018 Peruste #4 2014 Yritysvastuu VEROPAKO- KESKUSTELU EI MITÄÄN UUTTA AURINGON ALLA? Veroparatiiseista ja yritysten tilitietojen avaamisesta puhutaan usein uusina teemoina. Yritysten tulovirtoja yritettiin kuitenkin avata YK:n kautta jo 1970-luvulla. matti ylönen
Veropakokeskustelu ei mitään uutta auringon alla? 019 Yritysten veronmaksu ja verojen välttely ovat nousseet viime vuosina otsikoihin eri puolilla maailmaa. Suomessa keskustelu on vellonut sosiaali- ja terveysministeri Laura Rädyn holding-yhtiöstä Mehiläisen verosuunnitteluun ja voittoihin, joita Stora Enson sellukauppa on kerryttänyt minimiveroilla konsernin hollantilaiseen rahoitusyhtiöön (Talouselämä 2012). Kansainvälisesti on puhuttu esimerkiksi olutjätti SABMillerin, hakukoneyhtiö Googlen ja muiden IT-yhtiöiden verosuunnittelusta. Keskusteluja on käyty ja tutkivaa työtä tehty talouslehdistössä ja politiikan foorumeilla Yhdysvaltain senaattia myöten. Viime vuosina on tehty myös aiempaa enemmän tutkimuksia veroparatiisien käytön aiheuttamista veromenetyksistä. Esimerkiksi Massachusettsin yliopiston tutkijoiden James K. Boycen ja Léonce Ndikumanan mukaan Saharan eteläpuolisen Afrikan maat ovat menettäneet pääomapakona ulkomaille enemmän kuin mitä maihin on tullut ulkomaisia suoria sijoituksia ja kehitysapua yhteensä (Ndikumana & Boyce 2012). Myös keskustelu verojen välttelyn ja veronkierron kitkemisen ratkaisumalleista on kiihtynyt. Kansainväliset talousjärjestöt, EU ja jopa yksittäiset valtiot kehittävät kilpaa omia ratkaisujaan. Taustalla on isoja arvokysymyksiä: Miten jakaa kansainvälisen liiketoiminnan voitot? Mihin vedetään yrityssalaisuuden ja julkisen tiedon väliset rajat? Monet mahdollisista ratkaisuista hyö- dyttävät enemmän globaalin pohjoisen kuin etelän valtioita. Nyt käynnissä olevat keskustelut esitetään usein kansainvälisen talouden viime vuosien muutoksina. Finanssikriisi loi painetta puuttua verovajeeseen, ja kansainvälisen talouden kasvu synnytti jo sitä ennen lisää ymmärrystä veroparatiisien ja verojen välttelyn luomista ongelmista. Monista nyt kiistelyn kohteena olevista ideoista puhuttiin jo 1970-luvulla. Historiaan sukeltaminen voi auttaa huomaamaan myös oleellisia asioita eri aloitteiden nykytilanteesta ja niiden läpimenon mahdollisuuksista. 1990-luvun loppu synnytti nykyisen verokeskustelun TAUSTALLA ON ISOJA ARVOKYSYMYKSIÄ: MITEN JAKAA KANSAINVÄLISEN LIIKETOIMINNAN VOITOT? MIHIN VEDETÄÄN YRITYSSALAISUUDEN JA JULKISEN TIEDON VÄLISET RAJAT? MONET MAHDOLLISISTA RATKAISUISTA HYÖDYTTÄVÄT ENEMMÄN GLOBAALIN POHJOISEN KUIN ETELÄN VALTIOITA. Nykyisen kriittisen verokeskustelun yksi alkupiste voidaan paikantaa 1990-luvun puoliväliin. Rikkaiden teollisuusmaiden yhteistyöjärjestö OECD käynnisti tuolloin G7-maaryhmän aloit-
020 Peruste #4 2014 Laura Lilja Friikki (presidenttien viralliset valokuvat) nahka, niitit / installaatio (11 osaa, kukin 57 x 45 x 1 cm) / 2007 teesta tutkimushankkeen haitallisista verokäytännöistä. Tuloksia saatiin vuonna 1998 raportissa Harmful Tax Competition: An Emerging Global Issue (OECD 1998), suomeksi jotakuinkin Haitallinen verokilpailu nouseva globaali kysymys. Veroparatiiseihin keskittynyt raportti listasi koko joukon toimia, joilla näiden salaisuusvaltioiden ruokkimaa haitallista verokilpailua saataisiin hillittyä. Suosituksia ei kuitenkaan viety käytäntöön, kun Karibian pienet saarivaltiot järjestäytyivät vastarintaan aloitteiden kaatamiseksi. Henki oli kuitenkin päästetty jo pullosta, ja 2000-luvulla veropaon ongelmiin heräiltiin hiljalleen sekä kansallisesti että kansainvälisissä talousjärjestöissä. EU yritti paljastaa yksityishenkilöiden veroparatiisitalletuksia vuonna 2005 voimaan tulleella säästödirektiivillä. Pari vuotta aiemmin perustettu Tax Justice Network -tutkijajärjestö löi nopeasti itsensä läpi talousjärjestöjen ja hallitusten kriitikkona ja kirittäjänä. Kehityspolitiikassa oli kuitenkin hiljaisempaa. Norja aktivoitui nopeasti laittomien rahavirtojen vastaisessa työssä, mutta kehityspolitiikan isot nimet, Maailmanpankki ja Kansainvälinen valuuttarahasto, pysyivät hiljaa. 2010-luvulla tilanne on muuttunut. Nyt Maailmanpankki ja IMF ainakin tunnustavat ongelman, vaikka kovin merkittäviä aloitteita niiltä ei ollakaan nähty. OECD on käynnistänyt useita ohjelmia ja uusia foorumeja, joilla pyritään
Veropakokeskustelu ei mitään uutta auringon alla? 021 lisäämään yritys- ja sijoitustoiminnan avoimuutta ja estämään veroparatiisien käyttöä. OECD:n aktivoituminen ja osittainen avautuminen kehitysmaiden suuntaan on ollut askel eteenpäin. Kehitysmaat ovat kuitenkin aliedustettuina päätöksentekoryhmissä, sillä päätöksiä OECD:ssä tekevät rikkaat maat. Sama pätee Maailmanpankkiin ja IMF:ään. Kehitysmailla on myös vaikeuksia saada neuvoteltua verotietojen vaihdon takaavia sopimuksia esimerkiksi Sveitsin kanssa. Lisäksi yhtiöverotuksen kansainvälisen tulonjaon säännöt suosivat enemmän rikkaita maita. Verosopimukset kirjoitetaan pääosin OECD:n mallisopimusten pohjalta. Ne antavat merkittävämmät verotusoikeudet maille, joissa kehitysmaista lähtevien tuotteiden jalostus tapahtuu. Kehitysmaat ovat paremmin edustettuina YK:n alaisessa verokomiteassa, mutta rikkaat maat eivät ole halunneet antaa sille valtaa ja resursseja. Verokomitea on tuottanut ohjeita ja neuvoja kehitysmaille, mutta sillä ei ole omia resursseja kunnolliseen tausta- tai tutkimustyöhön. YK:n verokomitean suurin saavutus on ollut OECD:n verosopimuksia täydentävä YK:n verosopimus, joka kohdistaa kehitysmaille OECD:n sopimusta suuremman osan kansainvälisen liiketoiminnan voitoista. OECD:n verosopimusmalli on kuitenkin huomattavasti yleisemmin käytössä. veropakokeskustelun juuret Veroparatiisikeskustelun ajatellaan usein olevan edellä kuvatun mukaisesti melko tuore, 1990- ja 2000-luvuilla käynnistynyt ilmiö. Kyse on osittain näköharhasta, osin historiallisen muistin lyhyydestä. Yhdysvaltain senaatin komitea julkaisi vuonna 1971 paljon huomiota herättäneen raportin yhdysvaltalaisten yritysten toiminnasta Chilessä. Raportti paljasti merkittäviä väärinkäytöksiä. Vuotta myöhemmin Chilen edustaja vaati YK:ta perustamaan korkean tason ryhmän tutkimaan ylikansallisten yritysten roolia maailmantaloudessa. Ryhmän loppuraportti julkaistiin vuonna 1974. Tuloksia saatiin tämän jälkeen nopeasti. YK:n alaisuuteen päätettiin perustaa ylikansallisten yritysten tutkimuskeskus UNCTC (United Nations Center for Transnational Corporations) ja sen alle useita teemaryhmiä. Näiden tehtävänä oli pohtia uusia tapoja alati kasvavien ylikansallisten yritysten toiminnan säätelemiseksi. (Sagafi-Nejad ym. 2008.) Jo 1970-luvulla oltiin huomattu, kuinka ylikansalliset yritykset siirtävät tulojaan tuotannollista toimintaa isännöivistä maista matalan verotuksen valtioihin. Yksi UNCTC:n alaisista ryhmistä keskittyikin yritysten tilinpäätössääntöjen uudistamiseen. Lyhenteellä GEISAR (Group of Experts on International Standards of Accounting and Reporting) tunnettu ryhmä julkaisi ensimmäisen raporttinsa vuonna 1977. Se ehdotti pitkälle meneviä uudistuksia yhtiöiden tilitietojen julkisuuteen. Ryhmä ehdotti yhtiöiden maksamien verojen ja muiden keskeisten taloustietojen avaamista merkittävästi. GEISARin vuoden 1980 raportti toisti ja kehitti vaatimuksia eteenpäin. Vuoden 1984 raportissa ne oltiin kuitenkin
022 Peruste #4 2014 TÄTÄ KIRJOITTAESSA ON VIELÄ VAIKEA NÄHDÄ, MITEN PITKÄLLE UUDET ALOITTEET, KANSALAISYHTEISKUNNAN PAINOSTUS JA MEDIAN PALJASTUKSET KANTAVAT. YKSI ASIA ON KUITENKIN VARMAA: YRITYSTEN VEROSUUNNITTELU ON NOUSSUT MERKITTÄVÄKSI KANSAINVÄLISEN POLITIIKAN KYSYMYKSEKSI, EIKÄ ULOS LÄHTENYTTÄ HENKEÄ HELPOSTI SAADA TAKAISIN PULLOON. vesitetty. Ryhmältä oli viety toimivaltuudet, ja sen tehtäväksi jäi vain kommentoida muiden järjestöjen tekemiä ehdotuksia. GEISARin taru päättyi pian, ja koko YK:n ylikansallisten yritysten tutkimuskeskus lopetettiin vuonna 1993 (Ylönen 2014). YK:n työ voitiin ajaa alas, koska sille luotiin vuonna 1973 kilpailija, kansainvälinen kirjanpitosääntöjen komitea eli IASC (International Accounting Standards Committee). IASC oli käytännössä täysin isojen tilintarkastusyritysten kontrollissa ja sillä oli takanaan suurvaltojen tuki. Kun kansainvälisten tilinpäätössääntöjen kehittäminen saatiin näin yhtiöiden oman itsesäätelyelimen hallintaan, voitiin YK:ssa esitetyt vaatimukset tilitietojen avaamisesta haudata kaikessa hiljaisuudessa. Ilmiö tunnetaan maailmanpolitiikan kirjallisuudessa foorumin vaihtona. Kun yksi järjestö ei tuota suurvaltojen mielestä tyydyttäviä tuloksia, aletaan samaa työtä tehdä toisen järjestön alla. Kun kehitysmaissa käynnistyi vuonna 1982 niiden poliittista valtaa lamauttanut velkakriisi ja makrotalouspolitiikan tuulet kääntyivät suosimaan kansainvälisen kaupan sääntelyn purkamista, unohtuivat YK:n piirissä esitetyt vaatimukset yhtiövallan demokratisoimisesta nopeasti. Epämuodollisena komiteana aloittanut IASC päivitettiin myöhemmin pysyväksi järjestöksi, jolle avattiin sihteeristö Lontooseen. Nykyään nimellä IASB tunnettu tilintarkastusalan etujärjestö on vastuussa muun muassa isojen yritysten tilinpäätöksissä EU:n alueella käytetyistä standardeista. IASB:n kehittämät säännöt on laadittu etenkin sijoittajia ajatellen. Yritysten veronmaksusta tai muista yhteiskunnallisista kysymyksistä kiinnostuneille niiden arvo on rajallinen. yhtiöiden verotietojen avaaminen palaa agendalle 1990-luvulla veroparatiisit palasivat siis kansainvälisen politiikan asialistalle. Aloitteiden nousu keskusteluun on perustunut osin foorumeiden vaihtoon : kun edistys yhdessä järjestössä on py-
Veropakokeskustelu ei mitään uutta auringon alla? 023 sähtynyt, ovat aktivistit ja poliitikot lähteneet ajamaan aloitteita toisen järjestön kautta. Avoimuuden kannattajat hyödyntävät toisin sanoen samaa strategiaa, jota Yhdysvallat ja muut suurvallat hyödynsivät 1970-luvulla, kun YK:lta vietiin valta ylikansallisten yritysten sääntelyssä. Vaikka tilintarkastusyhtiöiden omistama IASB on noussut tilinpäätössääntöjen ylimmäksi laatijaksi, se ei missään nimessä käytä valtaa yksin. IASB:n lisäksi yhtiöiden taloustietojen julkisuutta ja tilinpäätössääntöjä on käsitelty viime vuosina muun muassa Maailmanpankissa, Kansainvälisessä valuuttarahastossa IMF:ssä, rikkaiden maiden yhteistyöjärjestö OECD:ssä sekä EU:ssa. Entinen itsesääntelyn yksinvaltias IASB on ollut helisemässä, kun maailmanjärjestö toisensa jälkeen on tullut sen tontille. Yhtiöiden verotietojen avaamisen puolesta kampanjoivat kansalaisjärjestöt ovat hyötyneet, kun maailmanjärjestöt ovat kiistelleet vallasta keskenään. Kun yritysten tilien avaaminen IASB:n kautta ei onnistunut, siirtyi painopiste muihin järjestöihin. Viime aikoina huomio on kiinnittynyt OECD:n toimiin. Se julkaisi syyskuussa 2014 ensimmäisen raportointipohjan yhtiöiden maakohtaiselle vero- ja talousraportoinnille. Tämän pohjan avulla raportoitavat luvut on tarkoitettu vain veroviranomaisille, mutta kyse on joka tapauksessa merkittävästä askeleesta eteenpäin. Samaan aikaan järjestöt ovat kampanjoineet YK:n verokomitean aseman nostamiseksi. Se on tällä hetkellä samanlainen keskustelukerho kuin mitä tilinpäätösyhtiöiden oma IASC (eli nykyinen IASB) oli alkujaan. YK:n vahvistaminen hyödyttäisi etenkin kehitysmaita, koska siellä niillä on parempi edustus kuin muissa aiheen kannalta merkittävissä järjestöissä. Tätä kirjoittaessa on vielä vaikea nähdä, miten pitkälle uudet aloitteet, kansalaisyhteiskunnan painostus ja median paljastukset kantavat. Yksi asia on kuitenkin varmaa: yritysten verosuunnittelu on noussut merkittäväksi kansainvälisen politiikan kysymykseksi, eikä ulos lähtenyttä henkeä helposti saada takaisin pulloon. Kirjoittaja tutkii yritysten verosuunnittelun politiikkaa Aalto-yliopiston tutkimushankkeessa ja Helsingin yliopiston maailmanpolitiikan oppiaineen tohtorikoulutettavana. lähteet: Ndikumana, Leonce ja James K. Boyce (2012) Capital Flight from Sub-Saharan African Countries: Updated Estimates, 1970 2010. PERI Research report. Massachusettsin yliopisto, Amherst. OECD (1998) Harmful tax competition: an emerging global issue. OECD:n julkaisuja, Pariisi. Sagafi-Nejad, Tagi, John H. Dunning, & Howard V. Perlmutter (2008) The UN and Transnational Corporations: From Code of Conduct to Global Compact. Bloomington, Indiana. Talousela ma (2012) Verosuunnittelu pyo ritta a Stora Enson sellusampoa Talouselämä 8.6.2012. Ylo nen, Matti (2014) Early Precedents of the Country-by-country reporting. Implications for the analysis of corporate power. Toistaiseksi julkaisematon ka sikirjoitus.