KIRJALLINEN KYSYMYS 558/2013 vp Palvelusopimusasetus ja yrittäjävetoisen joukkoliikenteen säilyminen Eduskunnan puhemiehelle EU:n palvelusopimusasetus, PSA (EY asetus 1370/2007) tuli voimaan 3.12.2009. Samaan aikaan PSA:n kanssa tuli voimaan uusi joukkoliikennelaki (869/2009), johon sisältyy PSA:n mukaiset säädökset. Joukkoliikenne järjestään markkinaehtoisesti; jollei markkinaehtoisuus tuota riittävää palvelutasoa, viranomainen voi puuttua markkinoiden toimintaan PSA:n määrittelemin ehdoin. Viranomainen voi esimerkiksi haluta runsaslukuisempaa, laadukkaampaa tai edullisempaa palvelua. Kun viranomainen haluaa parempitasoista joukkoliikennettä, PSA tarjoaa vaihtoehtoisia toimintatapoja. Toimivaltainen paikallinen viranomainen voi itse hoitaa joukkoliikenteen. Viranomainen voi myös tehdä ilman tarjouskilpailua sopimuksen ns. sisäisen liikenteenharjoittajan kanssa eli viranomaisen omasta toiminnasta erillisen yksikön kanssa, johon viranomaisella on määräysvaltaa. Määräysvallan olemassaolo todetaan esimerkiksi omistussuhteiden ja tosiasiallisen päätösvallan perusteella. Paikallisviranomainen voi tehdä sisäisen liikenteenharjoittajan kanssa vain sellaisen sopimuksen, joka koskee liikennöinnin harjoittamista paikallisviranomaisen omalla toiminta-alueella (pääasiassa) (EY 1370/2007, artikla 5). Paikallisviranomainen voi myös tehdä sopimuksen jonkin ulkopuolisen liikenteenharjoittajan (eli yrityksen) kanssa. Tällöin sopimukset on tehtävä tarjouskilpailumenettelyn perusteella. Poikkeuksen muodostavat sopimukset, joiden vuosittainen arvo on alle miljoona euroa tai liikennöinti alle 300 000 kilometriä vuodessa. Kilpailuttaa ei myöskään tarvitse sopimusta, joka tehdään enintään 23 ajoneuvoa omistavan liikenteenharjoittajan kanssa ja jonka vuosittainen arvo on alle 2 miljoonaa euroa tai liikennöinti alle 600 000 kilometriä (artikla 5). PSA käyttää viranomaisen ja (sisäisen tai ulkoisen) liikenteenharjoittajan välisestä sopimuksesta termiä "julkisia palveluhankintoja koskeva sopimus". Liikenteenharjoittaja sopimuksen osapuolena "hoitaa julkisen palvelun velvoitetta". Kun liikenteenharjoittaja hoitaa julkisen palvelun velvoitetta, on sopimus tehtävä PSA:n määrittelemien ehtojen mukaisesti mukaan lukien liikennöinnistä aiheutuvien kustannusten korvaaminen tai yksinoikeuksien myöntäminen (artiklat 1, 3). Viranomainen voi myös antaa ns. yleisiä sääntöjä, mikäli se haluaa vahvistaa enimmäishinnat kaikille matkustajille tai tietyille matkustajaryhmille. Paitsi että yleinen sääntö asettaa liikenteenharjoittajalle tietyn hintavelvoitteen se myös määrittelee ne korvaukset, joita liikenteenharjoittajalle maksetaan tämän velvoitteen täyttämisestä (esim. negatiiviset nettovaikutukset korvataan) (artikla 3). PSA määrittelee tietyn pakollisen sisällön julkisten palveluhankintojen sopimukselle ja yleiselle säännölle. Pakollisia sisältöjä ovat esimerkiksi määritelmä täytettävistä velvoitteista, liikennöinnin maantieteellinen alue, korvausparametrit sekä kustannusten jakaminen sopijaosapuolten kesken. PSA mahdollistaa myös alihank- Versio 2.0
kijoiden käytön, kunhan se ilmenee sopimuksesta ja sitä edeltävistä tarjousasiakirjoista (artikla 4). PSA:n mukaisiin sopimuksiin siirtyminen toteutetaan asteittain ns. siirtymäkauden kuluessa. Viimeistään 3.12.2019 on kaikissa julkisten palveluhankintojen sopimuksissa noudatettava PSA:n mukaisia menettelyjä (artikla 8). Suomessa joukkoliikennelain 62 :ään on kirjattu siirtymäsäännökset, joita noudatetaan siirryttäessä PSA:n mukaiseen tarjouskilpailumenettelyyn. Ennen 3.12.2009 tehdyt liikennöintisopimukset tai siirtymäajan liikennöintisopimukset ovat voimassa enintään 2.12.2019 saakka. Lisäksi nämä liikennöintisopimukset voidaan irtisanoa Helsingin seudulla 30.6.2014 tai myöhemmin sekä muilla alueilla 30.6.2015, 30.6.2016 taikka 30.6.2017 tai myöhemmin. Suomessa päättyy 30.6.2014 noin 25 000 30 000 bussivuoroa, kun lähes 400 linja-autoliikenteen päättyvää siirtymäajan sopimusta pitää järjestää joko markkinaehtoisesti tai PSA:n menettelyjen mukaisesti. PSA:n valmisteluvaiheessa liikenne- ja viestintävaliokunta otti kantaa nykyisen kaltaisen seutu- ja kaupunkiliikenteen turvaamiseksi Suomessa. Lausunnossaan 10.3.2006 LiV toteaa, että seutu- ja kaupunkiliput tulee rajata asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle tai on muulla tavoin varmistettava, että nykyisen kaltainen seutu- ja kaupunkilippujärjestelmä säilyy. EU-maiden välisissä neuvotteluissa ei ulkopuolelle rajaaminen osoittautunut mahdolliseksi. Liikenne- ja viestintäministeriö on kuitenkin U-asian jatkokirjeessä 8.5.2006 todennut, että seutu- ja kaupunkiliikenne voidaan turvata käyttämällä PSA:n määrittelemää yleistä sääntöä. Tällöin voidaan edelleen tehdä ns. kaupunki- tai seutulippusopimuksia, joissa määritellään enimmäishinnat kaikille matkustajille tai tietyille matkustajaryhmille. Toimivaltainen viranomainen voi sitten korvata ne nettokustannukset, joita liikenteenharjoittajille aiheutuu hintavelvoitteen täyttämisestä toisin sanoen liikenteenharjoittaja saa julkista tukea, jotta voi myydä seutuja kaupunkilippuja tiettyyn, sovittuun hintaan. U-kirjeessä LVM myös toteaa, että se voi asetuksella antaa tällaisen hintoja koskevan yleisen säännön (kaupunki- tai seutulippusopimuksen). Suomen joukkoliikennelaissa on em. asetuksenanto-oikeus valtioneuvostolla, jolloin LVM:llä on valmistelijan rooli: "Palvelusopimusasetuksen 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut yleiset säännöt niistä julkisen palvelun velvoitteista, joiden tarkoituksena on vahvistaa enimmäishinnat kaikille matkustajille tai tietyille matkustajaryhmille, annetaan valtioneuvoston asetuksella." (Joukkoliikennelaki 14 ) Nyt ministeri Kyllönen on kuitenkin todennut, ettei pidä yleisen säännön käyttöönottoa perusteltuna (ministerin kirje joukkoliikenteen toimivaltaisille viranomaisille 10.5.2012). LVM ei siis ilmeisesti valmistele valtioneuvostolle asetusta yleisen säännön käytöstä, mikä on joukkoliikennelaissa edellytyksenä yleisen säännön käyttöönotolle. Toimivaltaiset viranomaiset, kaupungit ja elinkeino-, liikenne- ja ympräistökeskukset, ovat ymmärtäneet ministerin em. kirjeen yleisen säännön käyttökielloksi. Tästä syystä seutu- ja kaupunkilippujen julkinen tukiosuus poistuu markkinaehtoisilta vuoroilta ja nykyinen yrittäjävetoinen bussijärjestelmä lakkaa. Tilalle tulee viranomaisvetoinen bussijärjestelmä. Toimivaltaiset viranomaiset kaupungeissa sekä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksissa ottavat tehtäväkseen kilpailutukset sekä muun järjestelmähallinnon (maksu- ja lippujärjestelmät, matkustajainformaation, lipunmyyntipisteet jne). Siirtyminen viranomaisvetoisuuteen on iso operaatio, ja viranomaisvalmistelut ovat edelleen täysin keskeneräiset. Olisikin syytä harkita joukkoliikennelain siirtymäaikojen jatkamista. Lisäksi olemme ajautumassa tilanteeseen, jossa seutuliikennöinti muuttuu kannattamattomaksi nykyisille linja-autoyrittäjille: jatkossa seutuvuorot eivät voi ottaa matkustajia kyytiin kaupunkialueelta, koska kaupunkien julkisesti tuetut liput eivät käy seutuliikenteen markkinaehtoisilla vuoroilla. Tästä seuraava matkustajien menetys tekee seutulinjoista kannattamattomia. Seutuliikenne joko loppuu tai siirtyy kuntien rahoitettavaksi. Edellä mainituista syistä kaupungit ja ELYkeskukset tulevat tarvitsemaan lisäresursseja uu- 2
siin viranomaistehtäviin, kuten kilpailuttamiseen ja markkinaehtoisten vuorojen korvaamiseen. LVM ei tietääkseni ole arvioinut tästä johtuvaa lisärahoituksen tarvetta. Kuntien lisärahoitustarve on valtakunnallisesti todennäköisesti 150 200 miljoonaa euroa, jos kustannuskehitys vastaa esim. Tampereen ja Turun kaupunkien nykyisiä viranomaisvetoisia järjestelmiä. Joukkoliikennelakia valmisteltaessa katsottiin, että linja-autoliikenne tulee järjestää ensisijaisesti markkinaehtoisesti, ja tätä voidaan täydentää yleisellä säännöllä. Joukkoliikennelain 2 :n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että "yleisen säännön perusteella maksettava julkinen tuki ei poista liikenteen markkinaehtoisuutta". Tämä toimintatapa olisi mahdollistanut nykyisen kaltaisen bussiliikenteen ja asiakkaalle edulliset, kaikkiin busseihin kelpaavat liput ilman hallinnon kasvamista ja ylimääräisiä kustannuksia viranomaisille. Kaiken kaikkiaan on todettava, että PSA mahdollistaisi markkinaehtoisen linja-autoliikenteen säilymisen Suomessa, mikäli yleinen sääntö otettaisiin käyttöön. PSA ei edes edellytä, että yleinen sääntö annetaan valtioneuvoston tai ministeriön asetuksella sen mukaan säännön voi antaa paikallisviranomainen eli Suomessa ELY tai kaupunki. Tämä käy ilmi artikloista 2 ja 3. Artiklan 2 mukaan toimivaltainen viranomainen on "jäsenvaltion tai jäsenvaltioiden [viranomainen] tai viranomaisten [ryhmittymä], jolla on valtuudet toimia julkisen henkilöliikenteen alalla tietyllä maantieteellisellä alueella, tai [muu elin], jolle on annettu tällaiset valtuudet". Artiklan 3 mukaan em. toimivaltainen viranomainen tekee julkisia palveluhankintoja koskevia sopimuksia (1 kohta) tai yleisiä sääntöjä (2 kohta). Jälkimmäisestä todetaan: "Julkisen palvelun velvoitteista, joiden tarkoituksena on vahvistaa enimmäishinnat kaikille matkustajille tai tietyille matkustajaryhmille, voidaan myös antaa yleisiä sääntöjä." Edellä olevan perusteella ja eduskunnan työjärjestyksen 27 :ään viitaten esitän asianomaisen ministerin vastattavaksi seuraavan kysymyksen: Aikooko ministeri antaa asetuksen PSA:n esittämästä yleisestä säännöstä, mikä mahdollistaa nykyisen kaltaiset, pääosin markkinaehtoisesti toimivat bussivuorot eikä lisää kaupunkien ja ELY-keskusten liikennehallintoa, katsooko ministeri, että LVM voi rajoittaa PSA:n paikallisviranomaisille antamaa oikeutta käyttää yleistä sääntöä, ja jos katsoo, onko kielto sopusoinnussa eduskunnan tahdon ja LVM:n eduskunnalle antaman U-kirjeen jatkokirjeen kanssa ja ellei ministeri anna asetusta, millä tavoin ministeri hoitaa 1.7.2014 alkaen asiakkaille tärkeiden seutu- ja kaupunkilippujen laajan kelpoisuuden linja-autoliikenteen osalta, jotta yrittäjävetoinen liikenne säilyy? Helsingissä 14 päivänä kesäkuuta 2013 Ari Jalonen /ps 3
Ministerin vastaus Eduskunnan puhemiehelle Eduskunnan työjärjestyksen 27 :ssä mainitussa tarkoituksessa Te, Herra puhemies, olette toimittanut asianomaisen ministerin vastattavaksi kansanedustaja Ari Jalosen /ps näin kuuluvan kirjallisen kysymyksen KK 558/2013 vp: Aikooko ministeri antaa asetuksen PSA:n esittämästä yleisestä säännöstä, mikä mahdollistaa nykyisen kaltaiset, pääosin markkinaehtoisesti toimivat bussivuorot eikä lisää kaupunkien ja ELY-keskusten liikennehallintoa, katsooko ministeri, että LVM voi rajoittaa PSA:n paikallisviranomaisille antamaa oikeutta käyttää yleistä sääntöä, ja jos katsoo, onko kielto sopusoinnussa eduskunnan tahdon ja LVM:n eduskunnalle antaman U-kirjeen jatkokirjeen kanssa ja ellei ministeri anna asetusta, millä tavoin ministeri hoitaa 1.7.2014 alkaen asiakkaille tärkeiden seutu- ja kaupunkilippujen laajan kelpoisuuden linja-autoliikenteen osalta, jotta yrittäjävetoinen liikenne säilyy? Vastauksena kysymykseen esitän seuraavaa: Yleisellä säännöllä tarkoitetaan toimenpidettä, jota sovelletaan erotuksetta kaikkiin samantyyppisiin julkisiin henkilöliikennepalveluihin tietyllä maantieteellisellä alueella, josta toimivaltainen viranomainen vastaa. Toimivaltainen viranomainen maksaa julkisen liikenteen harjoittajalle korvauksen yleisissä säännöissä vahvistettujen hintavelvoitteiden täyttämisestä. Yleisen säännön antamisesta seuraisi siten valtiota velvoittava korvausvastuu. Tarvittavan rahan kokonaismäärää ei voida etukäteen tarkasti arvioida. Käytännössä jouduttaisiin toiminaan niin, että yleisen säännön rahoitus olisi ensisijainen valtion joukkoliikennerahan käyttökohde. Liikenne- ja viestintäministeriön asettama, linja-autoliikenteen järjestämistapoja selvittänyt työryhmä toteaa loppuraportissaan, että yleinen sääntö ei ole tarkoituksenmukainen järjestämistapa Suomessa, koska siihen liittyvät hallinnolliset, juridiset ja julkistaloudelliset riskit eivät ole tasapainossa järjestelyllä saavutettavien etujen kanssa. Edellä esitetystä ja PSA:n säännöksen tahdonvaltaisuudesta johtuen liikenne- ja viestintäministeriö ei ryhdy valmistelemaan yleisen säännön käyttöönottoa. Liikenne- ja viestintäministeriö toteaa, että palvelusopimusasetus on asetuksena suoraan sovellettavaa oikeutta, mutta kaikki sen säännökset, kuten yleistä sääntöä koskevat artiklat, eivät ole pakottavia. Palvelusopimusasetus ei siten velvoita yleisen säännön käyttöönottoon vaan jättää asian jäsenvaltion päätettäväksi. Asetuksessa ei myöskään säännellä sitä, millä hallinnollisella tasolla yleisistä säännöistä pitäisi päättää vaan asia jätetään jäsenvaltioiden ratkaistavaksi. Palvelusopimusasetuksen ja joukkoliikennelain valmisteluprosessien eri vaiheista on informoitu eduskuntaa ja punnittu erilaisten toteutusvaihtoehtojen toimivuutta ja sopivuutta oikeusjärjestelmään. Eduskunnan säätämän ja vuonna 2009 voimaan tulleen joukkoliikennelain valmisteluaineistossa (HE 100/2009 vp) todetaan, että yleisessä säännössä on kyse velvoittavasta normipäätöksestä, jonka sisällöstä on säädettävä asetuksella. Jo tehtyjen järjestämistapapäätösten sekä selvitysten mukaan kaupunkien ja niiden lähialueiden liikenne tullaan siirtymäajan päätyttyä järjes- 4
Ministerin vastaus KK 558/2013 vp Ari Jalonen /ps tämään pääsääntöisesti palvelusopimusasetuksen mukaisesti, jolloin kaupunki- ja seutuliput tai vastaavat lipputuotteet ovat jatkossakin käytettävissä alueilla, joilla näillä lipputuotteilla on ollut huomattavaa merkitystä. Markkinaehtoista liikennettä arvioidaan syntyvän kaukoliikenteeseen ja erityisesti suurempien asutuskeskittymien väliseen liikenteeseen, joka toimii nykyisinkin pääosin ilman julkista tukea. Siellä missä tuettujen lippujen merkitys on suuri, on käytettävä palvelusopimusasetuksen mukaisia liikenteen järjestämistapoja. Kaupunkiseutujen ulkopuolisessa joukkoliikenteessä on arviolta 6 000 matkustajaa, jotka tekevät noin 2,1 miljoonaa seutulippumatkaa vuodessa, kun linja-autoliikenteessä yhteensä tehdään vuosittain noin 340 miljoonaa matkaa. Tärkein tavoite lippujärjestelmien osalta on hallitusohjelmaan kirjatun valtakunnallisen helppokäyttöisyyden ja yhteentoimivuuden saavuttaminen. Liikennevirasto edistää tätä tavoitetta lippu- ja maksujärjestelmähankkeessaan. Helsingissä 8 päivänä heinäkuuta 2013 Liikenneministeri Merja Kyllönen 5
Ministerns svar Till riksdagens talman I det syfte som anges i 27 i riksdagens arbetsordning har Ni, Herr talman, till den minister som saken gäller översänt följande skriftliga spörsmål SS 558/2013 rd undertecknat av riksdagsledamot Ari Jalonen /saf: Tänker ministern anta en förordning om den i PSA föreslagna allmänna regeln, som möjliggör bussturer enligt nuvarande, huvudsakligen marknadsmässiga modell, och som inte ökar städernas eller närings-, trafik- och miljöcentralernas trafikförvaltning, anser ministern att kommunikationsministeriet kan begränsa den rätt PSA ger lokala myndigheter att tillämpa den allmänna regeln, och om ministern så anser, är förbudet i enlighet med riksdagens vilja och den kompletterande U- skrivelse som kommunikationsministeriet gett till riksdagen, och om ministern inte utfärdar en förordning, på vilket sätt åtgärdar ministern den omfattande och för kunderna viktiga giltigheten hos region- och stadsbiljetter inom busstrafiken från den 1 juli 2014, så att en företagsdriven trafik bevaras? Som svar på detta spörsmål anför jag följande: Med en allmän regel avses en åtgärd, som tillämpas utan åtskillnad på all kollektivtrafik av liknande slag på ett visst geografiskt område, vilken en behörig myndighet svarar för. Den behöriga myndigheten betalar kollektivtrafikföretaget en ersättning, som följer av uppfyllandet av taxevillkor vilka fastställts i allmänna bestämmelser. Utfärdande av den allmänna regeln skulle således leda till en ersättningsskyldighet för staten. Den totala behövliga summan pengar kan inte exakt uppskattas på förhand. I praktiken är man tvungen att gå tillväga så, att finansieringen av den allmänna regeln skulle vara det primära användningsändamålet för kollektivtrafikpengarna. Den av kommunikationsministeriet tillsatta arbetsgruppen, som utrett sätt för att ordna busstrafiken, konstaterar i sin slutrapport att en allmän regel inte är ett ändamålsenligt anordningssätt i Finland, eftersom de administrativa och juridiska riskerna samt den offentliga ekonomins risker i anslutning till detta inte är i balans med de fördelar som skulle uppnås. På grund av ovan nämnda och den dispositiva naturen hos PSA:s bestämmelse kommer kommunikationsministeriet inte att bereda ett ibruktagande av den allmänna regeln. Kommunikationsministeriet konstaterar att trafikavtalsförordningen som förordning är en direkt tillämplig rätt, men att alla dess bestämmelser, såsom artiklarna gällande den allmänna regeln, inte är bindande. Trafikavtalsförordningen förpliktar således inte till att ta i bruk den allmänna regeln utan lämnar det upp till varje medlemsstat att besluta om saken. Förordningen reglerar inte heller på vilken administrativ nivå beslutet om allmänna regler borde fattas, utan det får medlemsstaterna själva bestämma om. Riksdagen har informerats om de olika skedena av beredningsprocesserna för trafikavtalsförordningen och kollektivtrafiklagen och man har övervägt hur bra olika alternativa anordningssätt fungerar och passar in i rättssystemet. I beredningsmaterialet till kollektivtrafiklagen som stiftades av riksdagen och trädde i kraft 2009 6
Ministerns svar KK 558/2013 vp Ari Jalonen /ps (RP 100/2009 rd) konstateras att den allmänna regeln handlar om ett förpliktande normbeslut, om vars innehåll ska regleras genom förordning. Enligt redan fattade beslut om anordningssätt och enligt utredningar kommer trafiken i städerna och i deras närområden efter övergångsperioden att ordnas i huvudsak i enlighet med trafikavtalsförordningen, varvid stads- och regionbiljetter eller motsvarande biljettprodukter även i fortsättningen kan användas på områden, där dessa har haft en väsentlig betydelse. Trafik på marknadsvillkor beräknas uppstå inom fjärrtrafiken och särskilt i trafiken mellan stora bosättningskoncentrationer, som också i dagens läge fungerar huvudsakligen utan offentligt stöd. Där som betydelsen av stödda biljetter är stor, ska anordningssätt för trafiken enligt trafikavtalsförordningen användas. Uppskattningsvis 6 000 passagerare använder kollektivtrafik utanför stadsregionerna, och de gör cirka 2,1 miljoner resor med regionbiljett per år, medan det totala antalet resor i busstrafik är runt 340 miljoner resor per år. Det viktigaste målet med biljettsystemen är att de ska vara lätta att använda och interoperabla på nationell nivå, i enlighet med vad som står i regeringsprogrammet. Trafikverket främjar detta mål genom sitt projekt för biljett- och betalningsystem. Helsingfors den 8 juli 2013 Trafikminister Merja Kyllönen 7