Valtioneuvoston kirjelmä Eduskunnalle ehdotuksesta neuvoston direktiiviksi (liikenteen valmisteveroalennukset) Perustuslain 96 :n 2 momentin mukaisesti lähetetään Eduskunnalle komission 7 päivänä marraskuuta 2001 antama tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, talousja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle vaihtoehtoisista tieliikenteen polttoaineista sekä toimenpiteistä käytön edistämiseksi (KOM(2001) 547 lopullinen) ja siihen liittyvät komission ehdotukset Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi liikenteen käytön edistämisestä (2001/0265(COD) ja neuvoston direktiiviksi direktiivin 92/81/ETY muuttamisesta alennetun valmisteverokannan tiettyihin biopolttoainetta sisältäviin kivennäisöljyihin ja biopolttoaineisiin soveltamisen mahdollisuuden osalta (2001/0266(CNS) sekä valmisteveroehdotuksesta laadittu muistio. Helsingissä 13 päivänä maaliskuuta 2002 Ministeri Suvi-Anne Siimes Neuvotteleva virkamies Leo Parkkonen
2 VALTIOVARAINMINISTERIÖ MUISTIO 13.3.2002 EU/110102/0034 EHDOTUS NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI LIIKENTEEN BIOPOLTTOAINEIDEN VALMISTEVERON ALENNUKSISTA JA VEROVAPAUKSISTA 1. Yleistä Komissio on hyväksynyt 7 päivänä marraskuuta 2001 tiedonannon Euroopan parlamentille, neuvostolle, talous- ja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle vaihtoehtoisista tieliikenteen polttoaineista sekä toimenpiteistä käytön edistämiseksi (KOM(2001) 547 lopullinen). Samalla komissio on tiedonantoon liittyen antanut kaksi direktiiviehdotusta: ehdotus Euroopan direktiiviksi parlamentin liikenteen ja neuvoston käytön edistämisestä (2001/0265(COD), jäljempänä vähimmäisosuusdirektiivi, sekä ehdotus neuvoston direktiiviksi direktiivin 92/81/ETY muuttamisesta alennetun valmisteverokannan tiettyihin biopolttoainetta sisältäviin kivennäisöljyihin ja biopolttoaineisiin soveltamisen mahdollisuuden osalta (2001/0266(CNS), jäljempänä verodirektiivi. Komission tiedonantoon sisältyy toimintasuunnitelma, hiilidioksidipäästöjä jolla ja vähennettäisiin toisaalta vähennettäisiin EU:n riippuvuutta tuontienergiasta polttoaineiden ja edistämällä bio- muiden vaihtoehtoisten polttoaineiden käyttöä liikennepolttoaineina. Komission pidemmän aikavälin tavoitteena on, että vuoteen 2020 mennessä viidennes liikennepolttoaineista olisi korvattu kasvi-, eläin- ja biomassaperäisillä biopolttoaineilla tai maakaasulla ja vedyllä. Toimintasuunnitelmalla on myös merkittäviä maatalous- ja työllisyyspoliittisia tavoitteita. Vähimmäisosuusdirektiivin mukaan markkinoilla myytävien osuuden olisi oltava vuonna 2005 vähintään kaksi prosenttia kaikesta myydystä bensiinistä ja dieselöljystä. Tätä osuutta olisi kasvatettava asteittain niin, että vuonna 2010 vähimmäisosuuden tulisi olla 5,75 prosenttia. Lisäksi vuonna 2010 vaatimuksena olisi, että vähintään 1,75 prosenttia biopolttoaineesta olisi sekoitettuna moottoribensiiniin ja dieselöljyyn. Vaikka maakaasu ja vety ovat tiedonannossa mainittuja vaihtoehtoisia polttoaineita, komissio ei tässä vaiheessa ehdota niille kummassakaan direktiiviehdotuksessa konkreettisia edistämistoimenpiteitä. Vähimmäisosuusdirektiivin tavoitteiden saavuttamisen helpottamiseksi verodirektiivissä mahdollisuudesta puolestaan soveltaa säädettäisiin tiettyihin biopolttoaineisiin tai kivennäisöljyjen ja verokantaa sekoituksiin alempaa kuin perinteisiin liikennepolttoaineisiin. Tässä muistiossa käsitellään varsinaisesti verodirektiiviä. Vähimmäisosuusdirektiiviä käsitellään erillisessä, kauppa- ja teollisuusministeriön laatimassa muistiossa. 2. Nykytila Kivennäisöljyjen valmisteverojen rakenteiden yhdenmukaistamisesta annetun neuvoston direktiivin 92/81/ETY, jäljempänä verorakennedirektiivi, mukaan jäsenvaltioiden on kannettava direktiivissä tarkoitetuista kivennäisöljyistä valmisteveroa, jonka on täytettävä kivennäisöljyjen valmisteverojen määrien lähentämisestä annetussa neuvoston direktiivissä 92/82/ETY, jäljempänä verotasodirektiivi, säädetty vähimmäismäärä. Kansallisesti voi kullakin polttoaineella olla vain yksi verokanta. Vähimmäisverotaso on vahvistettu muun muassa moottoribensiinille sekä dieselöljylle ja kevyelle polttoöljylle niiden käyttötarkoituksen mukaan. Verorakennedirektiivin mukaan valmisteveroa on kannettava myös edellä tarkoitettuja perinteisiä polttoaineita korvaavista biopolttoaineista, joita käytetään
3 moottoripolttoaineena tai polttotarkoituksiin. Veroa on tällöin kannettava samalla tavalla kuin sellaisesta vastaavasta polttoaineesta, jolle on säädetty vähimmäisverotaso. Näin ollen esimerkiksi moottoribensiiniin lisättävästä bioetanolista on suoritettava bensiinin valmistevero ja vastaavasti dieselöljyyn lisättävästä kasviöljystä dieselöljyn valmistevero. Verorakennedirektiivin 8 artiklan 2 kohdan d alakohdan mukaan jäsenvaltioilla on mahdollisuus vapauttaa verosta kokeiluhankkeissa käytettävät, erityisesti uusiutuvista energialähteistä valmistetut, ympäristölle ystävälliset polttoaineet. Direktiivin 8 artiklan 4 kohdan nojalla neuvosto voi lisäksi komission ehdotuksesta antaa jäsenvaltiolle luvan ottaa käyttöön täydentäviä verovapauksia ja veronalennuksia erityisistä poliittisista syistä. Komissio ja jäsenvaltiot ovat suhtautuneet myönteisesti veronalennusta koskeviin hankkeisiin. Tätä koskevia poikkeuslupia on myönnetty eräille jäsenvaltioille määräaikaisina. 3. Ehdotuksen tavoitteet ja pääasiallinen sisältö Komissio perustelee verodirektiiviehdotustaan sillä, että siinä esitetyt veronalennustoimenpiteet vähimmäisosuusdirektiivin yhdessä kanssa edistäisivät käytön lisäämistä ja hiilidioksidipäästöjen sillä tavoiteltua vähentämistä. Biopolttoaineiden käytön edistämisellä tavoitellaan vaikutuksia myös yhteisön muilla politiikan alueilla. Sillä on tarkoitus edistää syrjäisten alueiden ja ehdokasmaiden maataloutta sekä parantaa niiden työllisyyttä. Osaltaan se voisi vähentää myös EU:n riippuvuutta tuontipolttoaineista. Lisäksi ehdotus edistäisi verotuksen yhdenmukaistamista ja siten loisi oikeusvarmuutta ja ennustettavuutta alan toimijoille, koska voimassa olevat verorakennedirektiivin säännökset eivät komission mielestä luo riittävän yhdenmukaista oikeusperustaa verohelpotuksille. Komission selvityksen mukaan biopolttoaineet ovat kustannuksiltaan noin 300 euroa 1000 litraa kohti kalliimpia kuin perinteiset liikennepolttoaineet eli niiden hinta olisi noin kaksinkertainen. Komission mukaan liikenteessä käytettävien valmisteverojen eriyttäminen helpottaisi käyttöönottoa alentamalla niiden kustannuksia. Tästä syystä komissio pitää veroporrastusta keskeisenä keinona saavuttaa asetetut kulutustavoitteet ja samalla myös tavoitellut ympäristöhyödyt. Ehdotus antaisi jäsenvaltiolle mahdollisuuden alentaa liikenteen valmisteveroa. Käytännössä tärkeimpiä biopolttoaineita ovat bioetanoli, biodiesel ja biokaasu. Lisäksi on muita biopolttoaineita tai polttoaineiden biokomponentteja kuten biometanoli, biodimetyylieetteri, bioöljy ja bioetbe. Bioetanolilla tarkoitetaan alkoholia, joka on valmistettu käymisteitse erilaisista kasveista tai biomassasta. Tyypillisiä raaka-aineita sen valmistamiseksi ovat vilja, sokeriruoko sekä muut tärkkelys- tai selluloosapitoiset aineet. Biodieselillä tarkoitetaan yleensä kasviöljypohjaista dieselpolttoainetta, jonka raaka-aine saadaan erilaisten öljykasvien kuten esimerkiksi rypsin, rapsin, soijan ja oliivien siemenistä, mutta se voi olla valmistettu myös biomassasta, eläinrasvoista tai esimerkiksi kerätyistä paistorasvoista. Biomassalla, josta valmistetaan edellä mainittuja tuotteita, tarkoitetaan maataloudesta, metsätaloudesta ja niihin liittyviltä tuotannonaloilta peräisin olevien tuotteiden, jätteiden ja tähteiden biohajoavaa osaa sekä teollisuus- ja yhdyskuntajätteiden biohajoavaa osaa. Veronalennus perustuisi polttoaineseoksessa olevan biopolttoaineen määrään siten, että biopolttoaine voitaisiin vapauttaa verosta kokonaan siihen asti, kunnes osuus polttoaineseoksesta on enintään puolet. Jos biopolttoaineen määrä on enemmän kuin puolet polttoaineseoksessa, veronalennusta ei voitaisi myöntää ylimenevälle osuudelle. Edellä mainituilla edellytyksillä biopolttoainetta sisältävän polttoaineseoksen verotaso voisi myös alittaa verotasodirektiivissä moottoribensiinille tai dieselöljylle säädetyn vähimmäisverotason.
4 Biopolttoaine voisi siten olla kokonaan verotonta siihen asti, kun sen osuus polttoaineseoksessa on enintään puolet. Vaikka polttoaineseoksessa olisi biopolttoainetta yli puolet, ei ylittävästä biopolttoaineosuudesta voisi saada lainkaan veronalennusta, vaan siitä olisi suoritettava normaali mineraaliöljypohjaisen bensiinin tai dieselöljyn vero. Veronalennusohjelmat olisivat ajallisesti rajattuja siten, että niiden enimmäiskesto olisi kerrallaan kuusi vuotta. Jäsenvaltioilla olisi mahdollisuus veronalennusohjelman käyttöönottamiseen vuosina 2002 2010. Edellisen ohjelman päätyttyä olisi mahdollista aloittaa uusi edistämisohjelma, jonka olisi kuitenkin päätyttävä viimeistään vuonna 2016. Direktiiviehdotus sisältää mahdollisuuden erityisjärjestelyihin paikallisen julkisen liikenteen, taksien ja myös julkisyhteisöjen käyttämien ajoneuvojen osalta. Näissä tilanteissa biopolttoaine voitaisiin vapauttaa kokonaan valmisteverosta myös silloin, kun polttoaineseoksesta biopolttoainetta on yli puolet. Kaikissa tapauksissa veronalennusta rajoittaisi kuitenkin ylikorvauskielto. Ylisuuren tuen välttämiseksi jäsenvaltioiden tulisi vuosittain mukauttaa biopolttoaineen verotuen määrä esimerkiksi raaka-öljyn hinnanvaihtelujen mukaan. Lisäksi veronalennusohjelmiin tulisivat sovellettaviksi yhteisön valtiontukisäännökset. Ehdotukseen sisältyy siirtymäsäännös niille pelkästään biopolttoaineesta koostuville liikennepolttoaineille, joille eräät jäsenvaltiot ovat jo myöntäneet täydellisen verovapauden. Tällaiset polttoaineet voitaisiin edelleen vuoden 2003 loppuun saakka vapauttaa kokonaan verosta. Ehdotus ei myöskään rajoittaisi mahdollisuutta käyttää verorakennedirektiivin 8 artiklan mukaisia veronalennussäännöksiä, joiden mukaan on mahdollista tarvittaessa soveltaa biopolttoaineisiin täydellistä verovapautta. Ehdotuksessa tarkoitetut keskeisimmät moottori- ja lämmityskäyttöön tarkoitetut biopolttoaineet tulisivat valmisteverotuksen lupa-, vakuus- ja valvontajärjestelmän piiriin. Järjestelmää sovellettaisiin muun muassa kasvi- ja eläinrasvoihin, metanoliin ja eräisiin muihin uusiutuvista energialähteistä peräisin oleviin polttoaineisiin, jos niitä käytetään moottori- tai lämmityspolttoaineena. Esityksellä ei ole kuitenkaan tarkoitus muuttaa lämmityskäyttöön tarkoitettujen polttoaineiden verotusta. Ehdotuksessa esitetyt toimenpiteet olisi saatettava voimaan 1.1.2003 mennessä. 4. Ehdotuksen vaikutukset Komissio tavoitteena on liikenteen käytön lisääminen. Tämän päämäärän saavuttamiseksi se on antanut ehdotukset verodirektiiviksi ja vähimmäisosuusdirektiiviksi, jotka muodostavat toimenpidekokonaisuuden, joita on arvioitava yhdessä myös vaikutusten osalta. 4.1. Taloudelliset vaikutukset Komission ehdotukseen ei sisälly arviota edistämisen kansantaloudellisista vaikutuksista Euroopan unionin alueella. Siinä arvioidaan vain yleisellä tasolla ehdotuksen vaikutuksia maatalouteen, työllisyyteen ja verotuottoihin. Siitä puuttuu kokonaisvaltainen elinkaaritarkastelu, jossa oltaisiin arvioitu liikenteen koko tuotantoketjun kustannuksia mukaan lukien yhteiskunnalliset kustannukset siitä, että maatalouden tuotantoa ylläpidetään keinotekoisesti ja että tämä tuotanto aiheuttaa runsaasti ympäristönkuormitusta esimerkiksi lannoitteiden muodossa. Ehdotuksen perusteluissa on esitetty varsin suppea taloudellinen tarkastelu, jossa todetaan, että nykyisin eniten käytetyn biopolttoaineen, biodieselin, tuotantokustannukset ovat noin 500 euroa 1 000 litraa kohden, eli kaksinkertaiset tavanomaiseen dieselöljyyn verrattuna. Biopolttoaineen hinta muodostuu kalliimmaksi myös siksi, että biopolttoainetta tarvitaan sen matalamman energiasisällön vuoksi kivennäisöljypohjaista polttoainetta enemmän saman energiamäärän tuottamiseksi. Biopolttoaineille onkin
5 hankala määrittää yksiselitteisiä kustannuksia, koska niillä ei ole säännöllisesti toimivia markkinoita. Nämä arviot perustuvat kuitenkin tämänhetkisiin maailmanmarkkinahintoihin, jotka voivat muuttua esimerkiksi kysynnän lisääntyessä. Näissä hinnoissa ei ole otettu huomioon suomalaisia tuotantokustannuksia. Jäsenvaltiokohtaisia kustannuslaskelmia komission ehdotuksissa ei ole esitetty lainkaan. On kuitenkin perusteltua olettaa, että ehdotuksessa käytetyt keskimääräiset kustannukset eivät vastaa tuotantokustannuksia Suomessa, vaan tuotantokustannukset ovat täällä olennaisesti korkeammat. Esitetty veronalennus ei riittäisi varmistamaan Suomessa tuotettujen raaka-aineiden tuotantoa kilpailukykyisiksi verrattuna kasvuolosuhteiltaan edullisemmissa maissa tuotettuihin biopolttoaineisiin tai niiden raaka-aineisiin. Mikäli haluttaisiin käyttää kotimaisia raaka-aineita, tarvittaisiin lisäksi huomattavia maataloustukia, joiden toteuttaminen saattaisi olla mahdotonta myös muista kuin taloudellisista syistä. Bioetanolia voidaan tuottaa myös puuraaka-aineesta. Selvitysten mukaan puuperäisen bioetanolin tuotantokustannukset olisivat vielä korkeammat kuin viljasta tuotetun bioetanolin tuotantokustannukset. Suomen kansallisen ilmastostrategian KIOskenaarioissa on arvioitu, että vuonna 2005 bensiinin ja dieselöljyn kulutus olisi Suomessa yhteensä noin 4700 miljoonaa litraa. Vähimmäisosuusdirektiivin tavoite korvata tästä määrästä energiasisällön perusteella laskettuna 2 prosenttia biopolttoaineilla merkitsisi, että Suomessa tarvittaisiin noin 75 miljoonaa litraa bioetanolia ja noin 48 miljoonaa litraa biodieseliä, mikäli osuudet kohdistettaisiin tasapuolisesti bensiiniin ja dieselöljyyn. Biopolttoaineiden valmistuksesta aiheutuvat lisäkustannukset olisivat siten keskimääräisten lisäkustannusten mukaan karkeasti arvioiden vuodessa tälle määrälle noin 60 miljoonaa euroa, kun oletetaan raakaöljyn hinnan sekä öljytuotteiden markkinahintojen pysyvän vakaina. Vuonna 2010 vastaavat lisäkustannukset olisivat noin 160 miljoonaa euroa. Biopolttoaineiden korkeampia tuotantokustannuksia täytyisi siten kompensoida erilaisilla verohelpotuksilla tai tuilla. Suomalaisilla kustannustasolla nämä lisäkustannukset olisivat huomattavasti suurempia. Komission ehdottama pakollinen kahden prosentin osuus vuonna 2005 myytävistä liikennepolttoaineista ja sille laskettu direktiiviehdotuksen mukainen enimmäisveronalennus aiheuttaisi nykyisillä bensiinin ja dieselöljyn kulutusmäärillä ja verotasoilla noin 40 miljoonan euron valmisteverotuottojen vähennyksen. Vastaavasti vuoden 2010 osalle esitetyt biopolttoainemäärät vähentäisivät valmisteverotuottoja noin 110 miljoonalla eurolla. Arvonlisäverotuottoihin valmisteveron alennuksella ei olisi vaikutusta, koska polttoaineen vähittäismyyntihinta ei oletettavasti laskisi valmisteveron alennuksen johdosta. Riippuen siitä otettaisiinko biopolttoaineet käyttöön joko puhtaina biopolttoaineina tai erilaisina polttoaineseoksina aiheutuisi erilaisia jakelujärjestelmän muuttamiseen liittyviä kustannuksia alan toimijoille. Lisäksi mahdollisesta soveltumattomuudesta vanhempiin moottoreihin, talvikäyttöön ja varastointiin aiheutuisi ennalta arvaamattomia teknisiä ongelmia ja kustannuksia. 4.2. Ympäristövaikutukset Biopolttoaineiden käyttöä liikenteessä on ehdotuksessa erityisesti perusteltu sillä, että hiilidioksidipäästöt vähenevät. Hiilidioksidipäästöjen osalta teoreettisesti tarkastellen biodieselillä on hiilidioksidikierto. Näin suljettu laskien hiilidioksidipäästöt supistuisivat 3,2 tonnia 1 000 litraa kohti, mutta koska kasvatus ja jalostus kuluttavat fossiilisia polttoaineita, ehdotuksessa esitetään arvio, että päästöt vähenevät biodieselin hiilidioksiditonnia 1000 ansiosta 2-2,5 litraa kohden verrattuna tavalliseen mineraaliöljypolttoaineeseen. vähentämisen kustannukset Päästöjen olisivat noin 100 150 euroa hiilidioksiditonnia kohti.
6 Tämä ylittää sen kustannusrajan, joka on asetettu kustannustehokkaille toimille, joiden avulla pyritään täyttämään Kioton velvoitteet. Komission aiemmissa ilmastopolitiikan selvityksissä esimerkiksi on päädytty siihen, että Suomessa EU:n taakanjaon mukaisen päästöjen vähentämisen rajakustannus olisi noin 60 euroa hiilidioksiditonnia kohti. Ehdotukseen liittyvä ympäristövaikutusten analyysi on puutteellinen. Tarkastelussa mainitaan, että aiheesta on tehty useita tutkimuksia, mutta niihin ei viitata tarkemmin. Ympäristövaikutuksia koskevassa luvussa todetaan tavanomaisten ajoneuvopäästöjen, eli hiilimonoksidin, typpioksidien, haihtuvien orgaanisten yhdisteiden ja hiukkasten osalta, että tarjoama päästöetu on teoriassa miltei olematon verrattuna nykyaikaisiin bensiiniin ja dieselöljyyn. On myös mahdollista, että typpioksidipäästöt ja pienikokoisten hiukkasten määrät kasvaisivat. Komission ehdotuksessa ei myöskään käydä arvotarkastelua esimerkiksi elintarvikkeiden polttoainekäytön osalta sekä suhtautumisesta mahdolliseen geenimanipuloituun tuotantoon. 4.3. Muut vaikutukset Ehdotus parantaa EU:n huoltovarmuutta vain, mikäli raaka-aineet ovat EU:n alueella tuotettuja. Vastaavasti se vähentää kotimaista riippuvuutta tuontipolttoaineista vain, mikäli polttoaineiden raaka-aineet ovat täällä tuotettuja. Samoin ehdotuksen myönteiset vaikutukset kansalliseen työllisyyteen ja maatalouden toimintaedellytysten paranemiseen edellyttävät sitä, että biopolttoaineita voidaan tuottaa kotimaisista raaka-aineista. On kuitenkin epätodennäköistä, että Suomessa olisi mahdollista ottaa käyttöön riittävän paljon viljelysmaata tarvittavien peltobiomassojen tuottamiseksi. Vaikka viljelysmaata olisi riittävästi ei raaka-aineen tuottaminen olisi täällä taloudellisesti kannattavaa verrattuna ilmasto-olosuhteiltaan edullisempiin alueisiin EU:ssa tai sen ulkopuolella. Puuperäisen raaka-aineen käyttöaste metsäteollisuuden ja energiantuotannon tarpeisiin on korkea, eikä ole luultavaa, että sitä riittäisi suuressa mittakaavassa liikenteen valmistukseen. Näin ollen ehdotuksella tavoitellut huoltovarmuutta, työllisyyttä ja maataloutta edistävät vaikutukset jäävät käytännössä vähäisiksi Suomen kannalta. Huoltovarmuuden osalta on todettava, että käyttö pääsääntöisesti energiantuotannoissa parantaa myös huoltovarmuutta, koska tällöin ne korvaavat tuontipolttoaineita. Lisäksi käyttö energiantuotannossa on edullisempaa. Verodirektiivi edellyttäisi valmisteverolainsäädännön muuttamista siinäkin tapauksessa, että Suomessa ei otettaisi käyttöön veron alennuksia, koska verotuksen ja verovalvonnan piiriin tulisi uusia tuotteita ja verovelvollisia. Samalla se lisäisi jonkin verran valmisteverotusta ja sen valvontaa toimittavan tullilaitoksen työmäärää, jonka suorittaminen edellyttäisi lisävoimavaroja. 5. Asian käsittely Euroopan unionin toimielimissä Verodirektiiviä ja vähimmäisosuusdirektiiviä alustavasti neuvoston on käsitelty työryhmissä. Perustamissopimuksen 93 artiklan mukaisesti verodirektiivin neuvoston hyväksyminen yksimielistä edellyttää päätöstä. Vähimmäisosuusdirektiiviin sovelletaan perustamissopimuksen 175 artiklan mukaista määräenemmistöön perustuvaa yhteispäätösmenettelyä. 6. Valtioneuvoston kannan valmistelu Direktiiviehdotusten kansallinen valmistelu jakautuu siten, että verodirektiivin osalta vastuuministeriö on valtiovarainministeriö ja vähimmäisosuusdirektiivin osalta kauppa- ja teollisuusministeriö. Valtioneuvoston kanta verodirektiiviin ja vähimmäisosuusdirektiiviin on valmisteltu valtiovarainministeriössä ja kauppa- ja teollisuusministeriössä yhteistyössä ympäristöministeriön, liikenne- ja viestintäministeriön sekä maa- ja
7 metsätalousministeriön kanssa. Kauppa- ja teollisuusministeriö ja valtiovarainministeriö ovat pyytäneet yhdessä direktiiviehdotuksista lausuntoa keskeisiltä ministeriöiltä, laajalta joukolta energia-alaa, liikenne-, ajoneuvo- ja polttoainealaa edustavilta järjestöiltä ja yrityksiltä, tutkimuslaitoksilta ja kuntien edustajilta. Tähän mennessä lausunnot on saatu 27 lausunnonantajalta. Useimmat lausunnonantajat pitivät liikennekäytön edistämistä ja pyrkimystä vähentää hiilidioksidipäästöjä sekä korvata fossiilisia liikennepolttoaineita uusiutuvilla biopolttoaineilla periaatteessa kannatettavana. Vähimmäisosuusdirektiivissä esitettyä pakollista tavoitetta vähimmäisosuudesta pidettiin kuitenkin yleisesti erittäin vaativana sekä aikataulua tiukkana. Lähes kaikkien lausunnonantajien mielestä komission esitys on kustannuksiltaan erittäin kallis tavoiteltuihin ja käytännössä saavutettaviin ympäristö-, huoltovarmuus- ja maatalouden hyötyihin nähden. Lausunnoissa katsotaan, että veronalennus on välttämätön, jos vähimmäisosuusdirektiivin pakolliset tavoitteet halutaan saavuttaa, koska muutoin biopolttoaineet muodostuvat hinnaltaan niin korkeiksi, että kuluttajat eivät niitä käyttäisi. Lisäksi useat lausunnonantajat epäilivät ehdotetun veronalennuksen riittävyyttä kattamaan käytöstä johtuvia lisäkustannuksia tai varsinkaan edistämään kotimaista tuotantoa ja varmistamaan kotimaisen raaka-aineiden käytön. Lausunnoissa suhtauduttiin varauksellisesti mahdollisuuteen tuottaa Suomessa riittävästi raaka-aineita ja epäiltiin hankkeen teknistä toteuttamiskelpoisuutta. Lisäksi niissä korostettiin sitä, että biopolttoaineita on järkevämpää käyttää energiantuotannossa kuin liikennepolttoaineina. 7. Valtioneuvoston kanta Valtioneuvosto pitää energiahuollon varmuutta ja kasvihuonepäästöjen vähentämistä myös liikennesektorilla tärkeinä tavoitteina. Periaatteessa valtioneuvosto kannattaa liikenteen parantavia toimia. käytön Sitovien edellytyksiä velvoitteiden asettaminen käytön edistämiseksi liikennesektorilla ei kuitenkaan ole kokonaisuuden kannalta paras ratkaisu. Valtioneuvoston ilmastostrategiassa ja uusiutuvien energialähteiden edistämisohjelmassa Suomen tavoitteeksi on asetettu uusiutuvien energialähteiden käytön lisääminen. Suomessa esimerkiksi puun ja muiden uusiutuvien energialähteiden osuus on jo tällä hetkellä noin 25 prosenttia energian kokonaiskulutuksesta. Puuta käytetään sekä teollisuuden ja kotitalouksien lämmöntuotantoon että myös sähköntuotantoon. Bioenergian pitkäaikainen käyttö hyvin suuressa mittakaavassa on antanut Suomelle hyvät edellytykset edelleen kehittää ja laajentaa sen energianlähteenä näillä alueilla. käyttöä Suomen kannalta onkin edullisempaa ja kustannustehokkaampaa kasvattaa käyttöä ja osuutta nimenomaan sähkön- ja lämmöntuotannossa ja alentaa kasvihuonekaasupäästöjä sitä kautta. Sen sijaan tuotanto ja käyttö liikennepolttoaineina on Suomessa tehtyjen selvitysten perusteella katsottu kalliiksi ja siten kasvihuonekaasupäästöjen vähentämisessä kustannustehottomaksi. Tämän vuoksi se ei myöskään ole mukana Suomen kansallisen ilmastostrategian keinovalikoimassa. Myöskään muiden päästöjen vähentämisen osalta, huoltovarmuuden parantamisen tai maaseudun elinolosuhteiden kehittämisen osalta komission ehdotus ei ota huomioon alueellisista olosuhteista johtuvia eroja eikä sillä saavuteta kansallisesti ehdotuksessa esitettyjä tavoitteita. Kokonaisuutena tarkastellen maataloustuotannon painopisteen suuntaaminen liikennepolttoainetuotantoon voi osoittautua nykyisin käytössä olevien mahdollisuuksien puitteissa kalliiksi, teknologisesti hankalaksi, ympäristöä kuluttavaksi ja myös eettis-moraalisesti arveluttavaksi ratkaisuksi. Valtioneuvoston käsityksen mukaan vähimmäisosuusdirektiivin biopolttoaineosuudet pakolliset tarkoittavat
8 käytännössä sitä, että niille olisi myönnettävä veronalennus, jotta biopolttoainetta sisältävän liikennepolttoaineen hinta saataisiin lähemmäs perinteisten, kivennäisöljypohjaisten liikennepolttoaineiden hintatasoa ja kuluttajat siten edes jossain määrin käyttämään niitä. Koska Suomessa ei lyhyellä eikä edes keskipitkällä tähtäimellä tule olemaan riittävää liikenteen tuotantoa, veronalennus koituisi käytännössä muualta tuotujen ja niiden raaka-aineiden tuottajien eduksi. Valtioneuvoston käsityksen mukaan verorakennedirektiivi antaa jo nykyisessä muodossaan jäsenvaltioille varsin laajan mahdollisuuden tukemiseen joko kokeiluhankkeina tai erityisinä poikkeuksina. Näiden avulla voidaan esimerkiksi tarvittaessa edistää taloudellisesti toteuttamiskelpoisia biopolttoainehankkeita ja ympäristön kannalta merkityksellisten saattamista markkinoille ja niiden käyttökelpoisuuden selvittämistä. Verodirektiivin hyväksyminen ei siten ole välttämätöntä verohelpotusten käyttöönottamiseksi. Valtioneuvosto ei kuitenkaan sinänsä vastusta verodirektiivin sisältämää, lähtökohtaisesti vapaaehtoista mahdollisuutta veron alentamiseen niissä jäsenvaltioissa, jotka pitävät toimenpidettä kansallisesti tarkoituksenmukaisena. Ennen myönteistä suhtautumista ehdotukseen tulisi kuitenkin varmistua, ettei siitä tule tosiasiallisesti veronalennukseen velvoittava vastoin Suomen noudattamaa energia - ja ympäristöpolitiikkaa ja sitä tukevaa verotusta. Valtioneuvosto katsoo, että vähimmäisosuus- ja verodirektiiviehdotukset muodostavat kokonaisuuden, ja että niitä on tarkasteltava yhtenä kokonaisuutena siitä huolimatta, että niitä käsitellään neuvoston eri työryhmissä ja niitä koskeva päätöksentekojärjestys poikkeavat toisistaan. Vähimmäisosuusdirektiivin ei tulisi olla luonteeltaan velvoittava. Kullakin jäsenvaltiolla on oltava oikeus valita ympäristön kannalta myönteisin ja toisaalta myös kustannustehokkain tapa edistää uusiutuvien energialähteiden käyttöä. Siinäkin tapauksessa, että verodirektiiviin soveltaminen jäisi tosiasiallisesti vapaaehtoiseksi, sen hyväksyminen edellyttäisi myös eräiden teknisluonteisten kysymysten ja ehdotuksen yleiseen toteuttamiskelpoisuuteen liittyvien ongelmien ratkaisemista ja säännösten täsmentämistä. Tällaisia kysymyksiä ovat muun muassa direktiivin soveltamisalaan kuuluvien tuotteiden määrittäminen, veronalennuksen laskentatapa, tuotteiden valvonnan laajuus, soveltuvuus nykyisiin moottoreihin, varastointiin ja talvikäyttöön sekä niiden aiheuttamat muutokset jakelujärjestelmiin. Erityisen ongelman Suomen kannalta muodostaa direktiiviehdotuksen epäselvä muotoilu, jonka mukaan biopohjaiset lämmityspolttoaineet saattaisivat tulla verollisiksi. Säännöksiä on täsmennettävä niin, että lämmityspolttoaineiden verokohtelu ei muutu nykyisestä. Direktiiviehdotuksen hyväksyminen aiheuttaisi tarpeen varsin laajan valmisteverotuslainsäädännön muuttamiseen, sillä kokonaan uusia tuotteita ja niiden valmistajia ja jakelijoita tulisi valmisteverotuksen ja sen valvonnan piiriin. Edellä mainituista syistä johtuen hallituksen käsityksen mukaan voimaantuloajankohta tulisi jättää tässä vaiheessa avoimeksi.