kiina on nykypäivänä merkittävä kansainvälinen vaikuttaja, ja maan painoarvoa lisää nopea talouskasvu. Kiinan nousevasta roolista maailmanpolitiikassa on yhtenä konkreettisena esimerkkinä sen näkyvä panos Afrikassa. Kiinan osallistuminen kansainväliseen yhteistyöhön ja rakenteisiin on tärkeää maan sitomiseksi monenväliseen järjestelmään ja kansainvälisen yhteisön rakentavaksi vaikuttajaksi. Suomen kannalta erityistä merkitystä on myös Venäjän ja Kiinan suhteiden kehittymisellä. Kiinan osalta voidaan todeta, että maan taloudellinen kasvu edellyttää avointa maailmantaloutta (markkinoita, energiaa, raaka-aineita, teknologiaa), jol- 14

loin Kiinalla itsellään on merkittävä intressi maailmanlaajuisessa vakaudessa. Samalla on kuitenkin todettava, että Kiinan kehitykseen liittyy riskinsä (ympäristö, alueellinen eriarvoisuus jne.), joka voi tietyissä olosuhteissa johtaa myös kielteiseen kehitykseen ja epävakauteen. Kiinan ja Taiwanin suhteet muodostavat oman jännitteensä, jolla on Taiwanin Yhdysvallat-kytköksen takia potentiaalia merkittävään eskalaatioon, jos Kiinan ja Taiwanin suhteet ajautuisivat vakavaan kriisiin. Kiinan sotilasmenot ovat kääntyneet merkittävään kasvuun 1990-luvun puolivälistä lähtien. Kiinan sotilaallinen voimistuminen huolestuttaa naapurimaita, erityisesti Taiwania ja Japania, mutta myös Yhdysvaltoja sen Taiwanille antamien turvatakuiden takia. Vaikka Kiinan sotilaallinen painopiste on edelleen puolustuksessa, Kiina on viime vuosien kalusto-ostoilla nostanut merkittävästi iskukykyään. Kiina näkee Taiwanin 23. maakuntanaan ja Kiina on toistuvasti julistanut, että se estää Taiwanin itsenäistymisen tarvittaessa sotilaallisin voimatoimin. Tällä hetkellä sotilaallisen vastakkainasettelun todennäköisyys ei kuitenkaan ole suuri Taiwanin nykyhallinnon pidättäytyessä itsenäisyyspyrkimysten ajamisesta. Kiinan lisäksi Aasiassa on muita merkittäviä maita, joilla tulee olemaan niin taloudellisesti, poliittisesti kuin sotilaallisestikin yhä merkittävämpi rooli maailmanlaajuisesti. Intia on yli miljardin ihmisen valtio. Vaikka maassa on yhä suuria ongelmia, kuten laajamittainen köyhyys ja ympäristön vakava kuormittuminen, on maa jo merkittävä kansainvälinen talousvaikuttaja. Intian samoin kuin Pakistaninkin painoarvoa lisää se, että molemmat maat ovat ydinasevaltioita. Afganistanin tilanteella on merkittävä vaikutus Pakistaniin. Intia pyrki kylmän sodan aikana toimimaan kolmannen maailman poliittisena johtajana sitoutumattomien maiden liikkeessä. Nykyisin Intia hakee yhteistyötä kaikkien suurvaltojen kanssa ja se pyrkii kehittämään strategista kumppanuussuhdetta Yhdysvaltoihin, millä molemmat maat pyrkivät osaltaan myös varautumaan Kiinan voimistumiseen. Muista keskeisistä Aasian maista voidaan esiin nostaa Japani maailman toiseksi suurimpana kansantaloutena ja Yhdysvaltain läheisenä liittolaisena sekä yli 200 miljoonan ihmisen Indonesia. Lähi-itä ja Iran Eurooppaan ja Suomeen vaikuttaa suoraan kehitys Euroopan laajemmalla lähialueella, erityisesti Lähi-idässä ja Iranissa. Laajemmalla konfliktilla tällä alueella olisi suoria vaikutuksia Eurooppaan. 15

Konflikti Lähi-idässä on kestänyt vuosikymmeniä, eikä pysyvä rauha ole edelleenkään näköpiirissä. Vaikka osapuolet ovat sitoutuneet palestiinalaisalueiden miehityksen lopettamiseen ja itsenäisen palestiinalaisvaltion perustamiseen tähtäävään rauhansuunnitelmaan ei sen toimeenpanossa ole tapahtunut edistystä. Avoin konflikti ruokkii alueellista epävakautta ja fundamentalistisia liikkeitä. Irakin sota on kärjistänyt tätä kehitystä. Yhdysvallat on merkittävä toimija koko Lähi-idän alueella. Yhdysvallat on Israelin voimakas liittolainen, ja Iranin presidentin avoin vihamielisyys Israelia kohtaan on herättänyt huolta sekä Israelissa että Yhdysvalloissa. Iran on ollut jo vuosia maailman ja etenkin YK:n atomienergiajärjestö IAEA:n sekä Yhdysvaltojen erityistarkkailun alla. Sen pelätään kehittävän omaan ydinasettaan ja hankkivan samalla ohjusteknologiaa, jonka avulla se voisi rakentaa mahdollisesti oman, Israelia, Eurooppaa ja Yhdysvaltoja uhkaavan ydinaseen. Toimet ydinaseen hankkimisen estämiseksi ovat olennaisia, koska kokemukset ovat osoittaneet, että ydinaseen hankkinut maa ei tästä aseesta luovu (ainoana poikkeuksena Etelä-Afrikan rotusortohallituksen ydinaseohjelman alasajo). Iran on toistuvasti kieltänyt kansainvälisen yhteisön ja IAEA:n syytökset ja väittää kehittävänsä ydinteknologiaa vain ydinvoimaloita varten. Konfliktia yritetään ratkaista neuvottelemalla ja erilaisten pakotteiden voimalla. EU:lla on keskeinen rooli neuvotteluissa, joita unionin puolesta Iranin kanssa käyvät Ranska, Britannia ja Saksa. Venäjä ja Kiina ovat vastustaneet YK:n tuvallisuusneuvostossa kovempia pakotteita Irania vastaan, mutta suostuivat niihin lopulta joulukuussa 2006. Yhdysvallat pitää kuitenkin periaatteessa mahdollisena myös hyökkäystä Iraniin ydinaseteknologian tuhoamiseksi. Sotilaalliseen optioon turvautumisella olisi merkittäviä vaikutuksia globaaliin turvallisuuteen sekä öljyn ja kaasun hintaan. Kansainvälistä painostusta Irania kohtaan lisäävät myös väitteet, joiden mukaan shiia-valtainen Iran tukee Libanonissa Israelia vastaan toimivaa shiialaista sissijärjestöä Hizbollahia sekä shiiataistelijoita Irakissa. Sotkeutumalla Israelin ja Irakin konflikteihin Iran vaikeuttaa entisestään rauhan syntymistä Lähi-idän alueelle. Voimankäytön rajat Voimankäyttö ei kansainvälisessä politiikassa voi olla ensisijainen väline, vaan siihen turvaudutaan, kun muita keinoja ei ole. Voimankäytölle tulee olla selkeät kansainväliset kriteerit, kuten itsepuolustus ja humanitaariset lähtökohdat 16

(suojeluvelvollisuus responsability to protect), jotta voimankäyttö ei itsessään johtaisi kansainvälisen turvallisuustilanteen heikkenemiseen. Yhdysvaltojen ja sen johtaman koalition hyökkäys Irakiin 2003 on esimerkki sotilaallisesta voimankäytöstä tilanteessa, jolla ei ollut pohjaa kansainvälisessä oikeudessa eikä YK:n valtuutusta. Hyökkäyksen perusteena käytetyt väitteet Irakin joukkotuhoaseista eivät ole YK-raportin mukaan pitäneet paikkaansa. Irakin jälleenrakennus on ollut suppean koalition vastuulla ja maan vakauttaminen on osoittautunut odotettua vaikeammaksi. Kehitys ei ole johtanut sotilasmenojen pienentymiseen globaalisti, vaan menot ovat jatkaneet tasaista kasvua. Kylmän sodan päättymisen jälkeen maailman sotilasmenojen yhteenlaskettu summa putosi vuositasolla 1200 miljardista dollarista noin 800 miljardin dollarin tasolle. Tuolla tasolla se pysyi vuosituhannen vaihteeseen, jonka jälkeen sotilasmenot alkoivat jälleen tasaisesti kasvaa. Tällä hetkellä puolustukseen käytetään globaalisti noin 1 300 miljardia dollaria, eli yli kylmän sodan tason. Yhdysvaltojen osuus maailmanlaajuisista puolustusmenoista on yksin yli 40 prosenttia Britannian, Ranskan, Kiinan ja Japanin vastatessa kukin noin 5 prosentin osuutta. Nousevia maailmanlaajuisia ongelmia, joita ovat erityisesti ilmastonmuutos, väestönkasvu ja resurssipula, ei voida ratkoa voimapolitiikan keinoin, vaan ainoastaan tiiviin kansainvälisen yhteistyön kautta. Euroopan unioni on globaalien haasteiden ratkaisemisessa tärkeässä roolissa. Ilmastonmuutoskysymyksen osalta unioni on globaalisti suunnannäyttäjä teollisuusmaille. Turvallisuuspolitiikan sisältö Valtioneuvoston turvallisuus- ja puolustuspoliittista selontekoa valmistellaan laajan turvallisuuskäsitteen pohjalta, kuten hallitusohjelmassa on todettu. Turvallisuuspolitiikan linjaaminen edellyttää turvallisuuspolitiikka-käsitteen määrittelyä: mitä asioita turvallisuuspolitiikka kattaa, mihin uhkiin sen on tarkoitus vastata. Kylmän sodan jälkeisessä maailmassa on ominaista rajojen avautuminen. Tällaisessa ympäristössä turvallisuuden sisäiset ja ulkoiset näkökohdat liittyvät erottamattomasti toisiinsa. Turvallisuus on myös kehityksen ennakkoedellytys. Monet maat ja alueet ovat konfliktien, turvattomuuden, eriarvoisuuden ja köyhyyden kierteessä. Kehitysyhteistyö on myös osa laajaa turvallisuutta. Parlamentaarinen seurantaryhmä katsoo, että vuoden 2008 turvallisuus- ja puolustuspoliittinen selonteko laaditaan laajan turvallisuuskäsitteen pohjalta. 17

Laajan turvallisuuskäsitteen mahdollisimman selkeä määrittely on edellytys tehokkaalle toiminnalle uhkien hallitsemiseksi ja poistamiseksi. Turvallisuuspolitiikka on perinteisesti varautunut suoriin turvallisuusuhkiin, jolloin uhkien taustalla on tietoinen, poliittinen yhteiskunnan vahingoittamiseen tähtäävä tarkoitus tai sillä uhkaaminen. Näiden toimien takaa löytyy yhtä lailla valtiollisia kuin ei-valtiollisia toimijoita. Valtiotoimijat voivat käyttää sekä sotilaallisia että epäsymmetrisiä keinoja pyrkiessään vaikuttamaan muiden valtioiden toimintaan. Selkeiden sotilaallisten uhkien rinnalla on erilaisia niin sanottuja epäsymmetrisiä uhkia, joissa vastassa ei ole perinteisessä mielessä selkeää vihollisarmeijaa. Näihin uhkakuviin voidaan vastata sisäistä turvallisuutta kehittämällä, panostamalla viranomaisyhteistyöhön ja niiden valmiuksiin sekä tiiviillä kansainvälisellä turvallisuuspoliittisella yhteistyöllä. Myös perinteisillä sotilaallisilla keinoilla on roolinsa näihin uhkakuviin vastattaessa, mutta ne ovat ensisijaisesti muuta viranomaistoimintaa täydentäviä ja tukevia. Keskeinen epäsymmetrinen uhka on terrorismi. Terrorismia on muodossa tai toisessa aina esiintynyt eri yhteiskunnissa. Terrorismia selittäviä tekijöitä ovat aiemmin olleet separatistiset liikkeet, alueelliset tai etniset pyrkimykset sekä ideologiset ja vallankumoukselliset hankkeet. On huomattava, että perinteinen, pääsääntöisesti separatistiseen toimintaan liittyvä terrorismi, ei kylmän sodan päättymisen jälkeenkään ole loppunut kokonaan. Tästä yhtenä esimerkkinä on ETA:n toiminta Espanjassa. Järjestäytyneen terroristitoiminnan takaa löytyy myös organisoituneita fundamentalistiryhmiä, jotka pyrkivät iskuissaan myös joukkotuhoaseiden käyttöön. Esimerkkinä tällaisesta toiminnasta oli japanilaisen uskonlahkon tekemä kaasuisku Tokion metroon vuonna 1995. Uusin terrorismin muoto on maailmanlaajuinen ja liittyy uskonnolliseen ääritoimintaan. Tässä uudenlaisessa terrorismissa hyökkääjä käyttää uudentyyppisiä menetelmiä. Uskonnollisesta fanatismista kumpuava terroritoiminta eroaa aiemmasta terroritoiminnasta siinä, että toimintaa ei ole kohdennettu esimerkiksi tiettyjä valtiollisia tahoja vastaan, vaan terroristit hakevat rajoittamattomalla väkivallalla suuria uhrimääriä ja näyttäviä tekoja. Terroritoiminnan kohteena voivat olla kaikki maailman maat, joskin Yhdysvallat on ollut sen keskeinen kohde. Joukkotuhoaseiden leviäminen ja niiden päätyminen tällaisten terroristiryhmien käsiin johtaisi tilanteeseen, jossa pieni ryhmä pystyy aikaansaamaan tuhoa mittakaavassa, joka oli aiemmin mahdollista vain valtioille ja armeijoille. Epäsymmetrisistä uhkakuvista, joita selonteossa on tarpeen käsitellä yksityiskohtaisesti, voidaan esiin nostaa myös verkkoturvallisuus sekä kansainväli- 18

nen rikollisuus. Näillä molemmilla ilmiöillä on myös yhtymäkohta terrorismiin. Sähkö- ja tietoverkkojen haavoittuvuus on altistanut nyky-yhteiskunnat tietoverkkohyökkäyksille aivan uudessa mittakaavassa. Hyökkäyksiin varautuminen ja niiden ennaltaehkäisy vaatii tietoa ja ymmärrystä tietoverkkoihin kohdistuvista uhkista. Eurooppa on järjestäytyneen rikollisuuden keskeisiä kohteita. Rajat ylittävä huumausaine-, ihmis- ja asekauppa sekä laittoman maahantulon järjestäminen muodostavat suuren osan rikollisjärjestöjen toiminnasta. Laajamittainen ja järjestäytynyt rikollinen toiminta heikentää oikeus- ja yhteiskuntajärjestystä. Turvallisuuden taustatekijät Suomen turvallisuuspoliittista asemaa ja maahamme vaikuttavia uhkakuvia arvioitaessa on otettava huomioon myös yleisemmät maailmanlaajuiset kehityskulut, joilla on merkittäviä suoria tai epäsuoria turvallisuusvaikutuksia. Näihin uhkiin ei ole mahdollista vastata perinteisen turvallisuuspolitiikan keinoin, vaan laajalla ja tiiviillä kansainvälisellä yhteistyöllä. Ilmastonmuutoksella tulee olemaan merkittäviä maailmanlaajuisia vaikutuksia. Ilmastonmuutos etenee vääjäämättä ja se voi aiheuttaa yhä rajumpia sääilmiöitä ja luonnonkatastrofeja, mannerjäätiköiden sulamista sekä veden ja ruoan saatavuusongelmia. Ilmastonmuutos uhkaa turvallisuutta, vaikka sen hallintaan liittyvät kansainväliset toimet eivät ole turvallisuuspoliittisia. Ilmastonmuutos voi kuitenkin aikaansaada kehityskulkuja, joilla on suora vaikutus turvallisuuspolitiikkaan, muun muassa kärjistämällä olemassa olevia kriisejä. Ilmastonmuutos voi johtaa esimerkiksi resurssipulaan tai elinympäristöjen tuhoutumiseen, mikä voi johtaa muun muassa merkittäviin väestöliikkeisiin ja aiheuttaa tätä kautta myös lisää jännitteitä. Ilmastonmuutos tulee iskemään kovimmin köyhiin valtioihin, joiden yhteiskunnallinen vakaus ja talouden kantokyky on jo valmiiksi heikko. Ympäristöongelmat kytkeytyvät turvallisuuspolitiikkaan monin tavoin. Ympäristön tila maailmanlaajuisesti on huonontunut tiivistyvästä kansainvälisestä yhteistyöstä huolimatta. Saastuneet tai elinkelvottomat alueet voivat johtaa suurimittaisiinkin väestöliikkeisiin. Vakavan pandemian riski on kasvanut 2000-luvulla muun muassa ilmaston lämpenemisen johdosta. Ihmisten liikkuvuuden vuoksi yhteiskunnat ovat erittäin haavoittuvia tartuntataudille, johon ei ole olemassa valmista rokotetta. Esimerkiksi vuosien 1918 1919 espanjantauti oli tappava influenssavirus, ja tautiin sairastui 20 50 prosenttia maailman ihmisistä kuolleisuuden olles- 19

sa 3 prosentin luokkaa. Suomessakin tautiin menehtyi yli 20 000 henkeä. Vastaavanlaisen pandemian syntyminen olisi maailmanlaajuinen katastrofi, jolla olisi merkittäviä vaikutuksia koko ihmiskuntaan. Yleisesti voidaan myös todeta, että maailman epätasainen kehitys, epätasaarvo ja köyhyys vaikuttavat merkittävästi turvallisuuteen. Turvallisuutta voidaan kehittää kestävästi vain rakentamalla kehitykseltään tasaisempaa ja tasaarvoisempaa maailmaa. Maailman johtajat allekirjoittivat vuonna 2000 YK:n vuosituhatjulistuksen, johon sisältyy kahdeksan selvää, määräaikoihin sidottua maailmanlaajuista kehitystavoitetta. Vuoteen 2015 mennessä muun muassa kaikilla lapsilla tulee olla mahdollisuus peruskoulutukseen. Tyttöjä ei saa syrjiä koulutuksessa. Äärimmäisessä köyhyydessä, alle kahdella eurolla päivässä, elävien ihmisten lukumäärä tulee saada huomattavasti vähenemään. Maailmantalous on törmännyt uusiutumattomien luonnonvarojen rajallisuudesta aiheutuviin ongelmiin, jotka tulevat entistä voimakkaammin vaikuttamaan kansainvälisiin suhteisiin. Vaikka raaka-aine- ja vesivarojen saatavuus myös väestönkasvun ja ilmastonmuutoksen seurauksena nousee kasvavan poliittisen kilpailun kohteeksi, ja niihin liittyvien konfliktien todennäköisyys lisääntyy, ovat mahdollisuudet niiden ratkaisemiseen voimapolitiikan keinoin kestäviä etuja jollekin osapuolelle antavalla tavalla myös aikaisempaa vähäisemmät. Edellä kuvattuihin uhkiin ei voida vastata perinteisen turvallisuuspolitiikan keinoin. Pääpainon tulee olla tiiviissä, ennaltaehkäisevässä kansainvälisessä yhteistyössä. Haasteisiin vastaamisessa tulee käyttää koko käytettävissä olevaa keinovalikoimaa, mukaan lukien kehitysyhteistyön keinot. Myös kansallisten valmiuksien saattaminen sellaiseen kuntoon, että kriisien vaikutukset suomalaiseen yhteiskuntaan pyritään minimoimaan, on ensiarvoisen tärkeää ennakoivassa työssä. Suomi voi vaikuttaa kansainvälisen yhteistyön ja monenkeskisen järjestelmän vahvistamiseksi ja maailman kehitysongelmien ratkaisemiseksi. Oikeudenmukaisen sosiaalisen ja taloudellisen kehityksen sekä ihmisoikeuksien, oikeusvaltion ja hyvän hallinnon edistäminen maailmanlaajuisesti ovat myös Suomen kansallisen edun ja kansallisen turvallisuutemme mukaista. Kehitysyhteistyö on tärkeä osa tätä politiikkaa ja tukee samalla maailman kehittymistä entistä turvallisemmaksi. Samalla pitää korostaa, että kaikkiin turvallisuuteen vaikuttaviin tekijöihin ei pidä hakea vastausta turvallisuuspolitiikasta, vaan vastauksia ongelmien perussyihin on haettava yhteistyössä. On todettavissa, että ongelmien niin sanottu turvallistaminen, eli tekemällä kaikista ongelmista turvallisuuspoliittisia, ei 20

edesauta ongelmien ratkaisua, vaan painottaa lähinnä ongelmilta suojautumista niiden ratkaisemisen sijasta. Siksi turvallisuuspolitiikan kattamista toimenpiteistä pitäisi olla jäsentynyt käsitys. 21

3 EUROOPAN UNIONI TURVALLISUUSYHTEISÖNÄ EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikka EU:n yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka on keskeinen osa unionin toimintaa, jota 1990-luvulta lähtien tehdyt muutokset ovat vahvistaneet. EU:n jäsenmaiden kykyä ja halua yhteiseen ulko- ja turvallisuuspoliittiseen esiintymiseen vahvistaa ymmärrys siitä, että vain yhdenmukaisesti toimiva unioni voi odottaa, että sillä on myös todellista sananvaltaa ja vaikutusta maailmanlaajuisena toimijana. EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikka myötävaikuttaa tänä päivänä maailmanlaajuisesti vakauden ja turvallisuuden ylläpitämiseen. Myös Suomi vaikuttaa ulkopolitiikassaan ennen kaikkea EU:n kautta. Euroopan unioni on monella mittarilla maailman johtavia toimijoita: EU on maailman suurin talousalue, keskeinen kauppapoliittinen vaikuttaja, väestöltään Yhdysvaltoja merkittävästi suurempi sekä maailman suurin kehitysavun antaja. Tämä merkitsee sitä, että EU pystyy halutessaan myös vaikuttamaan merkittävästi maailman tapahtumiin ja turvallisuuteen. Esimerkiksi EU toimii ilmastopolitiikassa johtavana vaikuttajana ja voi mm. kauppapolitiikan ja kehityspolitiikan kautta vaikuttaa maailman kehitykseen. EU:n turvallisuus- ja puolustuspolitiikan kehitys EU on nopeassa ajassa kehittänyt valmiuksiaan turvallisuustoimijana ja nykypäivänä sen toiminta kattaa kaikki turvallisuuspolitiikan kannalta olennaiset alat muun muassa sisäisen turvallisuuden kysymykset, avun katastrofitilanteissa, kriisinhallinnan, puolustusmateriaaliyhteistyön ja sotilaallisen yhteistyön. EU:lla on nyt käytössään laajempi kriisinhallinnan välineistö kuin millään muulla kansainvälisellä järjestöllä. Unionin sotilaallisten kykyjen kehittäminen alkoi 1990-luvun lopulla. EU:n sotilaallisen voimavaratyön keskeisenä tavoitteena oli saada unionin poliittinen painoarvo vastaamaan sen taloudellista merkitystä. EU:n kriisinhallintakyvyn kehittämisen taustalla olivat myös Jugoslavian hajoamissodat 1990-luvun alussa, joissa unioni osoittautui kyvyttömäksi toimimaan. Länsi-Balkanin vakausoperaatioiden toimeenpanosta kantoi lopulta vastuun Nato Yhdysvaltain panoksen ollessa operaatioiden toimeenpanossa keskeisen. EU on ottanut uusia askelia turvallisuus- ja puolustuspolitiikan alalla. Uusia asioita ovat mm. Lissabonin sopimuksen sotilaallinen avunantovelvoite (ns. turvatakuu), erilaisia suuronnettomuuksia, luonnonkatastrofeja ja terrorismia 22

koskeva yhteisvastuu (ns. solidaarisuuslauseke), rakenneyhteistyö sotilaallisten voimavarojen kehittämiseksi ja Euroopan puolustusvirasto (EDA). EU:n avunantovelvoitteen merkitystä on tarkasteltu muun muassa valtiosihteeri Teija Tiilikainen selvityksessä ja ulkoasiainvaliokunnan mietinnössä (UaVM 6/2008 vp). Lissabonin sopimus ei ole tullut voimaan, ja Irlannin kansanäänestys 12.6.2008 merkitsee epävarmuutta sopimuksen voimaantulosta ja sen aikataulusta, mutta turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa koskeville uusille aloille on tyypillistä, että niiden toteuttaminen ei ole viime kädessä sopimusmuutoksista kiinni. Yhteisvastuulauseke ja Euroopan puolustusvirasto on jo toimeenpantu erillisin päätöksin. Jäsenmaiden väliselle solidaarisuudelle perustuva avunantovelvoite taas on katsottu vallitsevaksi poliittiseksi olotilaksi joka tapauksessa. Rakenneyhteistyön kaltaista sotilaallisten voimavarojen kehittämistyötä on jo harjoitettu taisteluosastojen kautta, ja esteitä yhteistyön syventämiselle ei ole, jos siihen on poliittista tahtoa. Avunantovelvoitteessa todetaan, että jos jäsenvaltio joutuu alueeseensa kohdistuvan aseellisen hyökkäyksen kohteeksi, muilla jäsenvaltioilla on velvollisuus antaa sille apua kaikin käytettävissä olevin keinoin Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan 51 artiklan mukaisesti. Avunantolausekkeessa todetaan myös, että lauseke ei vaikuta tiettyjen jäsenvaltioiden turvallisuus- ja puolustuspolitiikan erityisluonteeseen. Lausekkeessa myös todetaan, että Pohjois-Atlantin liitto (Nato) on jäseninään oleville valtioille edelleen niiden yhteisen puolustuksen perusta ja sitä toteuttava elin. Euroopan unioni on vahva poliittinen liitto, jonka jäsenvaltioita yhdistää tiivis kanssakäyminen. Unionilla on yhteinen arvoperusta, yhteinen päätöksentekojärjestelmä, yhteinen lainsäädäntöpohja, yhdentynyt talouselämä ja tahto toimia yhdessä myös ulko- ja turvallisuuspolitiikassa. Tällaisessa liitossa hyökkäys yhtä jäsenvaltiota kohtaan merkitsisi muiden apuun tuloa monin keinoin, mukaan lukien sotilaalliset toimet. Puolustusta koskee samanlainen solidaarisuuden henki kuin kaikkea muutakin unionin toimintaa. Avunantovelvoitteen merkitys perustuu jäsenmaiden aikomuksille, kyvyille ja toiminnalle. Suomi on korostanut, että se ottaa unionin keskinäisen avunantovelvoitteen vakavasti ja on valmis antamaan tarvittaessa muille jäsenvaltioille apua, ja odottaa saavansa avunantovelvoitteen tarkoittamissa tilanteissa apua muilta jäsenvaltioilta. Ruotsi on määritellyt suhtautumisensa avunantovelvoitteeseen samansisältöisesti. Unionin yhteisvastuulauseketta, joka hyväksyttiin poliittisesti jo Madridin terrori-iskujen jälkeen maaliskuussa 2004, ei ole Lissabonin sopimuksessa sisällytetty turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa koskevien artiklojen yhteyteen. 23

Yhteisvastuulausekkeella on kuitenkin merkittävä sotilaallinen ulottuvuus, sillä artiklassa todetaan, että terrori-iskun, luonnon- tai suuronnettomuuden kohteeksi joutunutta jäsenmaata avustetaan kaikin käytettävissä olevin välinein, sotilaalliset voimavarat mukaan lukien. On tärkeää, että kaikki jäsenvaltioiden resurssit mukaan luettuna sotilaalliset voimavarat ovat käytettävissä yhteisvastuulausekkeen toteuttamisessa. Suomi on puolustushallintoa koskevan lainsäädännön osalta varautunut yhteisvastuulausekkeen mukaiseen toimintaan. Asia on huomioitu sekä puolustusvoimia koskevassa laissa että asevelvollisuuslaissa. Vaikka yhteisvastuulausekkeen käytännön toteuttamisessa on puhuttu yleensä sisäasiainhallinnon ja puolustushallinnon resursseista, eivät nämä esimerkit ole poissulkevia. Yhteisvastuulausekkeen tarkoittamia tehtäviä voivat olla tilanteesta riippuen toteuttamassa myös muut laajat viranomaistahot. Lissabonin sopimukseen sisältyvät myös artiklat Euroopan puolustusvirastosta ja pysyvästä rakenteellisesta yhteistyöstä. Puolustusvirasto on perustettu unionimaiden toimesta jo vuonna 2004, joten Lissabonin sopimuksen voimaantulo ei vaikuta viraston toimintaan. Virastolla on tärkeä rooli unionin voimavarapuutteiden paikkaamisessa. Pysyvän rakenteellisen yhteistyön keskeinen ajatus on, että jäsenvaltiot, joiden sotilaalliset voimavarat täyttävät korkeammat vaatimukset ja jotka ovat tehneet keskenään sitoumuksia tällä alalla suorittaakseen vaativimpia tehtäviä, aloittavat unionin puitteissa tällaisen yhteistyömuodon. Rakenteellinen yhteistyö, johon kaikki unionimaat eivät välttämättä osallistu, on keskeinen uusi elementti EU:n turvallisuus- ja puolustuspolitiikan kehittämisessä. Unionin mahdollisimman laajan yhtenäisyyden turvaaminen ulko- ja turvallisuuspolitiikassa on tämänkin toteutuessa toivottavaa, jos rakenteellista yhteistyötä syntyy ja mikäli yhteistyömuotoon osallistuminen on Suomen etujen mukaista, on yhteistyöhön syytä osallistua heti alkuvaiheesta, koska alkuvaiheessa yhteistyön muotoutumiseen on suurimmat vaikutusmahdollisuudet. Lissabonin sopimukseen sisältyy pöytäkirja pysyvän rakenteellisen yhteistyön vaatimuksista ja niihin liittyvistä sitoumuksista. Pöytäkirjassa kuvatut kriteerit ovat siinä määrin yleisiä, ettei niiden perusteella voida vielä valikoida yhteistyömuotoon osallistuvia maita. Suomi täyttäisi jo nyt lähes kaikki pöytäkirjan yleisistä kriteereistä sekä tavoitteiden täyttämiseksi esitetyistä keinoista lukuun ottamatta vaatimusta osallistumisesta tarvittaessa monikansallisiin pysyviin osastoihin. Suomella ei ole tällaisesta yhteistyöstä kokemusta. 24

4 SUOMEN TURVALLISUUSYMPÄRISTÖN KEHITYS Suomen välittömään turvallisuusympäristöön vaikuttavat erityisesti Suomen lähialueen kehitys, Itämeren alue ja Venäjä. Samalla Euroopan unioni muodostaa sen keskeisen kansainvälisen toimijan, jonka kautta Suomi vaikuttaa turvallisuusympäristöönsä. Itämeren alueen ja Venäjän kehitys Itämeren alue on turvallisuuspoliittisesta katsantokannasta kehittynyt myönteisesti myös 2000-luvulla. Viron, Latvian, Liettuan ja Puolan jäsenyys Euroopan unionissa ja Natossa on muuttanut Itämeren aluetta hyvin merkittävällä tavalla. Ainoa EU:n ulkopuolinen rantavaltio Itämerellä on Venäjä. Tämä on huomattava ero kylmän sodan aikaiseen vastakkainasetteluun, joka jakoi Itämeren käytännössä kahtia. Kanssakäyminen Itämeren alueella on vilkastunut huomattavasti ja sen piirissä tapahtunut taloudellinen kehitys on ollut myönteistä. Venäjälle Itämeri on tärkeä kuljetusreitti ja samalla Pietari, Venäjän toiseksi suurin kaupunki, on Itämeren rannalla. Itämeren asema Venäjän ulkomaankaupan tärkeänä kuljetusreittinä on kasvanut merkittävästi, mikä näkyy meriliikenteen huomattavana kasvuna Itämerellä. Noin puolet Itämeren maiden välisestä kaupasta kuljetetaan meritse. Merikuljetuksista noin puolet on nestebulkkia, ja Venäjän osuus kuljetusten kokonaismäärästä on koko ajan kasvussa. Itämeren alueella on yhteensä noin 400 satamaa kokonaisvolyymiltaan suurimman sataman ollessa Venäjän Primorsk. Konttiliikennettä tarkasteltaessa taas Pietari on ylivoimaisesti suurin satama. Itämeren kaasuputken rakentaminen korostaa Itämeren merkitystä energian kuljetusväylänä. Tästä syystä Itämeri on Venäjälle turvallisuuspoliittisesti hyvin merkittävä alue. Venäjällä ja sen kauppakumppaneilla on intressi pitää tämä kuljetusreitti toimivana ja avoimena. Samalla on todettava, että tämä toimivuus edellyttää ennen kaikkea alueen vakautta: jos sotilaallinen tilanne alueella kiristyisi, niin se toimisi tätä perusintressiä vastaan. Itämeri on helppo sulkea liikenteeltä sen monien kapeikkojen takia ja siksi sen rantavaltioita yhdistää vahva keskinäisriippuvuus: Itämerta voidaan hyödyntää vain vakaissa ja rauhanomaisissa oloissa. Edellä mainituista syistä voidaan todeta, että kun Itämeren aluetta arvioidaan erilaisten turvallisuusriskien näkökulmasta, niin päällimmäinen turvallisuushuoli ei ole sotilaallinen, vaan se liittyy nimenomaan kuljetusten lisääntymiseen ja sen muodostamaan onnettomuusriskiin. Kansainvälisten öljy-, kaasu- ja ke- 25

mikaalikuljetusten vuoksi Suomenlahdella ympäristöriskit ovat lisääntymässä. Suurvahingon sattuessa öljyvuoto pilaisi eriasteisesti koko Suomenlahden rannikon. Itämeren jääolosuhteet ovat talvella vaikeita ja poikittaista meriliikennettä, erityisesti Suomenlahdella, on paljon. Merionnettomuus öljynkuljetuksessa on merkittävin Itämeren turvallisuusuhka. Meriliikenteen turvallisuutta ja onnettomuusvalmiutta on kehitetty tiiviissä yhteistyössä rantavaltioiden kesken. Venäjän oma kehitys on ollut vakaata 1990-luvun lopulta lähtien. Samalla on kuitenkin todettava, että demokratia- ja oikeusvaltiokehitys eivät ole Venäjällä edenneet toivotunlaisesti. Keväällä 2006 voimaan tullut järjestölaki rajoittaa kansalaisyhteiskunnan toimintaa ja sananvapautta merkittävästi. Lain mukaan kaikkien Venäjällä toimivien järjestöjen on rekisteröidyttävä tiukkojen sääntöjen mukaan tai viranomaiset voivat lopettaa niiden toiminnan laittomina. Myös vapaassa tiedonvälityksessä on suuria puutteita. Arviolta 90 % sähköisistä viestimistä on valtion kontrollissa. Paikallisesti kuvernöörit kontrolloivat radiota ja televisiota. Venäjä on sitoutunut yhteiseurooppalaiseen arvopohjaan erityisesti Euroopan neuvoston jäsenenä, mutta näiden normien toimeenpanossa on puutteita. Taloudellinen kehitys on kuitenkin ollut Venäjällä merkittävää ja maa on hyötynyt erityisesti korkeista energia- ja raaka-ainehinnoista. Tämä on vauhdittanut kehitystä, jossa Venäjälle on syntynyt myös vaurastuva keskiluokka. Tämä kehitys vakauttaa oloja ja samalla maan keskiluokkaistuminen voi lisätä paineita yhteiskunnan uudistamiseksi kansanvaltaisempaan suuntaan. Venäjän sotilasdoktriinia voidaan luonnehtia puolustukselliseksi, ja sen tärkeimpänä päämääränä on erityisesti keskeisten metropolien Moskovan ja Pietarin sekä Kuolan niemimaalla sijaitsevan Murmanskin sotilassataman turvaaminen. Venäjän asevoimien kehittämisessä on kyse puolustusvoimien uudistamisesta. Venäjän asevoimien henkilöstövahvuus on neljänneksi suurin maailmassa Kiinan, Yhdysvaltojen ja Intian jälkeen. Suunnitelmissa on säilyttää noin miljoonan miehen vahvuus, mutta asevoimien ammattimaistumisen ja sopimussotilasjärjestelmän sisäänajo asettaa paineita asevoimien koon jatkoleikkauksiin. Ammattimaistumisen myötä Venäjän asevoimien suorituskyky kuitenkin paranee oleellisesti. Venäjä kehittää asevoimiaan turvatakseen taloudelliset ja poliittiset etunsa, ja puolustusmenoja kasvatetaan linjassa valtiontalouden muiden menojen kanssa (2,5 2,8 % BKT:stä, vuonna 2008 26 miljardia euroa). Lisäksi on muistettava, että merkittävä osa Venäjän puolustusbudjetista osoitetaan ydinaseiden 26

uudistamiseen konventionaalisen aseistuksen uusimistahdin pysyessä varsin maltillisena. Venäjälle ydinase on olennainen, koska sen kautta maa pystyy ylläpitämään tasapaino- ja peloteasemaa suhteessa Yhdysvaltoihin. Muilla sotilassektorin aloilla sillä ei ole mahdollisuuksia yhdenvertaisuuteen Yhdysvaltojen kanssa. Materiaalihankintaprojekteihin on Venäjällä vuosina 2007 2015 tarkoitus käyttää 145 miljardia euroa, mutta tästäkin summasta merkittävä osa menee ydinaseistuksen modernisointiin. Ongelmana on myös Venäjällä puolustusmateriaalin hintojen voimakas kasvu sekä inflaatio, joka on kiihtynyt yli 10 prosentin tason. Kaluston määrä tulee asevoimien uudistamisohjelman myötä merkittävästi vähenemään, mutta jäljelle jäävä kalusto on aiempaa suorituskykyisempää. Venäjä on myös maailman suurimpia aseviejiä, ja aseviennin arvon arvioidaan olevan vuonna 2008 noin 7,5 miljardia dollaria. Venäjän puolustusteollisuuden kokonaistuotannosta yli puolet menee vientiin ja maa hakee aktiivisesti uusia markkina-alueita. Venäjän hallitus on ilmaissut halunsa yhteistyöhön. Eurooppa on Venäjälle luonteva kumppani ja keskeinen markkina sen energiaviennille. Venäjä ei kuitenkaan hae pidemmälle menevää poliittista integraatiota Euroopan kanssa. Venäjän ja muun Euroopan välille on kehittynyt tietty keskinäisriippuvuus, erityisesti energiassa, mutta kokonaisuutta katsoen Venäjä on riippuvaisempi muusta Euroopasta kuin Eurooppa Venäjästä. Esimerkiksi EU tuo 25 % öljystään Venäjältä, mutta tämä on 85 % Venäjän koko öljyviennistä. EU-maissa on herättänyt huolta Venäjän maakaasutoimitusten tilapäinen katkaiseminen Ukrainaan alkuvuonna 2006. Venäjän arvioitiin tuolloin katkaisseen maakaasutoimitukset Ukrainaan myös poliittisista syistä. Energiatoimitusten käyttö poliittisiin tarkoitusperiin on kuitenkin sitä vaikeampaa ja epätodennäköisempää, mitä enemmän sen hinnoittelu perustuu läpinäkyviin sopimuksiin ja markkinahintoihin. Venäjä ei muodosta Suomelle sotilaallista uhkaa. Samalla on kuitenkin huomioitava, että Venäjän kehitystä on vaikea arvioida keskipitkällä tai pitkällä aikavälillä. Yllättävät jännitteet, jotka voivat liittyä esimerkiksi venäläisvähemmistöjen tilanteeseen esimerkiksi Baltian maissa tai niin sanottuihin jäätyneisiin konflikteihin Venäjän naapurimaissa voivat kiristää kansainvälistä tilannetta, jolloin äärimmäisenä keinona voi olla myös Suomen lähialueella esimerkiksi sotilaallista painostusta. Yhteenvetona voidaan todeta, että Suomen lähialueen kehitys on ollut myönteistä. Pohjoisilla alueilla, eli lähinnä Barentsin merellä ja sen ranta-alueille on uudentyyppinen tilanne, kun alueen merkitys on kasvanut energiavarojen ja 27

kuljetusreittien takia. Samalla ilmastonmuutos voi näkyä pohjoisilla merialueilla esimerkiksi uusina avautuvina kuljetusväylinä. Pohjoisten alueiden geostrategisen merkityksen kasvua on vielä kokonaisuutena vaikea arvioida. Voidaan kuitenkin todeta, että vaikka alueen resursseista ja rajalinjoista on kiistoja, näitäkään resursseja ei voida hyödyntää ilman alueen vakautta. Turvallisuuspoliittinen kehitys muissa pohjoismaissa Sekä Suomessa, Ruotsissa että Norjassa on käynnissä turvallisuusympäristön muutosta ja puolustusvoimien resursointia koskeva arviointityö. Prosessien samanaikaisuus tarjoaa hyvän tilaisuuden tehdä kolmen maan kesken koordinoituja linjauksia turvallisuus- ja puolustuspoliittisen yhteistyön syventämisestä. Ruotsin puolustuspolitiikka joutui 1990-luvun jälkipuoliskolla perusteellisen uudelleenarvioinnin kohteeksi. Ruotsi päätyi analyysissään siihen, että maan miehittämiseen tähtäävä laajamittainen hyökkäys ei ole mahdollinen seuraavan kymmenen vuoden kuluessa edellyttäen, että Ruotsilla on oikein mitoitettu puolustuskyky. Ruotsin miehittämiseen tähtäävän suurhyökkäyksen torjuntakyvyn kehittämisen asemesta voimavarojen käyttö kohdistettiin liikkuvien, tulivoimaisten ja joustavasti käytettävien asevoimien kehittämiseen. Puolustusvoimille rakennemuutos merkitsi kymmenien varuskuntien ja joukkoosastojen lakkauttamista. Ruotsi on määritellyt puolustusvoimien ensisijaiseksi tehtäväksi kansainvälisen toiminnan ja osallistumisen kriisinhallintatehtäviin. Tästä konkreettisena osoituksena on tällä hetkellä voimakas panostus muun muassa Ruotsin kehysvaltiorooliin Pohjoismaisessa taisteluosastossa sekä johtovastuu alueellisesta jälleenrakennustiimistä ISAF-operaatiossa. Ruotsin puolustusvoimien rakennemuutoksessa tavoitteeksi asetettiin, että kaikki operatiiviset joukot ovat kykeneviä kriisinhallintatehtäviin 2010-luvun alkupuolella puolustusbudjetin tason ollessa edelleen yli 4 miljardia euroa vuodessa. Osana rakennemuutosta Ruotsi on siirtynyt valikoivaan asevelvollisuuteen. Miesikäluokasta noin 15 prosenttia suorittaa asevelvollisuuden. Rakennemuutos ei ole kuitenkaan kaikin osin edennyt suunnitellusti muun muassa sen takia, että kansainväliseen kriisinhallintaan panostus on osoittautunut suunniteltua kalliimmaksi. Ruotsissa puolustushallinto on tuonut myös esiin tarpeen päivittää uhkakuva-arviota. Ruotsissa on käynnissä turvallisuus- ja puolustuspoliittista selontekoa vastaava prosessi (försvarsberedningen). Ruotsin turvallisuuspoliittista toimintaympäristöä käsittelevä raportti raportti Säkehert i samverkan valmistui joulukuussa 28