Eduskunnan talousvaliokunnalle Lausunto valtiovarainministeriön E-kirjelmästä koskien EMUn Suomen kanta EMUn kehittämiseen kehittämistä (E 70/2015 vp) 25.11.2015 Valtiovarainministeriön muistion alussa todetaan Suomen lähtökohdaksi, että jokainen EMUn jäsenvaltio kantaa vastuun omasta talouspolitiikastaan ja vastaa itse veloistaan. Kirjaimellisesti tulkittuna tämä merkitsisi sitä, ettei tarvittaisi lainkaan rahaliiton yhteisiä talouspoliittisia sääntöjä, kriisirahastoja eikä Euroopan keskuspankin suorittamia valtionlainojen osto-ohjelmia. Hallitusohjelman kirjaus samasta asiasta on kuitenkin hieman löysempi. Siinä kukin jäsenvaltio vastaa ensisijaisesti itse omasta talouspolitiikastaan mitä tämä sitten käytännössä tarkoittaakin. Velkojen suhteen hallitus pyrkii palauttamaan no bailout-säännön uskottavuuden. Se torjuu yhteisvastuun laajentamisen todeten, että Euroopan vakausmekanismia saa käyttää vain nykyisen kapasiteetin ja pääomarakenteen puitteissa. Jos nämä toimet eivät riitä, niin hallitus edellyttää sijoittajavastuun toteuttamista. Myös pankkiunionia on kehitettävä sijoittajavastuun pohjalta. Muistiossa ei mainita markkinakuria, joka liittyy kiinteästi sijoittajavastuuseen ja joka oli esillä Valtiovarainministeriön (2015) aiemmassa arviossa EMUn kehittämistarpeista. Markkinakurin ja sijoittajavastuun toimivuuden edellytyksenä on erityisesti valtioiden ja pankkien kohdalla se, että luottoluokituslaitokset ja sijoittajat pystyvät kohtuullisen hyvin arvioimaan lainoihin liittyvien riskien kehitystä. Markkinoiden riskiarvioiden noustessa myös korkojen tulisi nousta, jotta ne rankaisisivat liiallisesta velkaantumisesta ja siten ylläpitäisivät markkinakuria. Kokemukset rahoitusmarkkinoiden historiasta ja viimeisimmästä finanssikriisistä osoittavat, että luottoluokittajien ja markkinatoimijoiden kyky arvioida riskejä on toisinaan erittäin puutteellinen. Juuri tämän vuoksi monissa maissa ja euroalueella on jouduttu turvautumaan kriisirahastojen perustamiseen, pankkien tukemiseen ja keskuspankkien osto-ohjelmiin. Kun Suomi tukee pääomamarkkinaunionin ja eurooppalaisten rahoitusmarkkinoiden kehittämistä, ei pidä unohtaa, että finanssikriisi sai alkunsa Yhdysvaltojen rahoitusmarkkinoilta, joita yleisesti pidetään eurooppalaisia markkinoita kehittyneempinä. Kehittyneet rahoitusmarkkinat eivät välttämättä edistä vakautta, toisin kuin VM:n muistio olettaa. EMUssa ja sen jäsenmaissa ei pidä hyväksyä näkemystä, jossa sivuutetaan kehittyneisiin rahoitusmarkkinoihin liittyvät valtavat riskit ja niiden torjumisen edellyttämä sääntely. Euroopan keskuspankin toimintaa rajoittaa merkittävästi sitä koskeva no bailout-sääntö, jota se on kuitenkin onnistunut kiertämään ostamalla valtioiden velkakirjoja jälkimarkkinoilta. Taloustieteessä katsotaan yleisesti, että tarvitaan ns. viimekätinen lainanantaja, jona toimii nimenomaan keskuspankki. Yhtenä perusteluna tälle on sijoittajavastuun vajavainen toteutuminen. Suomen tulisikin ottaa kantaa tähän kysymykseen ja siihen, pitäisikö EKP:n mandaattia muuttaa. Tosin Saksa tuskin milloinkaan tulee hyväksymään EKP:n velkakirjojen osto-oikeuksien laajentamista tällä tavalla. Muistion kappale pankkiunioniin liittyvästä talletussuojajärjestelmästä on oikeansuuntainen. Siihen voidaan kuitenkin kohdistaa kahdenlaisia epäilyksiä. Ensinnäkään tällä hetkellä ei ole näköpiirissä, että Saksa hyväksyisi minkäänlaista yhteistä talletussuojajärjestelmää. Toiseksi kaavailtu järjestelmä kansallisine rahastoineen ei välttämättä poista kohtalonyhteyttä pankkien ja valtioiden väliltä.
Näin on erityisesti systeemisessä pankkikriisissä, jossa realisoituvat riskit ovat erittäin suuria pankkijärjestelmän kansainvälisen luonteen takia. Rahoitusmarkkinoiden kehittäminen EMUssa tulee lisäämään tällaisia riskejä. Komission ehdotukset euroalueen ja kansallisen tason talouspoliittisen seurannan paremmaksi yhdistämiseksi lienevät nähtävissä ennen kaikkea pyrkimyksiksi luoda lisää mahdollisuuksia painostaa Saksaa elvyttämään finanssipolitiikalla. Sitähän ovat vaatineet monet tahot euroalueen yhteisen edun nimissä. Täysin avoimeksi kuitenkin jää, miten käytännössä Saksaa voidaan painostaa tähän, ellei sille todella olla valmiita määräämään sanktioita. Toisaalta Saksa tuskin hyväksyisi mitään tällaista menettelyä. Muistiossa todetaan, ettei Suomi pidä tarpeellisena laajentaa sosiaali- ja työllisyyskysymysten käsittelyä osana makrotalouden epätasapainojen menettelyä. Perusteluja tälle ei kerrota. Tältä osin komission kaavailujen saatetaan pelätä menevän liian pitkälle ja puuttuvan kansallisten demokraattisten elinten toimivaltaan. Palkansaajien tutkimuslaitoksen mielestä kuitenkin sosiaali- ja työllisyyskysymysten nostaminen keskusteluun tässä yhteydessä olisi arvokasta. Eurokriisin tähänastisessa hoidossa näihin asioihin ei ole kiinnitetty riittävästi huomiota. Niin itse kriisin kuin sen hoitotoimienkin sosiaaliset ja työllisyysvaikutukset ovat olleet erittäin suuria. Niin sosiaalinen syrjäytyminen kuin työttömyyskin voivat jäädä pitkäaikaisiksi ongelmiksi. Myös työmarkkinoiden kohtaantoongelmiin kysynnän ja tarjonnan vastaavuuteen pitää kiinnittää enemmän huomiota. Niillä on sosiaalisten vaikutusten lisäksi merkitystä inflaation ja rahapolitiikan kannalta. Kansallisen kilpailukykyneuvoston perustaminen Esitys kansallisen kilpailukykyneuvoston perustamiseksi on jatkumoa kehitykselle, joka alkoi solmittaessa vuonna 2011 Euro plus -sopimus. Tämä sopimus koski kilpailukykyä sekä entistä vahvempaa talouspolitiikan koordinointia jäsenmaiden välillä, ja se liitti palkoista sopimisen yhteisen intressin piiriin kuuluvaksi asiaksi EU:n päätöksenteossa. Koordinaation ulottamista uusille talouspolitiikan lohkoille on luonnehdittu uudeksi eurooppalaiseksi interventionismiksi (ks. Sauramo 2015). Eurooppalaisessa talouden uudessa ohjausjärjestelmässä useat EU-maat ovat jo Euro plus sopimuksen pohjalta saaneet maakohtaisia palkanmuodostusta koskevia suosituksia. Useimmiten maiden saamat suositukset ovat koskeneet palkkakehityksen maltillistamista. Toisaalta Saksa on saanut suosituksen ripeämmästä palkkojen noususta perustuen siihen, että siellä palkkakehitys on alittanut työn tuottavuuden kasvun, jolloin se ei ole riittävästi tukenut kotimaista kysyntää. Osa suosituksista on koskenut myös itse sopimusjärjestelmää, jolloin kyseisiä maita on kehotettu lisäämään palkkaneuvottelujen hajauttamista. Periaatteellisena lähtökohtana Euro plus -sopimuksessa oli kansallisten työmarkkinoiden käytäntöjen ja mallien kunnioittaminen. Toisaalta sen mukaan palkkaneuvottelujen käytäntöjä muuttamalla voidaan parantaa kilpailukykyä ja maiden tulee arvioida erityisesti sitä, kuinka keskitetysti palkkaneuvottelut käydään. Sopimusta voi pitää tulkinnanvaraisena tai jopa ristiriitaisena sen suhteen, millä tavoin se suhtautuu EU-sopimusten perinteiseen lähtökohtaan jäsenmaiden palkkapolitiikan autonomiasta. Viiden puheenjohtajan raportissa esitettiin arvio, jonka mukaan Euro plus -sopimus on kuitenkin epäonnistunut tavoitteissaan, koska se ei luonteeltaan ollut tarpeeksi sitova ja sille ei nimetty seu-
rantaa tekevää elintä. Heidän esityksensä oli riippumattoman kansallisen elimen eli kilpailukykyviranomaisen (Competitiveness Authority) perustaminen. Sen tehtävänä olisi arvioida, kehittyvätkö palkat tuottavuuden mukaan verrattuna muiden euromaiden ja tärkeimpien vertailukelpoisten kauppakumppaneiden kehitykseen sekä arvioida kilpailukykyreformien toteutumista. Komission lokakuussa esittämä toimenpidepaketti pitää sisällään puolestaan esityksen itsenäisestä kilpailukykyneuvostosta (Competitiveness Board), jonka tehtävänmäärittely kattaa palkanmuodostuksen ohella tuottavuuteen, investointeihin, innovaatioihin ja elinkeinoelämän yleisiin toimintaedellytyksiin liittyviä arviointeja. Neuvoston tuottamalla analyysilla todetaan olevan neuvoa antava rooli ja sen toiminnalla ei pitäisi olla vaikutusta työmarkkinajärjestöjen sopimusautonomiaan. Komission esityksen voikin todeta poikkeavan viiden puheenjohtajan esityksestä, missä kilpailukykyviranomaisen tehtävä rajoittui lähinnä palkkakehityksen arviointiin ja kilpailukykyviranomaisen kannalle annettiin ohjaava rooli palkkaneuvotteluissa. Tämän tulkinnan kanssa on sopusoinnussa myös se, että komission uudesta elimestä käyttämä nimi poikkeaa viiden puheenjohtajan raportissa käytetystä käsitteestä (Competitiveness Authority vs. Competitiveness Board). Sekä komission että viiden puheenjohtajan esitykseen liittyy ehdotus komission roolista kansallisia kilpailukykyneuvostoja koordinoivana tahona. Taustalla on sinänsä perusteltu tarve kuroa maiden välisiä kilpailukykyeroja pienemmiksi euroalueen sisällä ja tuoda kilpailukykykeskusteluun mukaan myös koko euroalueen näkökulma. Yhteisen intressin unohtaminen voi johtaa umpikujaan, sillä euromaiden kesken tapahtuva kilpailu palkankorotusten alhaisuudella edustaa nuiji naapuria - politiikkaa eikä paranna alueen kasvua ja työllisyyttä. Komission esityksessä jää kuitenkin epäselväksi, millä tavoin komission suorittama kilpailukykyneuvostojen koordinointi tapahtuisi ja miten se sopii itsenäisesti ja riippumattomasti toimivien kilpailukykyneuvostojen yhteyteen. Esityksen tehoa voivat heikentää myös muodostettavien kansallisten kilpailukykyneuvostojen erilaiset toimintatavat. Niitä muodostettaessa hyödynnettäisiin aikojen saatossa muovautuneita kansallisia instituutioita. Suomessa Tulo- ja kustannuskehityksen selvitystoimikunta (TUKUSETO) käsittelee raporteissaan ansioiden ja kilpailukyvyn kehitystä, mutta sen toimialaa voi pitää suppeampana kuin komission esityksessä tarkoitettu kilpailukykyneuvoston tehtäväkenttä. Koostuessaan valtiovarainministeriön ja valtioneuvoston kanslian virkamiehistä sekä työmarkkinajärjestöjen asiantuntijoista TUKUSETO ei myöskään vastaa komission esityksen vaatimusta itsenäisyydestä ja analyysin luonteesta. Kilpailukykyproblematiikan keskeisyys Suomessa jo sinänsä kuitenkin puoltaisi sitä, että palkkakehityksen ja kilpailukyvyn kehityksen arvioinnissa hyödynnettäisiin alan tutkijoita nykyistä laajemmin ja tutkimuksellisen analyysin roolia kasvatettaisiin politiikan valmistelussa. Tällaista osaamista löytyy yliopistoista ja taloudellisista tutkimuslaitoksista. Näiden tehtävien hoitaminen saattaisikin olla mahdollista laajentamalla Talouspolitiikan arviointineuvoston mandaattia. Yhteenvetona voidaan todeta, että komission tekemää ehdotusta kilpailukykyneuvostosta ei voi pitää perusteltuna, koska se on päällekkäinen nykyisten seuranta- ja suositusmenettelyjen kanssa ja samalla sen tuomat edut suhteessa nykykäytäntöön jäävät epäselviksi. Finanssipoliittisen lautakunnan perustaminen Komission on jo omalla päätöksellään 1.11.2015 perustanut viisijäsenisen neuvoa-antavan finanssipoliittisen lautakunnan (European Fiscal Board), jonka on määrä aloittaa työnsä vuoden 2016 puo-
livälissä. Sen tehtäviin kuuluu yhtäältä arvioida yhteisten finanssipoliittisten sääntöjen noudattamista ja toisaalta myös finanssipolitiikan virityksen sopivuutta euroalueella ja kansallisesti. Lautakunnan odotetaan myös tekevän suosituksia koskien finanssipolitiikan sääntöjen kehittämistä ja toimivan neuvonantaja finanssipolitiikan linjaa koskevissa kysymyksissä. Näin määritelty mandaatti merkitsee, että komission jatkossa nimittämät lautakunnan jäsenet edustavat huomattavaa asiantuntijavaltaa. Komission päätökseen perustaa finanssipoliittinen lautakunta kansallisilla parlamenteilla ja Euroopan Parlamentilla ei ole vaikutusvaltaa. Komissio itse nimittää lautakunnan, jonka tulee koostua kansainvälisesti maineikkaista asiantuntijoista. Ehdotuksen sen puheenjohtajasta ja neljästä jäsenestä tekee komission puheenjohtaja konsultoituaan eri tahoja. Lautakunta toimii komission sihteeristön yhteydessä niin, että sitä tukeva henkilöstö tulee komissiosta. Toisin kuin komissio on antanut ymmärtää, finanssipoliittisen lautakunnan itsenäisyys on hyvin kyseenalainen. Jo sen nimitysmenettely ja sijoittaminen komission yhteyteen viittaa siihen, että komissio hakee lautakunnasta legitimiteettiä omalle finanssipoliittiselle linjalleen, mikä se kulloinkin sattuu olemaan. Lautakunta voisi tukea komission löysää linjaa ja pidättäytymistä sanktioista erityisesti isojen jäsenmaiden kohdalla. Toisaalta ne, jotka toivovat komission vaativan tiukempaa finanssipolitiikkaa esimerkiksi Ranskalta tai löysempää finanssipolitiikkaa Saksalta ja nämä voivat olla eri tahoja saattavat odottaa lautakunnalta lisätukea näkemyksilleen. Lautakunnan jäsenten tehtävänasettelu sitoo heidät vakaus- ja kasvusopimukseen ja muihin finanssipolitiikan sääntöihin. Jäseniksi ei siis voida nimittää taloustieteilijöitä, jotka suhtautuvat kriittisesti näihin sääntöihin. Kaiken kaikkiaan tällainen finanssipoliittinen lautakunta edustaa komission pyrkimystä lisätä omaa vaikutusvaltaansa. Valtiovarainministeri Alexander Stubbin asettama EMU:n kehittämistarpeita tarkastellut työryhmä arvioi, että lautakunnan asettamisen taustalla saattaa olla epäluottamus komission nykyistä toimintaa kohtaan ja että ongelma ei kuitenkaan ratkea finanssipoliittisen lautakunnan avulla (Valtiovarainministeriö 2015). Ko. työryhmä viittasi myös siihen, että komitealle kaavaillut tehtävät ovat päällekkäisiä komission tehtävien kanssa, mikä jättää lautakunnan tehtävänannon osin epäselväksi. Näihin kriittisiin arvioihin voi yhtyä. Edellä mainitun työryhmäraportin mukaan lautakunnalle perusteltu tehtävä olisi kansallisten finanssipolitiikan riippumattomien arviointineuvostojen yhteistyön tukeminen. Perustetun lautakunnan yhtenä tehtävänä on myös mainittu yhteistyö näiden arviointineuvostojen kanssa. Suomessa ns. fipo-lain mukaan valtiontalouden tarkastusvirasto vastaa finanssipolitiikan riippumattomasta ulkoisesta valvonnasta ja toimii päätöksessä mainittuna finanssipolitiikan arviointineuvostona. Suomessa kuitenkin vuonna 2014 perustettu ja viidestä professorista koostuva Talouspolitiikan arviointineuvosto olisi luontevampi yhteistyö- ja keskustelukumppani perustetulle finanssipolitiikan lautakunnalle, jonka jäsenien on tarkoitus olla kansainvälisesti meritoituneita makrotalouden ja julkisen talouden osaajia. Yhteenvetona voidaan todeta, että komission tekemää päätöstä finanssipoliittisen lautakunnan perustamisesta ei voi pitää perusteltuna, koska uusi instituutio on päällekkäinen nykyisten seuranta- ja suositusmenettelyjen kanssa ja samalla sen tuomat edut suhteessa nykykäytäntöön jäävät epäselviksi. Tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, ettei euroalueelle kannattaisi perustaa finanssipoliittista lautakuntaa, joka olisi aidosti itsenäinen niin komission kuin muidenkin EU-toimielinten suhteen.
Lähteet: Sauramo, Pekka (2015), Murentaako EU kansallisen palkoista sopimisen perinteen?, Talous & Yhteiskunta, 3/2015. Valtiovarainministeriö (2015), Arvio Euroopan talous- ja rahaliiton kehittämistarpeista, Valtiovarainministeriön julkaisu 37a/2015. Seija Ilmakunnas Johtaja Heikki Taimio Erikoistutkija