LUPAMUUTOS-HANKKEEN OHJAUSRYHMÄLLE JA TYÖRYHMÄLLE 1 Muistutuksen tausta, tarkoitus ja rakenne LupaMuutos-hanketta 1 ( Hanke ) koskien on toteutussuunnitelman mukaisesti laadittu Hankkeen keskeisiä näkökohtia koskeva muistio 2 ( Muistio ), joka on julkaistu 7.3.2019. Asiassa on järjestetty sidosryhmätilaisuus 14.3.2019. Energiateollisuus ry ( ET ) on pitänyt tilaisuudessa sille varatun kommenttipuheenvuoron. ET on todennut kommenttipuheenvuorossaan jättävänsä kommenttinsa ( Kommentointi ) hankkeen työryhmälle tilaisuuden jälkeen ja valmistelevansa vielä erillisen tarkemman muistutuksen työryhmän käyttöön. ET on tämän mukaisesti jättänyt Kommentointinsa työryhmälle ja ladannut tämän verkkosivuilleen. 3 Kommentointi on julkaistu myös Hankkeen verkkosivuilla. Tämä asiakirja on edellä tarkoitettu tarkempi muistutus. Kuten ET on Kommentoinnissaan esittänyt, on Hankkeen toteutussuunnitelman mukaan selvityksen tavoitteena (i) tuottaa tietoa EU-oikeuden vaatimuksista ja Suomen oikeusjärjestelmän reunaehdoista ja muutostarpeista koskien lupien muuttamista siten, että yhteisön vesipolitiikan puitteista annetun direktiivin (2000/60/EY, VPD ) mukaiset vesienhoidon ympäristötavoitteet voidaan saavuttaa. Vertailumaana tarkastellaan mm. Ruotsia (ii) tarkoituksena tuottaa ideoita ja vaihtoehtoja Suomen järjestelmän kehittämiseen. Selvityksessä tulisi toteutussuunnitelman mukaan myös (iii) arvioida muutosten toteuttamisen edellytyksiä erityisesti valtiosääntöoikeudellisesta näkökulmasta. 4 Kuten ET edelleen on Kommentoinnissaan todennut, ei Hankkeessa Muistion perusteella ole toimittu kaikilta osin toteutussuunnitelman mukaisesti. Merkittäviä asiakokonaisuuksia on Muistiossa käsitelty puutteellisesti ja osin virheellisesti. Toisaalta Hankkeessa on Muistion perusteella myös ylitetty sille asetettu toimeksianto. ET lausuu tällä muistutuksella yksityiskohtaiset kommenttinsa Muistion johdosta Hankkeen ohjausryhmälle ja työryhmälle. Asian erittäin suuren merkityksen takia ET viittaa muistutuksensa perusteluina laajaan liitemateriaaliin. Tämän muistutuksen pääluvussa 2 esitetään asian mittaluokan hahmottamiseksi tiivistetty esitys vesivoiman merkityksestä Suomen sähköjärjestelmälle, huoltovarmuudelle, sekä ilmastonmuutoksen torjunnalle. Pääluvussa 3 käydään läpi VPD:n asettamat vaatimukset vesivoiman tuotannon näkökulmasta ja esitetään ET:n kommentit Muistiossa tältä osin esitetyn johdosta. Pääluvussa 4 esitetään VPD:n tavoitteisiin liittyen kuvaus ns. Ruotsin mallista yhtenä vaihtoehtoisena ratkaisuna. Tätä seuraavassa pääluvussa 5 esitetään ET:n kommentit Muistion valtiosääntöoikeudellisesta tarkastelusta. Pääluvussa 6 esitetään ET:n näkemykset Muistiossa esitetyistä sääntelyn muutosvaihtoehdoista pääluvun 7 sisältäessä lyhyen ET:n kommentin koskien ns. muiden ohjauskeinojen selvittämistä asiassa. Muistutuksen lopuksi ET esittää pääluvussa 8 Hankkeen ohjausryhmälle ja työryhmälle kokoavan kantansa Muistiossa esitetyn johdosta. 1 Vesienhoidon ympäristötavoitteiden toteuttaminen: ympäristöllisten lupien muutettavuus (Lupamuutos). 2 LupaMuutos-hanke. Vesienhoidon ympäristötavoitteiden toteuttaminen: ympäristöllisten lupien muutettavuutta koskevan lainsäädännön kehittäminen ja sen valtiosääntöoikeudelliset perusteet. Muistio keskeisistä näkökohdista, 7.3.2019. Antti Belinskij, Matti Hepola, Erkki Hollo, Jussi Kauppila, Milla Mäenpää, Tapio Määttä, Helena Valve ja Niko Soininen. 3 Kommentointi on koostunut seuraavista asiakirjoista: - ET:n kommenttipuheenvuoro Hankkeen sidosryhmätilaisuudessa 14.3.2019; - Kommenttipuheenvuoron liitteenä tiivistetty oikeudellinen arvio Muistiosta; sekä - Tiivistetyn oikeudellisen arvion liitteinä 0-velvoitteen avaamista ja VPD:n (määritelty jäljempänä) mahdollistamien joustojen hyödyntämistä koskevat säännösehdotukset perusteluineen. 4 Toteutussuunnitelma, s. 2. 1 (25)
SISÄLLYS 1 MUISTUTUKSEN TAUSTA, TARKOITUS JA RAKENNE... 1 2 VESIVOIMAN MERKITYS SUOMEN SÄHKÖJÄRJESTELMÄLLE, HUOLTOVARMUUDELLE JA ILMASTONMUUTOKSEN TORJUNNALLE...3 3 EU-OIKEUDEN VAATIMUKSET VESIVOIMAN OSALTA...3 3.1 Johdanto...3 3.2 Voimakkaasti muutetun vesimuodostuman tilatavoite ja siihen pääsemisen keinot...3 3.3 Lupien tarkistaminen ja ajan tasalle saattaminen VPD:ssä...8 3.4 Komission raportointi Suomelle koskien VPD:n implementointia...8 3.5 Suomen lainsäädännön todennäköinen puute 0-velvoitteet...11 3.6 Johtopäätökset VPD:n vaatimusten osalta... 12 4 RUOTSIN MALLISTA RATKAISUNA... 12 5 VIRHEELLINEN JA PUUTTEELLINEN VALTIOSÄÄNTÖOIKEUDELLINEN TARKASTELU... 14 5.1 Johdanto... 14 5.2 Omaisuudensuoja ja ympäristöperusoikeuden sisäinen kollisio... 14 5.3 Sääntelyn kohdentuminen... 15 5.4 EU-oikeudellisen aiheuttamisperiaatteen merkitys asiassa... 16 5.5 Johtopäätökset Muistion valtiosääntöoikeudellisen tarkastelun osalta... 18 6 ARVIO EHDOTETUISTA SÄÄNTELYN MUUTOKSISTA... 19 6.1 Johdanto... 19 6.2 Voimassa olevan lainsäädännön riittävyys VPD:n näkökulmasta... 20 6.3 ET:n muut havainnot koskien Muistion 5 lukua...22 6.4 Kokoavia näkökohtia...23 7 VAIHTOEHTOISTEN OHJAUSKEINOJEN ESITTÄMÄTTÄ JÄTTÄMINEN...23 8 LOPUKSI...24 2 (25)
2 Vesivoiman merkitys Suomen sähköjärjestelmälle, huoltovarmuudelle ja ilmastonmuutoksen torjunnalle ET toteaa heti muistutuksensa aluksi, että vesivoiman merkitys suomen sähköjärjestelmälle, huoltovarmuudelle ja ilmastonmuutoksen torjunnalle on ratkaisevan tärkeä, eikä tätä roolia voida vaikeudetta korvata muilla sähköntuotantomuodoilla. ET viittaa argumenttinsa tueksi kaikkeen Liitteenä 1 olevassa ÅF- Consult Oy:n laatimassa selvityksessä Vesivoiman merkitys Suomen energiajärjestelmälle esitettyyn. ET pyytää Hanketta tutustumaan tarkasti yllä viitattuun asiakirjaan ja huomioimaan tässä kappaleessa esitetyt yleisen edun kannalta erittäin suuret intressit asian jatkovalmistelussa. 3 EU-oikeuden vaatimukset vesivoiman osalta 3.1 Johdanto Hankkeen tavoitteena on tuottaa tietoa EU-oikeuden vaatimuksista. Vesivoiman näkökulmasta ratkaisevan tärkeä merkitys asiassa on sillä, että VPD mahdollistaa rakennetun vesimuodostuman nimeämisen voimakkaasti muutetuksi. Tämä mahdollisuus on tunnistettu Muistiossa ja todettu Suomen myös laajasti tätä mahdollisuutta käyttäneen. 5 Muistiossa tunnistetaan edelleen lupien muuttaminen yhtenä VPD:n mukaisena keinona vesimuodostuman tilatavoitteen saavuttamiseksi. Muistiossa esitetään kuitenkin sekä voimakkaasti muutetuksi nimeämisen, että VPD:n mukaisen lupien muuttamisen osalta osin virheelliset johtopäätökset. ET perustelee näkemyksensä yksityiskohtaisesti tässä pääluvussa seuraavan kappalejaon mukaisesti: Voimakkaasti muutetun vesimuodostuman tilatavoite ja siihen pääsemisen keinot (kappale 3.2); Lupien tarkistaminen ja ajan tasalle saattaminen VPD:ssä (kappale 3.3); Komission raportointi Suomelle koskien VPD:n implementointia (kappale 3.4); Suomen lainsäädännön todennäköinen puute 0-velvoitteet (kappale 3.5); sekä Johtopäätökset VPD:n vaatimusten osalta (kappale 3.6). 3.2 Voimakkaasti muutetun vesimuodostuman tilatavoite ja siihen pääsemisen keinot Kuten Muistiossa todetaan, voidaan pintavesimuodostuma nimetä voimakkaasti muutetuksi, jos hyvän ekologisen tilan saavuttamiseksi tarpeellisista hydrologismorfologisten ominaisuuksien muutoksista aiheutuu merkittäviä haitallisia vai- 5 Muistio, s. 3. 3 (25)
kutuksia ympäristölle tai tietyille toiminnoille, kuten veden hankinnalle, vesivoiman tuotannolle tai vesistön säännöstelylle. 6 Kuten Muistiossa edelleen todetaan, on VPD:n vaatima tilatavoite voimakkaasti muutetuille vesimuodostumille hyvää ekologista tilaa lievempi hyvä ekologinen potentiaali. 7 Voimakkaasti muutetun vesimuodostuman vertailutila, jonka pohjalta tilatavoite määritetään, on paras ekologinen potentiaali. Voimakkaasti muutetun vesimuodostuman tilatavoite, eli hyvä ekologinen potentiaali, määritetään vertailutilasta käsin. VPD:n liitteessä V on paras mahdollinen ekologinen potentiaali hydrologis-morfologisten laatutekijöiden osalta määritelty seuraavasti (korostus lisätty): Hydrologis-morfologisissa olosuhteissa on havaittavissa ainoastaan niitä pintavesimuodostumaan kohdistuvia vaikutuksia, jotka ovat seurausta veden keinotekoisesti tai voimakkaasti muutetuista ominaispiirteistä sen jälkeen, kun kaikki toteutettavissa olevat lieventävät toimenpiteet on toteutettu, jotta varmistetaan pääseminen mahdollisimman lähelle parasta toteutettavissa olevaa ekologista jatkumoa, erityisesti eläimistön vaelluksen ja sopivien kutemis- ja lisääntymisalueiden kannalta. 8 Edellä tarkoitettujen toimenpiteiden tulee olla sellaisia, ettei niistä aiheudu merkittävää haittaa vesistön tärkeälle käytölle, esim. vesivoiman tuotannolle. 9 6 Muistio, s. 3. VPD:n 4 artiklan 3 kohta kuuluu kokonaisuudessaan seuraavasti: 3. Jäsenvaltiot voivat nimetä pintavesimuodostuman keinotekoiseksi tai voimakkaasti muutetuksi, kun a) muodostuman hydrologis-morfologisten ominaisuuksien muutoksista, jotka olisivat tarpeen hyvän ekologisen tilan saavuttamiseksi, aiheutuisi merkittäviä haitallisia vaikutuksia: i) ympäristöön laajemmin; ii) vesiliikenteeseen, satamatoiminnat mukaan lukien, tai vesien virkistyskäyttöön; iii) toimintoihin, joita varten vettä varastoidaan, esimerkiksi juomaveden hankintaan, voiman tuotantoon tai kasteluun; iv) vedensäännöstelyyn, tulvasuojeluun tai maankuivatukseen; taikka v) muihin yhtä tärkeisiin kestävän kehityksen mukaisiin ihmisen toimiin. b) vesimuodostuman keinotekoisten tai muutettujen ominaispiirteiden tuomaa hyötyä ei voida teknisen toteutettavuuden tai kohtuuttomien kustannusten vuoksi kohtuudella saavuttaa muilla, ympäristön kannalta merkittävästi paremmilla keinoilla. Tällainen nimeäminen ja sen perusteet on erityisesti mainittava 13 artiklassa edellytetyssä vesipiirin hoitosuunnitelmassa, ja ne on tarkistettava joka kuudes vuosi. 7 Muistio, s. 5. 8 Liite V, kohta 1.2.5. 9 Ks. Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive (2000/60/EC) Guidance document n.o 4 Identification and Designation of Heavily Modified and Artificial Water Bodies, s. 56, jolla todetaan seuraavaa: The hydromorphological conditions at MEP are the conditions that would exist if all hydromorphological mitigation measures were taken to ensure the best approximation to the ecological continuum. The mitigation measures for defining MEP should: (a) not have a significant adverse effect on the specified use (including maintenance and operation of the specified use; see Section 6.4.2). 4 (25)
Hyväksyttävä toimenpidevalikoima on aina tapauskohtainen. 10 Muistiossa esitetään seuraavaa (korostus lisätty): Hyvä ekologinen potentiaali sallii vesimuodostumassa vähäisiä muutoksia kyseeseen tulevien biologisten laatutekijöiden arvoissa verrattuna parhaan ekologisen potentiaalin mukaisiin arvoihin (VPD liite V). Siten kaikkiin mahdollisiin hydrologis-morfologisiin haittojen vähentämistoimiin mahdollisimman luontaisen virtavesijatkumon turvaamiseksi ei tarvitse ryhtyä. 11 Johtopäätöksestä voi saada sellaisen kuvan, että tilatavoitteeseen pääsemiseksi tulisi kaikissa voimakkaasti muutetuissa vesistössä aikaansaada jonkintasoinen ns. ekologinen jatkumo. Näin ei kuitenkaan ole. ET korostaa, että arvioitaessa sitä, onko voimakkaasti muutettu vesimuodostuma hyvässä ekologisessa potentiaalissa, eli tavoitetilassaan, vaatimuksena on, että vallitsevat hydrologis-morfologiset olot eivät kyseisessä tapauksessa haittaa biologisten laatutekijöiden arvojen saavuttamista. Voimakkaasti muutettuja vesimuodostumia koskevassa VPD:n yhteistä toimeenpanostrategiaa koskevassa ohjeessa todetaan asiasta seuraavaa (korostukset lisätty): The hydromorphological conditions at GEP must be such as to support the achievement of the GEP biological values (Example in the toolbox). This will require the identification of the hydromorphological conditions necessary to support the achievement of the GEP values for the biological quality elements, and in particular the achievement of the values for those biological quality elements that are sensitive to hydromorphological alterations. 12 On edellä esitetyn perusteella selvää, että ekologinen jatkumo käsitteenä linkittyy parhaaseen mahdolliseen potentiaaliin, eli voimakkaasti muutetun vesimuodostuman vertailutilaan. Edes parhaassa mahdollisessa potentiaalissa ei kuitenkaan vaadita Muistiossa käytetyn terminologian mukaisesti mahdollisimman luontaista virtavesijatkumoa, vaan sitä, että kaikki toteutettavissa olevat lieventävät toimenpiteet on toteutettu, jotta varmistetaan pääseminen mahdollisimman lähelle parasta toteutettavissa olevaa ekologista jatkumoa siten, että 10 Ks. Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive (2000/60/EC) Guidance document n.o 13 Overall approach to the classification of ecological status and ecological potential), s. 20, jolla todetaan seuraavaa: The mitigation measures must be compatible with the use for which the water body is designated (see Section 4.1.3), making them and the resulting values for MEP hydromorphology potentially very specific to particular water bodies or groups of water bodies. Since the MEP hydromorphology dictates the MEP biological and physico-chemical conditions, it is appropriate in the case of those HMWBs and AWBs that may be at MEP to check if their hydromorphology is at MEP before considering the condition of the other quality elements. 11 Muistio, s. 5. 12 Ks. Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive (2000/60/EC) Guidance document n.o 4 Identification and Designation of Heavily Modified and Artificial Water Bodies, s. 61, jolla todetaan seuraavaa: The hydromorphological conditions at GEP must be such as to support the achievement of the GEP biological values (Example in the toolbox).this will require the identification of the hydromorphological conditions necessary to support the achievement of the GEP values for the biological quality elements, and in particular the achievement of the values for those biological quality elements that are sensitive to hydromorphological alterations. 5 (25)
toimenpiteet eivät saa aiheuttaa merkittävää haittaa vesistön tärkeälle käytölle. ET korostaa edelleen myös sitä, että tilatavoitteen saavuttamisen kannalta ratkaisevia ovat biologiset laatutekijät, jotka ovat ns. luokittavia. Hydrologis-morfologiset laatutekijät ovat näitä tukevia. 13 Mikäli biologisten laatutekijöiden hyvän ekologisen potentiaalin mukaiset arvot saavutetaan, ei hydrologis-morfologisilla laatutekijöillä ole itsenäistä merkitystä luokituksen kannalta. 14 Parhaan mahdollisen ekologisen potentiaalin osalta VPD:n liite V edellyttää, että kyseeseen tulevien biologisten laatutekijöiden arvot vastaavat mahdollisimman hyvin lähinnä vastaavan pintavesimuodostumatyypin arvoja, ottaen huomioon vesimuodostuman keinotekoisista tai voimakkaasti muutetuista ominaispiirteistä johtuvat fyysiset olosuhteet. Vertailua ei siis tehdä luonnontilaiseen rakentamattomaan vesistöön, eikä tärkeälle käytölle saa aiheutua merkittävää haittaa. Vertailutilan määrittäminen tapahtuu hydrologis-morfologisisia olosuhteita parantavista toimenpiteistä käsin. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että mikäli hydrologis-morfologisia toimenpiteitä ei enää olisi tehtävissä tavalla, joka ei samalla tarkoittaisi merkittävän haitan aiheutumista vesimuodostuman tärkeälle käyttömuodolle, kuten vesivoiman tuotannolle, on vesimuodostuma parhaassa mahdollisessa ekologisessa potentiaalissa, ja tässä tilassa vallitsevien biologisten laatutekijöiden tila (esim. kalalajien lukumäärä) on se, mihin hyvää ekologista potentiaalia eli tavoitetilaa verrataan. Vertailua ei siis tehdä luonnontilaiseen vesistöön tai voimakkaasti muutettuun vesimuodostumaan, jossa kaikki mahdolliset toimenpiteet ekologisen jatkumon aikaansaamiseksi on tehty, vaan tilanteeseen, jossa ekologisen jatkumon aikaansaamiseksi olisi tehty toimenpiteet, jotka eivät aiheuta merkittävää haittaa vesimuodostuman tärkeälle käyttömuodolle. Näin menetellen määritellään jokaisen voimakkaasti muutetun vesimuodostuman osalta tavoitetilaan luokittamisen kannalta ratkaisevat biologisten laatutekijöiden arvot kyseisessä tapauksessa, ja jos nämä biologiset laatutekijät on saavutettu (esim. kalalaji esiintyy istutusten tai ylisiirron takia) hydrologis-morfologisilla ominaisuuksilla ei ole minkäänlaista itsenäistä merkitystä, sillä vesimuodostuma on jo tavoitetilassa VPD:n liitteen V edellytyksen Vallitsevat olot eivät haittaa edellä yksilöityjen biologisten laatutekijöiden arvojen saavuttamista täyttyessä. 15 13 VPD liite V. 14 Ks. Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive (2000/60/EC) Guidance document n.o 13 Overall approach to the classification of ecological status and ecological potential, s. 3, jolla todetaan seuraavaa: The values of the hydromorphological quality elements must be taken into account when assigning water bodies to the high ecological status class and the maximum ecological potential class (i.e. when downgrading from high ecological status or maximum ecological potential to good ecological status/potential). For the other status/potential classes, the hydromorphological elements are required to have conditions consistent with the achievement of the values specified [in Tables 1.2.1-1.2.5] for the biological quality elements. Therefore, the assignment of water bodies to the good, moderate, poor or bad ecological status/ecological potential classes may be made on the basis of the monitoring results for the biological quality elements and also, in the case of the good ecological status/potential the physico-chemical quality elements (see paragraph 2.6 below). This is because if the biological quality element values relevant to good, moderate, poor or bad status/potential are achieved, then by definition the condition of the hydromorphological quality elements must be consistent with that achievement and would not affect the classification of ecological status/potential. 15 Ks. asiasta yksityiskohtaisesti Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive (2000/60/EC) Guidance document n.o 4 Identification and Designation of Heavily Modified and Artificial Water Bodies, s. 53-56. S. 55 esimerkissä todetaan seuraavaa: Substep 10.2: It is clear that the hydromorphological elements required for MEP do not reflect the historical situation (estuary) but should reflect the theoretical improvements which could be undertaken by hydromorphological mitigation measures (which have no significant adverse effect upon the use (flood protection)). The closest comparable lake type should be used to choose the values for those elements as far as possible (see Section 7.2.2). Substep 10.4: 6 (25)
ET toteaa tiivistetysti, että Muistio antaa harhaanjohtavan kuvan voimakkaasti muutetun vesistön tilatavoitteen saavuttamisen vaatimista toimenpiteistä. Toimenpidevalikoima parhaan mahdollisen ekologisen potentiaalin saavuttamiseksi on aina tapauskohtainen. VPD:n mukainen tilatavoite voimakkaasti muutetuissa vesistöissä on sellainen, johon voidaan päästä aiheuttamatta merkittävää haittaa tärkeille toiminnoille, kuten vesivoimalle. Lisäksi tilatavoitteen saavuttamiseen voidaan pyrkiä joustavasti eri keinoin, istutukset mukaan lukien. 16 Jokijatkumoa ei vaadita. ET haluaa lisäksi huomauttaa, että VPD jättää jäsenvaltioille huomattavan harkintamarginaalin direktiivin toimeenpanoa koskevissa ratkaisuissa. Voimakkaasti muutetun vesimuodostuman tilatavoite eli hyvä saavutettavissa oleva ekologinen potentiaali asetetaan VPD:ssä. VPD:n toimeenpano tapahtuu kuitenkin luonnollisesti jäsenvaltioissa ja direktiivi mahdollistaa jäsenvaltiokohtaisten erityispiirteiden huomioimisen. ET toteaa VPD:n velvoitteiden osalta tältä osin seuraavaa: Jäsenvaltioiden on määritettävä kansallisella alueellaan olevat erilliset vesistöalueet ja muodostettava niistä VPD:n soveltamiseksi erillisiä vesipiirejä; 17 Jäsenvaltiot määrittelevät pintavesimuodostumien sijainnin ja rajat ja tekevät näiden muodostumien ominaispiirteiden tarkastelun; 18 sekä VPD:ssä tarkoitetaan voimakkaasti muutetulla vesimuodostumalla pintavesimuodostumaa, jota ihmisen toiminta on merkittävästi muuttanut fyysisesti kuten jäsenvaltio on määritellyt direktiivin liitteen II vaatimusten mukaisesti. 19 Toisin sanoen VPD jättää jäsenvaltioille paljon harkintamarginaalia myös ja erityisesti voimakkaasti muutettujen vesimuodostumien osalta, huolimatta siitä, että direktiivin soveltamisesta on julkaistu laajasti ohjeistusta sekä EU:n tasolla, erityisesti ns. yhdennetyn toimeenpanostrategian (CIS 20 ) puitteissa, että Suomessa 21. The MEP biological conditions are those values found under the given circumstances of step 10.2 and 10.3 (see Section 7.2.4). 16 Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive (2000/60/EC) Guidance document n.o 4 Identification and Designation of Heavily Modified and Artificial Water Bodies, s. 38, jolla todetaan seuraavaa: The first sub-step 7.1 of the designation test 4(3)(a) is to identify the hydromorphological changes which could lead to the achievement of GES. This process is complicated by the fact that water bodies will frequently be impacted by different pressures. Consequently, it will be necessary (but not always possible) to separate: - measures to change hydromorphology; - measures to improve the physico-chemical status; and - direct measures to improve the biological status (such as manipulation of fish population or planting macrophytes). 17 VPD 3(1) artikla. 18 VPD liite II kohta 1.1. 19 VPD 2(9) artikla. 20 Common Implementation Strategy. 21 Suomen ympäristökeskus: Vesienhoidon suunnittelun ohjeistus 2. kaudelle. Voimakkaasti muutettujen ja keinotekoisten pintavesien tunnistaminen ja tilan arviointi, 2013. ET toteaa, että kyseisessä ohjeessa todetaan s. 16 seuraavaa: 7 (25)
3.3 Lupien tarkistaminen ja ajan tasalle saattaminen VPD:ssä Muistiossa todetaan, että VPD:ssä lupien muuttamiseen liittyvät toimenpiteet jakaantuvat vesienhoidon toimenpideohjelman perustoimenpiteisiin, täydentäviin toimenpiteisiin ja lisätoimenpiteisiin. Edelleen Muistiossa todetaan tältä osin, että perustoimenpiteisiin kuuluvat eri toimintojen ennakkovalvontatoimenpiteiden säännöllinen tarkistaminen ja ajan tasalle saattaminen. Muistiossa viitataan tältä osin VPD:n 11(3e) artiklaan. Edelleen Muistiossa todetaan tältä osin, että perustoimenpiteet ovat jäsenvaltioita suoraan velvoittavia ja, että ne tulee toteuttaa ympäristötavoitteiden saavuttamisesta riippumatta. 22 ET toteaa, että sen käsityksen mukaan Muistiossa esitetty toteamus on jossain määrin harhaanjohtava. VPD:n viitattu 11(3e), toimenpideohjelmaa koskeva artikla kuuluu seuraavasti: Perustoimenpiteet ovat vähimmäisvaatimuksia, jotka tulee täyttää, ja niihin kuuluvat: e) makean pintaveden ja pohjaveden oton sekä makean pintaveden patoamisen ennakkovalvonta, mukaan lukien vedenottoa koskeva rekisteri tai rekisterit, ja vaatimus ennalta haettavasta vedenottoja patoamisluvasta. Kyseiset ennakkovalvontatoimenpiteet tarkistetaan säännöllisesti ja saatetaan tarvittaessa ajan tasalle. Jäsenvaltiot voivat vapauttaa ennakkovalvonnasta sellaisen vedenoton ja patoamisen, joilla ei ole merkittävää vaikutusta veden tilaan; Muistiosta maininta tarvittaessa puuttuu. ET:n käsityksen mukaan yllä korostetun VPD:n kohdan merkitys on se, että ennakkovalvontatoimenpiteinä olevat patoamista koskevat luvat tarkistetaan ( review ) hoitosuunnitelman laatimisen yhteydessä tiettyä mekanismia noudattaen. Tätä tulkintaa tukee mm. komission vuoden 2015 Suomelle osoitettu VPD:n implementointia koskeva raportointi. 23 Varsinainen ajan tasalle saattaminen ( updated ) tehdään tarvittaessa, käytännössä siinä tapauksessa, että lupa estää VPD:n mukaisen ympäristötavoitteen saavuttamisen. Muistiosta voi saada sen virheellisen kuvan, että lupien ajan tasalle saattaminen (muuttaminen) tulisi perustoimenpiteenä tehdä aina. 3.4 Komission raportointi Suomelle koskien VPD:n implementointia Muistiossa viitatun komission VPD:n toimeenpanon johdosta Suomelle antaman palautteen osalta ET toteaa, että lupien tarkistaminen on viime kädessä kansallinen ratkaisu ja että komissio ei ole edes vaatinut Suomea muuttamaan lakia tältä osin. Ympäristötavoitteen saavuttamisen edellytyksenä merkittävien vaelluskalavesistöjen vesimuodostumissa (sekä voimakkaasti muutetut että luonnontilaiset vesimuodostumat) on, että niissä on tehty teknis-taloudellisesti toteuttamiskelpoiset toimenpideyhdistelmät, joilla voidaan saada aikaan vesistöalueelle vaelluskalojen kestävä, luontaisesti lisääntyvä kanta. Toimenpiteet eivät saa aiheuttaa merkittävää haittaa vesistön tärkeälle käyttömuodolle. Vaikka kyseisessä ohjeen kohdassa tunnistetaan VPD:n lähtökohta siitä, että toimenpiteistä ei saa aiheutua merkittävää haittaa vesistön tärkeälle käytölle, voidaan ET:n tulkinnan mukaan aiheellisesti kysyä, onko kyseinen kotimaisen ohjeistuksen lisävaatimus vaelluskalojen luontaisesti lisääntyvän kannan luomisesta direktiivin mukainen. ET:n käsityksen mukaan näin ei ole. 22 Muistio s. 4-5. 23 Komission raportointia Suomelle käsitellään yksityiskohtaisemmin ja se määritellään jäljempänä. 8 (25)
Edellinen komission raportointi koskien VPD:n implementointia on vuodelta 2015 ( Vuoden 2015 raportointi ). Raportoinnissa todetaan tältä osin Suomea koskevana suosituksena seuraavaa (korostukset lisätty): (Finland should:) Provide more detailed information in the RBMPs on activities that may modify the hydromorphological conditions of the water bodies and have a negative impact on the ecological status, including on the mitigation measures included in the Water Act (587/2011). Finland should include in the RBMPs a clear measure to review all existing hydropower permits to ensure the achievement of WFD objectives, in particular in relation to the ecological flow, fish passes and other mitigation measures. 24 ET:n näkemyksen mukaan on selvää, että lainatussa komission suosituksessa on kyse siitä, että komissio kehottaa Suomea sisällyttämään kansallisen järjestelmän mukaisesti vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain (1299/2004) mukaisiin vesipiirin hoitosuunnitelmiin selkeän mekanismin, jolla olemassa olevat vesivoimalaitosten luvat tarkistetaan (review) hoitosuunnitelman toteutuksen yhteydessä. Vuoden 2019 komission raportoinnissa Suomelle ( Vuoden 2019 raportointi ) todetaan vesivoimalupien tarkistamiseen liittyen seuraavaa koskien Suomen toisen kauden hoitosuunnitelmien keskeisiä vahvuuksia ja heikkouksia (korostukset lisätty): In the seven mainland RBDs, ecological flows have been derived for some relevant water bodies but the work is still ongoing. The ecological flows which have been derived have not been implemented yet but there are plans to do so during next cycle. At the same time, no clear measure is yet included in the RBMPs to review all existing hydropower permits to ensure the achievement of WFD objectives, in particular in relation to ecological flow, fish passes and other mitigation measures. 25 24 COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT Report on the progress in implementation of the Water Framework Directive Programmes of Measures Accompanying the document COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIA- MENT AND THE COUNCIL The Water Framework Directive and the Floods Directive: Actions towards the 'good status' of EU water and to reduce flood risks, Brussels, 9.3.2015 SWD(2015) 50 final, s. 109. Edelleen Vuoden 2015 raportoinnissa todetaan yleisemmällä tasolla seuraavaa: Veden käytön mukauttaminen vesipolitiikan puitedirektiivin tavoitteisiin ja muutosten täytäntöönpano Voimassaolevat luvat, kuten esimerkiksi vedenottoa (mukaan lukien vesioikeudet), päästöjä ja vesivoimaa koskevat luvat, olisi tarkistettava ja tarvittaessa ajantasaistettava niin, että ne ovat vesipolitiikan puitedirektiivin tavoitteiden mukaisia. Osa jäsenvaltioista on jo käynnistänyt tämän työn, ja muiden olisi seurattava tätä esimerkkiä. Ks. tältä osin KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE Vesipolitiikan puitedirektiivi ja tulvadirektiivi: Toimenpiteet EU:n vesien hyvän tilan saavuttamiseksi ja tulvariskien vähentämiseksi, Bryssel 9.3.2015 COM(2015) 120 final, s. 12. 25 COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT Second River Basins Management Plans - Member State: Finland Accompanying the document REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the implementation of the Water Framework Directive (2000/60/EC) and the Floods Directive (2007/60/EC) Second River Basin Management Plans First Flood Risk Management Plans, Brussels, 26.2.2019 SWD(2019) 46 final ( Työasiakirja 2019 ), s. 18. 9 (25)
Suomea koskevissa Vuoden 2019 raportointiin kuuluvissa suosituksissa todetaan puolestaan seuraavaa (korostukset lisätty): Finland should continue the work on defining ecological flow, and make sure that this is implemented in all RBDs. The revision of all existing hydropower permits should be done to ensure the achievement of WFD objectives, in particular in relation to ecological flow, fish passes and other mitigation measures. 26 Vuoden 2019 raportoinnin sanamuodot ovat tietyiltä osin ehdottomampia kuin Vuoden 2015 raportoinnin vastaavat, eikä ET:n tiedossa ole, miksi tähän valintaan on päädytty. ET pitää kuitenkin selvänä, että asiallisesti kyse on Vuoden 2015 raportoinnin toistamisesta, koska systemaattista lupien tarkastamismekanismia ei hoitosuunnitelmissa ole ollut. ET haluaa myös edelleen painottaa jo Kommentoinnissaan esittämäänsä, jonka mukaan komissio ei ole vaatinut Suomea muuttamaan lainsäädäntöään liittyen vesivoimalupien muuttamiseen. Esim. Ruotsissa tilanne on tältä osin toinen. Tältä osin Muistiossakin on todettu, että Ruotsin uudistuksen taustalla ovat komission valvontatoimet. 27 Muistiossa todetaan, että komission mukaan Suomen on kiinnitettävä suunnittelussa erityistä huomiota ympäristövirtaamiin, kalateiden toteuttamiseen ja muihin haittojen vähentämistoimiin. 28 ET korostaa, että tällä toteamuksella ei voida perustella esitettyjä laajoja lakimuutoksia, eikä komission raportointia voida käyttää perusteena kalateiden vaatimiseen voimakkaasti muutettuihin vesistöihin. ET perustelee kantansa seuraavasti: Voimakkaasti muutetun vesimuodostuman tilatavoite on alisteinen vesistön tärkeälle käyttömuodolle. ET viittaa tältä osin kaikkeen aiemmin tässä muistutuksessa esittämäänsä. Tärkeälle käyttömuodolle alisteinen on myös voimakkaasti muutetun vesimuodostuman virtaama. Ympäristövirtaaman ns. työmääritelmää ei sovelleta voimakkaasti muutettuihin vesimuodostumiin ja näissä vaadittava virtaama on aina alisteinen mm. tekniselle toteutettavuudelle, sekä yhteiskunnallis-taloudellisille vaikutuksille siihen vesistön käyttöön, johon ekologisen virtaamaan käyttöönotto vaikuttaisi; 29 26 Työasiakirja 2019, s. 22. 27 Muistio, s. 13. 28 Muistio, s. 5. 29 Ks. tältä osin Ecological flows in the implementation of the Water Framework Directive. Guidance Document No. 31. Technical Report - 2015 086, s. 3, jolla todetaan seuraavaa: Where water bodies can be designated as heavily modified water bodies and/or qualify for an exemption, related requirements in terms of flow regime are to be derived taking into account technical feasibility and socio-economic impacts on the use that would be affected by the implementation of ecological flows. The flow to be implemented in these water bodies is not covered by the working definition of ecological flow and it will be referred distinctively. These latter flows are to some extent addressed in the guidance document. Ks. myös Koljonen, Saija, Maunula, Markku, Artell, Janne, Belinskij, Antti, Hellsten, Seppo, Huusko, Ari, Juutinen, Artti, Marttunen, Mika, Mustajoki, Jyri, Mäki-Petäys, Aki, Rotko, Pia, Soininen, Niko, Vehanen, Teppo: Vaelluskalakantojen elvyttäminen ympäristövirtaama ja muut ratkaisut. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 69/2017, 30.10.2017, s. 37, jolla todetaan seuraavaa: 10 (25)
Komission Vuoden 2019 raportoinnistakin käy selkeästi ilmi, että hydrologis-morfologiset laatutekijät eivät sellaisenaan luokita voimakkaasti muutettua vesistöä tavoitetilaan vaan ratkaisevia ovat biologisten laatutekijöiden arvot; 30 sekä Komission Vuoden 2019 raportoinnin suosituksissa Suomelle on ekologisen virtaaman osalta ET:n tulkinnan ja raportoinnin sanamuotojen mukaisesti kyse siitä, että komissio esittää ympäristövirtaaman määrittelyä koskevan työn jatkamista ja tämän käyttöönottoa kaikilla kahdeksalla vesienhoitoalueella, koska näin ei toistaiseksi ole. Komission raportointi ei kuitenkaan tarkoita sitä, että vesilakia (587/2011, Vesilaki ) tulisi tältä osin muuttaa, eikä komissio näin esitä, vaan Vesilain 19 luvun 7 tarjoaa riittävät mahdollisuudet puuttua tarvittaessa säännöstelyä koskeviin lupamääräyksiin. Edelleen Muistiossa esitetään tältä osin, että Toisen vesienhoitokauden kaikille maille kohdistetussa yleispalautteessa komissio tuo esille tarpeen määrittää ja toteuttaa nykyistä paremmin ekologiset virtaamat ja varmistaa jokien esteettömyys. Muistiossa viitataan tältä osin todennäköisimmin komission yleispalautteen seuraavaan kohtaan: Ekologiset vähimmäisvirtaamat on kuitenkin määritettävä ja toteutettava paremmin, ja jokien esteettömyys ja asianmukainen sedimenttien muodostuminen on varmistettava. 31 ET toteaa kuitenkin myös tämän, kaikille jäsenvaltioille osoitetun lainauksen osalta, että sen käyttö laajojen ja myös voimakkaasti muutettuja vesimuodostumia koskevien lakimuutosten perusteella on sen näkemyksen mukaan jopa tarkoitushakuista. Jokien esteettömyys on VPD:n liitteen V mukaan luonnonvesistöjä koskeva hydrologis-morfologinen, eli tukeva laatutekijä. Voimakkaasti muutetun vesimuodostuman osalta jokijatkumo liittyy sellaisenaan ainoastaan vertailutilan määritykseen, kuten yllä on esitetty. ET haluaa myös edelleen korostaa sitä, että ekologisen virtaaman käsitettä ei edes ole määritelty VPD:ssä. Komission yleispalautteesta otetut lainaukset eivät tätä tosiasiaa muuta, eikä Vesilain muuttamiseen näin ollen tältä osin ole perusteita. 3.5 Suomen lainsäädännön todennäköinen puute 0-velvoitteet Suomen lainsäädäntö mahdollistaa jo nykymuodossaan VPD:n velvoitteiden huomioimisen vesivoiman tuotannon näkökulmasta, eikä laajaan, Muistiossa esitetyn kaltaiseen lainmuutokseen ole tarvetta. Poikkeuksena tästä ja Suomen oikeusjärjestelmään sisältyvänä ongelmana VPD:n tavoitteiden saavuttamisen Lyhytaikaissäännöstelyn vaikutus on eliöstölle merkittävä ja ympäristövirtaaman määrittelyn kannalta sen merkitys on todennäköisesti suurempi kuin vuodenaikaiseen vaihteluun perustuvien virtaamatasojen kohtuullisen vaihtelun merkitys. Kohteissa, joissa lyhytaikaissäännöstely on voimakasta, tulisi ympäristövirtaaman näkökulmia (eliöiden ekologia, elinkiertojen luontainen toimivuus) lähestyä lyhytaikaissäännöstelyn merkityksen kautta eli selvittää voidaanko lyhytaikaissäännöstelyn vaikutuksiin puuttua aiheuttamatta merkittävää haittaa vesivoimantuotannolle. 30 Työasiakirja 2019, s. 89, jolla todetaan seuraavaa: The values of the hydro-morphological quality elements must be taken into account when assigning water bodies to the high ecological status class and the maximum ecological potential class (i.e. when deciding between high ecological status or maximum ecological potential and GES/potential). For the other status/potential classes, the hydro-morphological elements are required to have conditions consistent with the achievement of the values specified for the biological quality elements. 31 COM(2019) 95 final. Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle vesipolitiikan puitedirektiivin (2000/60/EY) ja tulvadirektiivin (2007/60/EY) täytäntöönpanosta, kohta 4.1. 11 (25)
kannalta lienee kuitenkin ns. 0-velvoitelupien avaamismahdollisuuden puuttuminen, koska direktiivissä ei tehdä eroa sen välille, onko kyseessä lupa, jossa on kalataloudellinen velvoite ja toisaalta sellaiseen, jossa tällaista velvoitetta ei ole. 0-velvoitelupien avaamiseen liittyy kuitenkin useita valtiosääntöoikeudellisia, ja myös Vesilain yleissäännösten huomioimiseen liittyviä keskeisen tärkeitä seikkoja. ET viittaa tältä osin vesivoimayhtiöiden (Fortum Oyj, Kemijoki Oy, PVO- Vesivoima Oy, sekä UPM Energy Oy) oikeusministeriön arviomuistion Kalatalousvelvoitteen määrääminen vesitalousluvan haltijalle ( Arviomuistio ) johdosta antamaan lausuntoon (Liite 2), eikä toista tässä kaikkea lausunnossa esitettyä. ET korostaa, että 0-velvoitteen avaamismahdollisuuden puute on ainoa potentiaalinen VPD:n tavoitteisiin liittyvä ongelma Suomen lainsäädännössä ja mahdolliset lainsäädännön uudistukset tulee sen näkemyksen mukaan rajata tiukasti 0-velvoitteiden avaamiseen. 0-velvoitteiden hallitun avaamisen ET hyväksyy ja se on esittänyt Hankkeelle oman ehdotuksensa 0-velvoitteiden avaamisen mahdollistavaksi, ja 0-velvoitetilanteiden erityispiirteet huomioivaksi säännökseksi Kommentoinnin yhteydessä. 3.6 Johtopäätökset VPD:n vaatimusten osalta 4 Ruotsin mallista ratkaisuna ET toteaa, että Muistiossa on tehty voimakkaasti muutettujen vesimuodostumien ja vesivoiman osalta virheelliset johtopäätökset, kun Muistiossa on katsottu, että VPD:n mukaisen tilatavoitteen saavuttaminen tältä osin edellyttäisi Vesilain laajempaa avaamista. Muistiossa on ylitulkittu VPD:n asettamia vaatimuksia ja perusteltu Vesilain laajaa avaamista ottamatta kantaa siihen, mitä VPD jo nykyisin mahdollistaa. ET korostaa, että VPD mahdollistaa tilatavoitteeseen pyrkimisen useilla eri keinoilla, eikä vaadi esim. kalateiden rakentamista voimakkaasti muutettuihin vesistöihin ja että VPD mahdollistaa voimakkaasti muutetuksi nimeämisen ohella joustokeinoina myös mm. tilatavoitteesta poikkeamisen ja vähemmän vaativien ympäristötavoitteiden asettamisen. ET korostaa yllä olevalla perustellen sitä, että voimakkaasti muutettu vesimuodostuma on perustavalla tavalla eri asia kuin luonnonvesistö siitä näkökulmasta, millaisia toimenpiteitä siinä tulee tehdä tilatavoitteen saavuttamiseksi. Muistiossa huomioidaan kyllä voimakkaasti muutetun vesimuodostuman käsite, mutta ei ET:n näkemyksen mukaan korosteta asiaa riittävällä tavalla. VPD:n mahdollistama harkintamarginaali jäsenvaltioille mahdollistaa Suomessa VPD:n mukaisten tavoitteiden saavuttamisen ilman lain muutoksia. Hankkeen tehtävänä on selvittää, edellyttävätkö VPD:n vaatimukset muutoksia Suomen lakiin. Tältä osin selvitys on ollut puutteellinen, koska nykylainsäädännön soveltamisen tarjoamia mahdollisuuksia ei ole riittävästi analysoitu. Todellista tarvetta muuttaa lakia ei ole Muistiossa osoitettu. Ruotsi on 1.1.2019 voimaan astuneella lainsäädäntömuutoksella päättänyt ottaa täysimääräisesti ja velvoittavana käyttöön VPD:n mahdollistamat poikkeamismahdollisuudet ja joustot. Hallituksen esityksessä 2017/18:243 todetaan tältä osin mm. näin: De möjligheter att ställa mindre långtgående krav som följer av EU rätten till förmån för samhällsnyttiga verksamheter ska utnyttjas fullt ut. För detta införs såväl i arbetet med den nationella planen som i de enskilda 12 (25)
prövningarna en ordning som innebär att vattenförvaltningen och ytterst regeringen ges möjlighet att göra de avvägningar och fatta de beslut om klassificering och miljökvalitetsnormer som behövs. Edellä esitetty tavoite on toteutettu niin, että VPD:n 4 artiklan kohdat 3, 4, 5 ja 7 on sisällytetty miljöbalkeniin (1998:808, MB ) ja vattenförvaltningsförordningiin (2004:660 Vesiasetus ) alla esitetyn mukaisesti. Lisäksi kyseisiin säädöksiin on otettu haastopykälä, jonka myötä vesimuodostuman tilaluokituksen oikeellisuus voidaan haastaa lupaprosessin yhteydessä. Tässä kohdassa käsitellyt Ruotsin lainsäädännön säännökset on koottu Liitteeseen 3. VPD:n 4(3) artiklan mukaista vesimuodostuman keinotekoiseksi tai voimakkaasti muutetuksi nimeämistä vastaava säännös löytyy Vesiasetuksen 4 luvun 3 :stä, jonka perusteella viranomaisen velvoitteena on nimetä vesimuodostumat voimakkaasti muutetuksi tai keinotekoiseksi em. artiklassa ja säännöksessä asetettujen edellytysten täyttyessä. VPD:n 4(4) artiklan mukaista määräaikojen pidentämistä vastaava säännös on puolestaan sisällytetty Vesiasetuksen 4 luvun 9 :än, jonka perusteella viranomaisen tulee määrätä, että laatuvaatimukset on täytettävä myöhemmässä vaiheessa tätä koskevien edellytysten täyttyessä. VPD:n 4(5) artiklan mukaista vesimuodostumien vähemmän vaativien ympäristötavoitteiden asettamista vastaava säännös on sisällytetty Vesiasetuksen 4 luvun 10 :än. Säännöksen mukaisesti viranomaisen tulee tietyn vesimuodostuman osalta määrätä vähemmän vaativia ympäristövaatimuksia säännöksessä mainittujen ja edellä mainittuun VPD 4(5) artiklaan perustuvien edellytysten täyttyessä. VPD:n 4(7) artiklaa vastaava säännös, jonka perusteella yleisen edun kannalta tärkeälle hankkeelle on myönnettävä poikkeus em. artiklassa asetettujen edellytysten täyttyessä, on sisällytetty Vesiasetuksen 4 luvun :iin 11 ja 12. MB:n 22 luvun 13 :n ja Vesiasetuksen 4 luvun 14 :n mukaisesti, tulee luvituksesta vastaavan tuomioistuimen hakea lausunto luokituksesta vastaavalta viranomaiselta, mikäli selvitys yksittäistapauksessa viittaa siihen, että vesimuodostuman luokituksen muuttamiselle on perusteita sen takia, että luokitus on tehty virheellisen tiedon perusteella siten, että tällä on merkitystä mahdollisuuksille määrätä tietylle toiminnalle kohtuullisia ympäristöehtoja. Luokituksesta vastaavan viranomaisen tulee tämän jälkeen päättää luokituksen muuttamisesta. Mikäli luokitusta ei luokituksesta vastaavan viranomaisen mukaan voida muuttaa, tulee asia luokituksesta vastaavan viranomaisen aloitteesta saattaa valtioneuvoston päätettäväksi. Hankkeessa tulisi toteutussuunnitelman mukaisesti selvittää ja esittää Ruotsin em. sääntelyä vastaava Suomen lainsäädännön muuttamista koskeva vaihtoehto. ET pitää tätä erittäin tärkeänä. VesiPOKE-hankkeessa 32 on päädytty siihen, että VPD 4(7) artiklaa vastaava säännös voidaan sisällyttää luvitusta koskevaksi normiksi Vesilakiin, ja Ruotsin esimerkki osoittaa, että näin voidaan toimia myös muiden VPD:n poikkeamista ja joustoja koskevien artikloiden osalta. On kuitenkin syytä korostaa, että Suomessa luokitus on oikeuskysymys, josta voidaan valittaa, toisin kuin Ruotsissa, jossa luokitusta pidetään norminantona ilman muutoksenhakuoikeutta. ET on esittänyt oman ehdotuksensa VPD:n joustoja koskevaksi sääntelyvaihtoehdoksi Kommentointinsa yhteydessä ja esittää, että tämä otetaan myös Hankkeessa esitettävän sääntelyvaihtoehdon lähtökohdaksi. 32 Antti Belinskij, Jukka Aroviita, Jussi Kauppila, Sara Kymenvaara, Laura Leino, Milla Mäenpää, Elina Raitanen, Niko Soininen: Vesienhoidon ympäristötavoitteista poikkeaminen perusteet ja menettely. Kesäkuu 2018 Valtioneuvoston selvitys ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 42/2018. 13 (25)
5 Virheellinen ja puutteellinen valtiosääntöoikeudellinen tarkastelu 5.1 Johdanto Muistion valtiosääntöoikeudellinen tarkastelu tukeutuu pitkälti Arviomuistioon, jossa asiaa on kuitenkin käsitelty puutteellisesti ja osittain virheellisesti. ET viittaa tältä osin kaikkeen Liitteessä 2 esitettyyn ja lausuu jo Kommentoinnin yhteydessä esittämänsä osittain toistaen Hankkeelle näkemyksensä Muistion valtiosääntöoikeudellisesta tarkastelusta tässä pääluvussa seuraavan kappalejaon mukaisesti: Omaisuudensuoja ja ympäristöperusoikeuden sisäinen kollisio (kappale 5.2); Sääntelyn kohdentuminen (kappale 5.3); EU-oikeudellisen aiheuttamisperiaatteen merkitys asiassa (kappale 5.4); sekä Johtopäätökset Muistion valtiosääntöoikeudellisen tarkastelun osalta (kappale 5.5). 5.2 Omaisuudensuoja ja ympäristöperusoikeuden sisäinen kollisio Muistiossa todetaan mahdollisten sääntelymuutosten taustan olevan vesiensuojelullinen. 33 Tätä intressiä ja sen laajuutta ei kuitenkaan ole Muistiossa selvitetty riittävästi. ET viittaa jo Kommentoinnissaan esittämäänsä ja pyytää Hanketta selvittämään, millainen vaelluskaloihin liittyvä biodiversiteetti-intressi on käsillä niissä Suomen rakennetuissa vesistöissä, joissa luontaiset vaelluskalakannat ovat monilta osin hävinneet ja joissa luontaiseen lisääntymiseen perustuvan kalakannan luomisedellytykset ovat hyvin rajalliset. ET toteaa edelleen viitaten tarkempien perustelujen osalta Liitteen 2 kappaleeseen 2.4.2 olevan selvää, että pelkästään virkistyskalastusta ei voida pitää sellaisena painavana yhteiskunnallisena intressinä, jonka perusteella vesivoimayhtiöiden omaisuudensuojaa voidaan loukata. ET viittaa Kommentoinnin yhteydessä esittämäänsä ja toteaa edelleen, että asian jatkoselvityksessä on kiinnitettävä suurta huomiota mahdollisen lainmuutoksen merkitykseen omaisuudensuojan kannalta. Kuten Arviomuistiossa todetaan, johtaisi Muistiossa ehdotetun kaltainen sääntelyn avaaminen tietyissä tilanteissa Suomen perustuslain (731/1999, Perustuslaki ) 15 :n 2 momentin tarkoittamaan pakkolunastukseen rinnastuvaan seuraukseen, jolloin muutoksen edellytykseksi olisi asetettava yleisen edun vaatimus ja täysi korvaus, tai asiasta tulisi säätää perustuslain säätämisjärjestyksessä. Selvää kuitenkin on, kuten ET on tarkemmin perustellut Liitteen 2 kappaleessa 2.3, ettei korvauksetonta puuttumista voimayhtiöiden lainvoimaisiin vesitalouslupiin voida pitää valtiosääntöoikeudellisesti hyväksyttävänä myöskään sellaisissa sinänsä Perustuslain 15 :n 1 momentin mukaisissa tilanteissa, jotka tosiasiassa ovat erittäin lähellä Perustuslain 15 :n 2 momentin mukaisen pakkolunastuksen kynnystä. Muistiossa viitataan laajasti perustuslakivaliokunnan hiilen energiakäytön kieltämisen yhteydessä antamaan lausuntoon PeVL 55/2018 vp. ET toteaa olevan selvää, ettei vesivoimaa ja hiilen käyttöä voida rinnastaa toisiinsa. Näin ollen kyseiseen perustuslakivaliokunnan lausuntoon viittaamalla ei voida perustella Muistion mukaisia laajoja ja merkittäviin omaisuuden suojan loukkaamisiin johtavia lain muutoksia. 33 Muistio, s. 8. 14 (25)
5.3 Sääntelyn kohdentuminen ET toteaa Liitteeseen 1 viitaten, että hiilen käyttö energiatuotannossa on yksi suurimpia uhkia ilmastonmuutoksen torjunnalle, kun taas vesivoima on päästötön, kotimainen ja uusiutuva energiantuotantomuoto, jonka säätöominaisuuksia lisäksi tarvitaan entistä enemmän, kun sähköntuotannossa siirrytään sääriippuvaisiin uusiutuviin energialähteisin ilman säätöominaisuuksia (tuuli- ja aurinkoenergia). ET viittaa tarkempien perustelujen osalta Liitteen 2 kappaleeseen 2.6 ja toteaa, että mikäli vesivoiman tuotantoedellytyksiä heikennetään, on tämä vastoin Perustuslain 20 :n mukaista ympäristöperusoikeutta ja myös vastoin perustuslakivaliokunnan em. lausunnossa PeVL 55/2018 todettua, jonka mukaan ilmastonmuutoksen torjuntaan liittyviä tavoitteita voidaan pitää erityisen painavina. Kuten ET on jo Kommentoinnissaan todennut, on vesivoiman merkitykseen ilmastonmuutoksen torjuntaan liittyviin velvoitteiden (ns. Pariisin sopimus, Kansallinen energia- ja ilmastostrategia vuoteen 2030) ja Suomen sähköjärjestelmän toimivuuden kannalta ja myös ympäristöperusoikeuden sisäiseen kollisioon (biodiversiteetti vs. ilmastonmuutoksen torjunta) kiinnitettävä suurta huomioita Hankkeen jatkovalmistelussa. Erityisesti 0-velvoitetapauksissa on sinänsä totta, että yksittäisen tapauksen merkitys sähköjärjestelmän toiminnalle on varsin pieni, mutta tällaisissa tapauksissa myös biodiversiteetti-intressi on ET käsityksen mukaan monesti käytännössä olematon. ET painottaa lisäksi sitä, että huolimatta pienvesivoiman rajallisesta merkityksestä säätövoiman tuotannossa, on kyseisissä voimalaitoksissa tuotettu sähkö uusiutuvaa, päästötöntä ja kotimaista. Näin ollen myös pienvesivoiman tuotanto on tältä osin Perustuslain 20 :n ja huoltovarmuuteen liittyvien tavoitteiden mukaista. Muistiossa todetaan lainsäädännön muuttamisen arvioinnin osana seuraavaa (korostus lisätty): Rajoituksen oikeasuhtaisuuden kannalta sääntely on mahdollista valmistella siten, että lupien muuttamisessa ympäristötavoitteiden toteuttamiseksi ei mennä liian pitkälle meneviin rajoituksiin. Oikeasuhtaisuuden arvioinnissa on otettava huomioon paitsi elinkeinonvapaus ja omaisuudensuoja myös ympäristöperusoikeus, mahdolliset siirtymäajat, aika jona lupaa on voitu hyödyntää ja sääntelyn kohde. Sääntely vaikuttaisi ennalta arvioiden kohdistuvan erityisesti varallisuusmassaltaan huomattaviin oikeushenkilöihin, mutta vesi- ja ympäristöluvan haltijat muodostavat heterogeenisen joukon. 34 Muistiossa viitataan perustuslakivaliokunnan lausuntoon PeVL 55/2018 ja todetaan, että Perustuslakivaliokunnan käytännön mukaan lainsäätäjän liikkumavara omaisuudensuojan näkökulmasta on lähtökohtaisesti suurempi tilanteessa, jossa omaisuudensuojaa rajoittava sääntely kohdistuu pörssiyhtiöihin tai muihin varallisuusmassaltaan huomattaviin oikeushenkilöihin verrattuna tilanteeseen, jossa tällaisen sääntelyn vaikutukset muodostuvat hyvin välittömiksi oikeushenkilön taustalla olevien luonnollisten henkilöiden asemalle. 35 ET toteaa olevan sinänsä selvää, että perustuslakivaliokunta on näin lausunut hiilen energiakäytön kiellon yhteydessä viitaten aikaisempaan käytäntöönsä. ET 34 Muistio, s. 8. 35 Muistio, s. 3. 15 (25)
toteaa kuitenkin, että viittaus sääntelyn kohdistumisesta on sen käsityksen mukaan ainakin jossain määrin virheellinen. Yksi merkittävä sääntelyn kohde tässä tapauksessa olisivat 0-velvoitelupien haltijat, jotka ovat toimijoina valtaosin pienikokoisia yrityksiä. ET:n käsityksen mukaan kyseisillä, yllä viitatuilla kohdilla pyritään osin tarkoitushakuisesti ja yleistäen perustelemaan Muistion lopputuloksena ehdotettavia laajoja, ja ET:n näkemyksen mukaan tarpeettomia lain muutoksia. ET lausuukin, että Hankkeen jatkovalmistelussa tulee huomattavan tarkasti selvittää se, mihin tahoihin ja millä tavalla mahdolliset lainsäädäntömuutokset kohdistuisivat. 5.4 EU-oikeudellisen aiheuttamisperiaatteen merkitys asiassa Muistiossa on todettu seuraava johtopäätös vesienhoidon tavoitteista ja lupien muuttamisesta: EU-oikeus lähtee siitä, että kansallisen sääntelyn on mahdollistettava unionin oikeuden tehokas toimeenpano (effet utile) ja että toiminnanharjoittaja vastaa aiheuttamansa ympäristöhaitan estämisestä ja lieventämisestä aiheuttamisperiaatteen mukaisesti (SEUT 191(2) art.). Kohdan perusteella työryhmän näkemyksenä näyttää olevan, että aiheuttamisperiaatteen tulkitseminen tehokkuusperiaatteen (effet utile) valossa edellyttäisi mm. kalatalousvelvoitteiden muuttamista vesivoimayhtiöiden omaisuudensuojaa olennaisesti rajoittavalla tavalla tai mahdollistaisi tämän. Työryhmän näkemys on pitkälle menevä, eikä sitä voi perustella EU-oikeuden omaisuudensuojaa, aiheuttamisperiaatetta ja tehokkuusperiaatetta koskevalla tulkintakäytännöllä. Omaisuudensuojasta määrätään EU:n perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdassa seuraavasti: Jokaisella on oikeus nauttia laillisesti hankkimastaan omaisuudesta sekä käyttää, luovuttaa ja testamentata sitä. Keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan muutoin kuin yleisen edun sitä vaatiessa laissa säädetyissä tapauksissa ja laissa säädettyjen ehtojen mukaisesti ja siten, että hänelle suoritetaan kohtuullisessa ajassa oikeudenmukainen korvaus omaisuuden menetyksestä. Omaisuuden käyttöä voidaan säännellä lailla siinä määrin kuin se on yleisen edun mukaan välttämätöntä. Artiklassa on edellä todetulla tavalla määrätty myös omaisuudensuojan rajoitusedellytyksistä. Tämän lisäksi perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa määrätään yleisesti kaikkien perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien rajoitusedellytyksistä. Perusoikeuksien, mukaan lukien omaisuudensuojan, vähimmäistason on lisäksi vastattava Euroopan ihmisoikeussopimuksessa asetetun suojan 16 (25)