EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 31.5.2018 SWD(2018) 286 final KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja ehdotukseen EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUKSEKSI oikeudenkäynti- ja muiden asiakirjojen tiedoksiannosta jäsenvaltioissa siviili- tai kauppaoikeudellisissa asioissa ( asiakirjojen tiedoksianto ) annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1393/2007 muuttamisesta {COM(2018) 379 final} - {SEC(2018) 272 final} - {SWD(2018) 287 final} FI FI
Tiivistelmä Vaikutustenarviointi: Ehdotus: EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUS oikeudenkäynti- ja muiden asiakirjojen tiedoksiannosta jäsenvaltioissa siviili- tai kauppaoikeudellisissa asioissa ( asiakirjojen tiedoksianto ) 13 päivänä marraskuuta 2007 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1393/2007 muuttamisesta Miksi? Mihin ongelmaan puututaan? A. Toimenpiteen tarve Asetuksessa vahvistetaan menettelyt, joiden mukaisesti oikeudenkäynti- ja muut asiakirjat voidaan antaa tiedoksi, ja selkeät säännöt oikeudenkäynti- ja muiden asiakirjojen toimittamiseksi jäsenvaltiosta toiseen siviili- ja kauppaoikeudellisissa asioissa. Asetuksessa asetetaan tietyt vähimmäisvaatimukset puolustautumisoikeuden suojaamiselle ja säädetään postitse tapahtuvia suoria rajat ylittäviä tiedoksiantoja koskevista yhdenmukaisista oikeudellisista edellytyksistä. Tällä hetkellä noin 3,4 miljoonan siviili- ja kauppaoikeudellisen oikeudenkäynnin vaikutukset ulottuvat vuosittain yli rajojen. Jos vähintään toinen asianosainen asuu muussa kuin siinä jäsenvaltiossa, jossa riita-asia käsitellään, tuomioistuimen on sovellettava tätä asetusta, joskus useita kertoja oikeudenkäynnin aikana. Asetuksen asianmukainen toiminta on välttämätöntä, jotta oikeudenkäynnin asianosaisille voidaan taata oikeussuojan saatavuus ja oikeudenmukainen oikeudenkäynti ja välttää viiveitä ja ylimääräisiä kustannuksia oikeudenkäynnissä. Esimerkiksi haastehakemuksen puutteellinen tiedoksianto on eniten käytetty peruste tuomioiden tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta kieltäytymiselle. Tällä hetkellä asiakirjoja lähettävien ja vastanottavien elinten välinen yhteydenpito perustuu lähes yksinomaan paperiasiakirjoihin, mikä lisää kustannuksia ja heikentää yhteydenpidon tehokkuutta. Lisäksi asiakirjojen sähköinen tiedoksianto vastaanottajalle on käytännössä mahdotonta rajat ylittävissä tapauksissa, vaikka osa jäsenvaltioista on ottanut tai on ottamassa tällaisen mahdollisuuden käyttöön kansallisella tasolla. Tällä aloitteella otetaan huomioon tarve nykyaikaistaa ja erityisesti digitalisoida asiakirjojen tiedoksianto ulkomailla. Lisäksi aloitteella pyritään korjaamaan useita muita asetuksen puutteita, joita tuli esiin asetuksen toiminnan arvioinnissa. Nämä puutteet aiheuttavat viiveitä ja kustannuksia kansalaisille, yrityksille ja jäsenvaltioille, prosessuaalisten oikeuksien suojaamiseen liittyviä ongelmia ja oikeudellista monimutkaisuutta ja epävarmuutta. Keskeisimpiä havaittuja ongelmia ovat seuraavat: olosuhteet, jotka johtavat postitiedoksiannon dokumentoinnin puutteelliseen laatuun; suoraan tiedoksiantoon liittyvät rajoitukset tai kielto käyttää sitä rajat ylittävissä tapauksissa useissa jäsenvaltioissa, vaikka suora tiedoksianto olisi sallittu maan sisäisissä tapauksissa; osapuolten prosessuaalisten oikeuksien suojaamista koskevien sääntöjen epäselvyys kääntämisvaatimusten sekä yksipuolisten tuomioiden osalta ja taipumus käyttää kansallisia fiktiivisiä tai vaihtoehtoisia tiedonantomenetelmiä asetuksen mukaisten menetelmien sijasta. Sidosryhmiä, joihin toimenpide vaikuttaa, ovat oikeudenkäyntien asianosaisina olevat kansalaiset ja yritykset, palveluntarjoajina toimivat yritykset (esim. postipalvelut tai tietotekninen konsultointi), jäsenvaltioiden julkishallinnon viranomaiset ja oikeusviranomaiset sekä oikeusalan ammattilaiset (erityisesti tuomarit ja asianajajat). Tämä aloite liittyy läheisesti aloitteeseen, joka koskee jäsenvaltioiden tuomioistuinten välistä yhteistyötä siviili- ja kauppaoikeudellisissa asioissa tapahtuvassa todisteiden vastaanottamisessa, josta säädetään asetuksessa (EY) N:o 1206/2001. Molemmat aloitteet liittyvät läheisesti komission yleisiin digitalisaatiota ja sähköistä oikeudenkäyttöä koskeviin painopisteisiin, ja niissä seurataan rikosoikeuden alalla tehtävää vastaavaa työtä 2
(sähköinen todistusaineisto) tasapuolisten toimintaedellytysten luomiseksi rikos- ja siviilioikeuden aloilla. Aloitteissa hyödynnetään EU:n olemassa olevia lainsäädäntötyön tuloksia ja oikeudellisia standardeja (e- CODEX-järjestelmä ja eidas-asetus). Mitä toimenpiteellä on tarkoitus saada aikaan? Aloitteella on tarkoitus tehostaa ja nopeuttaa oikeudenkäyntejä ja varmistaa asianmukainen oikeudenkäyttö tapauksissa, joilla on rajat ylittäviä vaikutuksia. Näin aloitteella parannetaan osaltaan sisämarkkinoiden toimintaa ja vähennetään tarpeettomia kustannuksia ja samalla suojataan tai parannetaan puolustautumisoikeuksia. Aloitteella nopeutetaan ja yksinkertaistetaan rajat ylittävää oikeusapua koskevaa yhteistyömekanismia erityisesti mukauttamalla järjestelmä tekniseen kehitykseen ja hyödyntämällä digitalisaatioon liittyvää edistystä sekä lisäämällä läpinäkyvyyttä vastaanottajan osoitteen selvittämisessä. Lisäksi aloitteella parannetaan oikeusvarmuutta ja tehokkuutta helpottamalla nopeiden tiedoksiantotapojen, kuten postitiedoksiannon ja suoran tiedoksiannon, käyttöä ja selventämällä asetuksen soveltamisalaa ja sen asemaa asianosaisten prosessuaalisten oikeuksien suojaamisessa. Mitä lisäarvoa saadaan toimenpiteen toteuttamisesta EU:n tasolla? Aloitteella on selvää lisäarvoa EU:n tasolla, koska sillä tehostetaan ja nopeutetaan oikeudenkäyntimenettelyjä yksinkertaistamalla ja nopeuttamalla asiakirjojen tiedoksiantoon liittyviä yhteistyömekanismeja. Näin aloitteella voidaan parantaa asianmukaista oikeudenkäyttöä tapauksissa, joilla on rajat ylittäviä vaikutuksia. Jäsenvaltioiden yhteistyötä rajat ylittävää asiakirjojen tiedoksiantoa koskevissa asioissa ei toiminnan luonteen vuoksi voida säännellä yksittäisissä jäsenvaltioissa. B. Ratkaisut Mitä lainsäädännöllisiä ja muita toimenpidevaihtoehtoja on harkittu? Onko jokin vaihtoehto arvioitu parhaaksi? Miksi? Vaikutustenarvioinnissa tarkasteltiin monia vaihtoehtoja muista kuin lainsäädäntötoimista kunnianhimoisiin lainsäädäntötoimiin. Vaihtoehtoihin kuuluvat muun muassa tietojen antaminen Euroopan oikeusportaalissa (esim. työkalut ja hakutoiminnot), asetuksen muuttaminen tiettyjen säännösten selventämiseksi (esim. menettelyyn liittyvät suojatoimet, kuten oikeus kieltäytyä asiakirjojen tiedoksiannosta) sekä oikeudellisten velvoitteiden asettaminen jäsenvaltioille (esim. jäsenvaltioiden velvoittaminen helpottamaan osoitetiedusteluja ja ehdottamaan vaihtoehtoisia työkaluja osoitteen selvittämiseksi). Parhaana vaihtoehtona pidetään toimenpidepakettia, jolla jäsenvaltiot velvoitetaan viestimään ja vaihtamaan asiakirjoja keskenään turvattua sähköistä kanavaa (esim. e-codex-järjestelmä) käyttäen; rajat ylittävän sähköisen tiedoksiannon käyttöönotto asetuksen mukaisena hyväksyttynä tiedoksiantomenetelmänä tietyin edellytyksin; nykyisten postitiedoksiantoa koskevien edellytysten yhtenäisen ja yhdenmukaisen luonteen selventäminen; suoran tiedoksiannon käytön laajentaminen ja oletusarvoinen digitaalisuus -periaatteen käyttöönotto; jäsenvaltioiden velvoittaminen helpottamaan osoitetiedusteluja (vähintään) yhden vaihtoehtoisen työkalun avulla; Euroopan unionin tuomioistuimen asiaa koskevan oikeuskäytännön kodifiointi täsmentämällä asetuksessa, että sitä sovelletaan julkishallinnon viranomaisten tai oikeusviranomaisten (esim. julkinen notaari) antamien asiakirjojen lisäksi myös yksityisiin asiakirjoihin, jos virallinen tiedoksianto on tarpeen kantajan oikeuksien osoittamiseksi tai suojaamiseksi; asetuksen muuttaminen asiakirjojen tiedoksiannosta kieltäytymistä koskevaan oikeuteen liittyvien säännösten selventämiseksi; uusien sääntöjen käyttöönotto vastaajan suojaamiseksi paremmin yksipuolisten tuomioiden vaikutuksilta; sen kodifiointi, että fiktiiviset menetelmät ovat sallittuja asiakirjojen antamisessa ulkomaisten asianosaisten tiedoksi; sekä 3
Euroopan oikeusportaalissa saatavilla olevien tietojen selkeyttäminen. Mitkä toimijat kannattavat mitäkin vaihtoehtoa? Sidosryhmiltä kysyttiin niiden osallistumisesta rajat ylittäviin oikeudenkäyntimenettelyihin sekä niiden mieltymyksistä. Sidosryhmistä 73 prosenttia vastasi olleensa asianosaisena rajat ylittävässä oikeudenkäynnissä, ja yli 70 prosenttia oli ollut asianosaisina asioissa, joihin asetusta oli sovellettava. Erityisesti digitalisaatio sai vahvaa kannatusta: vastaajista 61 prosenttia oli yhtä mieltä ja 39 prosenttia oli lähes yhtä mieltä siitä, että peruslähtökohtana olisi pidettävä sitä, että viranomaiset, jotka tekevät rajat ylittävää oikeudellista yhteistyötä siviilioikeudellisissa asioissa, viestivät keskenään sähköisesti. Suurin osa vastaajista kannatti myös oikeusavun antamista henkilön olinpaikan selvittämiseksi toisessa jäsenvaltiossa (55 prosenttia oli tästä voimakkaasti yhtä mieltä ja 33 prosenttia lähes yhtä mieltä). Suoran tiedoksiannon osalta 35 prosenttia vastaajista oli voimakkaasti yhtä mieltä ja 46 prosenttia lähes yhtä mieltä siitä, että toimivaltaisia henkilöitä, kuten kaikkien jäsenvaltioiden ulosottomiehiä tai haastemiehiä, voidaan pyytää suoraan ulkomailta antamaan asiakirja tiedoksi alueellaan. Sidosryhmistä 43 prosenttia oli voimakkaasti yhtä mieltä ja 47 prosenttia lähes yhtä mieltä siitä, että olisi hyödyllistä taata yhtäläinen suojelun taso toisesta jäsenvaltiosta peräisin olevalle vastaajalle, joka jättää saapumatta oikeuteen. C. Parhaaksi arvioidun vaihtoehdon vaikutukset Mitkä ovat parhaaksi arvioidun vaihtoehdon hyödyt (jos parhaaksi arvioitua vaihtoehtoa ei ole, päävaihtoehtojen hyödyt)? Parhaaksi arvioidulla toimenpidepaketilla saadaan aikaan hyötyjä erityisesti siksi, että sen avulla voidaan vähentää kustannuksia ja viiveitä (esim. ottamalla käyttöön sähköinen viestintäjärjestelmä ja kannustamalla asiakirjojen sähköiseen tiedoksiantoon). Lisäksi paketilla vähennettäisiin haitallisia ympäristövaikutuksia ja varmistettaisiin yhdenmukaisuus muiden oikeudellisten välineiden kanssa. Asetuksen tehokkuutta parannettaisiin konkreettisesti ottamalla käyttöön e-codex-järjestelmä viranomaisten väliseksi pakolliseksi viestintävälineeksi. Helpottamalla sähköistä ja suoraa tiedoksiantoa voidaan myös osaltaan tehostaa ja nopeuttaa menettelyjä ja vähentää kansalaisille ja yrityksille aiheutuvaa rasitusta. Parhaaksi toimintavaihtoehdoksi arvioidulla toimenpidepaketilla voitaisiin myös parantaa merkittävästi oikeussuojan saatavuutta ja oikeusvarmuutta, sillä siihen sisältyy toimenpiteitä monitulkintaisuuksien selventämiseksi ja vastaanottajan sijainnin selvittämiseksi. Näin parannettaisiin asetuksen sisäistä ja ulkoista johdonmukaisuutta. Sähköistä tiedoksiantoa ja sähköistä viestintää koskevat asetuksen säännöt saatettaisiin vaadittujen tietosuojaedellytysten mukaisiksi. Lisäksi toimenpidepaketin voidaan odottaa vähentävän asetuksen ympäristövaikutuksia merkittävästi, koska sillä korvattaisiin nimettyjen viranomaisten välinen paperiviestintä sähköisellä tiedoksiannolla ja sähköisten viestintävälineiden käytöllä. Mitkä ovat parhaaksi arvioidun vaihtoehdon kustannukset (jos parhaaksi arvioitua vaihtoehtoa ei ole, päävaihtoehtojen kustannukset)? Toimenpidepaketin odotetaan aiheuttavan joitakin kustannuksia jäsenvaltioille, mutta sen odotetaan myös tuovan merkittäviä hyötyjä rajat ylittävissä oikeudenkäynneissä asianosaisina oleville kansalaisille ja yrityksille. Merkittävimmät jäsenvaltioille aiheutuvat kustannukset liittyvät e-codex-järjestelmän käyttöönottoon lähettävien ja vastaanottavien viranomaisten pakollisena välineenä. Kustannukset ovat kuitenkin rajallisia tai kertaluonteisia, kun taas hyödyt ovat kestäviä. Yleisesti ottaen hyötyjä olisi selvästi enemmän kuin kustannuksia. Mitkä ovat vaikutukset yrityksiin, mukaan lukien pk- ja mikroyritykset? Parhaaksi katsotusta toimenpidepaketista olisi hyötyä rajat ylittävissä oikeudenkäynneissä asianosaisina oleville yrityksille. Oikeudenkäynneissä asianosaisina olevat yritykset säästäisivät aikaa toimenpidepaketin myötä, koska siinä otetaan käyttöön tehokkaampia tiedoksiantomenetelmiä. Näin voitaisiin puolestaan vähentää asianajajien palkkioita erityisesti tilanteissa, jotka voivat johtaa riita-asioihin, sillä asetuksessa annetaan tähän liittyviä selvennyksiä. Asiakirjojen tiedoksiantoon osallistuvien yritysten (haastemiehet tai ulosottomiehet) osalta 4
asetuksen mukaisesti pyydetystä tiedoksiannosta saatavien kokonaistulojen odotetaan lisääntyvän jonkin verran, sillä sisämarkkinoiden yhdentyessä edelleen rajat ylittävien oikeudenkäyntien määrän odotetaan kasvavan. Eri aloilla palveluja tarjoavien yritysten tulot voivat siirtyä yhdestä liiketoimintatyypistä toiseen: asetuksesta hyötyviä yrityksiä ovat tietoteknisten konsultointipalvelujen tarjoajat, sähköisten rekisteröityjen jakelupalvelujen tarjoajat, internet- ja televiestintäpalvelujen tarjoajat, pilvitallennuspalvelujen tarjoajat ja digitaalisten arkistointipalvelujen tarjoajat. Ainakin joitakin neutraaleja tai kielteisiä taloudellisia vaikutuksia voi puolestaan aiheutua ulosottomiehille / yksityisille haastemiehille sekä paperi- ja toimistotarvikkeiden tarjoajille. Kohdistuuko jäsenvaltioiden budjettiin ja julkishallintoon merkittäviä vaikutuksia? Ehdotetusta toimenpidepaketista ei aiheudu merkittäviä kustannuksia kansallisille hallintoelimille, eikä sillä saada aikaan säästöjä. Kansallisten viranomaisten odotetaan hyötyvän postipalveluihin liittyvistä kustannussäästöistä, ajan säästymisestä tehokkaampien oikeudenkäyntien ansiosta sekä hallinnollisen rasituksen ja työvoimakustannusten vähenemisestä. Joitakin kustannuksia aiheutuu e-codex-järjestelmän käyttöönotosta, mutta tämä vähentäisi postipalveluista aiheutuvia kustannuksia pitkällä aikavälillä. Onko toimenpiteellä muita merkittäviä vaikutuksia? Ehdotetulla toimenpidepaketilla olisi myönteinen vaikutus oikeudelliseen yhteistyöhön, koska sillä parannettaisiin jäsenvaltioiden välistä viestintää helposti ja turvallisesti ja tarjottaisiin erityisesti Euroopan oikeusportaalissa tietoa asiaankuuluvista menetelmistä ja kustannuksista, jotta voidaan varmistaa nopeat ja tehokkaat menettelyt asiakirjojen rajat ylittävässä tiedoksiannossa. Toimenpidepaketilla parannettaisiin oikeusvarmuutta ja oikeussuojan saatavuutta, koska sillä parannettaisiin oikeudenkäynnin asianosaisten prosessuaalisia oikeuksia. Lisäksi edistettäisiin julkishallinnon (tuomioistuimet mukaan luettuina) nykyaikaistamista, rajat ylittävän yhteentoimivuuden saavuttamista sekä kansalaisten kanssa käytävää vuoropuhelua digitaalisten sisämarkkinoiden strategian ja sähköistä hallintoa koskevan strategian mukaisesti. D. Seuranta Milloin asiaa tarkastellaan uudelleen? Ehdotetun aloitteen vaikutusta arvioidaan kertomuksessa, jonka komissio laatii viiden vuoden kuluttua muutetun välineen voimaantulosta. 5