Selvitys valmisteverotukseen liittyvästä harmaasta taloudesta Niko Salonen Tulli HTSY Verohallinto 10.12.2013
Verohallinto 2 (5) SELVITYS VALMISTEVEROTUKSEEN LIITTYVÄSTÄ HARMAASTA TALOUDESTA Tullin tekemän selvityksen perusteella Suomessa valmisteveroihin ja valmisteveron luonteisiin maksuihin kohdistuvasta harmaasta taloudesta aiheutuvat veromenetykset ovat noin 2 3 prosenttiyksikköä vuosittaisesta kokonaiskertymästä. Euromääräisesti tämä tarkoittaa vuoden 2012 verokertymissä noin 132 192 miljoonan euron suoria vuosittaisia menetyksiä. Lisäksi on arvioitu, että nuuskan laittomaan tuontiin ja välitystoimintaan liittyvän harmaan talouden laskennallinen valmisteverojen arvo olisi noin 26 42 miljoonaa euroa vuodessa. Tullin harmaan talouden torjunta Harmaan talouden torjunta on osa kaikkia Tullin toimintoja käsittäen tullivalvonnan, luvat asiakasryhmittelyineen, verotuksen, tarkastuksen sekä rikostorjunnan. Tullin toimintamalli tukee harmaan talouden torjuntaa ilmoitusmenettelyn, vakuusjärjestelyn, riskianalyysin, valvonnan, jälkitarkastuksen ja rikostorjunnan muodostaman kokonaisuuden keinoin. Näistä toimista osa on harmaan talouden torjunnassa epäsuorasti hyvinkin vaikuttavia, kuten esimerkiksi lupaprosessit tai vakuuskäytännöt, mutta niiden vaikuttavuutta on vaikea mitata suoraan; tulos tulee välillisesti ilmi muun muassa pienten verojäämien muodossa. Tullin toimintamallilla pyritään turvaamaan verojen oikeamääräistä ja oikea-aikaista keräämistä sekä torjumaan harmaasta taloudesta yhteiskunnalle aiheutuvia haittavaikutuksia. Tätä kautta pyritään myös edistämään yritysten tasapuolisen kilpailun edellytyksiä torjumalla sellaista toimintaa, josta ei makseta asiaankuuluvia veroja ja jossa ei noudateta myöskään muita lakisääteisiä velvoitteita, mikä antaa kyseisille toimijoille laittoman kilpailuedun suhteessa velvoitteensa rehellisesti hoitaviin yrityksiin. Tullin kannalta harmaan talouden torjunnassa onkin keskeistä se, että sillä on tähän liittyen riittävät valvonnalliset resurssit. Harmaan talouden torjunnassa työtä on tehty Tullissa laajalla rintamalla yli osasto- ja tehtävärajojen sekä onnistuneesti yhteistyössä muiden viranomaisten kanssa, kuten Valtiontalouden tarkastusvirastokin tuloksellisuustarkastuskertomuksessaan on todennut. Tullin vuosittainen harmaan talouden torjunnan lisärahoitusosuus on miljoona euroa, joka on Tullilaitoksen sisällä kohdennettu täysimääräisesti henkilöresursseihin. Lisärahoituksella on avattu yhteensä 21 eri tehtävää rikostorjuntaan, tarkastusyksikköön sekä toimipaikkaosaston. Tulli on laatinut tarkastussektorille erillisen Harmaan talouden torjunnan toimintasuunnitelman. Toimintaohjelman hankkeet on jaoteltavissa kolmeen ryhmään: fiskaalisiin, yhteiskuntaa suojaaviin sekä vääristävää kilpailua torjuviin projekteihin. Tullin harmaan talouden torjunnan toimintaohjelmassa esitellyistä 22 hankkeesta yksi on selvitys, jolla kartoitetaan valmisteverotukseen liittyvän harmaan talouden ilmiöitä. Tarvetta selvitykselle nähtiin olevan, koska Eduskunnan vuonna 2010 julkaisemassa tutkimuksessa Suomen kansainvälistyvä harmaa talous 1 valmisteverotukseen liittyvää harmaata taloutta on käsitelty suppeasti. 1 Suomen kansainvälistyvä harmaa talous, Eduskunnan tarkastusvaliokunnan julkaisu 1/2010. Toim. Harmaa Hirvi Oy, Markku Hirvonen, Pekka Lith ja Risto Walden
Verohallinto 3 (5) Selvitys valmisteverotukseen liittyvästä harmaasta taloudesta Valmisteverojen kantamisesta ja siihen liittyvästä valvonnasta vastaa Suomessa Tulli. Tullin kantamat valmisteverot ja valmisteveron luonteiset maksut ovat luonteeltaan välillisiä veroja, jotka kohdistuvat kunkin valmisteverolajin piiriin kuuluvien tuotteiden kulutukseen tai käyttöön. Valmisteveroja kannetaan Suomessa niistä, sekä kotimaassa että ulkomailla valmistetuista valmisteverotuksen alaisista tuotteista, jotka luovutetaan kulutukseen Suomessa. Veron suorittamisvelvollisuus syntyy luovutettaessa veron kohteena oleva tuote kulutukseen. Valmisteverotuksessa noudatettavista menettelyistä säädetään Suomen lainsäädännössä yleisellä tasolla valmisteverotuslaissa, minkä lisäksi kutakin eri valmisteverolajia koskevat säännökset löytyvät näiden verolajien omista verolaeista 2. Osa Suomessa kannettavista valmisteveroista on EU-direktiiveillä yhdenmukaistettuja eli harmonisoituja veroja ja osa on luonteeltaan puhtaasti kansallisia veroja. Valmisteverollisista tuotteista EU-direktiiveillä yhdenmukaistetun verotuksen piiriin kuuluvat alkoholi ja alkoholijuomat, tupakkatuotteet, sähkö, maakaasu, kivihiili sekä nestemäiset polttoaineet. EU:n yhdenmukaistetun valmisteverotuksen piiriin kuuluville tuotteille on säädetty yhdenmukainen veropohja, menettelysäännökset sekä vähimmäisverotasot, minkä lisäksi niitä varten on luotu yhtenäinen verotus- ja valvontajärjestelmä. Verotasot vaihtelevat kuitenkin merkittävästi eri jäsenmaiden välillä, koska direktiivit määrittävät ainoastaan verojen vähimmäistason. Jäsenmaat voivat kantaa myös tätä korkeampia veroja. Kansallisia valmisteveroja kannetaan tällä hetkellä makeisista, jäätelöstä, virvoitusjuomista, juomapakkauksista sekä mäntyöljystä. Näiden lisäksi Suomessa kannetaan eräitä valmisteveron luonteisia maksuja, joita ovat jätevero, öljyjätemaksu ja öljysuojamaksu. Valmisteverot kohdistuvat tyypillisesti sellaisiin tuotteisiin, joiden kulutuksella tai tuotannolla katsotaan olevan negatiivisia ulkoisvaikutuksia esimerkiksi kansanterveyteen tai ympäristöön. Suomi on kansainvälisesti vertailtuna varsin kireän valmisteverotuksen maa 3. Etenkin alkoholijuomien, tupakkatuotteiden ja polttoaineiden kohdalla valmisteverot muodostavat merkittävän osan kyseisten tuotteiden kuluttajahinnoista. Valmisteverot määräytyvät tyypillisesti tuoteyksikkökohtaisesti ja veron suuruus määräytyy esimerkiksi tuotteen koostumuksen, määrän, painon, vahvuuden tai tilavuuden perusteella 4. Tällöin esimerkiksi tuotteiden hinnoissa tapahtuvat muutokset eivät vaikuta suoraan valmisteveron määrään. Veron suuruus suhteessa tuotteen hintaan voi vaihdella huomattavasti samaan tuoteryhmään kuuluvien, mutta erihintaisten tuotteiden välillä. Valmisteverot vaikuttavat osaltaan myös tuotteiden arvonlisäveron perusteeseen, minkä vuoksi valmisteverojen korottaminen lisää tuotteiden verorasitusta myös arvonlisäveron osalta. Valmisteverot muodostavat valtiontalouden kannalta fiskaalisesti merkittävän verokokonaisuuden, jonka yhteenlasketut verokertymät ovat muodostaneet viime vuosina yli puolet Tullin vuosittaisesta veronkannosta. Vuonna 2012 Tullin kantamien valmisteverojen ja valmisteveron luonteisten maksujen vuosikohtainen kokonaiskertymä ylitti 6,5 miljardia euroa 5. Valmisteverojen kokonaiskertymät ovat olleet viime vuosina jatkuvassa kasvussa, mikä on ollut suurelta osin seurausta valmisteveroihin tehdyistä kiristyksistä sekä siitä, että veropohjaa on laajennettu ottamalla uusia tuotteita verotuksen piiriin. Harmaa talous valmisteverotuksessa Harmaan talouden havainnointia ja arviointia vaikeuttaa olennaisesti se, että kyse on mitä suurimmassa määrin ns. piilorikollisuudesta. Tapausten ilmitulo edellyttää käytännössä aina paljastavia ja tutkinnallisia viranomaistoimenpiteitä, joilla tapahtuneet rikokset pystytään todentamaan. Näin ollen harmaan talouden tapausten paljastuminen on pitkälti riippuvaista harmaan talouden torjuntaan käytettävissä olevien resurssien määrästä. Harmaan talouden torjunnan kohdistamisessa tehtävät painotukset vaikuttavat myös osal- 2 Ks. Valmisteverotuslaki 19.3.2010/182. 3 EU:n jäsenmaiden valmisteverotasoista, ks. esim. European Commission: Excise duties on alcohol, tobacco and energy: http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/excise_duties/index_en.htm 4 Tupakkaveron kohdalla veron suuruus määräytyy kuitenkin osittain tuotteen vähittäismyyntihinnan perusteella. 5 Tullilaitoksen veronkantotilastot.
Verohallinto 4 (5) taan siihen, minkä tyyppiset tapaukset tulevat ilmi. Viranomaisten tietoon tulleet harmaan talouden tapaukset, jotka siis muodostavat ainoan varman tietolähteen harmaan talouden ilmiöistä, edustavat siten pientä ja painottunutta osaa kaikesta harmaasta taloudesta. Koska valmisteverotus muodostaa kokonaisveronkannoltaan varsin merkittävän verotusmuodon, tarkoittaa tämä samalla myös sitä, että jo suhteellisen vähäinenkin harmaan talouden prosentuaalinen osuus aiheuttaa euromääräisesti tarkasteltuna varsin merkittävät verotulojen menetykset. Suorien verotulojen menetysten lisäksi valmisteveroihin liittyvä harmaa talous vaikuttaa verotuloihin myös välillisesti, vähentämällä asianmukaisesti verotettuihin tuotteisiin kohdistuvaa kysyntää ja heikentäen siten myös laillisten toimijoiden edellytyksiä kannattavaan liiketoimintaan. Tämän lisäksi harmaan talouden tuotteet jäävät myös muun sääntelyn ja valvonnan ulkopuolelle ja aiheuttavat moninaisia yhteiskunnallisia riskejä ja haittavaikutuksia. Tarkastukset ja harmaa talous Joissakin harmaan talouden osa-alueiden laajuuden arvioinneissa sovelletaan metodia, jossa arvio muodostetaan ensisijaisesti tarkastustoimenpiteiden perusteella saaduille havainnoille. Tähän metodiin liittyy kuitenkin useita tulosten luotettavuutta heikentäviä näkökohtia. Suomessa tarkastusten kohteet valikoituvat normaalisti niihin liittyvän riskin arvioidun suuruuden perusteella, jolloin ne eivät muodosta edustavaa otosta koko asiakaspopulaatiosta. Toteutettujen tarkastusten määrät voivat myös jäädä joillain osa-alueilla varsin pieniksi ja perusteellisissakaan tarkastuksissa ei aina välttämättä havaita kaikkia virheellisyyksiä. Lisäksi useat valmisteveroihin kohdistuvat harmaan talouden muodot ovat luonteeltaan sellaisia, etteivät ne yleensä tule ilmi yrityksiin kohdistuvissa jälkitarkastuksissa. Näin on esimerkiksi salakuljetuksen ja kaupallisen matkustajatuonnin kohdalla. Vaikka tarkastushavaintojen perusteella ei voisikaan tehdä pitkälle meneviä päätelmiä harmaan talouden laajuudesta, saadaan niiden kautta kuitenkin arvokasta informaatiota harmaan talouden ilmenemismuodoista. Vuosina 2008 2012 Tulli teki 446 valmisteveroihin liittyvää tarkastusta. Näissä valmisteverotukseen esitetty lisäkanto oli yhteensä 44,14 miljoonaa euroa. Tyypillisesti tarkastuksessa käydään läpi kolmen vuoden, eli koko hallinnollisen tarkastusajanjakson asiat. Vuonna 2012 Tullilla oli 762 rekisteröitynyttä valmisteverotuksen avainasiakasta, jotka kuuluvat Tullin yritysneuvontasuunnitelmaan. Yritystarkastussuunnitelman laatimisessa on kuitenkin huomioitu kaikkiaan 2 207 yritystä. Näihin tietoihin perustuen voidaan esittää, että tarkastustuloksiin pohjautuva, koko valmisteverotuksen vuotuinen verovaje suoritettujen yritystarkastusten perusteella voisi olla noin 100,9 miljoonan euron luokkaa. Luku on kuitenkin vain yhden välillisen arviointimetodin osoittama laskennallinen vaje, joka yksinomaan arvioituna saattaa johtaa huomattavan harhaanjohtaviin tuloksiin. Arvio valmisteverotuksen harmaan talouden määrästä Tullin laatimassa selvityksessä harmaan talouden suuruuden arviointi perustuu tarkastuksiin perustuvaa laskentamenetelmää laajempaan aineistoon; toteutuneisiin tarkastustuloksiin, asiantuntijahaastatteluihin, valmisteverojen verokertymäseurantaan sekä valmisteverotuksen piiriin kuuluvien tuotteiden kulutusta ja matkustajatuontia koskeviin tilastoihin. Näiden pohjalta selvityksen kirjoittajat ovat muodostaneet verolajikohtaisesti arviot harmaan talouden ilmenemismuodoista ja laajuudesta. Selvityksessä tehdyn tarkastelun perusteena on käytetty esimerkiksi verotustietojen osalta edellisen toteutuneen verovuoden (vuosi 2012) lukuja. Selvityksen perusteella voidaan esittää, että Suomessa valmisteveroihin ja valmisteveron luonteisiin maksuihin kohdistuvasta harmaasta taloudesta aiheutuvat veromenetykset asettuvat noin 2 3 prosenttiyksikön välille valmisteverojen vuosittaisesta kokonaiskertymästä. Euromääräisesti tarkasteltuna tämä tarkoittaisi vuoden 2012 verokertymiin suhteutettuna noin 132 192 miljoonan euron suoria vuosittaisia menetyksiä valmisteveroissa ja valmisteveron luonteisissa maksuissa. Lisäksi on arvioitu, että nuuskan laittomaan tuontiin ja välitystoimintaan liittyvän harmaan talouden laskennallinen valmisteverojen arvo olisi noin 26 42 miljoonaa euroa vuodessa.
Verohallinto 5 (5) Nuuskaan liittyvän harmaan talouden eriytetty tarkastelu johtuu siitä, että tuotetta saa tuoda maahan vain rajoitetusti omaa käyttöä varten eikä valmisteveroja kanneta muutoin kuin rikostapauksissa annettavien rangaistusten yhteydessä. Valmisteverolajeittain tarkasteltuna fiskaalisesti merkittävimmät harmaasta taloudesta aiheutuvat veromenetykset kohdistuvat Suomessa erityisesti alkoholi-, tupakka- ja polttoaineveroihin. Suhteellisen vähäinen harmaan talouden prosentuaalinen osuus valmisteverojen toteutuneessa kokonaisveronkannossa selittyy verolajien välisillä verokertymien suuruuseroilla sekä sillä, että veronkannollisesti merkittävien energiaverojen harmaan talouden osuus on useita muita valmisteverolajeja matalampi. Valmisteveroihin kohdistuvaa harmaata taloutta harjoittavat niin yritykset kuin yksityishenkilötkin. Valmisteveroihin liittyvää harmaata taloutta harjoittavat toimijat aiheuttavat toiminnallaan veromenetyksiä usein myös muissa verolajeissa, kuten arvonlisäverotuksessa. He saattavat syyllistyä väärinkäytöksiin muidenkin yhteiskunnallisten velvoitteiden osalta. Harmaata taloutta harjoittavat yritykset voidaan jaotella kahteen pääasialliseen ryhmään: niihin jotka syyllistyvät laaja-alaisesti useiden velvoitteiden laiminlyönteihin sekä niihin, jotka osana lähes vero-optimointiin rinnastettavaa toimintaa pyrkivät systemaattisesti välttelemään valmisteverovelvoitteitaan. Valmisteverotukseen liittyvät harmaan talouden uhkakuvat ja niiden torjunta Valmisteveroihin liittyvän harmaan talouden ilmenemismuodot ja niistä aiheutuvat veromenetykset vaihtelevat huomattavasti eri valmisteverolajien välillä. Verotuksen painopisteen siirtyminen yhä enemmän kulutuksen verottamiseen aiheuttaa korotuspaineita myös valmisteveroihin, mikä on omiaan luomaan paineita valmisteveroihin liittyvän harmaan talouden lisääntymiseen. Useiden valmisteverotuksen piiriin kuuluvien tuotteiden verojen osuus on varsin merkittävä suhteutettuna tuotteiden markkinahintoihin. Eurooppalaisittain tarkasteltuna Suomi kuuluukin useiden valmisteverojen osalta kireimmän verotuksen maiden joukkoon. Yksi keskeinen olettama harmaan talouden osalta onkin se, että mittavat ja nopeasti tapahtuvat verojen korotukset lisäävät lähtökohtaisesti kyseisiin veroihin kohdistuvaa harmaata taloutta. Myös eri maiden välillä esiintyvät merkittävät erot valmisteverojen alaisten tuotteiden hinta- ja verotasoissa ovat omiaan lisäämään kyseisiin tuotteisiin liittyvää harmaata taloutta. Valmisteverotukseen liittyvään harmaaseen talouteen ja siitä yhteiskunnalle aiheutuviin kustannuksiin voidaan vaikuttaa mm. veropoliittisin, lainsäädännöllisin sekä valvonnallisin keinoin. Valmisteverotukseen kohdistuvan harmaan talouden ilmenemismuodot vaihtelevat eri valmisteverolajien ja tuotteiden välillä, mikä on huomioitava näihin kohdistuvan harmaan talouden torjunnassa. Tullin toimintamallilla pyritään turvaamaan verojen oikeamääräistä ja oikea-aikaista keräämistä sekä torjumaan harmaasta taloudesta yhteiskunnalle aiheutuvia haittavaikutuksia. Tätä kautta pyritään myös edistämään yritysten tasapuolisen kilpailun edellytyksiä torjumalla sellaista toimintaa, josta ei makseta asiaankuuluvia veroja ja jossa ei noudateta myöskään muita lakisääteisiä velvoitteita, mikä antaa kyseisille toimijoille laittoman kilpailuedun suhteessa velvoitteensa rehellisesti hoitaviin yrityksiin. Tullin kannalta valmisteverotukseen kohdistuvan harmaan talouden torjunnassa onkin keskeistä, että sillä on tähän liittyen riittävät valvonnalliset resurssit. Tullin valmisteverotukseen liittyvän selvityksen voi tilata osoitteesta: tiia.sulander-seppanen@tulli.fi.