OIKEUSPOLIITTISEN TUTKIMUSLAITOKSEN TUTKIMUSTIEDONANTOJA 85

OIKEUSPOLIITTISEN TUTKIMUSLAITOKSEN TUTKIMUSTIEDONANTOJA 85 National Research Institute of Legal Policy. Research Communications. Rättspolitiska forskningsinstitutet. Forskningsmeddelanden. Virve-Maria de Godzinsky SELVITYS SYYTTÄJIEN HALUKKUUDESTA HAKEUTUA TUOMARINURALLE Helsinki 2008

ESIPUHE Tuomareiden nimitysmenettely uudistettiin maaliskuun alussa 2000. Lain tavoitteena oli muun muassa avata suljettua tuomarinuraa ja varmistaa, että tuomareiksi nimitetään monipuolisesti ammattitaitoisia lakimiehiä. Tutkimusten mukaan uudistus ei kuitenkaan saanut aikaan merkittäviä muutoksia tuomareiden nimittämiskäytännössä, vaan tuomarinvirkoihin nimitetään edelleen pitkälti tuomioistuinlaitoksen sisältä tulevia hakijoita virkaikäjärjestyksessä. Toisaalta tutkimukset ovat osoittaneet myös sen, etteivät tuomioistuimen ulkopuolella työskentelevät lakimiehet juurikaan hae tuomioistuinvirkoja. Tämän kyselytutkimuksen avulla on pyritty selvittämään, onko syyttäjillä halukkuutta hakeutua tuomarinuralle ja jos on, mitkä ovat heidän mielestään tuomarin uralle hakeutumisen pääasialliset esteet. Asianajajien osalta vastaava kyselytutkimus on tehty syksyllä 2006 ja sen tuloksia on tässä selvityksessä käytetty vertailuaineistona. Tutkimusta on ohjannut tutkimusjohtaja Marjukka Lasola. Hänen lisäkseen käsikirjoitusta ovat kommentoineet hallintopäällikkö, erikoistutkija Kaijus Ervasti sekä valtionsyyttäjä Pekka Koponen, joka on avuliaasti myös vastannut syyttäjälaitosta koskeviin tiedusteluihini. Tutkimusjulkaisun taitosta ja ulkoasusta on vastannut osastosihteeri Eira Mykkänen. Kiitokset heille kaikille. Helsingissä 5. päivänä helmikuuta 2008 Virve-Maria de Godzinsky Tutkija

SISÄLLYS 1 JOHDANTO... 1 1.1 Tutkimuksen tausta... 1 1.2 Tutkimuksen tavoitteet ja toteutus... 2 2 TUOMAREIDEN NIMITYSMENETTELY JA KOULUTUSJÄRJESTELMÄ... 5 2.1 Nimitysmenettely ennen uudistusta... 5 2.2 Nimitysuudistuksen taustaa... 7 2.3 Nimitysmenettely uuden lain mukaan... 8 2.4 Tuomareiden koulutusjärjestelmä... 11 3 TUOMAREIDEN NIMITYSKÄYTÄNTÖ AIKAISEMPIEN TUTKIMUSTEN VALOSSA... 15 3.1 Tutkimus tuomareiden nimittämiskäytännöstä 2002-2004... 15 3.2 Viranhakijat... 16 3.3 Tuomareiden ammattitaito ja kokemustausta... 17 3.4 Viranhakijoiden keskinäinen vertailu... 18 4 SYYTTÄJIEN HALUKKUUS HAKEUTUA TUOMARINURALLE. 21 4.1 Tutkimusaineisto... 21 4.2 Syyttäjäorganisaatio... 22 4.3 Vastaajien taustatiedot... 23 4.4 Tuomarin työ syyttäjän uravaihtoehtona... 25 4.5 Tuomarinuralle hakeutumisen esteet ja kannusteet... 31 5 YHTEENVETO JA JOHTOPÄÄTÖKSIÄ... 39 LÄHTEET... 42 LIITTEET... 43 LIITETAULUKOT... 47

1 JOHDANTO 1.1 Tutkimuksen tausta Uusi laki tuomareiden nimittämisestä (205/2000) tuli voimaan maaliskuun alussa 2000. Lain tarkoituksena oli sen esitöiden mukaan muuttaa tuomareiden nimitysjärjestelmää muun muassa siten, että tuomarin tehtäviin voisi pätevöityä myös muissa lakimiestehtävissä kuin tuomarin ammatissa toimien. Erityisesti asianajajan, syyttäjän, yliopistotutkijan ja lainvalmistelijan tehtäviä pidettiin sellaisina, joista voisi hyvin pätevöityä tuomarin toimeen. Lakimuutosta edeltävän nimityskäytännön ongelmana pidettiin sitä, että tuomarit nimitettiin lähes yksinomaan tuomioistuimessa jo toimivien lakimiesten joukosta hakijoiden virkaikäjärjestyksen ollessa miltei poikkeuksetta määräävä nimitysperuste. Tuomarinura oli siis hyvin suljettu. Käytännössä tuomarinuralle haluava työskenteli vuoden kestävän tuomioistuinharjoittelun jälkeen vuosia esittelijänä sekä erimittaisia tuomarin sijaisuuksia hoitaen. Toisaalta lähes jokainen tuomioistuinlaitoksen palvelukseen jäävä saattoi luottaa siihen, että hän virkaikäsäännön mukaisesti jonakin päivänä sai nimityksen tuomarinvirkaan, vaikkakin ensimmäisen vakituisen viran saaminen edellytti usein jopa 15 20 vuoden työskentelyä erilaisissa määräaikaisissa tehtävissä. 1 Muuttuneet olosuhteet niin yhteiskunnassa kuin oikeudellisessa elämässä, muun muassa kansainvälistyminen, oikeudellisen sääntelyn lisääntyminen ja oikeudenkäyntimenettelyjen muutokset, asettivat vähitellen tuomareiden ammattitaidolle uudenlaisia vaatimuksia. Alettiin pitää entistä tärkeämpänä sitä, että tuomariksi nimitettävän valinnan ratkaisisi tämän tosiasiallinen ammattitaito virkavuosien sijaan. Uuden lain esitöissä edellytettiin, että nimitysuudistuksen toimeenpanoa seurataan alkuun tarkasti noin neljän vuoden ajan. 2 Osana tätä seurantaa julkaistiin Oikeuspoliittisessa tutkimuslaitoksessa keväällä 2005 tutkimus tuomareiden nimittämiskäytännöstä vuosina 2002 2004. 3 Tutkimuk- 1 Oikeusministeriön työryhmämietintö 6.4.1999, 45. Yhtenä syynä siihen, että vakituisen tuomarin viran saaminen kestää edelleen vuosia, on pidetty sitä, että tämänhetkinen tuomarikunta koostuu pitkälti ns. suurista ikäluokista. Näin ollen lähivuosina tuomarien eläköityminen tulee kiihtymään, ollen suurimmillaan 2009 2017. Tuomioistuimista poistuu tuolloin lyhyen ajan sisällä paljon kokeneita ja ammattitaitoisia tuomareita. Toisaalta luonnollinen poistuma voidaan nähdä myös ainutkertaisena mahdollisuutena kehittää tuomioistuinten henkilöstörakennetta ja osaamista uusien rekrytointien avulla. 2 LaVM 1/2000 vp, 10. 3 Kallioinen 2005.

2 sen yhtenä tavoitteena oli tarkastella sitä, vastaako uusi käytäntö sille asetettuja tavoitteita muun muassa tuomarinuran avoimuuden osalta. Tutkimuksen yksi keskeinen tulos oli, ettei viisi vuotta aiemmin voimaan tullut uudistus ollut saanut aikaan kovin merkittäviä muutoksia tuomareiden nimittämiskäytännössä. Huolimatta siitä, että hakijoiden ja heidän taitojensa aiempaa monipuolisempi arviointi oli lakiuudistuksen jälkeen sekä mahdollista että tavoiteltavaa, nimitettiin tuomarinvirkoihin edelleen pitkälti tuomioistuinlaitoksen sisältä tulevia hakijoita virkaikäjärjestyksessä. Toisaalta tutkimus osoitti myös sen, etteivät tuomioistuinlaitoksen ulkopuolella työskentelevät lakimiehet juurikaan hakeneet tuomarin virkoja vaikka heidän mahdollisuutensa tulla valituiksi olivat lakimuutoksen johdosta ainakin teoriassa kohentuneet. 4 Kallioisen tutkimuksen mukaan esimerkiksi käräjäoikeuksien tuomarin ja laamannin virkoihin oli tutkittavana ajankohtana yhteensä 551 hakijaa. Hakijoista kymmenen toimi hakuhetkellä syyttäjänä, yhdeksän asianajajana ja 26 muussa ammatissa. Käräjäoikeuksiin nimitetyistä 93 tuomarista 87 nimitettiin tuomioistuinlaitoksen sisältä. Tuomioistuimen ulkopuolelta nimityksen saivat kaksi syyttäjää, kaksi asianajajaa ja kaksi muussa tuomioistuinvirassa eli maaoikeusinsinöörinä toiminutta henkilöä. 5 1.2 Tutkimuksen tavoitteet ja toteutus Avoin tuomarinura edellyttäisi käytännössä, että tuomioistuimen ulkopuolella työskentelevät lakimiehet ensinnäkin hakevat tuomarin virkoja ja toiseksi, että he edellytykset täyttäessään myös tulevat nimitetyiksi virkaan. On selvää, että niin kauan kun hakijakunta koostuu pääasiassa tuomioistuinlaitoksessa jo työskentelevistä lakimiehistä, tulevat myös nimitykset säilymään samansisältöisinä. Vasta kun tuomioistuimen ulkopuolisten hakijoiden määrä selvästi lisääntyy, voidaan luotettavasti tarkastella heidän todellisia menestymismahdollisuuksia virantäytöissä. Kallioisen tutkimuksessa tarkasteltiin uuden nimitysjärjestelmän toimivuutta käytännössä eikä siinä etsitty syitä siihen, miksi tuomioistuimen ulkopuoliset lakimiehet eivät hae tuomioistuinvirkoja. Aiheesta on käyty melko vilkastakin keskustelua, mutta tutkittua tietoa asiasta ei ole ollut saatavilla. Syksyllä 2006 Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos ja Suomen Asianajajaliitto toteuttivat yhteistyössä selvityksen asianajajien halukkuudesta hakeu- 4 Kallioinen 2005, 35. Ks. myös KM 2003:3, 368 369. 5 Kallioinen 2005, 16.

tua tuomarinuralle. 6 Selvitys tehtiin kyselytutkimuksena. Tätä tutkimusta varten vastaava kysely toteutettiin syyttäjien osalta syksyllä 2007. Kyselylomakkeena käytettiin soveltuvin osin samaa lomaketta kuin asianajajakyselyssä. Osittain lomaketta muokattiin erityisesti syyttäjille sopivaksi yhteistyössä Valtakunnansyyttäjänviraston kanssa. Kyselylomake on tämän tutkimuksen liitteenä (liite 1). Anonyymi kysely toteutettiin sähköisesti ja siihen vastasi yhteensä 137 syyttäjää. Kyselyn avulla on tarkoitus tutkia muun muassa sitä 1) kiinnostaako tuomarinura ylipäänsä syyttäjiä, 2) mitkä ovat syyttäjien mielestä tuomarinuralle hakeutumisen pääasialliset esteet ja 3) millä keinoilla syyttäjien halukkuutta hakeutua tuomareiksi voitaisiin lisätä. Asianajajille tehdyn kyselyn tulokset toimivat mielenkiintoisena vertailuaineistona, jonka avulla voidaan selvittää, mitä eroja ja yhtäläisyyksiä kahden eri ammattiryhmän suhtautumisessa asiaan on. Ennen kyselytulosten tarkempaa esittelyä perehdytään tuomareiden nimitysmenettelyä koskevaan lainsäädäntöön sekä käydään läpi aikaisempia teemaan liittyviä tutkimuksia. 3 6 de Godzinsky 2006.

5 2 TUOMAREIDEN NIMITYSMENETTELY JA KOULUTUSJÄRJESTELMÄ 7 2.1 Nimitysmenettely ennen uudistusta Suomen perustuslain ja Suomea velvoittavien kansainvälisten ihmisoikeussopimusten mukaan tuomioistuinten ja tuomareiden tulee olla riippumattomia. Riippumattomuus koskee ennen kaikkea ratkaisutoimintaa; mikään ulkopuolinen taho ei saa vaikuttaa tuomioiden sisältöön. Yksittäisen tuomarin tulee voida tehdä ratkaisuja ilman pelkoa niiden vaikuttamisesta esimerkiksi tuomarin urakehitykseen. Myös tuomareiden nimittämisjärjestelmän tulee olla sellainen, ettei se vaaranna tuomioistuinten riippumattomuutta. Niin Suomessa kuin kansainvälisestikin on katsottu, että riippumattomuuden takaamiseksi tuomareiden nimittämisvallan tulee kuulua oikeuslaitokselle itselleen. Suomessa tuomarit on nimittänyt tehtäviinsä tasavallan presidentti tuomioistuinten virkaesitysten tai -ehdotusten perusteella. Presidentin nimitysvalta on ollut lähinnä muodollinen ja nimitykset on lähes aina tehty tuomioistuinten esitysten mukaan. 8 Virkaehdotuksessa alempi viranomainen asettaa virkaa hakeneista kolme ansioituneinta ehdolle paremmuusjärjestyksessä. Nimittävä viranomainen on sidottu ehdollepanoon siten, että se voi nimittää virkaan vain jonkun ehdolle pannuista hakijoista. Virkaesityksessä alempi viranomainen esittää, kenet sen käsityksen mukaan tulisi nimittää sanottuun virkaan. Nimittävä viranomainen ei ole sidottu virkaesitykseen. Sisällöllisesti nimitysmenettelyä ovat ohjanneet tuomareita koskevat yleiset kelpoisuusvaatimukset sekä virkamiesten yleiset nimitysperusteet. Näistä tuomarin yleiset kelpoisuusvaatimukset määrittävät ne ominaisuudet, jotka henkilöllä on oltava, jotta hänet ylipäänsä voidaan nimittää tuomarinvirkaan. Nimitysperusteiden avulla puolestaan arvioidaan muodollisesti yhtä päteviä eli kelpoisuusvaatimukset täyttäviä hakijoita keskenään. Tuomarin kelpoisuusvaatimukset jaetaan yleisiin ja erityisiin. Tuomarin erityisellä kelpoisuudella viitataan tuomarin ja yksittäisen ju- 7 Tämä jakso perustuu osin julkaisuun de Godzinsky 2006. 8 Ks. tarkemmin Oikeusministeriön työryhmämietintö 6.4.1999, 13. Tasavallan presidentti on vanhastaan nimittänyt korkeimman oikeuden ja hovioikeuksien presidentit ja jäsenet. Alioikeusuudistuksen myötä (1.12.1993) myös käräjätuomareiden nimitykset uskottiin presidentille.

6 tun tai sen asianosaisen väliseen suhteeseen; tuomarin tulee juttukohtaisesti olla esteetön käsittelemään asiaa. Sekä tuomarin yleistä että erityistä kelpoisuutta koskevat säännökset ovat ehdottomia eikä tuomioistuin ole päätösvaltainen, jos joltain sen jäseneltä puuttuu vaadittava kelpoisuus. Jälkeenpäin havaittu yleisen tai erityisen kelpoisuuden puuttuminen muodostaa menestyksekkään perusteen valittaa tuomiosta. Tuomarin yleisistä kelpoisuusvaatimuksista ei ole säännelty yhtenäisesti, vaan niistä on ollut määräyksiä eri laeissa. Tuomarilta on edellytetty Suomen kansalaisuutta, täysi-ikäisyyttä ja täysivaltaisuutta, oikeustieteen kandidaatin tutkintoa sekä riittävää henkistä ja fyysistä työkykyä. Lisäksi lähes kaikkien tuomarinvirkojen osalta on vaadittu, että virkaan nimitettävällä on viran hoitamiseen tarvittava taito ja kokemusta tuomarin tehtävistä. 9 Virkamiesten yleiset virkaylennysperusteet ovat taito, kyky ja koeteltu kansalaiskunto. Ne ovat peräisin jo 1700-luvulta, jolloin puhuttiin taidosta, ansiosta, kokemuksesta ja koetellusta kansalaiskunnosta. Näistä taidolla tarkoitettiin tietopuolista sivistystä, kun taas kokemus, ansio ja arvo liitettiin lähinnä virkavuosiin. Vuoden 1919 hallitusmuotoa säädettäessä korvattiin virkaikää korostaneet käsitteet kyvyllä, koska katsottiin, että valtion edun kannalta virkoja täytettäessä on enemmän kuin tähän asti kiinnitettävä huomiota asianosaisen työkykyyn eikä vain virkavuosiin. Taidolla viitataan edelleen hakijan tietopuolisiin ansioihin eli muun muassa koulutukseen, tutkimustyöhön ja mahdollisiin julkaisuihin. Kyvyllä taas tarkoitetaan lähinnä hakijan henkilökohtaisia ominaisuuksia, kuten lahjakkuutta, aloitteellisuutta ja tuloksellisuutta. Koetellun kansalaiskunnon on puolestaan katsottu edellyttävän hakijalta nuhteettomuutta sekä ansioitumista yleisessä yhteiskunnallisessa toiminnassa. 10 Vaikka jo lähes sata vuotta sitten tietoisesti luovuttiin virkaikää korostavista ylennysperusteista, ei tavoite toteutunut tuomarinvirkoja täytettäessä. Käytännössä tuomioistuimet esittivät virkoihin miltei poikkeuksetta tuomioistuinlaitoksessa jo työskenteleviä esittelijöitä tai alemman palkkaluokan tuomarinviran haltijoita, joiden keskinäinen etusijajärjestys perustui pitkälti hakijan virkaikään. Tämän lisäksi tuomioistuimet mielellään esittivät virkoihin tuomareita ja esittelijöitä, jotka jo valmiiksi olivat kyseisen tuomioistuimen palveluksessa. 11 Menettelyn taustalla oli ajatus siitä, että tuomarin tehtävän menestyksekkään hoitamisen kannalta tärkeät taidot kuten oikeusjärjestyksen ja -käytännön tuntemus, kyky soveltaa sääntöjä 9 Lappalainen 1995, 166 167 ja Jokela 1996, 245 246. 10 HE 109/1999 vp kohta 2.1 Lainsäädäntö ja käytäntö, Nimitysperusteet. 11 HE 109/1999 vp kohta 2.3 Suljettu tuomarinura. Poikkeus nimitysasioissa on ollut korkein oikeus, joka on rekrytoinut jäsenensä monipuolisemmin eri lakimiesryhmistä.

konkreettiseen tapaukseen ja antaa asiassa perusteltu päätös voidaan parhaiten omaksua juuri tuomioistuintyössä. Näin ollen pidettiin luonnollisena, että tuomariksi pätevöidytään nimenomaan toimimalla tuomarin tehtävissä. Kun kokemus tuomioistuintyöstä ja ennen kaikkea sen pituus muodostuivat lähes yksinomaisiksi nimitysperusteiksi, olivat tuomioistuinten virkaesitykset ja -ehdotukset hyvin suppeasti tai eivät lainkaan perusteltuja eikä niissä vertailtu hakijoiden todellisia kykyjä suoriutua viran vaatimista tehtävistä. 7 2.2 Nimitysuudistuksen taustaa Tuomareiden nimitysmenettelyn epäkohdista käytiin keskustelua 1970- luvulta lähtien. Laajemmat uudistushankkeet käynnistyivät kuitenkin vasta 1990-luvulla. Uudistusten taustalla oli havainto siitä, että niin yleiset yhteiskunnalliset kuin oikeudellisetkin muutokset asettivat perinteisesti tuomarilta vaadittujen taitojen ohella uudenlaisia vaatimuksia tuomareille. Erityisesti tuomarin henkilökohtaisten ominaisuuksien merkitys oli lisääntynyt. Oikeudellinen sääntely oli laajentunut uusille elämänalueille, kansainvälisliitännäisten asioiden ja sääntelyn määrä oli jatkuvasti kasvanut, avoin aineellinen lainsäädäntö lisääntynyt ja tuomioistuinten organisaatiota sekä oikeudenkäyntimenettelyjä oli merkittävällä tavalla uudistettu. 12 Tuomareilta vaadittiin sekä kykyä että aloitteellisuutta jatkuvasti omaksua uutta sääntelyä sekä seurata yhteiskunnallista kehitystä. Myös media oli aiempaa kiinnostuneempi tuomioistuinten toiminnasta ja niiden tekemistä ratkaisuista, mikä asetti erityisesti tuomareiden prosessinjohdolle ja tuomioiden perusteluille uudenlaisia vaatimuksia. Tuomitsemistaidon ohella korostuivat muun muassa perustelu-, kommunikointi- ja tiedottamistaidot. Tuomareihin kohdistuvat uudet vaatimukset olivat pitkälti sellaisia, joista oli mahdollista saada kokemusta toimimalla myös muissa kuin tuomarintehtävissä. Tämän lisäksi myös suhtautuminen tuomitsemistoiminnassa perinteisesti vaadittaviin taitoihin muuttui. Esimerkiksi oikeusjärjestyksen ja -käytännön tuntemuksen osalta alettiin hyväksyä ajatus, että nämä taidot voivat kehittyä myös toimimalla tuomioistuimen ulkopuolella vaikkapa syyttäjänä tai asianajajana. Kun tuomareihin kohdistuvien vaatimusten määrä kasvoi, ei enää pidetty realistisena tavoitteena, että yksittäinen tuomari kykenisi täyttämään ne 12 Menettelyuudistuksista tärkeimpinä alioikeusuudistus 1993, hallintolainkäytön uudistaminen 1996, rikosasiainoikeudenkäyntimenettelyn uudistaminen 1997 sekä hovioikeusuudistus 1998.

8 kaikki. Sen sijaan pidettiin tärkeänä, että tuomareiksi valikoituisi mahdollisimman monipuolisen kokemustaustan omaavia, ammattitaitoisia lakimiehiä. Tässä tarkoituksessa aloitettiin sekä tuomareiden nimitysmenettelyn että koulutusjärjestelmän uudistustyö. Toukokuun 26. päivänä 1993 asetettiin erityinen tuomarinuratoimikunta, jonka työtä jatkoi 4. päivänä tammikuuta 1996 asetettu tuomaritoimikunta. Molemmat toimikunnat katsoivat, että tuomareiden kelpoisuusvaatimuksia ja nimittämisjärjestelmää olisi kehitettävä, jotta tuomioistuinlaitoksen palvelukseen saataisiin mahdollisimman päteviä lakimiehiä. Tuomarinura olisi avattava niin, että tuomariksi voisi pätevöityä myös muuten kuin työskentelemällä tuomioistuimessa. Toimikuntien mietintöjen pohjalta oikeusministeriö asetti syyskuussa 1998 työryhmän, jonka tehtävänä oli laatia ehdotus hallituksen esitykseksi tuomareiden nimittämismenettelyä koskevaksi lainsäädännöksi. Työryhmän työn perustana olivat edellä mainittujen toimikuntien mietinnöt ja niistä saadut lausunnot. Työryhmä jätti mietintönsä oikeusministeriölle huhtikuussa 1999. Mietintö ja siitä saadut lausunnot ohjasivat edelleen hallituksen esityksen jatkovalmisteluja. 13 2.3 Nimitysmenettely uuden lain mukaan Laki tuomareiden nimittämisestä tuli voimaan 1.3.2000. Laki koskee sekä yleisiä että erityistuomioistuimia ja niin ali- kuin ylioikeuksiakin, joten sillä yhtenäistettiin tuomareiden nimittämistä koskevat säännökset ja koottiin ne yhteen lakiin. Ainoastaan Valtakunnanoikeudesta säädetään erikseen Suomen perustuslaissa (PL 101 ). Yksi uuden lain tärkeimmistä tehtävistä on varmistaa, että mahdollisimman pätevät lakimiehet hakeutuvat tuomarin tehtäviin ja että tämä pätevöityminen voi tapahtua myös muissa lakimiestehtävissä kuin tuomioistuinvirassa. Lain esitöiden mukaan mahdollista tulisi olla myös sen, että tuomarinvirkaan nimitetään henkilö, jolla ei ole lainkaan aiempaa kokemusta tuomarin tehtävistä. Tavoitteena on siten ollut tuomarinuran avaaminen muillekin kuin jo tuomioistuimessa työskenteleville lakimiehille luomalla nimitysmenettely, jossa viranhakijoiden tosiasiallinen ammattitaito sekä monipuolinen kokemustausta huomioidaan aiempaa paremmin. Ammatteja, jotka tuomarin toimen ohella tai sen lisäksi voisivat pätevöittää tuomariksi, ovat lain esitöiden mukaan esimerkiksi asianajajan, syyttäjän, yliopistotutkijan sekä lainvalmistelijan tehtävät. Myös toimiminen hallinto- 13 HE 109/1999 vp kohta 5 Asian valmistelu.

ja lainvalvontatehtävissä voisivat antaa valmiuksia tuomarin viran hoitamiseen. 14 Tuomareiden nimitysmenettelyn merkittävin uudistus oli erityisen riippumattoman tuomarinvalintalautakunnan perustaminen. 15 Lautakunta valmistelee nimitysesitykset ja tekee perustellun esityksen tuomarinvirkaan nimittämisestä. Lautakunnan toiminnan yksi tärkeimpiä tavoitteita on varmistaa, että hakijan asiantuntemus on keskeinen peruste tuomaria nimitettäessä. Ennen nimitysesityksen tekemistä tuomarinvalintalautakunta pyytää lausunnon hakijoista siltä tuomioistuimelta, joka on julistanut viran haettavaksi. Tuomioistuimen lausunnon tulee sisältää perusteltu käsitys siitä, kuka hakijoista olisi nimitettävä virkaan. 16 Tälle lausunnolle on annettu nimitysprosessissa huomattava merkitys. Näin on haluttu varmistaa, että nimitysvallan painopiste säilyy edelleen tuomioistuimilla. Lautakunta voi halutessaan hankkia muitakin lausuntoja ja selvityksiä sekä kuulla hakijoita ja asiantuntijoita. Jos lausuntoja tai selvityksiä hankitaan, on viranhakijalle varattava vielä tilaisuus lausua niiden johdosta. Lausuntomenettelyä kohtaan on eri keskusteluyhteyksissä esitetty kritiikkiä muun muassa sen vuoksi, ettei tuomioistuinten ulkopuolisilla hakijoilla ole instanssia, joka antaisi heistä lausunnon. Tämä asettaa jo lähtökohtaisesti hakijat eriarvoiseen asemaan. Lisäksi on kyseenalaistettu tuomioistuinten kompetenssi arvioida ulkopuolisia hakijoita. Tuomarinvalintalautakunta toimittaa nimitysesityksensä valtioneuvostolle, joka esittelee nimitysasian tasavallan presidentille. Tuomarin vakituiseen virkaan nimittää edelleen tasavallan presidentti. Korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden presidentit ja jäsenet presidentti nimittää virkoihinsa valtioneuvoston esittelystä ilman tuomarinvalintalautakunnan esitystä, asianomaisten tuomioistuinten tekemien esitysten perusteella. 9 14 HE 109/1999 vp kohta 3.2 Keskeiset ehdotukset. 15 Lautakunnan riippumattomuus taataan sillä, että lautakunta laatii ja hyväksyy itse oman työjärjestyksensä ja sen jäsenet valitaan lainkäyttövallan piiristä. Lainsäädäntö- tai hallitusvallan edustajilla ei ole lautakunnassa edustusta. Lautakunnan jäsenet valitaan viideksi vuodeksi kerrallaan. Lautakunnan puheenjohtajana toimii korkeimman oikeuden valitsema jäsen ja varapuheenjohtajana korkeimman hallinto-oikeuden valitsema jäsen. Muina jäseninä ovat yksi hovioikeuden presidentti, yksi hallinto-oikeuden ylituomari, yksi käräjäoikeuden laamanni, yksi hovioikeudenlaamanni tai hovioikeudenneuvos, yksi käräjätuomari, yksi hallinto-oikeustuomari tai yksi erityistuomioistuimen tuomari, yksi asianajaja, yksi yleinen syyttäjä ja yksi oikeustieteellistä tutkimusta ja opetusta edustava jäsen. Kullakin jäsenellä on henkilökohtainen varajäsen. 16 Perusteluvaatimus on tärkeä uudistus sikäli, että aiemmin tuomioistuinten virkaesitykset ja -ehdotukset olivat pääsääntöisesti perustelemattomia. Perustellut lausunnot mahdollistavat virkanimitysperusteiden ulkopuolisen arvioinnin.

10 Määräaikaisten tuomareiden nimitysvalta on entiseen tapaan pitkälti tuomioistuimilla itsellään. 17 Uuteen lakiin on keskitetysti koottu myös tuomarin kelpoisuusvaatimukset. Laki tuomareiden nimittämisestä 11 : Tuomariksi voidaan nimittää oikeustieteen kandidaatin tutkinnon suorittanut oikeamielinen Suomen kansalainen, joka aikaisemmalla toiminnallaan tuomioistuimessa tai muussa tehtävässä on osoittanut, että hänellä on täytettävänä olevan viran menestyksellisen hoitamisen edellyttämä perehtyneisyys viran tehtävänalaan sekä tarvittavat henkilökohtaiset ominaisuudet. Erityisalan asiantuntemusta vaativien tuomarinvirkojen kelpoisuusvaatimuksista voidaan säätää erikseen. Uudessa laissa kelpoisuusvaatimusten ja nimitysperusteiden tarkkaa käsitteellistä erottelua ei enää pidetty välttämättömänä, koska jo kelpoisuusehdot on pyritty määrittelemään siten, että yksin niiden perusteella on mahdollista valita virkaan pätevin henkilö. Nimitysperusteet tuomarinvirkaan ovat sinänsä edelleen taito, kyky ja koeteltu kansalaiskunto, mutta niiden tulkinnalle suunnan ja sisällön antavat tuomareiden nimittämistä koskevan lain 11 pykälässä säädetyt valintaperusteet. Korkeimpien oikeuksien presidenteiltä ja jäseniltä edellytetään, että he ovat edellä mainitut vaatimukset hyvin täyttäviä, eteviä laintuntijoita. Lisäksi tuomioistuinten päällikkötuomareilta edellytetään johtamistaitoja. Tuomareiden kielitaitovaatimuksista säädetään lain 12 pykälässä. Tuomareiden kelpoisuusvaatimuksista ei voida myöntää erivapautta. Oikeustieteen kandidaatin tutkinto on säilytetty ainoana lainoppineen tuomarinvirkaan kelpoisuuden tuottavana tutkintona. Samoin tuomareilta vaaditaan edelleen Suomen kansalaisuutta. Viranhakijoiden syrjintä on kielletty sekä kansainvälisten sopimusten että Suomen rikoslain mukaan muun muassa rodun, värin, suku- 17 Tuomari voidaan poikkeuksellisesti nimittää virkasuhteeseen myös määräajaksi silloin, kun virka on ilman hoitajaa, tuomari on estynyt tai vuosilomalla tai silloin, kun se on käsiteltävien asioiden lukumäärän, laadun tai muun erityisen syyn vuoksi tarpeen. Laki tuomareiden nimittämisestä koskee myös määräaikaisia nimityksiä. Mikäli määräaikaisuus kestää yli vuoden, nimittää tuomarin eräitä ylimpiä tuomareita lukuun ottamatta KKO tai KHO. Jos määräaikaisuus kestää alle vuoden, tekee nimityksen pääsääntöisesti asianomainen tuomioistuin itse.

11 puolen, uskonnon ja poliittisen tai muun mielipiteen vuoksi. 18 Syrjintänä ei kuitenkaan pidetä sitä, että tuomarinvirka varataan oman maan kansalaisille, mikä onkin yleinen kansainvälinen käytäntö. Oikeamielisyyden vaatimuksella korostetaan sitä, että tuomariksi nimitettävän on virassaan sovellettava koulutuksessaan saamia valmiuksia tuomarinohjeissa edellytetyllä tavalla niin, että ihmiset voivat kokea olevansa tosiasiallisesti yhdenvertaisia lain edessä. Muilla pykälässä mainituilla edellytyksillä eli perehtyneisyydellä viran tehtävänalaan sekä tarvittavilla henkilökohtaisilla ominaisuuksilla on tarkoitus vaikuttaa erityisesti nimitysharkinnan sisältöön ja hakijoiden keskinäiseen vertailuun. Perehtyneisyydellä viitataan hakijoiden todellisiin tietoihin ja taitoihin, jolloin tarkastelun kohteena ovat hakijoiden koulutus ja aiempi työura. Arvioinnissa tulisi lain esitöiden mukaan korostua hakijoiden tosiasiallinen kyky selviytyä täytettävän tehtävän hoidosta eikä tuomioistuinrutiinien hallinta ja virkavuodet. Henkilökohtaisilla ominaisuuksilla tarkoitetaan puolestaan osin sitä, mitä perinteisesti on tarkoitettu kyvyllä; lahjakkuutta, työkykyä, aloitteellisuutta ja tuloksellisuutta. Lisäksi henkilökohtaisilla ominaisuuksilla viitataan ammattieettisiin ominaisuuksiin; oikeamielisyyteen, itsenäisyyteen ja yleiseen asennoitumiseen omaan työhön ja itsensä ammatilliseen kehittämiseen. 19 2.4 Tuomareiden koulutusjärjestelmä Tuomareiden nimitysmenettely liittyy läheisesti tuomareiden koulutusjärjestelmän kehittämiseen, jonka tavoitteena on niin ikään saada tuomioistuimiin monipuolisen kokemuksen omaavia, päteviä tuomareita ja toisaalta taata siellä jo työskentelevien ammattitaito. Tuomareiden koulutuksesta puhuttaessa voidaan siis tarkoittaa joko tuomarinuralle hakeutuvien kouluttamista tai jo virassa olevien tuomareiden täydennyskoulutusta. Suomessa tuomarinuralle on perinteisesti pätevöidytty suorittamalla tuomioistuinharjoittelu ja toimimalla sen jälkeen esittelijänä hovi- tai hallintotuomioistuimissa eikä järjestettyä koulutusta tuomariksi aikoville ole ollut. Tuomareiden täydennyskoulutuksesta on vastannut oikeusministeriö, joka jär- 18 Ks. RL 47 luku 3, YK:n tuomareiden riippumattomuutta turvaavat ja edistävät perusperiaatteet (Basic Principles on the Independence of Judiciary), päätöslauselmat 40/32 ja 40/146 sekä kyseisiin Yk:n asettamiin periaatteisiin viittaava Euroopan neuvoston suositus tuomarien riippumattomuudesta, tehokkuudesta ja roolista (Recommendation on the independence, efficiency and the role of judges) No. R (94) 12. 19 HE 109/1999 vp Yksityiskohtaiset perustelut 12.

12 jestää osan koulutuksesta itse ja osan yhteistyössä muiden tahojen, muun muassa yliopistojen kanssa. Uutta koulutusjärjestelmää on kehitelty viimeisen kymmenen vuoden aikana useammassa työryhmässä, joista viimeisin jätti mietintönsä oikeusministeriölle 30. tammikuuta 2004. 20 Työryhmä lähti mietinnössään siitä, ettei vanha väylä pätevöityä tuomariksi eli tuomioistuinharjoittelu yhdistettynä esittelijänä toimimiseen, ole enää riittävä. Myös monet kansainväliset suositukset edellyttävät tarkoituksenmukaisen koulutuksen järjestämistä tuomareiksi aikoville ja tällaista koulutusta myös annetaan melko yleisesti eri maissa. 21 Länsi-Euroopassa tuomareiden rekrytoinnissa tunnetaan kaksi perusmallia. Ensimmäisessä mallissa ei tuomareiksi pyrkiville ole järjestetty erityistä koulutusta, vaan tuomarit valitaan kokeneiden lakimiesten, usein asianajajien keskuudesta. Tällainen käytäntö on muun muassa Norjassa ja Englannissa (ns. angloamerikkalainen järjestelmä). Järjestelmässä voi olla myös rajoituksia sen suhteen, kuka voidaan nimittää tuomariksi. Toisen mallin mukaan tuomarinura etenee tuomioistuinkoulutuksen avulla ja pääosa tuomareista rekrytoidaan koulutetuista henkilöistä (ns. mannermainen järjestelmä). Tällainen järjestelmä on käytössä muun muassa Ruotsissa, Tanskassa, Saksassa ja Ranskassa. Myös välimalli on mahdollinen. Tällöin osa tuomareista valitaan tuomarikoulutukseen osallistuneiden joukosta ja osa tuomioistuinlaitoksen ulkopuolelta. Tällainen järjestelmä on käytössä Alankomaissa. Vaikka mannermainen järjestelmä on selkeästi suljetumpi kuin angloamerikkalainen järjestelmä, ei tuomarinura niissäkään ole täysin suljettu, vaan tuomarikoulutuksen ulkopuolisillakin henkilöillä on mahdollisuus päästä tuomareiksi. Ruotsissa, jossa tuomarinkoulutusohjelma on käytössä, ehdittiin jo välillä ehdottaa koko järjestelmästä luopumista. Ehdotuksen mukaan järjestelmä olisi korvattu vasta nimitetyille tuomareille annettavalla perehdyttämiskoulutuksella, jonka avulla kokenut ja oikeanlaiset henkilökohtaiset ominaisuudet omaava lakimies pystyisi suhteellisen pian hoitamaan menestyksekkäästi tuomarin tehtäviä. Sittemmin lakkautushanke on unohdettu ja todettu koulutusjärjestelmän olevan myös tulevaisuudessa paras tae ammattitaitoisesta tuomarikunnasta. 20 Oikeusministeriön työryhmämietintö 2004:2 Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi tuomarikoulutuksesta. 21 Ks. esim. Euroopan neuvoston suositus tuomarien riippumattomuudesta, tehokkuudesta ja roolista No. R (94) 12 sekä Eurooppalainen peruskirja tuomarien ohjesäännöstä.

Tuomarikoulutuksen kehitystyö on Ruotsissa tätä kirjoitettaessa käynnissä. 22 Tuomarikoulutustyöryhmä ehdotti, että tuomareiksi pyrkiville järjestettäisiin erityistä koulutusta, josta vastaisi tuomarikoulutuslautakunta -niminen uusi toimielin. Koulutukseen hakeuduttaisiin valtakunnallisen hakumenettelyn kautta ja siihen sisältyisi sekä käytännön harjoittelua että teoriaopintoja. Käytännön harjoittelu tapahtuisi tuomioistuimissa ja muussa oikeudenhoidossa, esimerkiksi syyttäjän, julkisen oikeusavun ja ulosoton tehtävissä. Myös harjoittelu yksityisellä sektorilla olisi mahdollista. Koulutus kestäisi yhdestä kahteen ja puoleen vuoteen riippuen koulutettavan aikaisemmista opinnoista ja työkokemuksesta. 23 Ehdotuksen mukaan tuomarikoulutuslautakunta vastaisi jatkossa myös virassa olevien tuomareiden täydennyskoulutuksesta. Täydennyskoulutuksen tavoite olisi tuomareiden ammattitaidon kehittäminen ja erikoistumismahdollisuuksien lisääminen. Alkuvaiheessa täydennyskoulutuksessa keskityttäisiin erityisesti tuomioistuimessa jo työskentelevien esittelijöiden ja käräjäviskaalien koulutukseen ja tuettaisiin näin heidän siirtymistään tuomarin tehtäviin. 24 Ehdotuksen kaksi keskeistä tavoitetta oli, että tulevaisuudessa tuomioistuinten henkilöstörakennetta kehitetään tuomaripainotteisempaan suuntaan ja että jatkossa merkittävä osa tuomareista nimitetään tuomioistuimen ulkopuolelta. Tässä vaiheessa koulutusjärjestelmä painottuisi tuomarinuralle pyrkivien kouluttamiseen. Tällöin siitä olisi erityistä tukea tuomioistuimen ulkopuolelta nimitettäville tuomareille ja se parantaisi heidän tosiasiallisia mahdollisuuksia päästä tuomarinvirkaan. Tuomioistuinlaitoksen ulkopuolelta tuomariksi pääsyä tuettaisiin myös tarjoamalla jo nimitetyille tuomareille tuomarin tehtävään perehdyttävää koulutusta. Ehdotuksen mukaan laissa säädettävän harjoittelun lisäksi tulevan tuomarikunnan kokemuspohjaa voitaisiin pyrkiä lisäämään järjestämällä hallintoja hovioikeuksiin muutamia määräaikaisia tuomarin tehtäviä, joissa esimerkiksi kokeneet asianajajat ja syyttäjät voisivat perehtyä tuomioistuintyöhön. 25 13 22 Tuomarikoulutuksen kehittämisen tavoitteena on myös Ruotsissa avoimempi tuomarinura eli tuomareiksi halutaan jatkossa enemmän lakimiehiä, jotka eivät ole käyneet tuomarikoulua. KM 2004:2 kohta 1.2 Kansainvälinen kehitys ja Ds 2007:11, 157. 23 KM 2004:2 kohta 2.2 Keskeiset ehdotukset. 24 KM 2004:2 kohta 2.3 Siirtymävaiheen järjestelyt. Mietinnössä esitetyn arvion mukaan noin kymmenen vuoden pituisen siirtymäkauden ajan tuomareiksi tullaan nimittämään lähinnä nykyisiä esittelijöitä ja käräjäviskaaleja. Kun heillä on jo pitkä kokemus tuomioistuintyöstä, vaikuttaa se annettavan koulutuksen sisältöön. 25 KM 2004:2 kohta 2.2 Keskeiset ehdotukset.

14 Tuomarikoulutustyöryhmän ehdotukseen suhtauduttiin ristiriitaisesti. Oikeusministeriön vuonna 2006 julkaisemassa tulevaisuuskatsauksessa koulutusjärjestelmää pidettiin jatkossa tärkeimpänä keinona varmistaa tuomareiden osaaminen ja asiantuntemus. 26 Toisaalta monet ehdotuksesta lausunnon antaneet suhtautuivat koulutusjärjestelmään varauksella. Tuomareille järjestettävää koulutusta pidettiin sinänsä hyvänä asiana. Useampi taho kuitenkin katsoi, että yhtä hyvä tai parempikin lopputulos voitaisiin saavuttaa nykyistä tuomioistuinharjoittelua ja tuomareiden täydennyskoulutusta kehittämällä. Osa lausunnonantajista myös pelkäsi, että koulutusjärjestelmä tulee tosiasiassa pitämään tuomarinuran suljettuna ja tuomareiksi tullaan käytännössä valitsemaan vain koulutuksen läpikäyneitä henkilöitä. Tällöin epäkohdaksi muodostuisi myös se, että varsinaista nimitysvaltaa käyttäisi tuomarikoulutuslautakunta valitessaan koulutukseen otettavia eikä tuomarinnimityslautakunta kuten tarkoitus on. Koulutusvirkojen määräaikaisuuden ja heikon palkkauksen katsottiin lisäksi karsivan hakijoiden joukosta päteviä ja kokeneita lakimiehiä. 27 Viimeisimmän tiedon mukaan vuosia vireillä ollutta tuomarikoulutusjärjestelmän uudistusta ei tulla jatkamaan yllä mainitulta pohjalta, vaan lähtökohdaksi on otettu auskultointijärjestelmän kehittäminen. 28 Oikeusministeriö on 21.12.2007 asettanut työryhmän, jonka tehtävänä on laatia ehdotus tuomioistuinharjoittelun kehittämiseksi. Työryhmän työn on määrä valmistua 31.12.2008 mennessä. Tuomioistuinharjoittelun kehittämisen tavoite on, että harjoittelijat saisivat koko maassa yhtenäisen, suunnitelmallisen koulutuksen ja että heidän työtehtävänsä olisivat riittävän monipuolisia. Näin harjoittelu lisäisi tuomioistuinten houkuttelevuutta työmarkkinoilla ja antaisi nykyistä paremmat valmiudet toimia tuomarin tehtävissä. Käräjäoikeuksien käynnissä oleva rakennemuutos ja siirtyminen suurempiin yksiköihin mahdollistavat osaltaan tuomioistuinharjoittelun kehittämisen kohti tätä tavoitetta. 29 26 Oikeusministeriön tulevaisuuskatsaus 2006. Oikeudenmukainen ja turvallinen yhteiskunta. Katsauksessa kuvataan noin 8 10 vuoden aikajänteellä oikeusministeriön hallinnonalan keskeisiä kehitystekijöitä ja ongelmia sekä analysoidaan niiden erilaisia ratkaisuvaihtoehtoja. 27 Lausuntoja ja selvityksiä 2004:18 kohta 3 Kannanotot asiakohdittain. 28 Brax 2007, 472. Vielä vuoden 2005 lokakuussa järjestetyillä Lakimiespäivillä silloinen oikeusministeri Leena Luhtanen arveli, että hallituksen esitys eduskunnalle tuomarikoulutuksen järjestämisestä annetaan vuoden 2005 aikana. 29 Pärnänen. Muistio 21.12.2007. OM 22/31/2007.

15 3 TUOMAREIDEN NIMITYSKÄYTÄNTÖ AIKAISEMPIEN TUTKIMUSTEN VALOSSA 30 3.1 Tutkimus tuomareiden nimityskäytännöstä 2002 2004 Uusi laki tuomareiden nimittämisestä on ollut voimassa vuoden 2000 maaliskuun alusta. Lain esitöissä edellytettiin, että uudistuksen toimeenpanoa seurataan alkuun tarkasti noin neljän vuoden ajan. Seuranta katsottiin tarpeelliseksi, jotta voidaan 1) arvioida nimitysmenettelyn toimivuus, 2) arvioida nimittämislain soveltamisalan tarkoituksenmukaisuus ja 3) tarvittaessa etsiä uusia keinoja asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. 31 Tässä tarkoituksessa käynnistettiin Oikeuspoliittisessa tutkimuslaitoksessa tutkimushanke, jossa tarkasteltiin uuden nimittämiskäytännön toimivuutta ja sitä, kuinka käytäntö vastaa sille asetettuja tavoitteita. Tarkoitus oli muun muassa selvittää 1) onko tuomarinura aiempaa avoimempi myös tuomioistuinlaitoksen ulkopuolisille hakijoille, 2) miten nimitysuudistus näkyy esimerkiksi tuomioistuinten hakijoista antamien lausuntojen sisällöstä ja 3) onko nimityskäytännöissä vaihtelua eri tuomioistuimissa tai tuomioistuinpiireissä. Kallioisen tutkimus aiheesta julkaistiin keväällä 2005. 32 Tutkimus koostuu kaikista tuomarinvalintalautakunnan tekemistä nimitysehdotuksista asiakirja-aineistoineen vuoden 2002 alusta vuoden 2004 elokuun loppuun. Tutkimuksessa ovat näin ollen mukana niin yleis- kuin erityistuomioistuimetkin, hallinto-oikeudet ja muutoksenhakuasteet korkeimpia oikeuksia lukuun ottamatta. Tutkimuksen ajankohtana täytettiin kaikkiaan 203 tuomarinvirkaa, joihin oli yhteensä 1 211 hakemusta. 33 Lähes puolet viroista oli käräjäoikeuksien virkoja, hovioikeuteen haettavana oli 57 virkaa, hallinto-oikeuksiin 29 ja erityistuomioistuimiin 21 virkaa. 30 Tämä jakso perustuu pääosin julkaisuun de Godzinsky 2006. 31 LaVM 1/2000 vp, 10. Lakivaliokunnan ehdotuksen mukaisesti myös Eduskunta edellytti seurantaa ja seurantatulosten raportointia. 32 Kallioinen 2005. 33 Vaikka virkahakemuksia oli kaikkiaan 1 211, oli hakijoita yli puolet vähemmän, sillä monet hakijoista olivat hakeneet useampaa kuin yhtä virkaa. Tämä vääristää jonkun verran esim. hakijoiden iästä tai työkokemuksen pituudesta laskettuja keskiarvoja. Koska tarkoituksena oli kuitenkin tarkastella nimittämiskäytäntöä jokaista täytettyä tuomarinvirkaa kohden, samojen hakijoiden esiintyminen aineistossa useampaan kertaan ei ollut ongelma.

16 3.2 Viranhakijat Yhtä virkaa kohden hakijoita oli tarkasteltavana ajanjaksona keskimäärin kuusi. Hakijoista selvä enemmistö oli hakuhetkellä tuomioistuinlaitoksen palveluksessa. Hakemuksista 87 prosenttia tuli tuomioistuimessa hakuhetkellä työskentelevältä hakijalta ja 13 prosenttia hakijoista työskenteli tuomioistuimen ulkopuolella. Heistä syyttäjänä toimi 11, asianajajana 22 ja loput 121 muissa tuomioistuimen ulkopuolisissa tehtävissä muun muassa kansliapäällikkönä, EY-virkamiehenä ja lainsäädäntöneuvoksena. 34 Kun tarkastellaan vain yleisiä tuomioistuimia, tuomioistuimen ulkopuolisia hakijoita oli vielä selvästi vähemmän. Hovioikeuksien tuomarinvirkoihin oli tutkimusajanjaksona yhteensä 362 hakijaa, joista ainoastaan 12 toimi tuomioistuinlaitoksen ulkopuolisissa lakimiestehtävissä. Nimityksen hovioikeudenneuvokseksi tai -laamanniksi sai tutkittavana ajanjaksona 57 hakijaa, joista lähes kaikki toimivat ennen nimittämistään tuomioistuinlaitoksessa. Hovioikeuteen tuomariksi nimitetyistä kaksi toimi nimityshetkellä kansliapäällikkönä ja yksi asianajajana. Käräjäoikeuksien tuomarinvirkoihin oli puolestaan tutkimusajanjaksona 551 hakijaa, joista 45 työskenteli tuomioistuimen ulkopuolella; kymmenen syyttäjänä, yhdeksän asianajajana ja 26 muussa lakimiesammatissa. Käräjäoikeuteen nimitetyistä 93 tuomarista kaksi toimi nimityshetkellä syyttäjänä ja kaksi asianajajana. 35 Myös tuomarikoulutustyöryhmän mietinnössä on tarkasteltu tuomioistuimen ulkopuolisten hakijoiden määrien kehittymistä yleisissä tuomioistuimissa vuosina 2000 2003. Tulokset ovat hyvin samansuuntaisia kuin Kallioisen tutkimuksessa. Vuodesta 2000 vuoteen 2003 tuomioistuimen ulkopuolisten hakijoiden suhteellinen määrä on pienentynyt yhdeksästä prosentista neljään prosenttiin, hakijoiden absoluuttisen määrän vaihdellessa kymmenen ja kolmenkymmenen hakijan välillä. Vuosina 2000 ja 2001 tuomioistuimen ulkopuolisista hakijoista nimityksen sai yksi, vuonna 2002 seitsemän ja vuonna 2003 kolme. 36 Oikeuspoliittisessa tutkimuslaitoksessa on vuonna 1995 julkaistu Jaakkolan tutkimus Suomen tuomarien virkaura. Siinä tutkimuskohteena olivat vuonna 1993 virassa olleet käräjäoikeustuomarit, joiden ura- ja taustatiedot kerättiin nimikirjoista. Myös tämän tutkimuksen tulokset olivat hyvin samansuuntaisia edellä esitetyn kanssa. Yli puolet tuomareista oli nimitetty virkaansa saman tuomioistuimen si- 34 Kallioinen 2005, 11 14. 35 Kallioinen 2005, 15 16. 36 KM 2004:2 Kohta 1.1 Lainsäädäntö ja käytäntö.

17 sältä ja kolmannes jostakin muusta tuomioistuimesta. Vain joka kahdeksas tuomari oli tullut virkaansa tuomioistuinten ulkopuolelta. 37 Näiden selvitysten perusteella voidaan varauksetta todeta, että vain harvat tuomioistuimen ulkopuolella työskentelevät lakimiehet hakeutuvat tuomarinvirkoihin ja vielä harvemmat saavat nimityksen tuomarinvirkaan. Selvityksissä ei kuitenkaan ole tutkittu, eivätkä ne näin ollen anna vastauksia siihen, miksi tuomarinura ei houkuttele muita kuin tuomioistuinlaitoksessa jo työskenteleviä. 3.3 Tuomareiden ammattitaito ja kokemustausta Nimitysuudistuksen yhtenä keskeisenä tavoitteena oli edistää mahdollisimman monipuolista ammattipätevyyttä edustavien lakimiesten hakeutumista tuomarinuralle. Tämän tavoitteen toteutumisen arvioimiseksi Kallioisen tutkimuksessa kiinnitettiin erityistä huomiota tuomarinvirkaa hakeneiden kokemustaustaan. Vuosina 2002 2004 tuomarinviran hakijoilla oli takanaan keskimäärin hieman yli 17 vuotta työkokemusta tuomioistuinlaitoksen palveluksessa, mutta joukossa oli myös hakijoita, joilla ei ollut lainkaan kokemusta tuomioistuintyöstä (n=45). Kokemusta tuomioistuimen ulkopuolisista lakimiestehtävistä hakijoilla oli keskimäärin 4 vuotta 3 kuukautta. Virkaan valituiksi tulleilla hakijoilla oli takanaan työskentelyä tuomioistuimessa keskimäärin 19 vuotta 2 kuukautta ja muuta lakimieskokemusta 4 vuotta. Keskeinen tutkimustulos siis oli, että niin tuomarinviran hakijat kuin virkaan nimitetytkin ovat ennen nimitystään toimineet pääasiassa tuomioistuinvirassa. 38 Myös Jaakkolan vuoden 1995 tutkimuksessa tultiin samaan loppupäätelmään; vakituisen viran saaneet tuomarit olivat työskennelleet tuomioistuimissa jokseenkin aina. Käräjäoikeuksien tuomareilla tuomioistuintyön pituus oli keskimäärin neljä viidesosaa koko työurasta. Monilla tuomareilla oli työkokemusta myös tuomioistuimen ulkopuolelta, mutta sen määrä oli hyvin vähäinen. 39 37 Jaakkola 1995, 22 23. Kallioisen tutkimuksen kattamana ajanjaksona vain joka kahdestoista tuomari tuli virkaansa tuomioistuinlaitoksen ulkopuolelta, joten heidän suhteellinen osuutensa nimitetyistä oli vuosina 2002 2004 pienempi kuin vuonna 1993. 38 Kallioinen 2005, 23 22. 39 Jaakkola 1995, 27 ja 32.

18 3.4 Viranhakijoiden keskinäinen vertailu Kallioisen tutkimuksen yhtenä tavoitteena oli selvittää, miten nimitysuudistus on vaikuttanut tuomioistuinten hakijoista antamiin lausuntoihin. Tuomioistuinten ennen nimitysuudistusta tekemät virkaesitykset ja ehdotukset perustuivat pitkälti hakijoiden keskinäiseen virkaikäjärjestykseen ja usein niissä myös suosittiin hakijaa, joka jo oli kyseisen tuomioistuimen palveluksessa. Tutkimuksen perusteella näyttäisi siltä, että tuomioistuinten antamat lausunnot hakijoista perustuvat edelleenkin hakijoiden tuomioistuinkokemukseen sekä keskinäiseen virkaikäjärjestykseen. Tämä voidaan päätellä siitä, että hakijoilla joita tuomioistuimet pitivät sopivimpina tehtävään, oli huomattavasti enemmän tuomioistuinkokemusta kuin lausunnon ulkopuolelle jäävillä hakijoilla. Ja päinvastoin, hakijoilla joita tuomioistuin ei nimennyt ehdolle virkaan, oli huomattavasti enemmän kokemusta tuomioistuinlaitoksen ulkopuolisista lakimiestehtävistä kuin nimitysehdotuksessa menestyneillä hakijoilla. Edelleen tuomioistuinten hakijoille antama etusijajärjestys perustui usein hakijoiden keskinäiseen virkaikäjärjestykseen, jossa hakijoiden työkokemus kerrattiin jopa päivien tarkkuudella. Lausunnot myös perusteltiin viittaamalla virkaikäjärjestykseen. Kaiken kaikkiaan noin 80 prosenttia tuomioistuin nimitettäväksi ehdottamista hakijoista oli virkaikäjärjestyksessä kolmen ensimmäisen joukossa. Myös käytäntö asettaa ensisijalle hakija, joka jo työskentelee kyseisessä tuomioistuimessa, näyttää säilyneen, sillä lausuntojen perusteluissa viitattiin usein siihen, että tuomioistuin tuntee jo entuudestaan ensisijaiseksi asettamansa hakijan. 40 Toisaalta tuomioistuinten hakijoista antamia lausuntoja on luettava sitä taustaa vasten, että tuomarinuralle on vuosikymmeniä pätevöidytty toimimalla esittelijänä ja määräaikaisena tuomarina. Useat nyt virkaa hakevista ovat työskennelleet tuomioistuimissa vuosia esittelijän tehtävissä sekä erimittaisia tuomarinsijaisuuksia hoitaen joskus jopa suoraan opintojensa päättymisestä lähtien. Tuomioistuinten saattaa lausunnoissaan olla hyvin vaikea sivuuttaa vallinnutta nimitysperinnettä yksittäisen hakijan kohdalla. Tuomioistuinten antamissa lausunnoissa ilmeni jonkin verran vaihtelua sekä alueellisesti että tuomioistuinkohtaisesti. Tuomioistuimissa hankittua kokemusta ja sen kestoa pidettiin tärkeinä kaikissa hovioikeuspiireissä. Sen sijaan muulle lakimieskokemukselle annettiin eniten painoarvoa Itä-Suomen ja Rovaniemen hovioikeuspiireissä ja vähiten Helsingissä ja Kouvolassa. Lisäksi oli havaittavissa, että hallinto-oikeudet kiinnittivät yleisiä tuomioistuimia enemmän huomio- 40 Kallioinen 2005, 27 29.

19 ta hakijoiden muuhun työkokemukseen ja merkittävästi useammin hakijoiden muihin kykyihin, taitoihin ja ansioihin. Myös erityistuomioistuinten nimitysehdotuksissa tuomioistuinpalvelun merkitys oli odotetustikin merkittävästi pienempi kuin yleisissä tuomioistuimissa. Tämä on luonnollista, sillä erityistuomioistuinten tuomareilta vaaditaan jo lähtökohtaisesti tuomioistuimen oman erityisalan tuntemusta. Samoin kuin hallinto-oikeuksissa korostettiin myös erityistuomioistuimissa hakijoiden muita taitoja ja ansioita keskimääräistä enemmän. Suurin osa erityistuomioistuimiinkin nimitetyistä tuomareista oli jo entuudestaan kyseisen tuomioistuimen palveluksessa. 41 Nimitysuudistuksen yksi lähtökohta oli, että tuomarinvalintalautakunta pystyisi tuomioistuimia objektiivisemmin arvioimaan ja ottamaan huomioon hakijoiden taustan ja ammattikokemuksen monipuolisuuden, mikä edesauttaisi tuomarinuran avautumista. Tutkimuksen mukaan suurimmassa osassa nimityksiä tuomarinvalintalautakunta seurasi esityksessään tuomioistuimen antamaa lausuntoa. Tuomarinvalintalautakunta ei perusteluissaan viitannut tuomioistuinten tapaan suoraan virkaikäjärjestykseen, vaan painotti enemmän hakijoiden kokemusta tuomioistuinlaitoksessa ja tuon kokemuksen monipuolisuutta. Ilmaisujen eroavaisuudet tuomioistuinten ja tuomarinvalintalautakunnan esitysten perusteluissa eivät vaikuttaneet nimitysharkinnan lopputulokseen. Yli seitsemänkymmentä prosenttia tuomioistuinten virkaan esittämistä hakijoista menestyi nimittäin myös tuomarinvalintalautakunnassa. Kaikkiaan tuomarinvalintalautakunta esitti nimitettäväksi vain 12 hakijaa, joita tuomioistuin ei ollut katsonut kuuluvaksi kolmen parhaan hakijan joukkoon. Tästä voidaan päätellä ensinnäkin, että tuomioistuinten ja tuomarinvalintalautakunnan arvosteluperusteet hakijoiden keskinäistä paremmuutta vertailtaessa ovat yhteneväiset ja toiseksi, että tuomioistuinten merkitys nimitysmenettelyssä on edelleen huomattava. 42 Kolmanneksi voitaneen todeta, ettei tuomarinvalintalautakunta ole täysin pystynyt täyttämään sille asetettuja tavoitteita. Uuden nimityslain valmistelun aikana esimerkiksi lakivaliokunta totesi mietinnössään uudistuksen tavoitteiden toteutumisen myös käytännössä edellyttävän, että tuomarinvalintalautakunta rohkeasti ja ennakkoluulottomasti omaksuu uuden nimityskulttuurin. 43 Näyttää kuitenkin siltä, että näin ei ole tapahtunut. Toisaalta on muistettava, että tähän on ratkaisevasti vaikuttanut myös se, että tuomioistuimen ulkopuolisia hakijoita on ollut vähän. 41 Kallioinen 2005, 30 33. 42 Kallioinen 2005, 23 26. 43 LaVM 1/2000, 10.

20 On esitetty, että tuomarinuran avaaminen tuomioistuinlaitoksen ulkopuolisille hakijoille ei ehkä toteudukaan pelkästään tuomarinvalintalautakunnan toimintaa kehittämällä, vaan lyhyellä aikavälillä saattaisi olla tarpeen kiintiöidä osa avoimeksi tulevista tuomarinviroista tuomioistuimen ulkopuolisille hakijoille (ns. kiintiöjärjestelmä). Kiintiömalli on kuitenkin ongelmallinen muun muassa nimitysperusteiden huomioon ottamisen ja syrjimättömyyden periaatteen kannalta. Eikä kiintiömallikaan takaa, että virkaan saataisiin tosiasiallisesti ansioitunein ja pätevin hakija. 44 Lisäksi on syytä pitää mielessä, että niin tuomareiden koulutusjärjestelmän kuin nimittämismenettelynkin perimmäinen tarkoitus on turvata tuomioistuinten laadukas toiminta rekrytoimalla tuomioistuimiin mahdollisimman ammattitaitoisia ja kokeneita lakimiehiä eikä tuomarinuran avaaminen voi eikä saa olla itsetarkoitus. 44 KM 2003:3, 373 375.

21 4 SYYTTÄJIEN HALUKKUUS HAKEUTUA TUOMARINURALLE 4.1 Tutkimusaineisto Tuomareiden nimitysmenettelyä koskevan uudistuksen yksi keskeisiä tarkoituksia oli avata tuomarinura myös muille kuin tuomioistuimessa jo työskenteleville lakimiehille. Uusi nimitysmenettely ei kuitenkaan näyttänyt muuttavan nimityskäytäntöä, vaan tuomarit nimitetään edelleen pääsääntöisesti tuomioistuimessa jo työskentelevien lakimiesten joukosta. Toisaalta tutkimusten mukaan tuomioistuimen ulkopuolella työskentelevät lakimiehet eivät juuri hae tuomioistuinvirkoja. Olisikin tärkeää pyrkiä selvittämään syitä ulkopuolisten hakijoiden määrän vähyyteen. Keskustelussa on toki etsitty ja esitetty tähän erilaisia vastauksia, mutta tutkittua tietoa asiasta ei ole ollut. Tuomarinuraan liittyvässä keskustelussa erityisesti asianajajan ja syyttäjän tehtäviä on pidetty sellaisina, joista voisi hyvin pätevöityä myös tuomarin tehtäviin. Syksyllä 2006 Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos ja Suomen Asianajajaliitto toteuttivat yhteistyössä kyselytutkimuksen asianajajien halukkuudesta hakeutua tuomarinuralle. Tulokset julkaistiin loppuvuodesta 2006. 45 Nyt käsillä olevaa selvitystä varten vastaava kyselytutkimus toteutettiin syyttäjien osalta syksyllä 2007. Kyselylomakkeena käytettiin soveltuvin osin samaa lomaketta kuin asianajajakyselyssä. Osittain lomaketta muokattiin erityisesti syyttäjille sopivaksi yhteistyössä Valtakunnansyyttäjänviraston kanssa. Kyselylomake on tämän tutkimuksen liitteenä (liite 1). Anonyymikysely toteutettiin sähköisesti ja siihen vastasi yhteensä 137 syyttäjää. Kun syyttäjän tehtävissä toimi kyselyhetkellä lähemmäs 350 lakimiestä, jäi vastausprosentiksi kyselyyn noin 40. 46 Asianajajakyselyssä vastausprosentti oli samaa luokkaa. 47 Olisi suotavaa, että tämän tyyppisissä kyselyissä vastauksia saataisiin vähintään 50 prosenttia. Ongelma on kuitenkin yleinen lakimiehille tehdyissä kyselyissä, joten heitä koskevissa selvityksissä on lähtökoh- 45 de Godzinsky 2006. 46 Tieto syyttäjien lukumäärästä on saatu Valtakunnansyyttäjänvirastosta 31.12.2007 tilanteen mukaan. 47 Asianajajia koskeva kysely lähetettiin kaikille Suomen Asianajoliiton jäsenille, niin yksityisellä sektorilla kuin oikeusaputoimistoissakin työskenteleville (n=1 759). Vastauksia kertyi 889. Liiton jäsenistä kyselyyn vastasi 39 prosenttia. Loput vastaajat (n=201) olivat toimistojen avustavia lakimiehiä, jotka eivät ole vielä suorittaneet asianajajatutkintoa eivätkä näin ollen ole liiton jäseniä.