Tarjouskilpailu uusiutuvan energian edistämiskeinona 7.11.2014 GreenStream Network
Vuoden 2020 tuulivoimatavoite saavutetaan jo 2018 Päätökset tuulivoiman ja muun uusiutuvan energian edistämisestä tehtävä seuraavan vaalikauden alkupuolella Tuulivoima on tällä hetkellä kustannustehokkain sähköntuotantomuoto (mm. ruotsalaisen Elforskin tuore selvitys) ja se työllistää Suomessa laajasti On tärkeää, että tuulivoiman rakentamisen edellytykset varmistetaan myös, kun nykyiset tavoitteet täyttyvät. Tuulivoimatavoite tullaan saavuttamaan mahdollisesti jo noin kaksi vuotta etuajassa Mikäli tuulivoimarakentaminen seisahtuisi, tästä seuraisi merkittäviä työllisyystappioita, osaamis- ja muiden resurssien rapautumista, tuulivoiman suotuisan kustannuskehityksen pysähtymistä, sekä muita yhteiskunnallisia kustannuksia Tuulivoiman ja muun uusiutuvan energian tukemista tulee kuitenkin kehittää markkinaehtoisempaan ja kustannustehokkaampaan suuntaan Tuulivoima-ala esittää, että Uusiutuvan energian tuotantomuodoille asetetaan kunnianhimoinen tavoite vuodelle 2030 Tavoitteen saavuttamisen keskeisin mekanismi on tuotantomenetelmäpohjainen tarjouskilpailumenettely Tuulivoima-ala on valmis harkitsemaan teknologianeutraalia kilpailutusta, jossa eri uusiutuvan energian tuotantomuodot kilpailevat keskenään, jolloin yksittäisille tuotantomuodoille ei asetettaisi erillisiä tavoitteita 2
Tuulivoima on kilpailukykyinen sähköntuotantomuoto Eräillä suurilla markkinoilla tuulivoima on monissa tapauksissa kilpailukykyinen ilman tukia jo tänään Turbiinihintojen lasku viime vuosina yhdistettynä turbiinien tuottavuuden paranemiseen on laskenut tuulivoiman tuotantokustannuksia edelleen merkittävästi Parhailla paikoilla tuulivoima voi olla lähes kannattavaa ilman tukia jo nykyään, ja tarvittavan tukitason voidaan olettaa olevan selvästi nykyistä alempi vuonna 2020 Tuoreen selvityksen mukaan USA:ssa maalle rakennettavan tuulivoiman todelliset tuista puhdistetut myyntihinnat pitkissä sopimuksissa (tyypillisesti 20 vuotta) ovat uusissa laitoksissa välillä 37-81 USD/MWh, karkeasti ottaen samaa suuruusluokkaa tukkusähkön hinnan kanssa USA:ssa (Lazard 2014, http://www.lazard.com/pdf/levelized%20cost%20of%20energy%20-%20version%208.0.pdf) Saksassa Fraunhofer arvioi vuonna 2013 maatuulivoiman tuotantokustannushaarukaksi 45-107 EUR/MWh, sijaintipaikasta riippuen (Fraunhofer 2013, http://www.ise.fraunhofer.de/en/publications/veroeffentlichungen-pdfdateien-en/studien-und-konzeptpapiere/study-levelized-cost-of-electricity-renewable-energies.pdf) Mikäli tuulivoimamarkkinan annetaan edelleen kehittyä vuoden 2020 jälkeen ja sen edistämisessä otetaan käyttöön kustannustehokkaita edistämiskeinoja, voidaan Suomessakin saavuttaa tuulivoimalle hintataso, joka on kilpailukykyinen sähkömarkkinoilla lopulta ilman tukia Suomessa tuulivoiman toteutuneet huipunkäyttöajat ovat erittäin kilpailukykyisiä kansainväliseen tasoon verrattuna; Suomessa todistettavasti tuulee hyvin, joskin parhaat paikat rakennetaan ensin 3
Lähtökohdat tukimekanismille Tuulivoima tarvitsee vähemmän tukea mutta enemmän hintavakautta Kiinteä pitkäaikainen hinnoittelu ( tariffi tai PPA ) pääoman tuottovaatimuksen varmistamiseksi on osoittautunut pääsääntöisesti toimivimmaksi edistämiskeinoksi Myös muun tyyppisissä järjestelmissä tuottajat ovat pyrkineet sopimaan ostajien kanssa pitkäaikaisia kiinteähintaisia sopimuksia (esim. ostovelvoitejärjestelmät), vaikka ne eivät sinällään velvoittaisi siihen Suomen nykyinen tukijärjestelmä on pääosiltaan hyvä ja toimiva, sitä ei kannata uusia kokonaan Voitaisiin puhua myös kilpailutetusta tariffista, jolloin järjestelmä voisi perustua nykyiseen vain sillä muutoksella, että taso ei määräytyisi hallinnollisesti vaan tarjouskilpailun perusteella Kun tuotannon hinta on varmistettu riittävä pitkäksi aikaa, sijoittajat kilpailevat operatiivisen vaiheen tuottovaatimuksen kohtuulliseksi Esimerkiksi Suomen nykyisessä tilanteessa sijoittajat eivät siten saa ylituottoa, elleivät ota hankekehitysriskiä Mahdollinen preemio syntyy hankekehitysvaiheessa, joka oletettavasti kärsisi arvoketjussa eniten kustannustehokkuuden ja/tai kilpailullisuuden lisäämisessä nykyiseen tilanteeseen verrattuna Keskeiseksi tukimekanismin haasteeksi muodostuu siten hankekehityksen riittävän volyymin ja laadun varmistaminen Tässä tuoton ohella keskeisenä keinona myös hankekehityksen riskien ja kustannusten vähentäminen 4
Julkinen tarjouskilpailumenettely: ehdotus Säilytetään tuulisähkölle pitkä kiinteä hintataso mutta hintatason annetaan määräytyä markkinoilla Tariffitason kilpailuttaminen ; vastaava tariffimalli kuin nykyään, mutta hintataso kilpailutetaan. Hyvin yksinkertainen menettely, jossa säilytetään nykyisen menettelyn hyvät puolet Vuosittainen kilpailutus markkinoiden jatkuvuuden ja toimintaedellytysten ylläpitämiseksi; yhden kierroksen suljettu tarjouskilpailu yhdessä kaikille uusiutuviin perustuville tuotantomuodoille (markkinaehtoisuus ja riittävä volyymi) Hankkeilta edellytetään edistynyttä kehitysvaihetta ja kehittäjiltä vahvaa sitoutumista hankkeen toteutukseen luvitus / kaavoitus pitkällä, verkkoonliityntä varmistettu, tuulimittaukset ja tuotantoarviot tehtynä, turbiinitoimitussopimus allekirjoitettavissa, rahoitus järjestettynä Tarjous- ja toimitustakuut tarjouskilpailuun osallistuvilta yrityksiltä Hankekehittäjien riskit ovat selvästi tariffijärjestelmää suuremmat, jolloin keskeistä panostaminen hankekehityksen epävarmuuksien vähentämiseen ja sen laadun ja volyymin ylläpitoon Mikäli hallinnosta ei löydy kykyä kaavoitus- ja luvitusriskin merkittävään vähentämiseen ja julkisen hankintabyrokratian virtaviivaistamiseen, kilpailutusjärjestelmän käyttöönotto ei välttämättä ole toimiva rakenne Tulee kiinnittää erityistä huomiota hankekehittäjien toimintaedellytyksiin kokonaisvaltaisesti; ei pelkästään uusi tukimekanismi Julkisen sektorin hallinnoima, esimerkiksi erillinen yksikkö Energiavirastossa Yksi haaste on julkisten hankintojen sääntely; järjestelmä olisi pystyttävä pitämään kevyenä ja dynaamisena Toteutettavissa EU-säännösten puitteissa 5
Julkisen tarjouskilpailun kokonaispaketti: porkkanat Mahdollistavat ja tukevat toimenpiteet Siirtymäjaksona takuuhinta tuottajille ensimmäisissä kilpailuissa Takuuhintataso kaikille tarjoajille, joka olisi käytännössä tariffijärjestelmä, mutta taso olisi niin alhainen, että vain parhaat hankkeet voisivat olla kannattavia tällä tasolla Kaikki, jotka pystyvät tarjoamaan tämän tason, saisivat pitkäaikaisen sopimuksen kyseisellä hintatasolla Tarjoaa kaikille tarjoajille periaatteessa varman mahdollisuuden (kuten nykyinen tariffijärjestelmä) Näiden jälkeen kilpailutuksessa valittaisiin edullisimmat tarjoukset kunnes tavoiteltu kapasiteetti on täynnä Kaava- ja lupaprosessin epävarmuuden vähentäminen Kuntien ja valtion tulee pystyä koordinoimaan toimintaansa siten, että pystytään osoittamaan paikkoja, joissa hankkeiden kaava- ja lupakysymykset voidaan suurella todennäköisyydellä varmistaa Hankekehittäjillä tulee olla nykyistä paremmat mahdollisuudet arvioida tätä todennäköisyyttä ja prosessin aikajännettä; sääntöjen yhdenmukaistaminen ja läpinäkyvyys Nykyinen tariffijärjestelmä on hyvä mahdollisuus rakentaa tällaiset puitteet markkinaehtoista vaihetta varten Neuvonantopalveluita hankekehittäjille Kustannusten ja riskien vähentämiseksi hankekehittäjille voitaisiin tarjota koordinoidusti esimerkiksi juridisia, teknisiä ja rahoituksellisia palveluita hankekehityksessä Itsenäinen hallinnointiyksikkö Energiaviraston alaisuudessa Fasilitaattori eikä regulaattori ; aktiivinen vuorovaikutus markkinatoimijoiden kanssa Kaksisuuntainen viestintä: läpinäkyvyys ehdoista ja arviointiprosessista, mutta myös prosessin jatkuva hiominen markkinatoimijoiden palautteen perusteella 6
Julkisen tarjouskilpailun kokonaispaketti: kepit Vaatimukset ja sanktiot hankekehittäjille sitoutumisen varmistamiseksi Tarjouskilpailuissa keskeisin ongelma on ollut low-balling ; tarjouksia tehdään heppoiselta pohjalta ja ylioptimistisin laskentaoletuksin, tavoitteena pärjätä kilpailutuksessa ja saada siten optio hankkeen toteutukselle Eräissä järjestelmissä hintatasot ovatkin laskeneet voimakkaasti mutta hankkeet eivät lopulta ole toteutuneet Liian kovat vaatimukset ja sanktiot taas lisäävät hankekehityksen kustannuksia ja riskejä ja voivat siten karkoittaa hankekehittäjiä Kyseessä tasapainon etsiminen osin ristiriitaisten tavoitteiden välillä, tyypillisiä mekanismeja ovat esimerkiksi: Hankkeiden tulee olla edistyneessä vaiheessa Hankkeen tulee olla luvitettu tai riittävän pitkällä prosessissa (tai siitä saa lisäpisteitä), verkkoonliityntä varmistettu, asianmukaiset tuulimittaukset ja tuotantoarviot tehtynä, turbiinitoimitussopimus allekirjoitettavissa, rahoitus varmistettuna (konditionaalisena vain tarjouskilpailussa menestymiselle) Hankekehittäjiltä vaadittavat takuut Tarjoustakuu (esim 10,000 EUR/MW), asetettava tarjouksen jättämisen yhteydessä; toimitustakuu (esim 20,000 EUR/MW), joka voittaneiden tarjoajien on asetettava tarjouskilpailun jälkeen Tarjoustakuun saa takaisin tarjouskilpailun jälkeen, toimitustakuun saa takaisin, kun hanke on toteutettu Sopimushinnan aleneminen tai muut sanktiot toteutuksen viivästyksistä Sopimuksen irtisanomisoikeus valtion puolelta, mikäli hanke viivästyy esim yli kolmella vuodella sovitusta 7
Julkinen tarjouskilpailu Suomessa? Tarjouskilpailu toimii paremmin, mitä suurempi volyymi (hankkeita) pystytään kilpailuttamaan kerrallaan, ja mikäli markkinoilla on riittävä määrä toimijoita Riitävän kilpailun ja kustannustehokkuuden aikaansaamiseksi teknologianeutraali kilpailutus lisäisi kilpailutuksen volyymia ja toimijoiden määrää ja tehostaisi samalla hallinnollisia kustannuksia. Teknologianeutraalin kilpailutuksen pitää kuitenkin olla tasapuolinen, kaikki tuet läpinäkyviä ja huomioituja Tuulivoiman määrä voisi muodostua näin jopa tavoiteltua suuremmaksi, mikäli se osoittautuu muita tuotantomuotoja kustannustehokkaammaksi ja toteutuskelpoisemmaksi ratkaisuksi Kilpailutuksen seurauksena tukitaso voi olla jopa alle markkinahinnan, jolloin tuottajalle maksetaan markkinahinta. Takuuhinta antaa tuottajalle varmuuden tuotosta, jonka sähköstään saa, jolloin investoinnin takaisinmaksu pystytään varmistamaan Tuulivoimayhdistyksen ehdottama tarjouskilpailumenettely on: Markkinaehtoinen Kustannustehokas Tasapuolinen Selkeä ja yksinkertainen Sähköntuotannon kilpailua ja monimuotoisuutta edistävä Teknologianeutraali, olettaen ettei rinnakkaisia tukia ole käytössä millekään tuotantomuodolle 8
Tavoiteura 30 TWh 15 TWh 6 TWh Nykyinen tariffijärjestelmä Kilpailutus Täydellinen kilpailu -Nykyinen tariffijärjestelmä - Kaikki tuet poistettu -Hintataso kilpailutettu - vahvaa retrofit- ja uudisrakentamista - Tukitaso nykyistä vähäisempi 9