KIRJALLINEN KYSYMYS 91/2006 vp Kaukolämmön hinnoittelu ja vapaan lämpökaupan edistäminen Eduskunnan puhemiehelle Kaukolämpö tai pienimuotoinen aluelämmitys on Suomessa ollut kuntien omistamien energialaitosten tai yhtiöiden harjoittamaa toimintaa. Kaukolämmön on katsottu olevan samankaltaista yhdyskuntien infrastruktuurin rakentamista kuin katu- ja viemäriverkostojen rakentaminen. Koska kaukolämpö on ollut ympäristön tilan parantumisen kannalta erittäin edullista tekniikkaa, on sitä aiemmin edistetty myös valtion tukitoimin. Jo 1960-luvulta alkaen silloinen Asuntohallitus osaltaan tuki lainoin ja avustuksin kaukolämpötoimintaa. Silloin lainoitettiin prosessiteollisuuden ylimääräisen hukkalämmön siirtämistä eli siirtoputkien rakentamista kunnan kaukolämpöverkon yhteyteen. Monien teollisuusyhdyskuntien tiiviit keskustat lämmitettiinkin teollisuuden hukkalämmöllä. Suurimpien kuntien energialaitokset rakensivat energialaitoksensa sähköä ja lämpöä tuottaviksi yhteiskäyttölaitoksiksi. Lämmön hinnoittelu on ollut kuntaomisteisessa energiantuotannossa maltillista, ja kunnat ovat pystyneet kannattavaan liiketoimintaan samalla kun lämpöenergian hinta on säilytetty erittäin kilpailukykyisenä muihin lämmitysmuotoihin nähden. Osakeyhtiömuotoiset energialaitokset ovat maksaneet usein osinkoja, jotka ovat osaltaan keventäneet painetta veroäyriin. Lämmön ja sähkön hinta on ollut eräissä kunnissa erittäin edullinen ja sen avulla kunnat ovat houkutelleet mm. teollisuusyrityksiä paikkakunnalle. Energia-ala on ollut viimeiset kymmenen vuotta suurten muutosten aikaa. Ne ovat alkaneet sähkömarkkinoiden vapauttamisesta. Se puolestaan sai taloudellisissa vaikeuksissa olevat kunnat eri puolilla Suomea myymään sähkölaitoksiaan tai niiden omistusosuuksia suurille kansallisille tai ulkomaisille energiayhtiöille. Jotta sähkön hinta pysyisi kilpailtuna, säädettiin lainsäädäntö, jossa sähkön siirtohinta eroteltiin energiahinnasta ja sähkön siirto eri yhtiöiden verkkojen välillä tuli mahdolliseksi. Kuluttajalle tärkeä sähkön hinnan kilpailuttaminen eri toimittajien välillä tuli edes jossain mitassa mahdolliseksi. Kaukolämmön osalta tilanne on toinen eli hinnoittelussa vallitsee paikallisen lämmöntuottajan monopoli. Lämmitysmuodon vaihtaminen kaukolämmöstä toiseen lämmitysmuotoon on erittäin hankala ja kallis toimenpide. Kaukolämmön hinnoittelu nykyisen lainsäädännön valossa uhkaa kärjistyä erityisesti Espoossa, jossa lämpöä myyvä yhtiö siirtyy Fortum Oyj:n 100-prosenttiseen omistukseen. Mainittu yhtiö on Tukholmassa nostanut kaukolämmön hintoja lähes 40 % sen jälkeen kun sai määräysvallan paikallisessa kaukolämpöyhtiössä. On täysin mahdollista, että muuallakin Suomessa voi tapahtua lämpölaitoksiin liittyviä myyntejä yksityisille yrityksille. Näin siitä huolimatta, että lämmön tuottamista voi näin kylmässä maassa kuin Suomessa pitää hyvin kunnan infrastruktuuriin liittyvänä toimintana. Pääkaupunkiseudulla on edelleen Helsingissä ja Vantaalla kuntaomisteiset energiayhtiöt, jotka molemmat ovat suuria kaukolämmön toimittajia. Versio 2.0
Siirtomatkat Espoon alueen kaukolämpöverkkoon ovat lyhyehköt ja teknisesti helposti järjestettäviä. Nykyisen lainsäädännön vallitessa ei lämmön kuluttajalla ole kuitenkaan mahdollisuutta siirtyä toisen lämmönmyyjän asiakkaaksi, jos tällainen mahdollisuus tulisi tarjolle. On myös mahdollista, että syntyisi lämmöntoimittajayhtiöitä, jotka haluaisivat hyödyntää olemassa olevaa alueellista kaukolämpöverkkoa. Yhtiöt voisivat tuottaa lämpöä kotimaisista polttoaineista tai yhdyskuntajätteistä ja olisivat kansallisen päästökiintiön kannalta edullisia. Valtion teknillinen tutkimuskeskus, VTT, on suorittanut selvityksiä vapaan lämpökaupan edellytyksistä kaukolämpöverkossa. Sen avulla olisi tehostettavissa energiajärjestelmien toimintaa ja hallittavissa kuormitusvaihteluja entistä paremmin. VTT :n puolelta on todettu myös, että vapaa lämpökauppa osaltaan hillitsee lämmön hinnannousupaineita. Lainsäätäjällä on myös toinen tie eli pyrkiä löytämään lämmön hintaan muuta kontrollia kuin kilpailu. Edellä olevan perusteella ja eduskunnan työjärjestyksen 27 :ään viitaten esitän valtioneuvoston asianomaisen jäsenen vastattavaksi seuraavan kysymyksen: Mihin toimenpiteisiin hallitus aikoo ryhtyä vapaan lämpökaupan edistämiseksi kaukolämpöverkoissa ja lämpöenergian ostajan suojaamiseksi ylisuurilta hinnankorotuksilta? Helsingissä 22 päivänä helmikuuta 2006 Seppo Särkiniemi /kesk 2
Ministerin vastaus KK 91/2006 vp Seppo Särkiniemi /kesk Eduskunnan puhemiehelle Eduskunnan työjärjestyksen 27 :ssä mainitussa tarkoituksessa Te, Herra puhemies, olette toimittanut asianomaisen ministerin vastattavaksi kansanedustaja Seppo Särkiniemen /kesk näin kuuluvan kirjallisen kysymyksen KK 91/2006 vp: Mihin toimenpiteisiin hallitus aikoo ryhtyä vapaan lämpökaupan edistämiseksi kaukolämpöverkoissa ja lämpöenergian ostajan suojaamiseksi ylisuurilta hinnankorotuksilta? Vastauksena kysymykseen esitän seuraavaa: Kaukolämmitys ja siihen kiinteästi liittyvä sähkön ja lämmön yhteistuotanto on taloudellinen ja ilman laadun kannalta hyvä tapa hoitaa kaupunkien ja taajamien energiahuoltoa. Suurissa asutuskeskuksissa kaukolämmön tuottaja on kuitenkin usein kaukolämmön kuluttajiin nähden määräävässä markkina-asemassa, mikä aiheuttaa tarvetta valvoa kaukolämpötoiminnan hinnoittelun kohtuullisuutta. Erityisesti pienillä ja keskisuurilla kaukolämmön kuluttajilla on rajalliset mahdollisuudet vaikuttaa kaukolämmön hinnoitteluun. Kaukolämpötoiminnan viranomaisvalvontaan ei ole olemassa erillistä lainsäädäntöä. Yleisenä viranomaisvalvonnan lainsäädännöllisenä puitteena toimii kilpailunrajoituslaki, jonka perusteella kaukolämpömarkkinoiden toimivuutta valvoo Kilpailuvirasto. Lisäksi kuluttajansuojalaki määrittelee yleiset periaatteet kuluttajan asemasta. Tämän osalta valvontavastuu on Kuluttajavirastolla. Lisäksi kaukolämpötoiminnan tekniikkaan ja turvallisuuteen liittyy erinäisiä määräyksiä, joiden noudattamista valvoo Turvatekniikan keskus. Tarkasteltaessa kaukolämpömarkkinoiden toimivuutta, kuluttajan asemaa ja hinnoittelua on Kilpailuvirasto pääsääntöisesti käsitellyt näitä asioita. Käsittely käynnistyy joko viraston omaaloitteisen toiminnan tai virastolle esitetyn toimenpidepyynnön perusteella. Käytännössä kaikki toimenpidepyynnöt ovat koskeneet määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä ja hinnoittelua. Kilpailuvirasto arvioi, onko valituksen jatkokäsittelylle aihetta; mikäli päädytään ratkaisuun, että kaukolämpöyhtiö on menetellyt asiassa lainvastaisesti, yhtiö määrätään lopettamaan kielletyn menettelyn ja kiellon noudattamisen tehosteeksi voidaan asettaa uhkasakko. Uhkasakon tuomitsee maksettavaksi markkinaoikeus. Kaukolämpömarkkinoiden toimivuuden selvittämiseksi kauppa- ja teollisuusministeriö käynnisti vuoden 2005 syksyllä selvityksen, jonka tarkoituksena oli kartoittaa kaukolämpömarkkinoiden toiminnan lisäksi kaukolämpötoiminnan viranomaisvalvonnan lisäämistarvetta. Lisäksi selvityksessä arvioitiin kaukolämpöliiketoiminnan kilpailulle avaamisen mahdollisuuksia edistämällä mm. kuntarajojen yli tapahtuvaa kilpailua ja ulkopuolisten tuottajien pääsyä kaukolämpöverkkoon. Selvityksen on määrä valmistua maaliskuussa 2006, ja se on valmistuttuaan nähtävissä kauppa- ja teollisuusministeriön kotisivuilla. Selvityksen alustavien tulosten perusteella ei löytynyt erityisiä perusteita avata kaukolämmön kuluttajamarkkinoita sähkömarkkinoiden tapaiselle kilpailulle, mutta muutoin markkinoiden toimivuuden edistäminen nähtiin perusteltuna. Tämä voisi tapahtua sekä mahdollistamalla ulkopuolisten tuottajien pääsy kaukolämpöverkkoon että yhdistämällä lähekkäin olevia verkkoja toisiinsa. Molemmat näistä ovat jo arkipäivää: ulkopuolisten tuottajien osuus on jo nykyisinkin lähes kolmannes, ja pääkaupunkiseudun yhtiöt käyvät keskenään lämpökauppaa. Kilpailu eri 3
Ministerin vastaus lämmitysmuotojen kesken on keskeisimpiä tekijöitä, joilla voidaan pitää kaukolämmön hinta kohtuullisena. Ulkopuolisen tuottajan tapauksessa ongelmia voi syntyä, jos kaukolämpöyhtiö ei halua vastaanottaa tuotettua lämpöä. Syynä voi olla esimerkiksi riittämätön siirtokapasiteetti tai oman yhteistuotannon aseman heikkeneminen. Sellaisessa tilanteessa, jossa ulkopuolinen lämmön tuottaja ja kaukolämpöyhtiö eivät pääse keskenään sopimukseen lämmön toimittamisesta, voi Kilpailuvirasto käsitellä asiaa kilpailulainsäädännön perusteella. Selvityksen perusteella näyttäisi siltä, että kilpailunrajoituslaki antaisi riittävät eväät kaukolämpötoiminnan valvonnalle eikä suurille muutoksille olisi tarvetta. Myöskään viranomaisvalvonnan organisoinnin muutoksiin ei näyttäisi olevan erityistä syytä. Toistaiseksi yhdessäkään tapauksessa kaukolämpöyhtiön hinnoittelun ei ole todettu olleen kohtuutonta. Kaukolämpötoiminnan avoimuutta voisi kuitenkin lisätä ja se nähtiin selvityksessä tärkeänä keinona pitää kaukolämmön hinta kohtuullisena tulevaisuudessa. Tämä tarkoittaisi esimerkiksi julkisten hintavertailujen tekemistä ja niiden julkistamista sekä asiakkaiden informointia kaukolämmön hinnan muodostumisesta. Tällä tavoin asiakkaille voitaisiin viestiä muun muassa, miksi eri yhtiöissä hinnat voivat poiketa merkittävästikin. Samoin kaukolämmön laskennallinen eriyttäminen sekä liiketoiminnan tuloslaskelman ja taseen julkaiseminen olisivat yksi avoimuuden keskeisimmistä asioista. Nykyisinkin suuri osa kaukolämpöyhtiöistä on eriyttänyt laskennallisesti kaukolämpötoiminnan, mutta ei julkista eriytettyä tuloslaskelmaa ja tasetta. Toiminnan läpinäkyvyyden ja avoimuuden edistämisen näkökulmasta eriytettyjen laskelmien julkistaminen olisi kuitenkin perusteltua. Tätä voitaisiin pitää myös hyvänä asiakkuuden hoitamisena. Kauppa- ja teollisuusministeriö arvioi muiden asianomaisten viranomaisten kanssa kaukolämpömarkkinoiden kehittämistarvetta, kun selvitys on valmistunut. Helsingissä 8 päivänä maaliskuuta 2006 Kauppa- ja teollisuusministeri Mauri Pekkarinen 4
Ministerns svar KK 91/2006 vp Seppo Särkiniemi /kesk Till riksdagens talman I det syfte som anges i 27 i riksdagens arbetsordning har Ni, Herr talman, till den minister som saken gäller översänt följande skriftliga spörsmål SS 91/2006 rd undertecknat av riksdagsledamot Seppo Särkiniemi /cent: Vilka åtgärder har regeringen för avsikt att vidta för att främja fri värmehandel i fjärrvärmenäten och för att skydda köparen av värmeenergi mot för stora prishöjningar? Som svar på detta spörsmål anför jag följande: Fjärrvärme och kraftvärmeproduktion, som hänger nära samman med den, är ett ekonomiskt och med tanke på luftens kvalitet bra sätt att sköta städernas och tätorternas energiförsörjning. I stora bosättningscentra har fjärrvärmeproducenten dock ofta dominerande ställning på marknaden i förhållande till fjärrvärmekonsumenterna, vilket medför ett behov att övervaka att prissättningen av fjärrvärmeverksamheten är skälig. I synnerhet små och medelstora fjärrvärmekonsumenter har begränsade möjligheter att påverka fjärrvärmeprissättningen. Det finns ingen separat lagstiftning som skulle gälla myndighetsövervakningen av fjärrvärmeverksamheten. Som allmän lagstiftningsram för myndighetsövervakningen fungerar lagen om konkurrensbegränsningar, på basis av vilken Konkurrensverket övervakar hur väl fjärrvärmemarknaden fungerar. Dessutom fastställer konsumentskyddslagen de allmänna principerna om konsumentens ställning. Till denna del ankommer övervakningsansvaret på Konsumentverket. Dessutom finns det vissa bestämmelser som anknyter till fjärrvärmeverksamhetens teknik och säkerhet, och att de följs övervakas av Säkerhetsteknikcentralen. Vid granskningen av hur väl fjärrvärmemarknaden fungerar, konsumentens ställning och prissättningen har Konkurrensverket i regel behandlat dessa frågor. Behandlingen inleds antingen utgående från ämbetsverkets eget initiativ eller på en begäran om åtgärder som har framförts till ämbetsverket. I praktiken har varje begäran om åtgärder gällt missbruk av dominerande ställning på marknaden och prissättningen. Konkurrensverket bedömer om det finns skäl till fortsatt behandling av ett klagomål; ifall man stannar för den lösningen att ett fjärrvärmebolag har förfarit lagstridigt i en sak, åläggs bolaget att sluta med det förbjudna förfarandet, och förbudet kan förstärkas med vite. Marknadsdomstolen dömer ut vite till betalning. För att reda ut hur väl fjärrvärmemarknaden fungerar har handels- och industriministeriet hösten 2005 inlett en utredning, vars syfte var att utöver verksamheten på fjärrvärmemarknaden också kartlägga behovet att utöka myndighetsövervakningen av fjärrvärmeverksamheten. Dessutom bedömdes i utredningen möjligheterna att öppna fjärrvärmeaffärsverksamheten för konkurrens genom att främja bl.a. den konkurrens som sker över kommungränserna och utomstående producenters tillträde till fjärrvärmenätet. Syftet är att utredningen skall bli klar i mars 2006 och sedan den har blivit klar finns den på handels- och industriministeriets webbplats. Utgående från de preliminära resultaten av utredningen fanns det inga särskilda grunder för att öppna konsumentmarknaden för fjärrvärme för konkurrens av det slag som finns på elmarknaden, men i övrigt ansågs det motiverat att främja marknadens funktion. Detta kan ske både genom att utomstående producenters tillträde till fjärrvärmenätet möjliggörs och genom att nät som ligger nära varandra förenas. Båda dessa är redan 5
Ministerns svar vardag: de utomstående producenternas andel är redan i dagens läge nästan en tredjedel och bolagen i huvudstadsregionen idkar värmehandel med varandra. Konkurrensen mellan olika uppvärmningsformer är en av de centrala faktorer med vilka man kan hålla fjärrvärmepriset skäligt. I ett fall med en utomstående producent kan problem uppstå, om fjärrvärmebolaget inte vill ta emot den värme som producerats. En orsak kan t.ex. vara en otillräcklig överföringskapacitet eller att bolagets ställning som kraftvärmeproducent försvagas. I en sådan situation där en utomstående värmeproducent och ett fjärrvärmebolag inte sinsemellan kan komma överens om värmeleverans, kan Konkurrensverket behandla frågan på basis av konkurrenslagstiftningen. På basis av utredningen verkar det som om lagen om konkurrensbegränsningar skulle ge tillräckligt med vägkost för övervakningen av fjärrvärmeverksamheten, och att det inte finns något behov av stora förändringar. Det verkar inte heller finnas något särskilt skäl till ändringar i organiserandet av myndighetsövervakningen. Hittills har ett fjärrvärmebolags prissättning inte i ett enda fall konstaterats vara oskälig. Däremot kunde fjärrvärmeverksamhetens öppenhet ökas och det ansågs i utredningen som en viktig metod att hålla priset på fjärrvärme skäligt i framtiden. Detta innebär t.ex. att offentliga prisjämförelser görs och att dessa offentliggörs samt att kunderna informeras om hur priset på fjärrvärme bildas. På detta sätt kan kunderna upplysas bl.a. om varför priserna i olika bolag avviker t.o.m. mycket från varandra. Likaså vore särredovisning av fjärrvärme samt offentliggörandet av resultaträkningen och balansräkningen över affärsverksamheten en av de viktigaste frågorna vad gäller öppenheten. Också för närvarande har en stor del av fjärrvärmebolagen särredovisat sin fjärrvärmeverksamhet, men ger inte ut en särredovisad resultaträkning och balansräkning. Med tanke på främjandet av en genomsynlig och öppen verksamhet vore det dock befogat att offentliggöra särredovisningarna. Detta kunde också anses som god kundskötsel. Handels- och industriministeriet bedömer tillsammans med övriga relevanta myndigheter behovet att utveckla fjärrvärmemarknaden när utredningen har blivit klar. Helsingfors den 8 mars 2006 Handels- och industriminister Mauri Pekkarinen 6