1 Riitta Mutikainen Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntö ympäristöasioissa: kehityslinjoja 1 Johdanto Vietämme korkeimman hallinto-oikeuden 100-vuotisjuhlaa. Esitykseni aihe, ympäristö, on oikeudellisena käsitteenä kuitenkin paljon nuorempi. Nykyisellä ympäristösääntelyllä on toki juurensa naapuruusoikeudessa, luonnonsuojelussa ja luonnonvaraoikeudessa. Esimerkiksi vesirakentaminen oli sääntelyn piirissä jo ennen Suomen itsenäistymistä. Kuten oikeuskirjallisuudessa on todettu, näkökulma ympäristöön oli tuossa vaiheessa kuitenkin lähinnä yksityisoikeudellinen. Tätä aikakautta kuvaavat omalta osaltaan myös ne korkeimman hallinto-oikeuden alkuvuosina julkaisemat päätökset, joilla on liittymäkohtia ympäristöön. Kysymyksenasettelut näissä päätöksissä olivat usein pelkistetyn prosessuaalisia, lähinnä viranomaisen toimivaltaan ja asianosaisen puhevaltaan liittyviä. Vesiasiat liittyivät yleensä patoamisoikeuteen ja siihen, aiheutuiko hankkeesta vahinkoa jollekin ulkopuoliselle taholle. Kaiken kaikkiaan näitä päätöksiä on tuolta ajalta melko vähän. Sotien jälkeisestä talouskasvusta ja sen lieveilmiöistä sekä yhteiskunnallisesta kehityksestä seurasi, että ympäristönsuojeluun liittyvät näkökohdat alkoivat saada yhä enemmän huomiota. Ympäristöön liittyvän lainsäädännön määrä alkoikin lisääntyä merkittävästi. Viime vuosikymmeninä tapahtunut tekniikan ja talouden kehitys, kansainvälistyminen sekä erityisesti Suomen liittyminen EU:n jäseneksi, ovat vielä osaltaan lisänneet ympäristöön liittyvää sääntelyä. Ympäristö on otettu oikeudellisena käsitteenä käyttöön. Sen sisältö on tosin monisyinen ja rönsyileväkin. Oikeuskirjallisuudessakaan ei ole löydetty tarkkaa määritelmää. Näkökulma ympäristöön on tämän kehityksen seurauksena kuitenkin siirtynyt julkisoikeuden puolelle. Ympäristöön liittyvää sääntelyä onkin luonnehdittu suurelta osin julkisoikeudelliseksi. Samasta syystä hallintotuomioistuinten merkitys ympäristönormien soveltamisessa ja tulkitsemisessa on kasvanut. Merkittävänä taitekohtana korkeimman hallinto-oikeuden historiassa voidaan pitää vuotta 2000, jolloin korkein hallinto-oikeus antoi päätökset Natura-valituksista. Valitukset koskivat valtioneuvoston päätöksellä komissiolle ehdotettuja ja ilmoitettuja Suomen kohteita eli alueita Natura 2000 - verkostoon. Valituksia oli yli 1 600 ja valitukset kohdistuivat noin 750 alueeseen. Kun korkein hallinto-oikeus arvioi valtioneuvoston päätöksen lainmukaisuutta, luonto- ja lintudirektiivin säännökset alueiden valintaperusteista olivat avainasemassa. Tästä seurasi, että valitusten kohteina olleiden alueiden luonnonolosuhteisiin oli perehdyttävä varsin yksityiskohtaisesti. Natura-projektin onnistuminen suhteellisen tiiviissä aikataulussa edellytti etukäteissuunnittelua, yhteistyötä, sitoutumista sekä oikeudellista ja luonnontieteellistä asiantuntemusta. Päätösten yhteinen sivumäärä oli noin 40 000, mikä kuvaa osaltaan asian laajuutta.
2 Natura-projekti kosketti monia. Minut henkilökohtaisesti se kiinnitti lopullisesti korkeimpaan hallinto-oikeuteen ja ympäristöasioihin. Näistä kaikista edellä mainituista syistä tulen esityksessäni jatkossa keskittymään korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntöön 2000-luvulla. Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntö perustuu valituksiin, joilla haetaan muutosta viranomaisten päätöksiin. Tästä syystä esitykseni alussa on yleiskuvan saamiseksi lyhyt katsaus korkeimpaan hallinto-oikeuteen viime vuosikymmeninä saapuneista ympäristövalituksista. Onko valitusten kohdentumisessa tai valitusten määrissä nähtävissä kehityslinjoja? Sen jälkeen tarkastelen valitusoikeutta ympäristöasioissa ja muutaman oikeustapauksen pohjalta erityiskysymyksenä yhdistysten valitusoikeutta. Lopuksi vielä pohdiskelen tulevaisuudennäkymiä. 2 Ympäristöasiat muutoksenhaun kohteena Korkeimmassa hallinto-oikeudessa käsiteltäviä ympäristöasioita ovat laajassa mielessä kaikki ne asiat, jotka kirjataan diaarikaavan asiaryhmiin rakentaminen, ympäristönsuojeluasiat, vesitalousasiat ja luonnonsuojeluasiat. Tämä luokittelu on vielä aika yleispiirteinen. Asiaryhmät sisältävät vielä suuren joukon yksityiskohtaisempia asianimikkeitä. Asiaryhmään rakentaminen sisältyvät esimerkiksi muun ohella kaavat. Tämän diaarikaavan luokittelun ohella kysymystä siitä, minkälaisia ympäristöasioita korkeimmassa hallinto-oikeudessa on viime vuosikymmeninä käsitelty, voi tarkastella myös konkreettisemmin eli valitusten kohteena olleiden ympäristöhankkeiden jaottelun kautta. Diassa on esitetty esimerkkejä hanketyypeistä. Tämä esimerkkiluettelo antaa toivottavasti jonkinlaisen kuvan korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännön moninaisuudesta ympäristöasioissa. Erityisesti rakentamiseen liittyvien valitusten osalta on ollut selvästi nähtävissä, että valitukset ovat korreloineet lainsäädännön muutosten sekä yhteiskunnallisen ja taloudellisen kehityksen kanssa. Lisäksi on muistettava, että yksittäinen hanke on voinut tulla korkeimmassa hallinto- oikeudessa tarkasteltavaksi myös useammasta näkökulmasta. Hankkeen toteuttaminen on saattanut edellyttää kaavaratkaisua, rakennuslupaa, ympäristölupaa ja vesitalouslupaa. Muutoksenhaku on myös voinut koskea hankkeeseen liittyvää rakennusvalvontaa tai ympäristövalvontaa. Näitä kysymyksiä arvioitaessa on lisäksi tullut ottaa huomioon, mitä luonnonsuojelulaissa säädetään muun ohella lajisuojelusta. Vuosaaren satama on esimerkki hankkeesta, jonka toteuttamista koskevien erilaisten hallintopäätösten lainmukaisuus on muutoksenhakujen kautta tullut moneen kertaan korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi. Samalla tämä hanke kuvaa sitä, että ympäristöasioissa voi olla kysymys yhteiskunnallisesti ja taloudellisesti hyvin merkittävistä asioista.
3 Kuten eri yhteyksissä on todettu, ympäristöasioille on myös tyypillistä, että niissä on usein kysymys tulevaisuuden ennustamisesta. Tämä koskee erityisesti kaavoitusta ja ympäristölupia. Ratkaisut on tällöin perustettava oikeudelliseen, luonnontieteelliseen ja tekniseen asiantuntemukseen sekä nykytilanteesta saatavaan oikeudellisesti relevanttiin tosiseikastoon. Ratkaistava oikeuskysymys saattaa liittyä esimerkiksi sen arvioimiseen, miten järven veden laatu tulee kehittymään ympäristöluvassa tarkoitetun hankkeen päästöjen seurauksena. 3 Ympäristövalitusten määrä Ympäristöä koskeneita valituksia on saapunut korkeimpaan hallinto-oikeuteen vuodesta 2000 lukien vuoteen 2015 asti vuosittain keskimäärin lähes 800. Kun samalta ajanjaksolta tarkastellaan ympäristöasioiden määrää suhteessa kaikkiin korkeimpaan hallinto-oikeuteen saapuneisiin asioihin, voidaan todeta, että niiden osuus kaikista asioista on ollut suhteellisen vakio eli keskimäärin noin 20 prosenttia. Tilastollisesti merkittävä muutos on tapahtunut vuoden 2015 jälkeen. Saapuneiden ympäristöasioiden määrä on laskenut niin, että viime vuonna niitä oli selvästi alle 500 eli tarkkaan ottaen 472. Tämän vuoden tilastoista on ennustettavissa, että samansuuntainen kehitys jatkuu edelleen. Yksi syy ympäristöasioiden määrän jyrkkään laskuun on epäilemättä ollut päätöksistä määrättävä oikeudenkäyntimaksu, joka nousi vuoden 2016 alusta 500 euroon. Vuosi 2015 on ollut muutoinkin merkittävä taitekohta. Turvapaikkavalitukset ovat kasvattaneet korkeimpaan hallinto-oikeuteen saapuneiden kaikkien asioiden määrää huomattavasti. Kun samaan aikaan ympäristöasioiden määrä on laskenut, ympäristöasioiden suhteellinen osuus kaikista asioista oli viime vuonna enää 7 prosenttia. Ympäristöasioiden määrän kehitystä voi tarkastella myös tiettyä hanketyyppiä koskevien ympäristölupa-asioiden osalta. Esimerkiksi turvetuotantoa koskevia valituksia saapui ennätysvuonna 2011 yhteensä 47, kun niitä viime vuonna saapui ainoastaan 3. 4 Valitusoikeus ympäristöasioissa Valitusoikeuden määräytyminen ympäristöasioissa on moniulotteinen ja periaatteellisesti tärkeä asia. Ympäristöasioissa valitetaan pääsääntöisesti hallintovalituksin. Hallintovalituksen saavat tehdä asianosaiset. Hallintolainkäyttölain 6 :n yleissäännöksen mukaan oikeus valittaa asianosaisena on sillä, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Se, kenellä on asianosaisasemaan perustuva oikeus valittaa ympäristöasiassa, ei ole aina selvää. Asianosaissuhteet saattavat myös olla hyvin moninaisia. Erityisesti lupa-asioissa prosessiasetelmaa ei voi juuri kuvata kaksiasianosaissuhteeksi. Ympäristölainsäädäntö sisältääkin lukuisia erityissäännöksiä valitusoikeudesta.
4 Näillä erityissäännöksillä on viime aikoina voitu antaa valitusoikeus myös ympäristöasioissa toimiville yhdistyksille. Tällaisia yhdistyksiä ei nimittäin ole perinteisesti tulkittu sellaisiksi asianosaisiksi, joiden valitusoikeus voisi perustua hallintolainkäyttölain yleissäännökseen. Tämän uuden sääntelyn taustalla ovat perustuslain 20 :n ympäristöperusoikeussäännös sekä Århusin sopimus. Århusin sopimuksen mukaan tietyt kriteerit täyttävillä kansalaisjärjestöillä on oltava mahdollisuus turvautua tuomioistuinmenettelyihin, jotta ympäristölainsäädännön alaan kuuluvat viranomaisten päätökset voidaan tutkia uudelleen. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on Århusin sopimukseen viitaten vastaavasti katsottu, että tällaisille järjestöille on kansallisessa lainsäädännössä annettava mahdollisuus saattaa unionin ympäristölainsäädännön loukkauksia kansallisen tuomioistuimen arvioitavaksi. Vuoden 2011 päätöksessä (KHO 2011:49) paikallisella asukasyhdistyksellä katsottiin olevan valitusoikeus kaasuputken lunastuslupaa koskevassa asiassa. Korkein hallinto-oikeus totesi, että yhdistyksellä ei olisi ollut valitusoikeutta asiassa sovellettavan hallintolainkäyttölain 6 :n vakiintuneen tulkinnan mukaan. Ratkaisu, jonka mukaan yhdistyksellä kuitenkin tässä tapauksessa oli valitusoikeus, perustettiin unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, Århusin sopimuksen soveltamisalaan sekä siihen tosiseikkaan, että puheena olevassa lunastuslupa-asiassa oli sovellettu unionin ympäristölainsäädäntöön kuuluvaa YVA-menettelyä. Vuoden 2016 päätöksessä (KHO 2016:10) paikallisella ympäristöyhdistyksellä ei sitä vastoin katsottu olevan valitusoikeutta lunastuslupaa koskevassa asiassa, joka liittyi ydinvoimalaitoksen rakentamiseen. Korkein hallinto-oikeus totesi, että yhdistyksen valitusoikeus oli turvattu Århusin sopimuksen edellyttämällä tavalla laitoksen rakentamiseen liittyvissä muissa kaava- ja lupamenettelyissä. Vuoden 2018 päätöksessä (KHO 2018:1) oli puolestaan otettava kantaa siihen, oliko asukasyhdistyksellä oikeus valittaa Liikenteen turvallisuusviraston päätöksestä, jolla oli ilmailulain nojalla päätetty olla antamatta lentoasemalle lentomelua koskevia toimintarajoituksia. Asian ratkaiseminen perustui samoin kuin edelliset tapaukset hallintolainkäyttölain 6 :n tulkintaan. Korkein hallinto-oikeus totesi, että säännöksen perinteisen, verrattain ahtaan tulkinnan mukaan yhdistyksellä ei olisi ollut valitusoikeutta. Kun kuitenkin otettiin huomioon asian liittyminen lentoaseman ympäristölupaan, yhdistysten valitusoikeutta koskeva kansainvälinen kehitys ja oikeuskäytäntö sekä se, että meluntorjuntaa koskevat toimintarajoitukset oli määrättävä lopullisesti ilmailulain nojalla, yhdistyksellä katsottiin olevan valitusoikeus. Kysymys yhdistysten valitusoikeudesta on toki ollut esillä muissakin korkeimman hallintooikeuden päätöksissä. Valitusoikeutta koskeva oikeuskäytäntö konkretisoi osaltaan korkeimman hallinto-oikeuden tehtävää kansallisten ja kansainvälisten ympäristönormien tulkitsijana.
5 5 Tulevaisuuden näkymiä Tämän vuoden alusta lukien valittaminen korkeimpaan hallinto-oikeuteen ympäristöasioissa edellyttää pääsääntöisesti valituslupaa. Valituslupajärjestelmää on jo aikaisemmin sovellettu eräisiin maankäyttö- ja rakennusasioihin. Tämän kokemuksen perusteella on arvioitavissa, että valituslupajärjestelmä tulee suuressa osassa tapauksia nopeuttamaan päätösten antamista. Kysymys on tilanteista, joissa valituslupaa ei myönnetä. Toisaalta valituslupajärjestelmä antaa korkeimmalle hallinto-oikeudelle mahdollisuuden keskittyä sellaisiin ratkaisuihin, joilla on merkitystä hallinto- ja oikeuskäytännön ohjaamisen kannalta taikka asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen tai muun painava syyn vuoksi. Jos jokin näistä valitusluvan myöntämisedellytyksistä täyttyy, valituslupa on myönnettävä. Kun valituslupa myönnetään, valitukseen annetaan perusteltu asiaratkaisu. Vuosikirjapäätöksinä tai lyhyinä ratkaisuselosteina julkaistaan ne päätökset, joilla on ennakkopäätösarvoa. Ympäristöasioille on kuitenkin luonteenomaista, että tapausten tosiseikat ovat ainutkertaisia ja paikkaan sidottuja. Julkaistavia päätöksiä voivat siten olla myös sellaiset päätökset, jotka - olematta varsinaisia ennakkopäätöksiä - ovat esimerkkitapauksia siitä oikeudellisesta punninnasta, jota puheena olevan ympäristönormin soveltaminen edellyttää. Korkeimman hallinto-oikeuden mahdollisuus antaa ympäristöasioissa hallinto- ja oikeuskäytäntöä ohjaavia päätöksiä riippuu luonnollisesti saapuvista valituksista. Kuten olen aikaisemmin todennut, ympäristövalitusten määrä on ollut viime vuosina laskussa. Nähtäväksi jää, kuinka pitkään tämä kehitys jatkuu. Mahdollisuus antaa hallinto- ja oikeuskäytäntöä ohjaavia päätöksiä riippuu luonnollisesti myös siitä, mihin valitukset kohdistuvat. Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntöä tarkastelemalla on selvästi havaittavissa, että esimerkiksi maankäyttö- ja rakennuslain sekä ympäristönsuojelulain voimaan tulon jälkeen korkein hallinto-oikeus on antanut useita näiden lakien soveltamista ja tulkintaa koskeneita selventäviä päätöksiä. Hyvä kysymys on, tapahtuuko näin myös tulevien lainsäädäntöhankkeiden osalta. Tähän aihepiiriin liittyvä oma kysymyksensä on myös se, miten ympäristölainsäädännössä määritellään valittamiseen oikeutetut tahot. Kuluneen kesän aikana ympäristö on ollut otsikoissa. Suomessa ja muualla Euroopassa on ollut pitkä hellejakso. Kasvit ovat kärsineet kuivuudesta. Useita metsäpaloja on ollut laajoilla alueilla. Vesialueilla on ollut poikkeuksellisen paljon sinileväesiintymiä. Rankkasateet ovat aiheuttaneet tulvia kaupungeissa. Tuoreen uutisen mukaan Helsingissä varaudutaan meriveden nousuun 2,5 metrillä. Erilaisiin maankäyttömuotoihin ja yhdyskuntasuunnitteluun on aina liittynyt toisiinsa nähden ristiriitaisia intressejä. Viime aikoina ympäristön tila on kuitenkin saanut näiden konkreettisten esimerkkien vuoksi julkisessa keskustelussa yhä enemmän huomiota.
Ympäristöasioissa on tyypillisesti kysymys tulevaisuuden ennustamisesta. Tulevaisuuteen liittyy tällä hetkellä kuitenkin useita muuttujia ja poikkeuksellisen paljon epävarmuutta. Tämä ei kuitenkaan vähennä ympäristöasioiden merkitystä. Pidän sen sijaan todennäköisenä, että ympäristöasioiden merkitys ja painoarvo korkeimman hallintaoikeuden oikeuskäytännössä vähintäänkin säilyy ja ehkä jopa kasvaa nykyisestä. 6