TMO/ TAUSTAMUISTIO 17.4.2012 Kilpailuviraston, Kuluttajaviraston ja Kuluttajatutkimuskeskuksen yhdistämisselvitys Sisällysluettelo: 1. Johdanto 2. Nykyisten virastojen tehtävät, toiminnan luonne ja resurssit a. Kilpailuvirasto b. Kuluttajavirasto c. Kuluttajatutkimuskeskus 3. Kansainvälistä vertailua a. EU:n komissio b. EU:n jäsenvaltiot c. USA d. Australia 4. Substanssikysymykset a. Yhteiset nimittäjät b. Erilaisuudet c. Erityiskysymykset 5. Hallintoasiat 6. Aluehallinto 7. Organisointi ministeriössä 8. Johtopäätökset 9. Mahdolliset jatkotoimet Liite: Prosessikuvaukset KIVI, KUV (+kuluttaja-asiamies) 1
1. Johdanto Kuluttajahallinnon kokonaisuudistuksen tarve on ollut tiiviin keskustelun kohteena edelliseltä hallituskaudelta lähtien. Keskustelua on osaltaan pohjustanut toteutetut Kuluttajaviraston (kuluttajaoikeudellinen valvonta) ja Kuluttajatutkimuskeskuksen arvioinnit. Painetta hallinnon uudistamiseen ovat luoneet erityisesti valtiontalouden tiukentuvat vaatimukset tuottavuustavoitteineen. On katsottu tarpeelliseksi kartoittaa myös vaihtoehtoa, jossa Kilpailuvirasto olisi osa uutta virastoratkaisua. Tähän on kaksi keskeistä perustetta. Ensinnäkin taloudellisen toimintaympäristön vaatimukset eivät ole helpottuneet pikemminkin päinvastoin. Yhdistäminen todennäköisesti lisäisi hallinnon tehokkuutta. Hallinnossa on viime vuosina edetty ja tullaan etenemään kohti suurempia kokonaisuuksia. Toisekseen Kilpailuvirasto, Kuluttajavirasto ja Kuluttajatutkimuskeskus toimivat politiikka-alueella, jonka yhteisenä nimittäjänä on markkinoiden toimivuus. Lisäksi näiden kaikkien toimintaa ohjaa valtioneuvostotasolla työ- ja elinkeinoministeriön työelämä- ja markkinaosasto, jolloin myös ohjaussuhteet pysyvät selkeinä ja synergiaa voidaan löytää myös ministeriön tulosohjauksessa. Tältä osin kysymyksenä onkin, missä määrin yhdistämisestä olisi saatavissa sisällöllisiä synergiahyötyjä, näkyvyyttä ja viime kädessä vaikuttavuutta. Vaikka kilpailu- ja kuluttajahallinnon yhdistämisvaihtoehto on otettu tarkastelun kohteeksi, samalla tunnustetaan, että näillä politiikka-alueilla on tiettyjä tehtävien luonteeseen ja toimintamalleihin liittyviä erilaisuuksia. Mahdollisessa yhdistämisessä nämä erilaisuudet tulee ottaa huomioon tehtävien organisoinnissa ja järjestämisessä. Kyseessä olevien kolmen viraston juuret ovat Elinkeinohallituksessa, joka lakkautettiin vuonna 1990. Tämä yhteinen historia antaa näkökulmia yhdistämispohdintoihin. 1 Huomioon tulee ottaa myös se, että kilpailu- ja kuluttajahallinnon organisointi on ajankohtainen kysymys myös eurooppalaisessa keskustelussa. Mikäli kyseiset kolme virastoa yhdistettäisiin, syntyisi uusi virasto, jonka kokonaisbudjetti (netto) olisi noin 13,1 milj. euroa ja henkilöstömäärä noin 187 (talousarviosta 2012 suoraan johdettuna). 1 Vuonna 1973 kauppa- ja teollisuusministeriön hallinnonalalle perustetun Elinkeinohallituksen tehtävänä oli huolehtia hintavalvonnasta, taloudellisen kilpailun edistämisestä, kuluttajakysymysten hoitamisesta sekä elintarvikevalvonnasta. Virastossa oli neljä osastoa: toimeenpano-osasto, jossa hoidettiin hintavalvontaan ja kilpailun edistämiseen liittyviä kysymyksiä, kuluttaja-asiainosasto, jossa hoidettiin kuluttajakysymyksiä ja elintarvikevalvonta, sekä tutkimusosasto, jonka tutkimustoiminta kohdistui pääasia hinta- ja kilpailuasioihin, ja hallinto-osasto. Kilpailu- ja kuluttaja-asiamies olivat erillisiä viranomaisia. Kilpailulainsäädännön uudistamisen yhteydessä vuonna 1988 perustettiin Kilpailuvirasto sekä lakkautettiin kilpailuasiamies ja hintavalvonta. Vuonna 1990 Elinkeinohallitus lakkautettiin ja samassa yhteydessä perustettiin Kuluttajavirasto, Elintarvikevirasto ja Kuluttajatutkimuskeskus. Kuluttajatutkimuskeskus muodostettiin yhdistämällä valtionapua saanut Kotitalous- ja kuluttaja-asiain tutkimuskeskus sekä Elinkeinohallituksesta hintatutkimus. Kuluttaja-asiamiehen toimisto ja Kuluttajavirasto yhdistettiin Kuluttajavirastoksi vuonna 1999. 2
Ohjaus Mahdollisen virastouudistuksen näkökulmat 2. Nykyisten virastojen tehtävät, toiminnan luonne ja resurssit a. Kilpailuvirasto Kilpailuviraston toiminta-ajatuksena on terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen ja talouden tehokkuuden lisääminen sekä yksityisessä että julkisessa toiminnassa. Virasto puuttuu kilpailulain ja EU:n kilpailusääntöjen vastaisiin kilpailun rajoituksiin ja vaikuttaa yleisesti kilpailun toimivuuteen. Lisäksi virasto valvoo yrityskauppoja ja hoitaa sen vastuulle kuuluvat kansainväliset tehtävät. Kilpailuviraston tehtävänä on ensisijaisesti turvata markkinaprosessin toimivuus niin, että talouden tehokkuuden näkökulma korostuu, ja osa hyödyistä siirtyy asiakkaille ja kuluttajille. Tavoitteena on luoda ja ylläpitää sellaisia olosuhteita, joissa elinkeinotoiminnalla on tasapuoliset toimintaedellytykset ja luottamus siihen, että etevämmyydellä voidaan menestyä. Kilpailuviraston toiminnan tarkoituksena sen sijaan ei ole tarjota oikeussuojakeinoja yksittäisten sopimusriitojen ratkaisuun tai suojata elinkeinonharjoittajaa kilpailijan tai kauppakumppanin kohtuuttomilta tai mielivaltaisilta menettelytavoilta, ellei kysymys samalla ole menettelystä, jonka tutkiminen on tarpeen toimivan kilpailun turvaamiseksi markkinoilla. Viraston yhteiskunnallisen vaikuttavuuden keskeisenä haasteena on markkinoiden toimivuuden varmistaminen. Toimivat markkinat luovat edellytyksiä menestyvälle yritystoiminnalle ja varmistavat tuottavuuskehityksen hyötyjen siirtymisen myös asiakkaille ja kuluttajille. Samalla ne luovat kannusteita uuden kehittämiseen sekä parempaan tarjontaan mukaan luettuna edullisemmat hinnat. Valvontaviranomaisena Kilpailuvirasto on itsenäinen. Viraston toiminnan painotuksiin vaikuttavat kuitenkin talouspolitiikan linjaukset. Viraston strategiset painopisteet ja operatiiviset tavoitteet tukevat työ- ja elinkeinoministeriön konsernistrategiaa. 3
Kilpailuviraston arviointi 2 toteutettiin vuonna 2008. Arvioinnin mukaan Kilpailuviraston toiminta on ollut yhteiskunnallisesti vaikuttavaa, viraston osaaminen on korkeatasoista, yritykset saavat siltä arvokasta ohjeistusta toimintaansa ja se saa myös hyvät arvosanat kansainvälisessä vertailussa. Kehittämisen varaa katsottiin olevan erityisesti toiminnan linjaavuudessa, tavoitteellisuudessa ja eräissä toimintaprosesseissa. Arvioinnissa painotettiin erityisesti, että Kilpailuviraston toiminnan painopistettä tulisi keskittää voimakkaammin kansantaloudellisesti merkittävien tapausten tutkintaan. Arvioinnin suosituksia on hyödynnetty muun muassa uudistettaessa kilpailulakia ja Kilpailuviraston ohjauksessa ja johtamisessa. Kilpailuvirasto määrärahat talousarvioesityksessä vuodelle 2012 ovat 6 162 000 euroa ja henkilötyövuodet 78,5. (Tähän sisältyy 600 000 euron lisäys ja mahdollisuus palkata 10 lisähtv:tä harmaan talouden torjunnan perusteella.) b. Kuluttajavirasto Kuluttajavirasto edistää kuluttajamarkkinoiden toimivuutta. Kuluttajavirasto toimii asiantuntijana ennakoivasti painottaen kuluttajan näkökulmaa, vaikuttaa yritysten toimintatapoihin ja edistää kuluttajien toimintamahdollisuuksia. Tavoitteena on, että yritykset toimivat vastuullisesti ja että kuluttajat voivat luottaa markkinoiden toimivuuteen ja häiriötilanteiden nopeaan selvittämiseen. Toiminta kohdentuu kuluttajan kannalta merkityksellisiin asioihin ja ongelmiin. Kuluttajaviraston ylijohtaja toimii kuluttaja-asiamiehenä. Kuluttajavirastossa hoidetaan useita kuluttaja-asiamiehen toimivaltaan kuuluvia valvontatehtäviä 3 sekä valmismatkaliikkeiden vakuuksien valvontaa. Virasto tekee esityksiä ja aloitteita kuluttajansuojan ja kuluttajapolitiikan kehittämiseksi. Myös valistus ja viestintä ovat viraston lakisääteisiä tehtäviä. Kuluttajavirasto tukee kuluttajakasvatusta, tekee ja teettää selvityksiä, vertailuja ja testejä sekä julkaisee Kuluttaja-lehteä. Kuluttajavirasto ylläpitää useita verkkopalveluja, jotka tarjoavat opastusta sekä elinkeinonharjoittajille että kuluttajille. Kuluttajavirasto ohjaa ja kouluttaa aluehallintoviranomaisia, talous- ja velkaneuvojia sekä kuluttajaoikeusneuvojia. Näille tahoille sekä palveludirektiiviin virastolla on erilliset extranetit. Kuluttajavirasto/-asiamies on EU:n kuluttajansuojaa koskevan yhteistyöasetuksen mukainen yhteysvirasto Suomessa sekä toimivaltainen viranomainen lähes kaikkien asetuksen liitteessä mainittujen EU:n kuluttajansuojainstrumenttien valvonnassa. Virastossa toimii lisäksi Suomen Euroopan kuluttajakeskus ja palveludirektiivin mukainen kansallinen hallinnollinen yhteyspiste. 2 TEM Julkaisuja, Kilpailukyky, 6/2009 3 Kuluttaja-asiamiehelle on asetettu valvontatehtäviä mm. seuraavissa laeissa: Kuluttajansuojalaki (2 luvun 20, 3 luvun 4 ), Laki saatavien perinnästä (12 ), Laki takauksesta ja vierasvelkapanttauksesta (39 ), Laki televisio- ja radiotoiminnasta (35 ), Sähkömarkkinalaki (25b ), Finanssivalvonnasta annettu laki (46 ja 47 ), Vakuutusedustuksesta annettu laki (33 ), Tietoyhteiskunnan palvelujen tarjoamisesta annettu laki (ns. sähkökauppalaki, 26 ), Vesihuoltolaki (22 ), Viestintämarkkinalaki (83 ), Asuntokauppalaki. Kuluttaja-asiamiehellä on rinnakkainen /päällekkäinen valvontatoimivalta mm. Rahoitustarkastuksen, Viestintäviraston ja Finanssivalvonnan kanssa. 4
Valvontaviranomaisena Kuluttajavirasto/kuluttaja-asiamies on itsenäinen. Kuluttajaviraston toimintaa suunnataan kuluttajapoliittisen ohjelman sekä työ- ja elinkeinoministeriön konsernistrategian mukaisesti. Viraston tehtäväkenttä on laaja. Se edistää markkinoiden läpinäkyvyyttä ja varmistaa siten markkinoiden tasapuolista toimivuutta. Kuluttajaviraston oikeudellinen toiminnan arviointi 4 toteutettiin vuonna 2009. Yleiskuvaltaan toiminta arvioitiin tehokkaaksi ottaen huomioon käytettävissä olevat resurssit. Arvioitsija esitti useita toimenpiteitä, joiden avulla kuluttajaoikeudellisen toiminnan tuloksellisuutta, vaikuttavuutta ja tehokkuutta voisi parantaa. Näitä ovat muun muassa viraston tieto- ja seurantajärjestelmän kehittäminen, käytössä olevaa instrumentti- ja seuraamusvalikoiman monipuolistaminen ja ajantasaistaminen, kuluttajatutkimuksen lisääminen ja hyödyntäminen sekä kuluttajansuoja-asioiden käsittelyprosessin markkinaoikeudessa uudelleen arvioiminen. Arviointia on hyödynnetty sekä Kuluttajaviraston että Kuluttajatutkimuskeskuksen tulosohjauksessa että Kuluttajaviraston sisäisessä kehittämisessä. Lainsäädännöllisiä uudistuksia ei ole tehty. Kuluttajaviraston määrärahat talousarvioesityksessä vuodelle 2012 ovat 4 837 000 euroa (bruttomenot 5 912 000 euroa) ja henkilötyövuodet 71,5. Kuluttaja-asiamies Kuluttajaviraston ylijohtaja toimii myös kuluttaja-asiamiehenä. Kuluttaja-asiamiehelle kuuluu valvontatehtäviä useiden lakien nojalla. Kuluttaja-asiamiehen valvontatoiminnan perustan muodostaa kuitenkin selkeästi se laaja yleistoimivalta, joka kuluttaja-asiamiehellä on kuluttajansuojalain noudattamisen valvojana. Tämä valvontavaltuus kattaa monissa tapauksissa nekin toiminnot, joiden osalta erillislakiin on otettu erillinen kuluttaja-asiamiehen valvontaa koskeva säännös. Kuluttaja-asiamies valvoo markkinoinnin, sopimusehtojen ja perinnän lainmukaisuutta ja voi silloin neuvotella vakiosopimusehtojen sisällöstä sekä laatia ala- ja aihekohtaisia ohjeita. Kuluttajaasiamies opastaa yrityksiä ja kuluttajia. Lisäksi asiamies avustaa kuluttajia oikeudessa asioissa, jotka ovat lain soveltamisen tai kuluttajien yleisen edun kannalta tärkeitä, jolloin keinoina tulevat kyseeseen myös ryhmävalitus tai ryhmäkanne. Valmismatkaliikkeiden vakuuksien valvonta Kuluttajavirasto ylläpitää rekisteriä Suomessa toimivista valmismatkaliikkeistä ja kehitetyllä valmismatkamerkillä tiedotetaan asiakkaille Kuluttajaviraston ylläpitämästä matkatoimistorekisteristä. Suomessa toimivien matkanjärjestäjien ja välittäjien sekä ulkomaisten matkanjärjestäjien välittäjien on annettava vakuus Kuluttajavirastolle ja virasto valvoo vakuuden määrää ja vakuuden voimassaoloa. Jos valmismatkat laskutetaan matkan jälkeen, Kuluttajavirasto voi vapauttaa matkanjärjestäjän vakuudesta. Jos matkanvälittäjillä ei ole vakuutta, välittäjän on kerrottava valmismatkan ostajalle vastuullinen matkanjärjestäjä. Eroa ei ole sillä, harjoittaako valmismatkatoimintaa kiinteässä toimipisteessä vai verkossa. 4 TEM Matkatoimiston julkaisuja 64/2009 konkurssissa tai maksukyvyttömyystilanteessa matkustajat voivat hakea korvausta saamatta jääneistä palveluista Kuluttajavirastolla olevasta vakuudesta. 5
Kuluttaja-lehti Kuluttajavirasto julkaisee tilaajapohjaista maksullista Kuluttaja-lehteä kuluttajavalistuksen jakelukanavana. Lehti ilmestyy kahdeksan kertaa vuodessa ja sen tilaajamäärä on noin 22 000. Virasto osallistuu ICRT:n (International Consumer Research and Testing) yhteistestaukseen ja testien tuloksia julkaistaan Kuluttaja-lehdessä ja kuluttaja.fi -testipankissa. Osakkuuden edellytyksenä on puolueettomuus ja riippumattomuus kaupallisista kytköksistä. Tuotetestit ovat lehden kysytyintä ja luetuinta aineistoa. Tuotetestauksia ei käytännössä voida hyödyntää viraston muussa toiminnassa. Lehti on rahoitettu myyntituloilla ja viraston toimintamenomäärärahalla, jota saa käyttää enintään 100 000 euroa vuodessa lehden tukemiseen. Lehden kustannusvastaavuus on ollut noin 80 prosenttia ja hintatuen jälkeen 89 94 prosenttia. Lehden kustannuksiin ei ole laskettu ICRT testauksen kustannuksia, jotka ovat noin 350 000 euroa vuodessa. Lehden tekemiseen virastossa käytetään 3,8 henkilötyövuotta ja testaustoimintaan 3,5 henkilötyövuotta. c. Kuluttajatutkimuskeskus Kuluttajatutkimuskeskus ennakoi ja tutkii kulutusyhteiskunnan, kuluttajakäyttäytymisen ja markkinoiden muutoksia ja riskejä kuluttajien hyvinvoinnin kannalta. Lisäksi sen vastuulla on kansallisen kulutustutkimusta koskevan tiedon välittäminen. Tutkimuksen tavoitteena on tuottaa ja ylläpitää toimialueeltaan kuluttaja- ja käyttäjälähtöistä tietopääomaa, jonka avulla yhteiskuntapolitiikkaa ja yhteiskunnallisia palveluja voidaan kehittää. Tutkimuskeskus on osaamisalueeltaan yhteinen strateginen resurssi koko valtiokonsernissa. Tutkimuskeskus osallistuu myös tutkijakoulutukseen ja edistää tutkijaverkostojen toimintaa sekä tutkijoiden kansallista ja kansainvälistä yhteistyötä. Kysyntätekijät ja sitä kautta kuluttajakäyttäytyminen ovat nousseet keskeiseen asemaan markkinoiden ymmärtämisessä. Kulutuskäyttäytymistä koskevan tiedon tarve on kasvanut, mm. hallitusohjelma korostaa kuluttaja- ja käyttäjälähtöisen tiedon hyödyntämistä horisontaalisesti eri hallinnonaloilla ja politiikkaohjelmissa. Vaikuttavuuden lisäämiseksi tutkimustoiminta on integroitu mukaan kansallisiin ja EU:n tutkimusohjelmiin sekä hallinnonalojen ja hallitusohjelman politiikkaohjelmiin. Tutkimusta tehdään monitieteisesti yhdistäen näkökulmia yhteiskuntatieteistä, luonnontieteistä ja teknisistä tieteistä. Tutkimuksen teema-alueita ovat toimivat markkinat kuluttajien arjessa, kestävät elinympäristöt ja innovaatiot sekä hyvinvoinnin tekniikat ja kulttuurit. Tarkastelun kohteena olevista kolmesta virastosta (KTK oikeellisemmin laitos) Kuluttajatutkimuskeskus on nimenomaan tutkimuslaitos kun taas Kuluttajavirasto ja Kilpailuvirasto ovat ennen muuta politiikkaa toimeenpanevia valvontavirastoja. Kuluttajatutkimuskeskuksesta vuonna 2009 tehdyn arvioinnin 5 mukaan Kuluttajatutkimuskeskuksen tutkimuskenttää tulee fokusoida. Budjettirahoitus käytetään suurelta osin erilaisten isojen, kon- 5 TEM Julkaisuja, Kilpailukyky, 65/2009 6
sortioina toteutettavien tutkimushankkeiden omarahoitusosuutena. Lisäksi Kuluttajatutkimuskeskuksen kehittämisvaihtoehdoista tehtiin lyhyt ministeriön sisäinen selvitysmiesraportti vuonna 2010. Raportissa esitettiin kolmea organisoimisvaihtoehtoa, joista perustelluimpana pidettiin Kuluttajatutkimuskeskuksen tehtävien jakamista Kuluttajaviraston ja VTT:n kesken. Sekä arvioinnin että selvitysmiesraportin johtopäätöksiä on hyödynnetty tulosohjauksessa sekä on otettu huomioon tutkimuskeskuksen organisaatiota koskevissa pohdinnoissa. Kuluttajatutkimuskeskus toimii yhteistyössä muiden kotimaisten sektoritutkimuslaitosten kanssa konsortiohankkeissa budjettitaloudessa käytössä olevaan yhteisrahoitteiseen toimintamalliin perustuen. Lisäksi tutkimuskeskuksessa on yhteisrahoitteisia EU-hankkeita ulkomaisten tutkimuslaitosten kanssa. Kuluttajatutkimuskeskus osallistuu tutkijakoulutukseen ja edistää tutkijaverkostojen toimintaa sekä tutkijoiden kansallista ja kansainvälistä yhteistyötä. Kuluttajatutkimuskeskus tekee yhteistyötä eri yliopistojen ja korkeakouluissa työskentelevien kulutustutkijoiden kanssa usealla tieteenalalla. Yhtenä tärkeänä linkkinä toimii Kulutustutkimuksen seura. Kuluttajatutkimuskeskuksen suhde yliopistoihin ei ole rakennettu formaaliin muotoon, vaan toiminta perustuu hankeyhteistyöhön. Tutkimuskeskuksen tehtäviin kuuluu asetuksen mukaan myös tutkijakoulutuksen edistäminen, mikä on toteutunut mm. tutkijakoulutettavienrekrytointina tutkimushankkeisiin, tutkimusaineistojen hyödyntämisenä opinnäytetöissä sopimuksiin perustuen sekä luentoina eri yliopistojen ainelaitoksilla. Kuluttajatutkimuskeskuksen määrärahat talousarvioesityksessä vuodelle 2012 ovat 2 123 000 euroa (bruttomenot 3 103 000 euroa) ja henkilötyövuodet 37 (josta ulkopuolisella rahoituksella noin 10). 3. Kansainvälistä vertailua a. EU:n komissio Euroopan unionin harjoittamassa kilpailupolitiikassa ja kilpailulainsäädännössä yksi keskeinen tavoite on, että toimivan kilpailun tulee palvella kuluttajien etua. Komission työ on kuitenkin organisoitu siten, että kilpailuasioita hoitaa kilpailupääosasto (DG Competition) ja kuluttaja-asioita terveysja kuluttaja-asioiden pääosasto (DG Sanco). Nykyisessä komissiossa kuuluu merkittävä osa kuluttajansuojalainsäädäntöä oikeusasioiden pääosastolle (DG Just). Varmasti osittain tästä johtuen, EU:n kilpailu- ja kuluttajapolitiikkaa on viime vuosiin saakka hoidettu hyvinkin toisistaan erillisinä politiikkalohkoina. Viime vuosina kuitenkin ainakin komission kilpailupääosaston avauksissa ja linjauksissa myös kuluttajanäkökulmaa on pyritty tuomaan entistä voimakkaammin esiin. Sekä kuluttaja- että kilpailupuolella on korostettu horisontaalista ulottuvuutta. Käytännön hankaluutena ovat näiden pääosastojen erilaiset toimintatavat ja erilaiset valtuudet suhteessa esim. jäsenvaltioihin. 6 6 Komission ehdotus uusiksi hankintadirektiiveiksi annetaan joulukuun puolivälin tienoilla. Alustavien tietojen mukaan komissio ehdottaa, että jokaisessa EU-maassa tulisi olla oma valvontaviranomainen julkisiin hankintoihin liittyviä tehtäviä varten (direktiiviehdotuksen 92 artikla). Monissa jäsenmaissa tällainen viranomainen on jo olemassa ja usein se toimii kilpailuviranomaisen yhteydessä. 7
b. EU:n jäsenmaat EU:n jäsenmaista ainakin Iso-Britanniassa, Tanskassa, Italiassa, Puolassa ja Bulgariassa kilpailuja kuluttaja-asioita hoidetaan joko kokonaan tai osittain samassa viranomaisessa. Irlannissa on tehty päätös kilpailu- ja kuluttajaviranomaisten yhdistämisestä. Iso-Britanniassa OFT:ssä (Office of Fair Trading) tietyn markkinan ongelmia voivat käsitellä yhteistyössä sekä kilpailu- että kuluttajapolitiikan asiantuntijat ja he voivat soveltaa joko kilpailulainsäädännön tai kuluttajansuojalainsäädännön seuraamuksia siitä riippuen, mikä on tarkoituksenmukaista. Tanskassa viranomaisten yhdistäminen toteutettiin 1.9.2010. Tanskassa on erillinen kuluttajaasiamies, jonka sihteeristö toimii uudessa yhdistetyssä viranomaisessa. Erityisesti hyötynä kilpailuja kuluttajaviranomaisten yhdistämissä on pidetty tutkimukseen kohdennettujen resurssien yhdistämistä ja sitä, että kuluttaja- ja kilpailuasioiden välisiä konfliktitilanteita voidaan ratkoa samassa virastossa, sekä laaja-alaisemman näkemyksen kautta kilpailu- ja kuluttajapolitiikan vahvistumista. Yhteisiä toimintoja ja asioita uudessa virastossa ovat ennen muuta hallinto, viestintä ja markkinoiden tuntemus. Substanssitehtävissä on erilaisuutta. Kuluttaja-asiamies instituutiona on itsenäinen. Se kuitenkin toimii viraston yhteydessä ja asiamiehen sihteeristö on toiminnallinen osa virastoa. c. USA Yhdysvalloissa Federal Trade Commission hoitaa sekä kilpailu- että kuluttaja-asioita. Toiminta on organisoitu siten, että valvontatehtävistä vastaava henkilöstö on omissa erillisissä yksiköissään ja heillä on erilliset ammatilliset valmiutensa. Tällainen organisaatiomalli edellyttänee virastoa ohjaavalta taholta selkeää yhtenäistä tavoitelinjausta ja vahvaa ohjaavaa otetta. d. Australia Australian kilpailu- ja kuluttajakomissio (Australian Competition and Consumer Commission, ACCC) on itsenäinen virasto, joka perustettiin vuonna 1995. Sen tehtävänä on valvoa, että markkinoiden toimijat noudattavat alan lainsäädäntöä sekä edistää muullakin tavoin kilpailua ja reilua kaupankäyntiä markkinoilla kuluttajien, yritysten ja yhteisöjen eduksi. Virasto vastaa myös alan kansallisista infrastruktuuripalveluista. 4. Substanssikysymykset a. Yhteiset nimittäjät Kilpailuvirasto, Kuluttajavirasto ja Kuluttajatutkimuskeskus toimivat politiikka-alueella (ja samalla osastolla ministeriössä), jonka yhteisenä nimittäjänä on markkinoiden toimivuus. Tästä johtuen myös niitä koskevassa tavoitteenasettelussa on yhtäläisyyksiä. Kilpailupolitiikan tavoitteena on toimiva kilpailu ja toimivat markkinat siten, että toimivan kilpailun myötä kuluttaja voi valita suu- 8
remmasta valikoimasta tuotteita kilpailukykyisin hinnoin. Kuluttajapolitiikalla vastaavasti vahvistetaan kuluttajien luottamusta markkinoihin poistamalla häiriökäyttäymistä. Kilpailupolitiikassa samoin kuin kuluttajapolitiikassa pyritään vaikuttamaan yritysten käyttäytymiseen laillisten toimintatapojen noudattamiseen ja läpinäkyvyyteen. Viime vuosina tämä näkökulma on vahvistunut kuluttajapolitiikassa, joka on muutenkin kiinnittynyt yhä vahvemmin elinkeinopolitiikan kokonaisuuteen. Eri toimialoja koskevaa erityisosaaminen on yksi nykyisiä virastoja yhdistävä piirre. Esimerkkinä voi mainita tele- ja viestintäalan, johon kehittyvänä toimialana liittyy monia kuluttaja- ja kilpailupoliittisia haasteita. Sekä Kilpailuviraston että Kuluttajaviraston käsittelemistä asioista osa päätyy tuomioistuinten ratkaistaviksi. Näin ollen tuomioistuinkäsittelyihin liittyvä prosessiosaaminen on alue, jossa menettelyt ja toimintatavat muistuttavat toisiaan. Tutkimustiedon tarve yhdistää Kilpailuvirastoa ja Kuluttajavirastoa. Yhteinen nimittäjä tutkimustenkin osalta on markkinoiden toimivuutta koskevat kysymykset. Näillä virastoilla ei ole erityisiä tutkimusresursseja vaan tutkimuksia hankitaan pääosin asiantuntijapalveluhankintoina Kuluttajaviraston tietotarpeet koskevat erityisesti niitä kuluttajamarkkinoita, joilla kuluttajaongelmia esiintyy eniten. Kuluttajaviraston tietotarpeisiin vastaamisessa luonteva suunta olisi Kuluttajatutkimuskeskus, jolta tosin puuttuu oikeudellinen sekä suurelta osin myös taloustieteellinen tutkimus. Käytännössä Kuluttajavirasto on joutunut hankkimaan tarvitsemiaan selvityksiä ja tutkimuksia lähinnä muilta toimijoilta. Tosin virastolla ei juuri ole ollut tutkimusten tilaamiseen määrärahoja. Yhteistyötä Kuluttajatutkimuskeskuksen kanssa on tehty muun muassa hintavertailuissa. Kilpailuviraston tietotarpeet liittyvät varsin spesifisiin ja syvällistä taloudellista analyysiä vaativiin selvityksiin. Nämä tarpeet myös muuttuvat jatkuvasti markkinoiden tilanteiden mukaan. Varsinaiset tutkimukset on yleensä hankittava Kilpailuviraston ulkopuolelta. Kilpailuvirasto hyödyntää tutkimuksia lähinnä kilpailuasioita koskevassa tutkinnassa. Kilpailuviraston tekemien/teettämien tutkimusten ja selvitysten luonne ja määrä vaihtelevat hyvinkin paljon tutkinnan alla olevista asioista ja viraston rahatilanteesta riippuen. Kuluttajatutkimuskeskukselle tutkimustoiminta on nimensä mukaisesti pääosaamisalue ja se on painottunut nimenomaan tieteelliseen tutkimustoimintaan. Tutkimuskeskuksen talousarviorahoitus on noin 2 milj. euroa ja ulkopuolisen rahoituksen osuus noin 1 milj. euroa vuodessa. Ulkopuolisen rahoituksen saaminen on edellyttänyt toisaalta tutkimuslaitoksen riittävän itsenäistä ja riippumatonta asemaa ja toisaalta tutkimuskeskuksen omarahoitusosuutta. Vuoden 2011 tulossopimuksessa yhteisrahoitteisen toiminnan kustannusvastaavuuden tavoite (48%) ylitettiin sen ollessa 50,6 prosenttia. Yhteisrahoitteisissa hankkeissa enemmän kuin joka toinen euro tulee budjettirahoituksesta ja sitoo yli puolet tutkimuskeskuksen talousarviorahoituksesta. Ministeriön näkökulmasta laajaalaisesti kuluttaja- ja myös innovaatiopolitiikkaa tukevat yhteisrahoitteiset hankkeet ja tieteelliset kriteerit täyttävä tutkimus yhteisrahoituksellisten hankkeiden voimakas tavoittelu ja tieteellistutkimuksellinen näkökulma eivät ole osoittautuneet käytännön kuluttajapolitiikkaa hyödyttäviksi. Sekä ministeriön että Kuluttajaviraston tutkimus- ja selvitystarpeet tulevat usein lyhyellä varotusajalla, eivätkä ne usein edellytä varsinaista tieteellistä tutkimustyötä. Kuluttajatutkimuskeskus on puolestaan todennut, että ministeriö, KUV ja KIVI eivät ole juurikaan tuoneet esiin selvitystarpeitaan. Kuluttajatutkimuskeskus ei ole motivoitunut selvitystyötyyppisistä hankkeista, vaan se on korostanut tutkimustyön tieteellisyyttä, monialaisuutta ja riippumattomuutta. Toisaalta tutkimuskes- 9
kus on viime aikoina myös sitoutunut monivuotisiin isoihin konsortioihin, joten aikataulullisesti nopeiden selvitysten tuottaminen on myös saattanut olla vaikeaa. Sekä Kilpailuviraston että Kuluttajaviraston tehtäviin kuuluu tehtäväalueiden asioiden ja näkökulman edistäminen ja ennakkovaikuttaminen yhteiskunnassa. Kuluttajatutkimuskeskus edistää kuluttaja-asioita tutkimuksen keinoin tekemällä tutkimuksia ajankohtaisita ja myös ennakoitavissa olevista kuluttajien ja markkinoiden ongelmista. Asiakaskunta (tai valvonnan kohteet) on yksi kysymys, jossa on nähtävissä sekä yhtäläisyyksiä että eroavaisuuksia. Kilpailuviraston asiakkaita/tutkinnan kohteita ovat yksiselitteisesti yritykset ja julkisyhteisöt. Kilpailuvalvonnan kohteena ovat nimenomaan elinkeinonharjoittajat ja elinkeinotoiminta, joten yritystoimintaan ja yritysten välisiin suhteisiin liittyvät asiat ovat toiminnan keskiössä. Elinkeinonharjoittajat ovat myös Kuluttajaviraston asiakkaita siten, että toiminnan keskiössä ovat elinkeinonharjoittajien ja kuluttajien väliset asiat. Yksittäiset elinkeinonharjoittajien ja kuluttajien väliset riita-asiat käsitellään kuluttajaneuvonnassa (maistraatit). Kuluttajatutkimuskeskuksen tutkimusten hyödyntäjinä, tilaajina ja rahoittajina ovat eri ministeriöt ja hallinnonalojen organisaatiot sekä tiedeyhteisö. Tutkimusraportit ovat julkisia ja niitä voidaan hyödyntää laaja-alaisesti yhteiskunnallisessa päätöksenteossa ja kehittämistyössä. b. Erilaisuudet Vaikka kilpailu- ja kuluttajapolitiikan tavoitteet ovat ainakin osittain samat, niiden toteuttamiseen varatut keinovalikoimat ja toteuttamistavat poikkeavat toisistaan. Kilpailupolitiikan ja kilpailulainsäädännön sisältö ja täytäntöönpanokeinot on kiinteästi kytketty EU:n kilpailulainsäädännön mukaisiin ratkaisumalleihin. EU:n kilpailulainsäädännössä jäsenmaille on asetettu melko tiukat yhdenmukaisen soveltamisen vaatimukset ja täytäntöönpanon osalta puolestaan tehokkuusvaatimukset, joista vaatimuksista ei ole kovinkaan paljon joustovaraa ja joiden toteutumista myös seurataan tarkasti esim. Euroopan kilpailuviranomaisten ECN-verkoston kautta. Kuluttajansuojavalvonnan keinot ovat kansallisen lainsäädännön määrittelemiä. Tosin substanssilainsäädäntö yhä enenevässä määrin tulee EU:sta. Monet kilpailulainsäädännön täytäntöönpanoon liittyvät kysymykset edellyttävät vahvan juridisen osaamisen lisäksi hyvin laajapohjaista ja syvällistä taloustieteellistä osaamista ja analyysiä. Kuluttajaviraston lähestymistapa on enemmän oikeudellinen kuin taloustieteellinen toisin sielläkin tulee olla markkinoiden toiminnan tuntemus. Huomionarvoista on sekin, että kilpailupolitiikassa sekä lainsäädännön valmistelu että toimeenpano kuuluvat työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalalle. Sen sijaan kuluttajapolitiikassa lainsäädännön valmistelu kuuluu oikeusministeriölle ja pelkistetysti voidaan sanoa, että pelkästään toimeenpano työ- ja elinkeinoministeriölle. Uuden kilpailulain mukaan Kilpailuviraston on asetettava tehtävänsä tärkeysjärjestykseen siten, että se keskittyy kilpailun toimivuuden ja kansantalouden kannalta merkittävien kilpailunrajoitusten selvittämiseen. Sama on todettu myös Kilpailuviraston vuonna 2008 toteutetussa arvioinnissa. Tämä ns. priorisointivaatimus voi merkitä, että Kilpailuviraston käytännön toimintatavat painottuvat entistä enemmän syvällisen taloudellisen analyysin ja hallintoprosessin entistä tiukempaan tukeutumiseen myös sisäisissä menettelyissä. Kuluttajaviraston ja kuluttaja-asiamiehen on erityisesti toimittava aloilla, joilla on kuluttajien kannalta huomattavaa merkitystä tai joilla voidaan olettaa yleisimmin esiintyvän ongelmia kuluttajien asemassa, mutta varsinaista priorisointisäännöstä ei ole. 10
Yksi merkittävä ero liittyy lain rikkomisesta aiheutuviin seuraamuksiin. Kilpailulainsäädännön rikkomusten seuraamukset ovat ankarampia kuin kuluttajalainsäädännössä. Siten myös virastojen kannanottojen uhkavaikutuksessa on eroa. Tosin myös kuluttaja-asiamiehellä on käytettävissä tiettyjä uhkakeinoja (yksittäisen kuluttajan avustaminen ennakkotapauspäätöksissä, ryhmäkanne ja valitus). Nykyistä vahvempien keinojen tarve nousi esille myös Kuluttajavirastoa koskevassa arvioinnissa. Kuten edellä on todettu sekä kuluttaja- että kilpailuviranomaiset prosessoivat asioitaan tuomioistuimissa. Tuomioistuimissa ajettaviin asioihin sovelletaan kuitenkin eri prosessisääntöjä. Kilpailuasioiden käsittelyssä sovelletaan hallintolainkäyttölakia. Lisäksi kilpailuasioiden käsittelyyn tuomioistuimissa vaikuttavat myös EU:n tuomioistuinten kilpailuasioissa tekemät linjaukset, jotka ovat Suomessa lakina voimassa (esim. metsäkartelli ja asfalttikartelli). Kuluttaja-asioihin taas sovelletaan siviiliprosessia ja oikeudenkäymiskaaren säännöksiä. Sekä kilpailu- että kuluttaja-asioissa ensimmäinen oikeusaste on markkinaoikeus. Prosessien erilaisuus näkyy valitustiessä siten, että kilpailuasioissa markkinaoikeuden ratkaisuista valitetaan korkeimpaan hallinto-oikeuteen kun taas kuluttaja-asioissa korkeimpaan oikeuteen. 5. Hallintoasiat Luonteeltaan geneerisissä hallintotehtävissä (ml. prosessit ja järjestelmät) tehokkuushyötyjen aikaansaaminen on lähtökohtaisesti helpompaa kuin substanssitehtävissä. Seuraavassa on esitetty hallinto- ja viestintätehtävien henkilömääriä ja suhteellista osuutta tarkasteltavissa virastoissa. Hallintotehtävien henkilöstömääriä (hlöä/%): Hallintotehtävien henkilöstömääriä (hlöä/%): KIVI KUV KTK Hallinto (ml 10 (14 %) 16 (22 %) 5 (14 %) - ryhmän johto - 1-1 - 1 - taloushallinto, - 2-2 - 2 - henkilöstöhallinto, - 1-2 - 1 - tietohallinto-, - 2-2 - 1 - kirjaamo, arkisto, - 2(3) - 4 - virastomestarit) - 1-2 kielenkääntäjät - 1-1 - muut (yhteiset) - - 2 Viestintä (ml. tietopalvelu) 6 (9 %) 5 3-4 (11 %) Tiedot eivät ole sellaisenaan vertailukelpoisia. Esim. - KTK:ssa em. lukujen ulkopuolelle jää johtaja ja tutkimushenkilöstö ml. tutkimuksen tukipalvelu. - KUVin :n tietoryhmässä on 17 henkilöä (testit vertailut ja selvitykset 5, valistus 7, - viestintä ja verkko 5, ryhmän johto 1) 11
Hallintotehtävien tarkastelussa yleisenä haasteena on rajanveto substanssi- ja hallintotehtävien välillä. Karkeasti arvioituna vaikuttaa siltä, että Kuluttajavirastossa hallinnollisissa tehtävissä työskenteleviä on suhteellisen paljon. Virastojen taloushallinnot ovat melko ohuita johtuen muun muassa siitä, tehtäviä on siirretty hallinnonalan palvelukeskukseen. Tämä huomioon ottaen ja yhteen laskien taloushallintohenkilöstöä näissä virastoissa on kuitenkin kohtuullisen paljon. Suurin piirtein saman verran hallintohenkilöstöä sitoutuu toisaalta tietohallintoon ja toisaalta kirjaamopalveluihin. Tietty erityispiirre taloushallinnon osalta on Kuluttajatutkimuskeskuksella, jonka toiminta perustuu suurelta osin yhteisrahoitteiseen toimintaan, mikä taas edellyttää viraston kokoon nähden usean henkilön työpanosta taloushallintotehtävissä. Kuluttajatutkimuskeskuksessa tutkimusprojektien taloushallinto edellyttää erityisosaamista, jota ei voida ulkoistaa palvelukeskukseen. Viestintää ei sinällään voi laskea hallintotehtäväksi, koska viestinnällä on tärkeä rooli virastojen toiminnan näkyväksi tekemisessä ja siten vaikuttavuuden aikaansaamisessa. Toisaalta viestintä on hallinnon tavoin geneerinen funktio kaikissa organisaatioissa. Henkilöstön koulutusaste (31.12.2011 KIVI KUV KTK Koulutusaste henkilöstömäärä 68 7 69 36 henkilötyövuodet 67,4 71,3 37,4 perusaste 1 6 3- keskiaste 4 16 1- korkea-aste 62 50 32 muu 1 Ikärakenne keski-ikä 43,4 46,7 50,9 Lähde: Netra Ikärakenne lkm (31.12.2011, tilinpäätös 2011): KIVI KUV KTK* 25-34 20 10 1 35-44 17 17 8-45-54 14 21 14 55-59 6 12 9 60-64 10 8 2 65-1 1 2 Yhteensä 68 69 36 Lähde: Netra (tiedot eivät kattavia pienistä henkilömääristä) Eräitä HR-mittareita (tilinpäätös 2011): KIVI KUV KTK Työtyytyväisyys, VMBaro (1-5) 3,6 3,5 3,4 Lähtövaihtuvuus (%) 10 2,7 2,6 Sisäinen työnantajakuva (1-5) 3,7 3,4 3,2 7 virkoja oli 70, joista oli 2 virkaa avoinna 31.12.2011 12
Sairauspoissaolopäivät /htv 8,9 8,4 9,8 Lyhytaikaiset (1-3-pv) sairauspoissaolotapaukset / htv 2,7 2,6 1,5 Lähde: TAE 2012 Kuluttajavirastolla ja Kuluttajatutkimuskeskuksella on johtokunnat. Kilpailuvirastolla johtokuntaa ei voi olla sen tehtävän luonteen vuoksi. Kuluttajapolitiikkaa ohjaa osaltaan kuluttaja-asiain neuvottelukunta. Kuluttajavirastossa johtokunta ei voi puuttua valvontatehtäviin. 6. Aluehallinto Aluehallintovirastoissa (AVIt) TEM:n hallinnonalalle on osoitettu yhteensä 45 henkilötyövuotta. Näistä 6-7 htv:ta on hoitaa kilpailuasioita ja noin 20 25 htv:ta kuluttaja-asioita sekä loput erilaisia elinkeinojen rekisteröintiin ja valvontaan ja poikkeuslupiin liittyviä tehtäviä. TEM:n hallinnonalalla yleisesti yksi henkilö hoitaa monia tehtäviä ja heille saattaa kuulua myös muiden hallinnonalojen tehtäviä. Nämä virkamiehet on aluehallintovirastoissa sijoitettu peruspalvelut, oikeusturva ja luvat vastuualueelle. Kilpailu- ja kuluttaja-asioita hoidetaan kaikissa kuudessa aluehallintovirastoissa. Koska niihin osoitettu htv-määrä on varsinkin kilpailuasioissa hyvin pieni, ongelmana on osaamisen sirpaloituminen. Aluehallintovirastojen perustamisen yhteydessä keskusteltiin myös siitä vaihtoehdosta, että kilpailuasiat olisi keskitetty vain joihinkin AVEihin, kuitenkin niin, että koko valtakunnan alue olisi tullut asianmukaisesti katettua. Tämä ei kuitenkaan toteutunut, koska kaikki AVIit halusivat pitää kiinni aiemmista tehtävistään. Kuluttaja-asioissa Lounais-Suomen aluehallintovirasto hoitaa Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston talous- ja velkaneuvonnan ohjaustehtävät. Aluehallintovirastot tekevät kuluttajapoliittisia selvityksiä ja vertailuja yhteistyössä Kuluttajaviraston tai Kuluttajatutkimuskeskuksen kanssa. Pääasiassa nämä ovat olleet hintavertailuja mm. arvonlisäveron muutoksiin liittyen. Lisäksi AVIt ovat jossain määrin tehneet Kuluttajavirastolle myös muita kuluttajapoliittisia selvityksiä. 7. Organisointi ministeriössä Kuluttajaviraston ja Kuluttajatutkimuskeskuksen tulosohjaus työelämä- ja markkinaosastolla kuuluu nykyisin kuluttajapolitiikan ja teknisen lainsäädännön (KTL) ryhmälle. Kilpailuviraston tulosohjaus kuuluu saman osaston kilpailupolitiikan (KIL) ryhmälle. Asiaan liittyy myös se, että KTL-ryhmälle kuuluu lisäksi Turvallisuus- ja kemikaalivirasto Tukesin tulosohjaus, ja kuluttajansuojeluun liittyvä kuluttajaturvallisuus kuuluu Tukesin toimialaan. Tulosohjaus ja muu substanssiyhteistyö virastojen kanssa käsittää vain osan ryhmien tehtävistä. 8. Johtopäätökset 13
Virastojen mahdollista yhdistämistä koskevat johtopäätökset on edellä olevan tarkastelun pohjalta jaettu hallintoa, substanssia ja tutkimusta koskeviin kysymyksiin. Lisäksi on esitetty näkökohtia, jotka tulisi ottaa huomioon toisaalta organisaatiossa ja toisaalta toimintakulttuurien yhdistämisessä. a. Hallinto Hallinnon keventämiseen ja tehostumiseen liittyvät perusteet virastojen yhdistämiselle ovat vahvat. Yhdistetyn viraston hallintotehtävien resursointi voitaisiin tarvittavalla aikavälillä järjestää siten, että hallintotehtävissä olisi huomattavasti vähemmän henkilöstöä kuin mitä näissä tehtävissä nykyisin toimii. Virastojen ikärakenteen asettamat mahdollisuudet ja reunaehdot tulisi ottaa huomioon sekä hallinto- että substanssitehtävien uudelleenjärjestelyissä. Tietohallinnossa ja erityisesti eri järjestelmien ylläpidossa ja kehittämisessä arvioidaan saavutettavan tehokkuushyötyjä. Samat tai samaa tarkoitusta palvelevat järjestelmät ovat käytössä useissa virastoissa. Pääkäyttäjiä kuhunkin järjestelmään tarvittaisiin vain yksi. Aktiivisemman käytön myötä yhdistäminen voisi myös vahvistaa tämäntyyppistä osaamista. Järjestelmien osalta myös hankinta-, kehitys- ja ylläpitokustannukset jäisivät pienemmiksi. Hallintotehtäviin tietyssä mielessä rinnastettavissa on viestintätehtävät, joissa myös olisi saavutettavissa synergioita ja tehokkuutta. Yhteen kootut resurssit parantaisivat palvelukykyä, tavoitettavuutta ja kykyä toimia erityistilanteista, missä palvelukykyyn kohdistuu erityisiä haasteita, esim. matkatoimiston konkurssi ja muut akuutit erityistilanteet. Tämä koskee muun muassa lehdistöpalvelua ja verkkotoimitusta. Hallinto- ja viestintätehtävien tehostumisen lisäksi painoa on laitettava sille, että isommassa kokonaisuudessa tehtävien hoidon haavoittuvuuden riski on vähäisempi kuin pienissä erillisissä toiminnoissa. Myös hallintotehtäviin kohdistuvat sekä sisäiset että ulkoiset kehittämispaineet olisi hoidettavissa tehokkaammin yhdistetyn viraston kokonaisuudessa. Pitemmällä aikavälillä myös toimitilojen käyttö tehostuisi. Samalla muun muassa virastopalvelujen tarve vähenisi. Hallinnollinen työ myös ministeriössä keventyisi, jos nykyiset kolme erillistä tulosohjausmenettelyä yhdistettäisiin. Kyseisten virastojen tulosohjauksessa noudatetaan nykyisin mahdollisimman pitkälle samoja periaatteita ja malleja. Ottaen kuitenkin huomioon kaikki henkilöresurssit, jotka vuoden aikana tulosohjausmenettelyyn osallistuvat, olisi tehokkuusvaikutus kuitenkin ilmeinen. Ministeriössä uuden viraston ohjaus olisi järjestettävissä nykyisten ryhmien työnjaon pohjalta sopimalla siitä, että toisella ryhmällä olisi päävastuu ja toinen ryhmä vastaisi ohjauksesta oman substanssinsa osalta. Tällöin päätulosohjaaja olisi edellisestä ryhmästä ja toinen tulosohjaaja jälkimmäisestä ryhmästä. Harkittavaksi voisi tulla myös se, onko tarpeen tarkistaa ryhmien välistä tehtäväjakoa tai jopa organisoida koko ryhmärakenne uudella tavalla. Uudistus tarkoittaisi sitä, että johtokuntaa uudessa virastossa ei voisi olla jo siitä syystä, että se ei sovellu kilpailuasioita hoitavaan valvontavirastoon. Sidosryhmäyhteistyö olisi mahdollista organisoida neuvottelukunniksi erikseen määriteltävillä tehtäväalueilla. Kuluttaja-asiain neuvottelukunnan asema ja tehtävä tulisi myös uudelleen arvioitavaksi. 14
b. Substanssi Jos virastot päätetään yhdistää, synergiaetuja tulee löytää myös substanssinäkökulmasta. Uudistus olisi omiaan vahvistamaan kilpailu- ja kuluttajapolitiikan huomioon ottamista yhteiskuntapolitiikan eri lohkoilla. Todellisten hyötyjen aikaansaaminen edellyttäisi ministeriö- ja valtioneuvostotason aitoa sitoutumista linjaamaan toiminnalle yhteisiä tavoitteita ja valvomaan niiden toteutumista. Tämä on todettu usean sellaisen maan osalta, jossa kuluttaja- ja kilpailuasiat ovat samassa viranomaisessa. Yhdistetyn viraston kannanotoissa ja päätöksissä olisi mahdollista yhdistää kilpailu- ja kuluttajapolitiikan näkökulmat nykyistä kokonaisvaltaisemmalla tavalla arvioiden vaikutuksia koko toimijaketjuun (valmistaja/tuottaja asiakas/kuluttaja). Toimialakohtaista osaamista olisi mahdollista hyödyntää joustavasti ja synergisesti molemmilla politiikka-alueilla. Koska oikeudellisessa siviiliprosessissa (Kuluttajavirasto) ja hallintoprosessissa (Kilpailuvirasto) on erilaisia periaatteita, synergiaetujen saamisessa on rajoitteita. Kilpailupolitiikan tehokkuuden näkökulmasta olisi haitallista, jos kilpailuasioiden käsittely alkaisi prosessisääntöjen tulkinnan kautta lipsua siviiliprosessin suuntaan (tiukemmat säännöt todisteiden käytölle, korkeampi näyttökynnys jne.). Tämä tarkoittaa sitä, toimintatapoja mietittäessä kilpailupolitiikan täytäntöönpanoa koskevat melko tiukat reunaehdot on huomioitava. Todettakoon, että virastouudistuksen ei sinänsä voi odottaa vahvistavan kuluttajaoikeudellisten kannanottojen ja ratkaisujen vaikuttavuutta (vs. kilpailulainsäädäntö). Yhteistyöverkostoja koskien todettakoon, että uuden viraston tulisi luoda vahvat ja toimivat yhteistyösuhteet erityisesti Viestintäviraston, Finanssivalvonnan ja Energiamarkkinaviraston kanssa (vrt. elinkeinorahoituksen six-pack). c. Tutkimus Kuluttajaviraston, Kilpailuviraston ja Kuluttajatutkimuskeskuksen yhdistäminen saattaisi yhteen hallinnonalalla tutkimusten ja selvitysten tarvitsijat ja laatijat. Yhteistyö asiantuntijoiden kesken tehostuisi. Yhteistoiminta tutkimushankkeiden priorisoinniksi ja suuntaamiseksi esimerkiksi Kuluttajaviraston ja Kuluttajatutkimuskeskuksen kesken ei ole osoittautunut toimivaksi ratkaisuksi, vaikka siihen on ohjauksessa kiinnitetty huomiota. Toisaalta Kuluttajatutkimuskeskuksen tutkimustutkimustoiminta on nykyisellään suuntautunut teema-alueille, joita ei voida hyödyntää Kilpailuviraston eikä suurelta osin Kuluttajavirastonkaan toiminnassa. Kuluttajatutkimuskeskuksen tutkimustoiminta on laaja-alaista ja palvelee eri hallinnonaloja ja politiikkalohkoja ja kuvaa kulutuksen moniulotteisuutta.. Virastojen yhdistämisessä tutkimusten uudelleensuuntaaminen, tutkimukseen osoitettavan rahoituksen kokoaminen ja tutkimusten hankkiminen lisäisi tehokkuutta ja tutkimustiedon hyödynnettävyyttä, vaikka tehtäväalueilla on omat erityispiirteensä. Tässä yhteydessä tulisi myös analysoida, millaisessa toiminnassa tutkimuksia viranomaisessa hyödynnetään (oma käyttö, ulkopuoliset tahot). Näin ollen tutkimustoimintaa koskeva talousarviorahoitus voisi uuden viraston toiminnassa olla nykyistä suppeampaa. 15
Muutostilanteessa luonteva ratkaisu voisi olla lopettaa yhteisrahoitteiset hankkeet heti uuden viraston muodostamisen yhteydessä, jolloin vain kesken olevat hankkeet tehtäisiin loppuun (aikajänne joitakin vuosia) tai sovittaisiin, miten tutkimushankkeiden kanssa menetellään Virastomuutoksen myötä ratkaistavaksi tulisi myös se, siirretäänkö ja jos niin miltä osin, Kuluttajatutkimuskeskuksen perustutkimus ja muuta TEM:n hallinnonalan kuluttaja- ja kilpailupolitiikkaa vain vähän hyödyttävää tutkimusta ylipistoihin tai muihin tutkimuslaitoksiin. Tämä toteuttaisi osaltaan myös hallitusohjelman kirjausta koota valtion sektoritutkimuslaitokset suuremmiksi kokonaisuuksiksi. Siirtäminen yliopistoon/yliopistoihin edellyttää selvitystyötä mm. rahoitusperustan osalta. Tämä siirtäminen voisi olla perusteltua toteuttaa vasta sen jälkeen, kun uusi virasto olisi muodostettu. Tämä antaisi aikaa em. sopimusjuridisille selvittyksille, muille työnantajan kanssa sovittaville henkilöstöjärjestelyille ja kyseisen tutkimushenkilöstön omille ratkaisuille. Myös tutkimusrahoituksen tarpeen ja kohdentamisen arviointi edellyttäisi perusteellista pohdintaa. Tätä koskeva johtamisvastuu tulisi olla vahvasti ministeriöllä. Kuluttajatutkimuskeskuksessa on paljon tohtorikoulutettuja tutkijoita, jotka voisivat olla kiinnostuneita siirtymään yliopistoille tai muihin tutkimuslaitoksiin, joiden kanssa he jo nykyisellään tekevät yhteistyötä. Näin virastojen yhdistämisessä voitaisiin osa tutkijoista siirtää muualle, jossa he saisivat jatkaa tieteellisen tutkimuksen tuottamista ja osa tutkijoista voisi jäädä uuteen perustettavaan virastoon. Tämän merkitsisi luopumista ulkopuolisen rahoituksen hankinnasta ja keskittymistä TEM:n ja uuden viraston tutkimus- ja selvitystarpeisiin. Hajauttamisen negatiiviset seurausvaikutukset tulee arvioida ja tunnistaa ennen päätöksentekoa. d. Organisaatiota koskevia näkökohtia Jos virastot päätetään yhdistää, organisaatiorakenne tulee harkita tarkoin. Lähtökohtaisesti kilpailuasioiden ja kuluttaja-asioille ydinasiat olisi tarkoituksenmukaista organisoida eri yksiköihin. Hallinto- ja tukipalvelut tulisi sen sijaan yhdistää. Samoin tulisi yhdistää nykyiset viestintäresurssit. Tutkimus- ja selvitysresurssit olisi myös tarkoituksenmukaisella tavalla syytä yhdistää uudessa virastossa. Perusteellisempaa harkintaa edellyttäisi kilpailu- ja kuluttaja-asioiden edistämistehtävien järjestäminen sekä kuluttaja-asiamiehen tehtävän sijoittuminen ja roolitus uudessa organisaatiossa. Yhtenä lähtökohtana voidaan pitää sitä, että kuluttaja-asiamiehen rooli ei jatkossa yhdistyisi viraston päällikön tehtävään. Tärkeä näkökohta on se, että nykyisin sekä Kilpailuvirastossa että Kuluttajavirastossa samoin kuin Kuluttajatutkimuskeskuksessa myös ylin johto on tiukasti kiinni substanssissa ja vastaa viraston linjauksista omalla persoonallaan. Uutta virastoa koskien keskeinen ratkaisu koskisi uuden ylijohtajan osaamisprofiilia (ylijohtajalla vahva kilpailumandaatti? tai vain hallinnollinen rooli ja vasta seuraavalla tasolla substanssiprofiilit?) Jos Kilpailuvirasto, Kuluttajavirasto ja Kuluttajatutkimuskeskus yhdistettäisiin, pitäisi myös tarkkaan pohtia, mitä aluehallintoviraston näihin asioihin varatuille resursseille tehtäisiin. Jotta toiminnallisia hyötyjä saataisiin myös käytännössä aikaan, tulisi harkita joko tehtävien keskittämistä tiettyihin aluehallintovirastoihin tai jopa keskittämistä keskusvirastotasolle. Erityisesti olisi otettava huomioon se, että kussakin virastossa on aina omintakeinen toimintakulttuuri tapa toimia. Paras mahdollinen organisaatioratkaisukaan ei takaisi uudistuksen onnistumista, jos toimintakulttuurien yhdistämisessä ei päästäisi vahvasti liikkeelle. 16
e. Taloudellisia näkökohtia Vaikka mahdollisesta virastouudistuksesta aiheutuisi säästöjä pitkällä aikavälillä, on selvää, että siirtymävaiheessa (1-2 vuotta) yhdistämisestä aiheutuisi sekä lisäkustannuksia että lisätyötä. Tämä tulisi ottaa huomioon myös talousarviorahoituksessa. Asiaan liittyy keskeisesti myös se, että Kuluttajatutkimuskeskuksen budjettirahoitus on suurelta osin sidottu monivuotisiin yhteisrahoitteisiin hankkeisiin. Kilpailuviraston taloustilanne on ollut pitkällä aikavälillä tasapainossa. Uuden hallituksen ensimmäisessä kehyspäätöksessä viraston määrärahatasoa nostettiin 500 000-600 000 eurolla. Samalla henkilöstökehykseen tuli merkittävä väljennys. Kuluttajaviraston talous on viime vuosina ollut erittäin kireä ja rakenteellisia ratkaisuja olisi joka tapauksessa tehtävä tasapainon saamiseksi tehtävien ja resurssien välille. Kuluttajatutkimuskeskuksen talous on ollut tasapainossa ja yhteisrahoitteinen tulonhankinta on ollut tulossopimuksen mukaista, mutta sen rakenne tutkimuslaitoksena poikkeaa edellisistä muun muassa laajan yhteisrahoitteisen toiminnan johdosta. Tämä taloudelliset erot tulisi ottaa huomioon tasapainoisella tavalla uuden viraston lähtötilanteessa. Tämä tarkoittaa muun muassa suunniteltujen resurssivahvistusten toteuttamista kilpailuasioissa. 9. Mahdolliset jatkotoimet Jos virastoja koskeva yhdistämispäätös tehtäisiin alkuvuodesta 2012 osana kuluttajapoliittisesta ohjelmasta päättämistä, uudistus olisi mahdollista organisoida ja valmistella vuoden 2012 aikana ja pyrkiä saada voimaan vuoden 2013 alusta lukien. Kuluttajapoliittisen ohjelman toteuttaminen olisi uuden viraston yksi keskeisimmistä tehtävistä. Kuluttajatutkimuskeskuksen osalta on perusteltua ottaa huomioon käynnissä olevan sektoritutkimuslaitosselvityksen (valmistuu kesäkuussa 2012) linjaukset. Uudistus edellyttäisi nykyisten hallintolakien korvaamista uudella. Uudistus voitaisiin sisällyttää joko vuotta 2013 koskevaan TEM:n talousarvioehdotukseen toukokuun loppuun mennessä tai viimeistään talousarvioehdotuksen täydennykseen loka-marraskuussa. 17