Virkamiehen vahingonkorvausoikeudellinen virkavastuu julkisen vallan käytössä sattuneesta vahingosta Helsingin Yliopisto Oikeustieteellinen tiedekunta Hallinto-oikeuden OTM-tutkielma 2019 Ohjaaja: Ida Koivisto Laatija: Mika Rahikainen 1
Tiedekunta/Osasto Fakultet/Sektion Faculty Laitos Institution Department Oikeustieteellinen tiedekunta Tekijä Författare Author Mika Rahikainen Työn nimi Arbetets titel Title Virkamiehen vahingonkorvausoikeudellinen virkavastuu julkisen vallan käytössä sattuneesta vahingosta Oppiaine Läroämne Subject Hallinto-oikeus Työn laji Arbetets art Level Aika Datum Month and Sivumäärä Sidoantal Number of pages year 9+61 OTM-tutkielma Syyskuu 2019 Tiivistelmä Referat Abstract Tutkimuksen aiheena on valtion virkamiehen henkilökohtainen vahingonkorvausvastuu julkisen vallan käytössä sattuneesta vahingosta vahingonkorvauslain mukaisesti. Virkamiehen korvausvastuun perusta tulee Suomen perustuslain 118 :stä, jota vahingonkorvauslaki olennaisesti täydentää. Tutkimuksessani olen tarkastellut lainopillisen metodin näkökulmasta virkamiehen korvausvastuun laajuutta virassa aiheutetuista vahingoista. Erityisesti tutkimukseni keskiössä ovat isännänvastuu, kanavointisäännös sekä julkisyhteisön reggressioikeus vahingon aiheuttanutta virkamiestä kohtaan. Tutkimus on hallinto-oikeudellinen, mutta siinä on vahvasti vahingonkorvausoikeudellista ainesta. Näkökulma on virkamiehen oikeusturvaa painottava. Keskeisin tutkimustulokseni on, että virkamiehen vahingonkorvausvastuu on tuottamukseen perustuvaa vastuuta. Pääsääntönä on, että virkamies ja valtio ovat molemmat vastuussa virkamiehen aiheuttamasta vahingosta: valtio isännänvastuun perusteella ja virkamies tuottamusvastuun perusteella. Vastuu on yhteisvastuuta ja lähtökohtana on, että virkamies korvaa vahingosta kohtuullisen määrän. Virkamiehelle ei kuitenkaan synny korvausvastuuta, jos vahinko on aiheutettu lievällä tuottamuksella. Kanavointisäännöksen tarkoituksena on kääntää tilanne siten, että virkamiehen vastuu on toissijaista yhteisvastuuta eli vastuu konkretisoituu vahingonkärsijää kohtaan vain, jos korvausta ei saada perityksi julkisyhteisöltä. Käytännössä tämä ei tule kysymykseen, sillä valtio on maksukykyinen vastaaja. Tahallisesti aiheutetuissa vahingoissa kanavointisäännöstä ei sovelleta eli vastuu on isännänvastuun perusteella yhteisvastuuta ilman kanavointisäännöksen tuomaa etua. Julkisyhteisön nostama reggressikanne on käytännössä desuetudo, ja reggressioikeuden käyttäminen muulla menettelyllä kuin kanteella on myös hyvin harvinaista. Avainsanat Nyckelord Keywords Julkisen vallan käyttö virkavastuu virkavelvollisuudet virkamiehen vahingonkorvausvelvollisuus isännänvastuu kanavointisäännös julkisyhteisön reggressioikeus virkamiehen oikeusturva Säilytyspaikka Förvaringställe Where deposited Muita tietoja Övriga uppgifter Additional information 2
Sisällysluettelo Lyhenteet... 5 Lähdeluettelo... 6 1 Johdanto... 10 1.1 Tutkimuksen tausta ja johdatus aiheeseen... 10 1.2 Tutkimuskysymys ja lähtökohdat... 11 1.3 Tutkimuksen rajaukset ja aiheen ajankohtaisuus... 13 1.4 Aikaisempi tutkimus... 16 1.5 Tutkimusmetodi ja tutkimuksen aineisto... 18 1.6 Tutkimuksen tavoitteet ja rakenne... 20 2 Yleistä vahingonkorvausoikeudesta... 21 2.1 Vahingonkorvausjärjestelmän tavoitteet... 21 2.2 Vahingonkorvausvastuun perusrakenne... 23 2.2.1 Vahingonkorvausvastuun perusedellytykset... 23 2.2.2 Korvauskelpoinen vahinko... 23 2.2.3 Tuottamus... 24 2.2.4 Syy-yhteys... 25 3 Johdatus julkisen vallan käyttäjän vahingonkorvausvastuuseen... 25 3.1 Julkisen vallan käyttö toimintakäsitteenä... 25 3.2 Julkinen valta organisaatiokäsitteenä... 28 3.3 Julkisen vallan käyttäjän vahingonkorvausvastuun erityispiirteet... 29 3.3.1 Yleistä... 29 3.3.2 Standardisäännös... 30 3.3.3 Standardisäännöksen vaikutus virkamiehen korvausvastuuseen... 31 3.3.4 Muutoksenhakuvelvollisus... 33 4 Virkavastuu... 33 4.1 Virkavastuu yleisesti... 33 4.2 Virkavastuusääntelyn tarkoitus ja virkavastuun muodot... 34 4.2.1 Vahingonkorvausoikeudellinen virkavastuu... 35 5 Virkavelvollisuudet... 36 5.1 Virkavelvollisuuksien käsitteestä... 36 5.2 Yleiset virkavelvollisuudet... 37 5.2.1 Virantoimitusvelvollisuus... 38 6 Tuottamus virkamiehen korvausvastuun perusteena... 39 6.1 Virkamiehen virhe tai laiminlyönti... 39 6.2 Tuottamusarvioinnin perusteet... 40 3
6.2.1 Tuottamusarvioinnin tavat... 40 6.3 Tuottamuksen asteiden vaikutus vahingonkorvausvastuuseen... 42 6.3.1 Tahallisuus... 42 6.3.2 Törkeä tuottamus... 43 6.3.3 Normaaliasteinen tuottamus... 45 6.3.4 Lievä tuottamus... 45 6.4 Julkisyhteisön tuottamuksen vaikutus virkamiehen korvausvastuuseen... 47 7 Virkamiehen korvausvastuun sovittelu... 48 7.1 Korvausvastuun sovittelu lähtökohtana... 48 7.2 Sovitteluun vaikuttavat seikat... 48 8 Julkisyhteisön isännänvastuu... 50 8.1 Isännänvastuun tarkoitus... 50 8.2 Isännänvastuu terminä... 50 8.3 Isännänvastuun tarve... 51 9 Julkisyhteisön ensisijainen korvausvastuu... 52 9.1 Kanavointisäännös... 52 9.2 Säännöksen soveltamistilanteet... 53 9.3 Kanavointisäännöksen tarkoitus... 53 9.4 Virkamiehen toissijaisen korvausvastuun aktualisoituminen... 55 10 Julkisyhteisön reggressioikeus... 56 10.1 Reggressoikeus yleisesti... 56 10.2 Reggressin mahdollistava säännös... 57 10.3 Reggressioikeuden tarkoitus... 57 10.4 Reggressioikeuden laajuus... 58 10.5 Virkamiehen vapauttaminen korvausvastuusta maksuvapautuslain perusteella... 59 10.6 Regressikäytäntö poliisin aiheuttamissa vahingoissa... 59 10.6.1 Valtiokonttori... 60 10.6.2 Poliisihallitus... 61 10.6.3 Keskusrikospoliisi... 64 10.6.4 Poliisilaitokset... 64 10.7 Reggressikäytännön arviointia... 65 10.7.1 Reggressikäytännön tutkimisen haasteet... 65 10.7.2 Reggressioikeus käytännössä... 66 11 Lopuksi... 67 4
Lyhenteet EOA HE HL KKO OAK PeVL PL PoL RL RtvastuuL VahL OM VahL VahLE VirkamL VvirkaehtosopimusL Eduskunnan oikeusasiamies Hallituksen esitys Hallintolaki Korkein hallinto-oikeus Valtioneuvoston oikeuskansleri Perustuslakivaliokunnan lausunto Suomen perustuslaki Poliisilaki Rikoslaki Raideliikennevastuulaki (kumottu) Vahingonkorvauslaki Oikeusministeriö Vahingonkorvauslaki Vahingonkorvauslain esityöt Valtion virkamieslaki Valtion virkaehtosopimuslaki 5
Lähdeluettelo Kirjallisuus Aarnio, Aulis - Laintulkinnan teoria. Helsinki 1989. - Oikeussäännösten systematisointi ja tulkinta. Teoksessa Minun metodini. Toim. Häyhä, Juha. Porvoo 1997. s. 35-56. Bruun, Niklas Mäenpää, Olli Tuori, Kaarlo: Virkamiesten oikeusasema. Keuruu 1995. Hahto, Vilja: Tuottamus vahingonkorvausoikeudessa. Juva 2008. Hakalehto-Wainio, Suvianna: Valta ja vahinko Julkisen vallan käyttäjän vahingonkorvausvastuu vahingonkorvauslaissa. Helsinki 2008. Hallberg, Pekka: Perusoikeusjärjestelmä. Teoksessa Hallberg, Pekka Karapuu, Heikki Ojanen, Tuomas Scheinin, Martin Tuori, Kaarlo Viljanen, Veli- Pekka: Perusoikeudet. 2. uudistettu painos. Helsinki 2011, s. 29-59 Helminen, Klaus Kuusimäki, Matti Rantaeskola, Satu: Poliisilaki. Helsinki 2012. Hemmo, Mika - Vahingonkorvauksen sovittelu ja moderni korvausoikeus. Helsinki 1996. - Vahingonkorvausoikeus. Helsinki 2005. Heuru, Kauko: Hyvä hallinto. Helsinki 2003. Husa, Jaakko Pohjalainen, Teuvo: Julkisen vallan oikeudelliset perusteet: johdatus julkisoikeuteen. 2., uud painos. Talentum 2008. Häyhä, Juha: Minun metodini. Porvoo 1997. Keravuori-Rusanen, Marietta: Yksityinen julkisen vallan käyttäjänä: valtiosääntöoikeudellinen tutkimus julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle. Helsinki 2008. Koskinen, Seppo Kulla, Heikki: Virkamiesoikeuden perusteet. 7. uudistettu painos. Helsinki 2016. 6
Kukkonen, Pentti: Vahingonkorvaus virassa aiheutetusta vahingosta. Helsinki 1996. Mielityinen, Sampo: Vahingonkorvausoikeuden periaatteet. Helsinki 2006. Mäenpää, Olli - Hallinto ja oikeus. Helsinki 2010. - Eurooppalainen hallinto-oikeus. Kolmas uudistettu painos. Hämeenlinna 2011. - Hallinto-oikeus, oikeuden perusteokset. 2. uudistettu painos. Liettua 2018. Parviainen, Mervi: Kenen on vastuu? Vastuu ja seuraamukset palvelussuhteessa Saarnilehto, Ari: Vahingonkorvauslaki oikeuskäytännön valossa. Turku 1996. Saxèn, Hans: Skadeståndsrätt. Åbo 1975 Ståhlberg, Pauli Karhu, Juha: Suomen vahingonkorvausoikeus. Kuudes uudistettu painos. Liettua 2013. Virtanen, Pertti: Vahingonkorvaus Laki ja käytännöt. Porvoo 2011. Väätäinen, Ulla: Oikein ja joutuisasti. Hämeenlinna 2011.. Artikkelit Hemmo, Mika: Vahingonkorvauksen sovittelu ja moderni korvausoikeus, Suomalaisen lakimiesyhdistyksen julkaisuja A-sarja N:O 209, 1996 Suvianna Hakalehto-Wainio, Oikeusministeriön julkaisu: Julkisyhteisön vahingonkorvausvastuu, OM 19/41/2007, 59/2010 Määttänen, Laura: Oikeusministeriön julkaisu: Julkisyhteisön vahingonkorvausvastuu Lausuntotiivistelmä, OM 19/41/2007, 10/2011 Koivisto, Ida: Lakimies 5/2014: Julkisen vallan rajoilla, s. 675-694 Defensor Legis N:o 4 /2009, Hakalehto-Wainio, Suvianna: Julkisyhteisön vahingonkorvausvastuun peruskysymyksistä, s. 587-605 Defensor Legis N:o 3/2001, Saarnilehto, Ari, Vahingonkorvauksen sovittelu oikeuskäytännön valossa s. 379-395 7
Virallislähteet HE 187/1973 Hallituksen esitys Eduskunnalle vahingonkorvausta koskevaksi lainsäädännöksi HE 151/1991 Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi vahingonkorvauslain muuttamisesta HE 1/1998 Hallituksen esitys Eduskunnalle Suomen uudeksi hallitusmuodoksi HE 44/2002 Hallituksen esitys Eduskunnalle rikosoikeuden yleisiä oppeja koskevan lainsäädännön uudistamiseksi PeVL 64/2002 Perustuslakivaliokunnan lausunto - HE 196/2002 Internet-lähteet Valtiovarainministeriön julkaisu: Valtion henkilöstö 2018 infografiikka (pdf). Saatavissa: https://vm.fi/documents/10623/307723/valtion_he- kil%c3%b6st%c3%b6_2018_suomi.pdf/d9dd482b-17a8-d764-4baf- 2027098f8526/Valtion_henkil%C3%B6st%C3%B6_2018_suomi.pdf.pdf. Viittauspäivä 27.4.2019. Muut Eduskunnan oikeusasiamies: Eduskunnan oikeusasiamiehen kertomus vuodelta 2017 Sisäinen laillisuusvalvonta ja eräät muut oikeudelliset asiat poliisissa (POL-2016-17212) Oikeustapaukset KKO 1982 II 107 8
KKO 1987:43 KKO 1988:43 KKO 1998:9 KKO 1998:81 KKO 2001:93 KKO 2002:56 KKO 2009:32 KKO 2011:40 KKO 2012:81 KKO 2012:105 KKO 2015:57 9
1 Johdanto 1.1 Tutkimuksen tausta ja johdatus aiheeseen Julkishallinnon tehtävänä on huolehtia siitä, että hallinnon asiakkaan lainsäädäntöön perustuvat oikeudet, edut ja velvollisuudet toteutuvat myös käytännössä ja yksilöllisellä tasolla. Siksi julkisen vallan käyttö ja viranomaistoiminta ovat läsnä kaikissa elämän vaiheissa. Virkamiehen tehtävät ovat tiukasti lakiin sidottuja ja virkamies toimii virkavastuulla, mutta silti sekä päätöksenteon yhteydessä, että suorittavassa toiminnassa sattuu vahinkoja 1. On otettava huomioon, että julkista valtaa käyttävät yksittäiset virkamiehet, joten myös inhimillisten virheiden mahdollisuus on aina olemassa. Usein vahingonkärsijänä on hallinnon kanssa asioiva kansalainen. Virkavastuuta ja virkavelvollisuuksia koskevalla sääntelyllä halutaan ohjata virkatoimintaa ja antaa mahdollisuus puuttua virheelliseen toimintaan 2. Suomen perustuslain (PL, 731/1999) 118 :n mukaan virkamies vastaa itse virheensä tai laiminlyöntinsä aiheuttamasta vahingosta. Vahingonkorvauslaissa (VahL, 1974/412) säädetään kuitenkin useita lievennyksiä virkamiehen korvausvastuuseen. Vahingonkorvauslain (1974/412) säätämisen yksi keskeisimpiä uudistuksia olivat työnantajan ja työntekijän korvausvastuuta koskevat säännökset. Aikaisemmin työnantajan vastuu oli tuottamusvastuuta, joten vastuu syntyi vain työnantajassa ilmenneen virheen tai laiminlyönnin, kuten valvontavelvollisuuden laiminlyönnin perusteella. 3 Oikeustila muuttui siten olennaisesti, kun työntekijän aiheuttamien vahinkojen ensisijaiseksi korvaajaksi tuli työnantaja. Lakipykälässä virkamies rinnastetaan työntekijään. Vahingonkorvauslailla ei kuitenkaan haluttu kokonaan vapauttaa työntekijää korvausvastuusta vaan vahingonkorvauslakiin otettiin oma lukunsa (3 luku) työnantajan vastuusta ja oma lukunsa työntekijän korvausvastuusta (4 luku). 1 Hakalehto-Wainio 2008, s. 3 2 Parviainen 2010, s. 17 3 Saarnilehto 1996, s. 48 10
Hallinto-oikeuden perussuhde on hallintoviranomaisen ja hallinnon asiakkaan välinen suhde, jossa korostetaan yksityisen oikeusturvan merkitystä. 4 Tässä oikeussuhteessa yksittäinen virkamies jää helposti kasvottoman viranomaisen taakse ja virkamies saatetaan jopa samastaa julkisyhteisöön. Virkamiesoikeuden, joka luetaan hallinto-oikeuden erityisalueeksi, tarkoituksena on turvata virkamiehen oikeusturvan toteutuminen suhteessa työnantajaan (valtion virkamieslaki, 750/1994, VirkamL 1:2). Kysymys virkamiesten vahingonkorvausvastuusta ei pelkisty ainoastaan yksittäistapauksessa vahingon rahallisesta kompensoinnista vaan liittyy laajempaan kokonaisuuteen siitä, miten virkamiehet suhtautuvat vahinkoriskin minimointiin sekä jo aiheutuneiden vahinkojen korvaamiseen. Hallintokulttuurilla ja virkavastuusääntelyllä on siten laajasti koko yhteiskuntaan peilaava vaikutus. 1.2 Tutkimuskysymys ja lähtökohdat Tutkimustehtävänäni on selvittää valtion virkamiehen 5 virheen tai toimintavelvollisuuden laiminlyönnin seurauksena julkisen vallan käytön yhteydessä yksityiselle henkilölle aiheutunutta vahinkoa vahingonkorvausoikeudellisen vastuun mukaan. Virkamies toimii tehtävissään virkavastuulla ja PL 118 :n mukaan vahingonkärsijällä on aina oikeus vaatia korvausta myös vahingon aiheuttaneelta virkamieheltä. Tutkimukseni keskiössä on siis valtion virkamiehen henkilökohtainen vahingonkorvausvastuu. Siten kysymykset virkavastuun laajuudesta, julkisyhteisön isännänvastuusta ja korvausvastuun kanavoinnista sekä julkisyhteisön reggressioikeudesta ovat tutkimukseni polttopisteessä. Tutkimuskohteenani on lähtökohtaisesti tilanne, jossa virkavastuulla toimiva henkilö on aiheuttanut vahinkoa käyttäessään julkista valtaa. 4 Mäenpää 2010, s. 152 5 Virkamiehellä tarkoitetaan julkisyhteisön palveluksessa virkasuhteessa olevaa henkilöä. Valtioon virkasuhteessa olevista henkilöistä käytetään nimitystä virkamies ja kuntiin virkasuhteessa olevista viranhaltija. Mäenpää 2018, s. 1242 11
Tutkimuskysymyksenäni on sen selvittäminen, miten vahingonkorvausvastuu käytännössä kohdentuu ja kenen vastattavaksi korvaukset käytännössä lopulta jäävät. Näkökulmani on virkamiehen oikeusturvaa 6 painottava. Lähtökohtanani on PL 80.1, jonka mukaisesti yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista on säädettävä lailla. Myös virkamies kuuluu pykälän soveltamisalaan. 7 Hallinnon asiakkaan oikeusturvan kannalta tutkimusaiheeni on kiteytettävissä siihen, että virkavastuu, hyvä hallinto ja muut hallinto-oikeuden säännökset ja periaatteet tukevat ennakollista oikeusturvaa, kun taas vahingonkorvausoikeuden avulla pyritään takaamaan jo rikotun oikeustilan palauttaminen. Virkamiehen oikeusturva tässä hallinnollisessa suhteessa on huomattavasti hankalampi hahmottaa kuten tutkimuksen edetessä huomaamme. Virkamiehen korvausvastuu on juridinen kokonaisuus, jonka käsittely onnistuu ansiokkaasti vain usean eri oikeudenalan alueella. Perussäännös virkamiehen korvausvastuusta löytyy PL 118 :stä. Vahingonkorvausoikeus määrittelee sen, milloin virkamies on toiminut huolimattomasti vahingonkorvausoikeudessa tarkoitetulla tavalla ja lieventää virkamiehen vastuuta useissa säännöksissä. Vahingonkorvausoikeus myös määrittää sen, mitkä vahingot tulevat virheen tai laiminlyönnin perusteella korvattavaksi. Valtion virkamiehen toimintaympäristöä määrittelee keskeisesti hallinto-oikeudelliset säännöt ja periaatteet. Hallinto-oikeuden ja vahingonkorvausoikeuden lähtökohtana on yksityisen oikeusturva. Virkamiesoikeuden tavoitteena on turvata virkamiehen oikeudenmukainen asema suhteessa työnantajaan (VirkamL 2 ). Usein kansalaiset ajattelevat virkamiehen vahingonkorvausvastuun olevan rankaisullinen elementti ja täten virkamies suoraan tulisi saada vastuuseen. Aiheeni kokonaisvaltaisen hahmottamisen kannalta virkamiehen ja julkisyhteisön 8 vahingonkorvausvastuuta ei ole mielekästä käsitellä erillään julkisyhteisön isännänvastuun ja 6 Oikeusturvalla tarkoitetaan oikeudellista turvallisuutta ja se liittyy moraalisesti hyväksyttävään ja ennustettavaan oikeustilaan. Aarnio 1989, s. 181-182 7 HE 1/1998, s. 31; PeVL 64/2002 vp 8 Viranomainen, virasto tai laitos ei ole itsenäinen oikeussubjekti, joten vastuu kohdistuu julkisyhteisöön. Mäenpää 2018, s. 305. Käytän virkamiehen työnantajasta asiayhteydestä riippuen termiä julkisyhteisö, valtio tai isäntä. 12
reggressioikeuden vuoksi. Siksi käsittelen tutkimuksessani myös julkisyhteisön vahingonkorvausvastuuta siltä osin, kun näen sen tarpeelliseksi aiheeni kokonaisvaltaisen hahmottamisen kannalta. Julkisyhteisön vastuu ja virkamiehen vastuu kulkevat käsi kädessä, sillä valtion korvausvastuu vaikuttaa myös virkamieheen reggressioikeuden vuoksi. Siten valtion korvausvastuuta lieventävät ja alentavat muutokset näkyvät myös virkamiehen vastuussa. 9 1.3 Tutkimuksen rajaukset ja aiheen ajankohtaisuus Vahingonkorvauslaki sääntelee keskeisesti julkisen vallan käyttäjän vahingonkorvausvastuuta. Korvausvastuuseen liittyy myös useita erityislakeja, joten eräissä tilanteissa virkamiehen vastuu määräytyy niiden mukaisesti 10. Tätä erityissääntelyä ei käsitellä tässä tutkimuksessa siitä syystä, että erityislakeja sovellettaessa vahingonkorvaulain julkisen vallan käyttöä koskevia vahingonkorvauslain säännöksiä ei sovelleta Virkamiehen vahingonkorvausvastuu kuuluu virkavastuun alaan ja julkisyhteisön vastuu perustuu julkisyhteisön oikeudelliseen isännänvastuuseen tai orgaanivastuuseen. Orgaanivastuu rajautuu kokonaisuudessaan tutkimukseni ulkopuolelle. Eurooppaoikeudellinen näkökulma kuuluu kiistatta hallinto-oikeuteen. Nykyään EU-oikeuden merkitys viranomaisten toiminnan oikeudellisiin puitteisiin on vahvistunut. Eurooppaoikeuden toteuttamiseen kuuluu EU-oikeuden lisäksi myös Euroopan neuvoston oikeus etenkin Euroopan ihmisoikeussopimus. EU-oikeuden rikkomisen seuraamukset määräytyvät EU-oikeuden ja EU-tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella. Tämän vuoksi ne jäävät tämän tutkimuksen ulkopuolelle. 11 Oikeudellisen virkavastuun muotoja ovat vahingonkorvausoikeudellisen vastuun lisäksi rikosoikeudellinen ja hallinnollinen virkavastuu. Oikeudellinen virkavastuu perustuu laillisuusperiaatteeseen eli siihen, että virkamiehen on toimittava lakien mukaan ja täytettävä 9 Kukkonen 1996, s. 64 10 Vahinkojen korvaamista koskevia erityislakeja ovat esimerkiksi potilasvahinkolaki (25.7.1986/585), laki ympäristövahinkojen korvaamisesta (19.8.1994/737) ja rikosvahinkolaki (29.12.2005/1204). 11 Mäenpää 2011, s. 24; Mäenpää 2018, s. 47, 307 13
näin tehtävänsä, eikä virkamies saa laiminlyödä tehtäviään. Oikeudellisen virkavastuun lisäksi puhutaan tosiasiallisesta virkavastuusta. 12 Tässä tutkielmassa keskityn vain vahingonkorvausoikeudelliseen virkavastuuseen. Tutkimukseni ulkopuolelle jää VahL 3:1:n mukainen julkisyhteisön vastuu. Pykälä koskee julkisyhteisön vastuuta silloin kun kyseessä ei ole julkisen vallan käyttämisestä aiheutunut vahinko. Tällöin vastuu määrittyy normaalin tuottamusvastuun perusteella kuten muidenkin toimijoiden. Kyse voi olla esimerkiksi katujen kunnossapitoon tai julkisyhteisön tekemiin sopimuksiin liittyvästä vastuusta. Perinteinen käsitys virkamiehestä on muuttunut, sillä julkista valtaa käytetään nykyään enenemässä määrin varsinaisen virkamieskoneiston ulkopuolella. Valtion palveluksessa oli vuonna 2018 74.318 henkilöä, joista 90 % oli virkasuhteisia 13. Virkamieshallintoperiaate on siis edelleen lähtökohta, minkä vuoksi valtion henkilöstö on virkamiespainotteista. Lisäksi lakipykälissä käytetään edelleen virkamiehen käsitettä. Virkavastuu kohdistuu kaikkiin julkista valtaa käyttäviin henkilöihin 14. Ottaen huomioon, että julkista valtaa nimenomaan käyttää hallinnon henkilöstö, josta suurin osa on virkasuhteessa olevia henkilöitä, koskee tutkimukseni huomattavan suurta ihmisryhmää. Virkamiehen vahingonkorvausvastuun selvittäminen on myös erityisen ajankohtainen aihe, sillä julkishallinto on jatkuvan muutoksen pyörteissä 15. Myös työelämässä laajemmin tapahtuvat trendit vaikuttavat viranomaisten toimintaa 16. Hypoteesinani on, että hallintotoiminnan muutokset, hektinen työelämä, ja siihen liittyvä viranomaistoiminnan tehostaminen, käsiteltävien asioiden monimutkaistuminen, sekä sovellettavien normien määrän kasvaminen lisäävät viranomaistoiminnan vahinkoriskiä 17. Yleiseen hallinnon muutokseen on 12 Koskinen Kulla 2016, s. 273-277 13 https://vm.fi/documents/10623/307723/valtion_henkil%c3%b6st%c3%b6_2018_suomi.pdf/d9dd482b- 17a8-d764-4baf-2027098f8526/Valtion_henkil%C3%B6st%C3%B6_2018_suomi.pdf.pdf 14 HE 187/1973, s. 21 15 Mäenpää 2010, s. 5 16 Voitaneen jo puhua työelämän trendistä viitaten erityisesti siihen, että kasvava työmäärä pyritään tekemään entistä pienemmällä työntekijämäärällä. Viime aikoina esimerkiksi poliisiorganisaation resurssien vähentämispaineet ovat näkyneet julkisuudessa. Eduskunnan oikeusasiamies on ilmaissut huolen siitä, että poliisien määrän vähentäminen voi johtaa muun muassa poliisipalvelujen laadun heikentymiseen ja vaikeuttaa perusja ihmisoikeuksien toteutumista. Katso lisää: Eduskunnan oikeusasiamiehen kertomus 2017, s. 150. 17 Hakalehto-Wainio: Riski vahingoista viranomaistoiminnassa on yhä suurempi, kun julkishallinnossa ratkaistavien asioiden laatu on yhteiskuntakehityksen myötä monimutkaistunut, sovellettavien normien määrä on entistä massiivisempi ja hallinnon käytettävissä olevat resurssit ovat yhä niukemmat. Viranomaisilla on 14
heijastanut vaikutuksiaan myös korostuneet perusoikeusnäkökohdat. Siksi on erityisen tärkeää selvittää, mikä on yksittäisen virkamiehen vastuu nopeatempoisessa työelämässä. Vaikka julkishallinto on jatkuvassa muutoksessa, voidaan hallintotoiminnassa erottaa sille luonteenomaisia ja perinteisiä piirteitä, kuten oikeusvaltioperiaate. Oikeusvaltioperiaate ilmaisee samalla lakisidonnaisuusperiaatteen ja on yksi Suomen valtiosäännön perusteperiaatteista ja se ohjaa keskeisimmin julkisen vallan käyttöä 18. PL 1:2:n mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin, ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Oikeusvaltioperiaatetta voidaan arvioida tutkimalla julkisen vallan käyttäjän vastuuta ja erityisesti tämän vastuun toteutumista käytännössä. Moderni hallinto-oikeus on siis tuonut muutoksia, jotka ovat kerroksellisia ja päällekkäisiä perinteisten piirteiden ohelle. 19 Koko tutkimukseni pohjana on oikeusvaltioperiaate, lainalaisuusperiaate ja oikeusturva, jotka ovat kiistatta hallinto-oikeuden peruskäsitteitä eikä niiden ajankohtaisuutta sovi kiistää. Aiheen tekee ajankohtaiseksi myös se, että kanteluiden määrä on kasvusuunnassa, mistä voidaan olettaa, että kansalaiset ovat entistä valveutuneempia omista oikeuksistaan 20. Esimerkiksi poliisin toimintaa koskevia kanteluita tuli Eduskunnan oikeusasiamiehelle (EOA) vuonna 2016 654 ja vastaavasti 2017 710. Valtioneuvoston oikeuskanslerille (OKA) tehtyjen kanteluiden vastaavat luvut olivat 329 ja 384. EOA:n mukaan kanteluiden määrästä ja ratkaisuista ei voi tehdä varmoja johtopäätöksiä poliisitoiminnan tilasta. Hän kuitenkin arvioi, että kansalaisten kantelualttiuteen vaikuttaa poliisin mediassa saama huomio. Suurimmasta osasta poliisin toimenpiteistä ei myöskään ole valitusmahdollisuutta. Huomionarvoista kuitenkin on, että poliisitoimia tehdään päivittäin eri puolilla Suomea useita tuhansia, joten kantelujen määrä on marginaalinen. 21 kuitenkin ratkaisupakko eli kaikkein vaikeimmissa asioissakin on annettava päätös. Defensor Legis N:o 4 /2009 s. 1 18 Jyränki 2000, s. 19 19 Mäenpään mukaan ns. modernin hallinnon piirteet ovat alkaneet muotoutua vuosisadan lopussa. Moderniin hallintoon kuuluvina piirteinä hän mainitsee ulkoistamisen ja yksityistämisen muodot, hallinnon verkostoitumisen, monitasoisen eurooppalaisen hallinnon, hallinnon toimintamuotojen monipuolistumisen ja sähköisen hallinnon yleistymisen. Mäenpää 2010, s. 5 20 Oikeusasiamiehen kertomuksen mukaan vuonna 2017 kanteluita saapui 27 % (eli 1300 kpl) enemmän kuin vuonna 2016 (4922). 20 Yksi suurimmista kanteluryhmistä ovat poliisikantelut, joita saapui vuonna 2017 710 kun niitä vuonna 2016 saapui 654. Oikeuskanslerille saapui vuonna 2017 384 poliisiin kohdistunutta kantelua, kun vuonna 2016 kanteluita tuli 329. Suoraan poliisille tehtiin vuonna 2017 yhteensä 613 kantelua, jotka käsiteltiin hallinnon sisäisesti. Eduskunnan oikeusasiamiehen kertomus 2017, s. 150. 21 Eduskunnan oikeusasiamiehen kertomus 2017, s. 151 15
Pidän todennäköisenä, että kantelualttiuteen vaikuttavat julkisuuteen päätyneet tapaukset, jotka nostavat kansalaisten tietoisuutta omista oikeuksistaan. Erityisesti kunnallishallinnon piirissä on ollut useita tapauksia, joissa kansalaiset ovat vaatineet julkisoikeudellisia palveluja tai etuuksia tuomioistuimessa 22. 1.4 Aikaisempi tutkimus Hemmo lajittelee isännänvastuutilanteet kolmeen erilaiseen vastuusuhteeseen: 1. Isännän korvausvastuu vahingonkärsijälle 2.Virkamiehen vastuu vahingonkärsijälle ja 3. Virkamiehen vastuu isännälle regressioikeuden perusteella 23. Valtaosassa oikeuskirjallisuutta tutkimus jää siinä mielessä virkamiehen korvausvastuun osalta vajaaksi, että regressioikeus rajataan tutkimuksen ulkopuolelle. Tavallisinta on, että julkisyhteisön vastuuta käsitellään orgaanivastuuna ja sen ohella otetaan sivumennen kantaa myös virkamiehen virkavastuuseen. Nämä tutkimukset antavat vääristyneen kuvan siitä, kenen kannettavaksi korvaukset lopulta jäävät. Yksittäistä virkamiestä tuskin kiinnostaa se, maksaako hän korvauksen suoraan vahingonkärsijälle vaiko vasta isännän käyttäessä regressioikeutta. Virkamiehen kannalta lopputulos voi olla sama. Kuten aikaisemmin mainitsin, aiheeni sijoittuu hallinto-oikeuden ja vahingonkorvausoikeuden välimaastoon ja todennäköisesti juuri tämän vuoksi aihe tuntuu hieman irralliselta kummastakin oikeudenalasta. Ehkä tämä johtuu tieteenalojen lokeroitumisesta ja vain puhtaasti omaan oikeudenalaan kuuluvien tutkimusaiheiden priorisoinnista tai vain siitä, että mielenkiintoa ei vain yksinkertaisesti löydy tutustua vieraan oikeudenalan kysymyksiin. Lisäksi oikeudenaloilla on tutkimukseen kohdistuvia erilaisia lähtökohtia, oikeussuojakeinot voivat erota toisistaan ja metodologiset kysymykset voivat aiheuttaa ongelmia. 22 Esimerkiksi KKO 2001:93 tapauksessa oli kyse säädetyssä määräajassa saamatta jääneestä lapsen päivähoitopaikasta, KHO 2011 ja KHO 2002 tapauksissa oli kyse saamatta jääneistä terveyspalveluista 23 Hemmo 2005, s. 60 16
Hallinto-oikeudellisessa kirjallisuudessa on varsin paljon kirjoitettu virkavastuusta yleisesti. Usein keskiössä on kuitenkin perinteisimmäksi ajateltu virkavastuun muoto eli rikosoikeudellinen virkavastuu. Hallinnollinen virkavastuu sekä vahingonkorvausoikeudellinen virkavastuu jäävät vähemmälle huomiolle. Selitys sille, että hallinto-oikeudessa vahingonkorvauskysymykset loistavat poissaolollaan, lienee hallintoprosessin ja siviiliprosessin erottelu. Vahingonkorvausasiat käsitellään yleisissä tuomioistuimissa oikeudenkäymiskaaren (1.1.1734/4) mukaisesti ja hallintotuomioistuinten toimintaa sääntelee hallintolainkäyttölaki (26.7.1996/586). Virkamiehen henkilökohtaisesta vahingonkorvausvastuusta on kirjoitettu hyvin niukasti, mikä on mielenkiintoista, sillä yksittäiset virkamiehet ovat kuitenkin niitä, jotka usein päättävät yksityisten eduista, oikeuksista ja velvollisuuksista eli käyttävät julkista valtaa. Julkisyhteisön reggressioikeudesta vahingon aiheuttanutta virkamiestä kohtaan eli sitä, toteutuuko virkamiehen henkilökohtainen korvausvastuu käytännössä, en ole löytänyt oikeuskirjallisuudesta yhtään kannanottoa. Tutkimusaiheeni vähäisestä kiinnostavuudesta hallinto-oikeuden piirissä kertoo se, että esimerkiksi hallinto-oikeuden lähes 1400-sivuisessa perusteoksessa 24 on käsitelty julkisyhteisön takautumisoikeutta puolen sivun verran. Koskisen ja Kullan teoksessa virkamiesoikeuden perusteet aihetta ei ole käsitelty lainkaan. 25 Ståhlbergin ja Karhun vahingonkorvausoikeuden oppikirjassa Suomen vahingonkorvausoikeus aihetta on käsitelty vajaan sivun verran. 26 Eija Heikkinen on vuonna 2018 tehnyt lisensiaatintyön Julkisyhteisön vahingonkorvausvastuu. Hän käsittelee aihetta vahingonkorvausoikeudellisesta näkökulmasta. Hänen tutkimuksensa on hyvin teoreettinen ja julkisyhteisöpainotteinen, virkamiehen henkilökohtaista vastuuta vain sivutaan, ja kanavointisäännös sekä julkisyhteisön reggressioikeus on tutkimuksessa kokonaan sivuutettu. 24 Pidän hallinto-oikeuden perusteoksena Olli Mäenpään teosta hallinto-oikeus, joka kuuluu oikeuden perusteokset- sarjaan. Vuoden 2018 toisessa uudistetussa painoksessa aihetta on käsitelty sivulla 1313. 25 Koskinen Kulla 2016 26 Ståhlberg Karhu 2013 17
Suvianna Hakalehto-Wainion teos Valta ja vahinko 2008, on laajin julkisyhteisön vahingonkorvausvastuuta koskeva esitys. Korvausvastuuta käsitellään orgaanivastuun näkökulmasta ja virkamiehen korvausvastuuseen liittyvät tärkeät kysymykset, kuten kanavointi, sekä reggressioikeus on rajattu tutkimuksen ulkopuolelle. Näkökulma on vahvasti yksityisen oikeusturvaa painottava. Pentti Kukkonen on vuonna 1996 julkaistussa väitöskirjassaan käsitellyt virkamiehen vahingonkorvausvastuuta virassa aiheutetusta vahingosta. Hänen tutkimuksensa on vahingonkorvausoikeudellinen ja rajautuu virkasyyteoikeudenkäyntiin. Tutkimusaineistona on vahingonkorvausvaatimukset, joita on ajettu rikosprosessin yhteydessä. Julkisyhteisön vahingonkorvausvelvollisuutta koskeva oikeuskirjallisuus keskittyy lähinnä pohtimaan säännösten ajantasaistamisen ja uudelleenarvioinnin tarvetta. Näkökulma on vahvasti organisaatiovastuukeskeinen. Virkamiehen henkilökohtainen vahingonkorvausvelvollisuus jää huomattavan vähälle huomiolle. Suurimpina innoittajina tämän tutkimuksen tekemiselle toimi aiheen ajankohtaisuus, ja toisaalta haastavuus ja mielekkyys, jotka liittyvät erityisesti siihen, että aiheesta on kirjoitettu hyvin vähän virkamiehen oikeusturvan kannalta ei juuri ollenkaan. 1.5 Tutkimusmetodi ja tutkimuksen aineisto Tutkimusmetodina käytän oikeusdogmatiikkaa eli lainoppia. Esittäessäni näkemyksiäni virkamiehen vahingonkorvausvastuun nykytilaan ja sen kehittämistarpeisiin, nousee esille oikeuspoliittisia piirteitä. Virkamiesoikeus kuuluu hallinto-oikeuden erityisalaan, kun taas vahingonkorvausoikeus kuuluu yksityisoikeuden puolelle. Vahingonkorvauslaissa on keskeisesti rajoitettu virkamiehen henkilökohtaista vahingonkorvausvelvollisuutta. Vahingonkorvausoikeuden anti tutkimukseni kannalta on sen selvittäminen, täyttyvätkö korvausvastuun edellytykset. Tutkimukseeni sisältyy myös valtiosääntöoikeudellista perustuslaintasoista sääntelyä erityisesti käsitellessäni oikeusturvaa. Lisäksi oikeusvaltioperiaate sekä lainalaisuusperiaate ovat 18
koko tutkielmani lähtökohtana. Tutkimuksen hallinto-oikeudellinen puoli korostuu käsitellessäni sitä, onko toiminta ollut sitä sääntelevien normien mukaista. Tutkimukseni pohja tulee siten perustuslaista, jota erityisesti vahingonkorvauslaki ja hallintolaki täydentävät. Siten lainopin tehtäväksi perinteisesti määritelty oikeussääntöjen sisällön tulkinta ja systematisointi ovat tutkielmassani keskeisessä roolissa 27. Pääasiallisia vahvasti velvoittavia oikeuslähteitä tutkimukseni kannalta ovat virkamieslaki, hallintolaki ja vahingonkorvauslaki sekä siltä osin normihierarkiassa ylempänä oleva Suomen perustuslaki, kun se tukee tutkimuskysymykseni selvittämistä. Oikeastaan koko tutkimuskysymykseni kumpuaa perustuslaintasoisesta sääntelystä: Virkatoiminnan lainalaisuuden vaatimus tulee perustuslain 2 :stä ja 21 takaa jokaiselle oikeuden oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin. Aiheeni kannalta keskeisin on kuitenkin perustuslain 118, jossa säädetään virkamiehen vastuusta virkatoimista. Pykälän mukaan jokaisella, joka on kärsinyt oikeudenloukkauksen tai vahinkoa virkamiehen tai muun julkista tehtävää hoitavan henkilön lainvastaisen toimenpiteen tai laiminlyönnin vuoksi, on oikeus vaatia tämän tuomitsemista rangaistukseen sekä oikeus vaatia vahingonkorvausta. Pykälä ilmaisee siis julkisen vallan käyttäjän virkavastuun sekä vahingonkorvausvastuun. Vahingonkorvauslaissa säädetään tarkemmin tämän vastuun perusteista. Valtion virkamiehen oikeudet ja velvollisuudet määräytyvät keskeisesti virkamieslain ja virkamiesasetuksen (971/1994) mukaisesti. Tutkimuksessa keskeisessä asemassa oleva vahvasti velvoittava hallintolaki sekä vahingonkorvauslaki ovat ajoittain hyvin väljäsisältöisiä. Tämän vuoksi heikosti velvoittavista oikeuslähteistä lainvalmisteluaineisto muodostaa tärkeän osan sen selvittämisessä, mitä lainsäätäjä on säädöksillä tarkoittanut. Julkisen vallan käyttäjän vahingonkorvausvastuuta koskevat vahingonkorvauslain esityöt ovat kuitenkin melko niukat. Tämän vuoksi oikeuskäytännöllä on merkittävä asema, sillä oikeuskäytännöstä saa suuntaa siitä, millaisia seuraamuksia säädösten rikkomisesta on todellisuudessa seurannut. Valitettavasti on todettava, että myös tuoreita oikeustapauksia on niukasti. 27 Aarnio 1997, s. 36 19
Oikeuskirjallisuudesta pääasiallisina lähteinäni ovat vahingonkorvausoikeudelliset sekä hallinto-oikeudelliset yleisteokset. Reggressiä koskevan pääluvun (pääluku 10) aineistonkeruun olen toteuttanut kyselytutkimuksella. Tarkoituksenmukaisuussyistä reggressikäytännön tutkiminen on ollut välttämätöntä rajata yhteen hallinnonalaan. Valitsin reggressikäytännön tutkimuksen kohteeksi poliisihallinnon sen takia, että poliisitoimet kohdistuvat usein yksityisen vapauspiiriin ja poliisitoiminnassa joudutaan tekemään nopeita ratkaisuja samalla toimimalla perusoikeusherkällä alueella 28. Siten on oletettavaa, että poliisitoiminta on melko kanteluherkkää. Reggressioikeutta koskevan kappaleen olen koonnut Valtiokonttorilta, Poliisihallituksesta, KRP:stä ja kaikilta Suomen poliisilaitoksilta saamastani aineistosta. 1.6 Tutkimuksen tavoitteet ja rakenne Tutkimuksellisen haasteen tuo se, että virkamiehen virkavastuu ja julkisyhteisön orgaanivastuu liittyvät vahingonkorvausoikeudessa tiiviisti yhteen. Rikosoikeudessa tilanne on toinen, sillä virkasyyteoikeudenkäynneissä tutkitaan nimenomaan virkamiehen tuottamusta. Syytteen kohteena on virkamies. Vahingonkorvausoikeudessa tilanne on lähtökohtaisesti se, että vaikka virkamiehessä olisikin tuottamusta, siirtyy korvausvastuu tietyin edellytyksin julkisyhteisölle. Asiaa monimutkaistaa vielä se, että julkisyhteisö voi olla vastuussa vahingosta sekä virkamiehen (isännänvastuu), että oman tuottamuksensa (orgaanivastuu) perusteella. Toisen haasteen tutkimukselleni luo se, että osa virkamieheen kohdistuvista vahingonkorvausvaatimuksista osa käsitellään vahingon aiheuttaneen organisaation sisäisesti, osa virkasyytteen yhteydessä ja osa erillisinä vahingonkorvauskanteina. Lisäksi ylimmät laillisuusvalvojat käsittelevät poliisin toimintaa koskevia kanteluita. Lisäksi tuomioistuimet eivät myöskään erottele virkamiehiä vastaan nostettuja vahingonkorvauskanteita siviiliprosessissa. Siksi tarkkoja lukumäärätietoja vahingonkorvausvaatimuksista ei ole saatavissa. 28 Helminen Kuusimäki Rantaeskola 2012, s. 823 20
Jotta virkamiehen vahingonkorvausvastuuta koskevasta tutkimuksesta saadaan kattava, tulee ottaa huomioon virkamiehen korvausvastuu suoraan vahingonkärsijälle 29 sekä toisaalta virkamiehen korvausvastuu julkisyhteisölle reggressioikeuden käyttämisen vuoksi. Tämän tutkimuksen tarkoituksena on olla kokonaisvaltainen esitys virkamiehen korvausvastuusta ottaen erityisesti huomioon reggressioikeuden laajuus ja sen käytännön vaikutukset virkamiehen oikeusturvaan. Onnistun tavoitteessani, mikäli tutkimukseni selventää virkamiehen vahingonkorvausvastuun kokonaisrakennetta. Tutkimus etenee siten, että johdantokappaleen jälkeen ensimmäisessä pääluvussa (pääluku 2) kerrotaan vahingonkorvauslain tavoitteista sekä korvausvastuun syntymisestä yleisesti. Kolmas luku keskittyy julkisen vallan määrittelyn ohella julkisen vallan käyttäjän vahingonkorvausvastuun erityispiirteiden tarkasteluun. Neljännessä luvussa käsitellään virkavastuuta ja viidennessä luvussa virkavelvollisuuksia. Tämän jälkeen siirrytään virkamiehen korvausvastuun perusteena olevan tuottamuksen tarkasteluun (luku 6) ja seuraavaksi virkamiehen korvausvastuun sovitteluun (luku 7). Pääluvuissa kahdeksan ja yhdeksän käsitellään korvausvastuun kohdentumista ja jakautumista isännänvastuun ja kanavointisäännöksen perusteella. Viimeisessä pääluvussa (luku 10) ennen loppulukua käsitellään julkisyhteisön reggressioikeutta ja erityisesti sitä, miten se käytännössä toteutuu. Loppuluvun tarkoituksena on koota tutkimustulokset johdonmukaiseksi ja selkeäksi kokonaisuudeksi. 2 Yleistä vahingonkorvausoikeudesta 2.1 Vahingonkorvausjärjestelmän tavoitteet Vahingonkorvausvastuun tavoitteena on ennaltaehkäistä vahingon syntymistä (preventiivinen vaikutus) sekä vahingon satuttua hyvittää vahingonkärsinyttä osapuolta (reparatiivinen vaikutus). Näiden tavoitteiden pohjalta vahingon haitalliset seuraamukset pyritään ohjaamaan vahingonkärsijältä vahingon aiheuttajalle. Vahingonkorvauksen tarkoituksena ei ole 29 Käytän tutkimuksessa jatkossa johdonmukaisesti termiä hallinnon asiakas, jolla tarkoitan ketä tahansa muuta kuin työnantajana olevaa julkisyhteisöä tai työkaveria. Käyttäessäni termiä vahingonkärsijä, hallinnon asiakkaan asema on muuttunut hallinnossa asioivasta henkilöstä vahinkoa kärsineeksi. 21
rangaista tai paheksua vahingon aiheuttanutta osapuolta. Todellisuudessa vahingonaiheuttaja saattaa ainakin itse kokea korvausvastuun julkiseksi moitteeksi. 30 Virkamiehen henkilökohtaisella korvausvastuulla on samat tavoitteet kuin vahingonkorvausvastuulla yleisesti eli ennaltaehkäisevä ja hyvittävä vaikutus 31. Preventiivinen vaikutus tarkoittaa sitä, että vahingonkorvausjärjestelmällä katsotaan olevan yleistä moraalia ylläpitävä vaikutus ja yksittäisen henkilön kohdalla ennaltaehkäisevä vaikutus 32. Virkamiehen korvausvastuun laajuudessa erityisen tärkeää on huomioida se, että liian ankara preventiivinen vaikutus voi vaikuttaa lamauttavasti ratkaisukykyyn ja -halukkuuteen. Ottaen huomioon, että virkamiehellä on ratkaisupakko ja vahinko voi muodostua virkamiehen tuloihin nähden hyvinkin suureksi, on virkamiehen vastuun osalta päädytty useisiin vastuuta lieventäviin säännöksiin. Reparatiivisen vastuun osalta virkamiestä koskevassa sääntelyssä on otettu huomioon virkamiehen asema työntekijänä sekä se, että hän toimii työnantajan lukuun. Työnantaja erityisesti puhuttaessa valtiosta - on lähtökohtaisesti yksittäistä virkamiestä taloudellisesti vahvempi ja sillä on paremmat mahdollisuudet vaikuttaa vahinkoriskiin. Tämän vuoksi vahingon satuttua vahingonkorvausoikeudessa on päädytty useisiin ratkaisuihin, jotka siirtävät korvausvastuuta yksittäiseltä vahingonaiheuttajalta julkisyhteisölle. Tosiasiassa preventiivinen ja reparatiivinen vaikutus nivoutuvat tiivisti yhteen samojen tavoitteiden toteuttamiseksi 33 : Virkamiehen osalta tavoitteena on ollut luoda tasapainoinen korvausvastuu ottaen laajasti huomioon tapauskohtaiset olosuhteet ja huomioimalla se, että päätöksentekokyky viranomaistoiminnassa on taattava. Onnistunut vahingonkorvausjärjestelmä takaa sen, että julkisyhteisön toiminta pyritään järjestämään niin, että vahinkoriski minimoidaan ja toisaalta vahingon satuttua vahingonkärsijän oikeusturvatarpeeseen on vastattava mukaillen kansalaisten perusteltuja odotuksia. Voidaan vielä sanoa, että yleinen hallinnon muutos ja korostuneet perusoikeusnäkökohdat johtavat siihen, että kansalaisten oikeusturvatarpeeseen on vastattava entistä tehokkaammin. 34 30 Parviainen 2010, s. 67 31 Koskinen Kulla 2016, s. 288 32 Koskinen Kulla 2016, s. 7 33 Koskinen ja Kulla pitävät preventiota ja reparaatiota keinoina vahingonkorvausoikeuden tavoitteiden toteuttamiseen. Koskinen Kulla 2013, s. 8 34 Ks. lisää hallinnon muutoksesta Mäenpää 2010, s. 5-31 22
2.2 Vahingonkorvausvastuun perusrakenne 2.2.1 Vahingonkorvausvastuun perusedellytykset Perinteisesti korvausvastuun perusedellytyksiksi on katsottu korvauskelpoisen vahingon aiheutuminen, vahingonaiheuttajan tuottamus sekä syy-yhteys vahingon ja tuottamuksen välillä. Lisäksi oikeustieteessä on kehittynyt useita korvausvastuuta rajoittavia sääntöjä, kuten adekvaattisuussääntö, edellytys vahingon vaaran suuntaisuudesta, ennakoitavuusrajoitus ja loukatun normin suojatarkoitus. 35 Tässä luvussa esittelen kuitenkin vain pintapuolisesti korvausvastuun ne perusedellytykset, joilla on rooli myöhemmän tutkimukseni kannalta. 2.2.2 Korvauskelpoinen vahinko Vahingonkorvauslain 5:1:n mukaan vahingonkorvaus sisältää hyvityksen henkilö- ja esinevahingosta sekä 4 a ja 6 :ssä säädetyin edellytyksin kärsimyksestä. Jos vahinko on aiheutettu rangaistavaksi säädetyllä teolla tai julkista valtaa käytettäessä tai jos muussa tapauksessa on erityisen painavia syitä, vahingonkorvaus käsittää hyvityksen myös sellaisesti taloudellisesta vahingosta, joka ei ole yhteydessä henkilö- tai esinevahinkoon. 36 Pykälä määrittää korvattavien vahinkojen piiriä. Vahingonkorvauslaissa ei ole kuitenkaan määritelty mitä vahingolla tarkoitetaan. Seuraavaksi kerron esimerkinomaisesti, minkälaisia määrittelyjä vahinko on oikeuskirjallisuudessa saanut. Ståhlbergin ja Karhun mukaan vahinko on ulkoisen seikan aiheuttama odottamaton muutos, jota on pidettävä vahingonkärsijän kannalta epäedullisena. 37 Hahto käsittää vahingon 35 Hahto 2008, s. 16 36 Oikeustieteessä käytetään termiä puhdas varallisuusvahinko. Puhdas varallisuusvahinko tulee poikkeuksellisesti ilman erityisedellytyksiä korvattavaksi silloin kun vahinko on aiheutunut julkista valtaa käytettäessä. Ståhlbergin ja karhun mukaan puhtaasta varallisuusvahingosta on kyse esimerkiksi silloin kun hyvän tavan vastainen menettely johtaa siihen, että liikkeen vakituinen asiakaskunta lopettaa liikkeessä asioinnin. Ståhlberg Karhu 2013, s. 321-322 37 Ståhlberg Karhu 2013, s. 9 23
tapahtumakulkujen erotuksena, ns. differenssiopin mukaisesti 38. Hemmo määrittää vahingon tapahtumakulkuvertailun avulla vertaamalla kahta tapahtumaketjua toisiinsa. Vahinko on tuolloin toteutuneen ja hypoteettisen tapahtumakulun välillä oleva erotus. Hän tunnistaa, että vertailu ei osoita aukottomasti korvattavana pidettäviä vahinkoja vaan ne on määriteltävä erikseen. 39 2.2.3 Tuottamus Tuottamuksella ei ole legaalimääritelmää. Koska virkamiehen korvausvastuu määrittyy vahingonkorvauslain mukaisesti, käsittelen tässä tuottamus -käsitettä siten kuin sitä vahingonkorvausoikeudessa käytetään. Ståhlbergin ja Karhun mukaan tuottamus on vaadittavan huolellisuuden laiminlyöntiä eli sitä voidaan luonnehtia myös moitittavaksi riskinotoksi. 40 Hemmon mukaan tuottamus merkitsee sitä, että arvioinnin kohteena olevan henkilön olisi tullut toimia toisin tai pidättyä kokonaan toiminnasta ottaen huomioon käsillä ollut ennaltaarvattava vahinkoriski 41. Tuottamuskäsitteestä ei ole mahdollista muodostaa yksiselitteistä ja kaikkiin tilanteisiin soveltuvaa sääntöä. Voidaan kuitenkin kysyä, minkälainen toiminta on katsottava tuottamukselliseksi, ja vielä tarkemmin: Mikä on ollut tuottamuksen aste? Tämä osoittaa huolellisuusstandardin kirjavuuden erilaisissa tilanteissa ja sen, että tuottamuskäsitettä arvioivalla taholla on runsaasti harkintavaltaa. Vahingonkorvauslain tuottamussäännöksen mukaan se, joka tahallisesti tai tuottamuksesta aiheuttaa toiselle vahingon, on velvollinen korvaamaan sen, jollei siitä, mitä tässä laissa säädetään, muuta johdu. Vahingonkorvausta voidaan sovitella, jos korvausvelvollisuus harkitaan kohtuuttoman raskaaksi ottaen huomioon vahingon aiheuttajan ja vahingon kärsineen varallisuusolot ja muut olosuhteet. Jos vahinko on aiheutettu tahallisesti, on kuitenkin täysi korvaus tuomittava, jollei erityisistä syistä harkita kohtuulliseksi alentaa korvausta. (VahL 2:1). Virkamiehen korvausvastuun osalta tuottamus -käsite saa merkityksensä luvussa 6. 38 Hahto 2008, s. 16 39 Hemmo 2005, s. 144-146 40 Ståhlberg Karhu 2013, s. 84 41 Hemmo 2005, s. 27 24
2.2.4 Syy-yhteys Vahingon katsominen korvattavaksi edellyttää aina sitä, että tapahtuneen vahingon ja väitetyn tuottamuksellisen toiminnan välillä on jonkinlainen yhteys. Mikäli tuottamuksellisella teolla ja aiheutuneella vahingolla ei ole syy-yhteyttä (kausaliteetti), ei synny myöskään vahingonkorvausvelvollisuutta. Syy-yhteyden tarkoituksena on sulkea korvattavien vahinkojen piiristä pois sellaiset, joita väitetty tekijä ei ole aiheuttanut. 42 Syy-yhteyden olemassaolo saadaan yksinkertaisimmin esille kysymällä, olisiko vahinko aiheutunut ilman tuottamuksellista tekoa tai laiminlyöntiä. Arviointitapaa kutsutaan opiksi välttämättömästä syystä (conditio sine qua non). 43 3 Johdatus julkisen vallan käyttäjän vahingonkorvausvastuuseen 3.1 Julkisen vallan käyttö toimintakäsitteenä Julkisen vallan käytön käsite on aiheeni kannalta hyvin relevantti siksi, että julkisyhteisön korvausvastuu määräytyy eri perusteiden mukaan sen perusteella, onko vahinkotapahtuma aiheutunut julkista valtaa käytettäessä vai muun hallintotoiminnan alueella. Julkisen vallan käsitteelle ei ole legaalimääritelmää, vaikka käsitettä käytetään useissa laeissa ja lakien esitöissä. Ensimmäisen kerran termi on esiintynyt vahingonkorvauslaissa (31.5.1974/412), mutta nykyään käsite esiintyy muun muassa Suomen perustuslaissa (11.6.1999/731), valtion virkamieslaissa (750/1994) ja rikoslaissa (19.8.1994/750). Oikeuskirjallisuudessa julkinen vallan käsite jaetaan perinteisesti kahteen yläkategoriaan: organisaatiokäsitteeseen ja toimintakäsitteeseen. Organisaatiokäsitteellä tarkoitetaan toimijaa, joka käyttää julkista valtaa. Julkisen vallan käyttäjiä ovat ne, joille on annettu oikeus 42 Virtanen 2011, s. 335 43 Ks. lisää syy-yhteyden arvioinnista Virtanen 2011, s. 335-369 25
käyttää julkista valtaa suhteessa muihin toimijoihin. Toimintakäsitteellä tarkoitetaan sitä, mitä itse toiminta on, ja miten julkista valtaa käytetään. 44 Oikeuskirjallisuudestakaan ei ole löydettävissä yhtenäistä määritelmää julkisen vallan käytölle, mutta voimme kuitenkin erottaa määrittelyistä tiettyjä ydinalueita. Parviaisen ja Keravuori-Rusasen mukaan kyse on laintasoiseen toimivaltanormiin perustuvasta yksityisen oikeusasemaan puuttumisesta joko hallintopäätöksin tai tosiasiallisin toimin. 45 Ståhlberg ja Karhu määrittelevät julkisen vallan käytön teoksi, toimenpiteeksi tai päätökseksi, johon julkisyhteisöllä on oikeus ainoastaan niiden säännösten nojalla, joilla yksityisen vapautta ja muita perusoikeuksia on rajoitettu 46. Julkisen vallan käytön ydinalueena voidaan siten pitää sen yksipuolisuutta suhteessa hallinnon asiakkaaseen, velvoittavuutta sekä tarvittaessa oikeutta käyttää pakkoa. Selvemmin julkisen vallan käyttö näkyy esimerkiksi poliisin käyttäessä voimakeinoja tai tehdessä hallintoimia tai päätöksiä, jotka vaikuttavat suoraan kansalaisten oikeusasemaan muun muassa kielloin, käskyin tai kehotuksin. Tosin poliisivirkamiehen käyttäessä voimakeinoja, ollaan jo merkittävän julkisen vallan käytön piirissä, joten rajanveto-ongelmaa ei tavallisesti tule. Suurimmilta osiltaan poliisitoiminta on katsottava merkittävän julkisen vallan käyttämiseksi 47. Hakalehto-Wainion mukaan tietty toiminta joko on tai ei ole julkisen vallan käyttämistä, ja vahingonkorvauslain julkisen vallan käyttämistä koskevia säännöksiä on noudatettava, vaikka julkisen vallan käyttö olisi voimakkuudeltaan vain vähäistä 48. Tutkimusaiheeni kannalta juuri julkisen vallan käytön ja muun hallintotoiminnan raja-alue aiheuttaa määrittelemisen haasteen. Esimerkiksi poliisin käyttäessä voimakeinoja kiinniottotilanteessa on hyvin selvää, että kyseessä on (merkittävä) julkisen vallan käyttö. Toisaalta taas esimerkiksi kansalaisen jäädessä suojatiellä poliisiauton yliajamaksi, ei tapauksessa ole käytetty edes voimakkuudeltaan vähäistä julkista valtaa. Hallituksen esityksessä vahingonkorvauslaiksi mainitaan, että oikeudenhoidon, palontorjunnan, terveydenhoidon, opetustoimen, yleisten kulkuväylien hoidon, julkisena tehtävänä 44 Koivisto, Lakimies 5/2014, s. 682 45 Parviainen 2010, s. 21; Keravuori-Rusanen 2008, s.116 46 Ståhlberg, Karhu 2013, s. 234 47 Helminen Kuusimäki Rantaeskola 2012, s. 121 48 Hakalehto-Wainio 2008 s. 74-75 26
hoidettavan tarkastustoiminnan ja kunnallishallinnon ohella poliisitoimi on hallinnon toimintamuoto, jossa on kyse julkisen vallan käyttämisestä. 49 Kun pohditaan nykyperspektiivistä hallinnonaloilla harjoitettavaa toimintaa, huomataan, että kaikilla niistä harjoitetaan myös muuta hallintotoimintaa. Koivisto määrittelee julkisen vallan laajasti. Hänen määritelmänsä mukaan julkista valtaa on valta itsenäisesti päättää oikeussubjektin oikeusaseman ulottuvuudesta: mitä oikeuksia, etuja ja velvollisuuksia tällä on tai b) valta saada oikeussubjekti tekemään jotakin, jota tämä ei tekisi ilman julkisen vallan myötävaikutusta tai c) estää oikeussubjektia tekemästä jotakin, jonka tämä tekisi ilman julkisen vallan myötävaikutusta. Koivisto myöskin toteaa, että hallinnossa käytetään valtaa myös julkisen vallan käytön ulkopuolella, mutta sitä ei vain kutsuta julkiseksi. Koiviston määritelmästä huomaamme, että julkisen vallan käyttäminen myös luo kansalaiselle vapauden piirin. Termi ei ole siis vain negatiivisesti latautunut. Koivisto itse käyttää ilmaisua sen luontainen korollaari on yksilön tai muun oikeussubjektin vapaus puhuessaan julkisen vallan käytössä. 50 Kyseessä on siis käsite, joka on otettu vahingonkorvauslakiin vuonna 1974 ja perustuslain tasolle perusoikeusuudistuksen yhteydessä vuonna 1995, mutta jolla ei ole eksaktia määritelmää. Husan ja Pohjalaisen mukaan jopa oikeusjärjestyksen keskeisimpiä tehtäviä on organisoida julkisen vallan käyttö. 51 Hallintotoiminnan muutokset ja julkishallinnon toiminnan laajeneminen tehtäviin, joissa ei ole kyse julkisen vallan käyttämisestä on mahdollisesti tehnyt rajanvedosta tämän ajan ongelman. Voidaan sanoa, että käsitteen määrittely riippuu sen asiayhteydestä. Oikeusministeriön laatiman lausuntotiivistelmän mukaan moni lausunnonantaja kiinnittää huomiota siihen, että olisi tarvetta määritellä laissa tai sen esitöissä julkisen vallan käyttö 52. Lausuntotiivistelmän perusteella vaikuttaa siltä, että julkisen vallan käytön määrittely aiheuttaa useissa viranomaisissa hämmennystä. Ongelmia tulee erityisesti silloin kun on ky- 49 HE 187/1973 vp., s. 17 50 Koivisto, Lakimies 5/2014, s. 692-694, katso lisää julkisen vallan käytän lähikäsitteistä Koivisto, Lakimies 5/2014, s. 681 51 Husa ja Pohjalainen 2008, s.1 52 Määritelmän ottamista lakiin tai lain esitöihin kannattivat Korkein oikeus, Itä-Suomen hovioikeus, Vakuutus- ja rahoitusneuvonta ja Finanssialan Keskusliitto 27