Kaupunginhallitus 434 23.11.2015 Lausuntopyyntö luonnoksesta hallituksen esitykseksi Metsähallituksen uudelleenorganisointia koskevaksi lainsäädännöksi 452/00.04.00/2015 Kaupunginhallitus 23.11.2015 434 Valmistelu: KJ Tero Nissinen 11.11.2015 "Maa- ja metsätalousministeriö pyytää lausuntoa luonnoksesta hallituksen esitykseksi Metsähallituksen uudelleenorganisointia koskevaksi lainsäädännöksi. Lausunnot pyydetään toimittamaan ministeriöön viimeistään tiistaina 24.11.2015 ensisijaisesti sähköpostilla kirjaamo@mmm.fi. Kopio lausunnosta pyydetään toimittamaan myös osoitteeseen marja.lappalainen@mmm.fi. Maa- ja metsätalousministeriö toteaa, että sillä on käytössään lokakuussa järjestettyjen kuulemistilaisuuksien yhteydessä ministeriölle toimitetut kannanotot, ja että lausunnossa olisi suotavaa viitata ministeriölle toimitettuun kannanottoon siltä osin, kun annettava lausunto ei poikkea aiemmasta kannanotoista. Koska hallituksen esitys on tarkoitus saada eduskunnan käsiteltäväksi viikolla 49, lausuntoaikaan ei voida myöntää pidennystä. Maa- ja metsätalousministeriö pahoittelee lyhyehköä lausuntoaikaa." Lausuntopyyntö ja esitys luonnokseksi ovat oheismateriaalina. Kemin kaupungin lausunto 23.11.2015: Sipilän hallitusohjelmassa linjattiin, että Metsähallituksen lainsäädäntö uudistetaan vastaamaan EU:n vaatimuksia ja selkeytetään sen johtamisjärjestelmä. Metsähallituslain kuulemisessa Rovaniemellä 23.10.2015 Lapin alueen sidosryhmät laajasti vastustivat Metsähallituslain viemistä eduskuntaan sen silloisessa muodossa. Metsähallituksen toiminta monikäytön yhteen sovittajana sai paljon positiivista palautetta, muun muassa juuri yhteistyömenettelyjen kehittämisestä. Vastustus kohdistui esitettyyn metsätalouden yhtiöittämismalliin ja nykyisen joustavan monikäytön yhteensovittamisen heikennyksiin mallin vuoksi. Yleisten yhteiskunnallisten velvoitteiden säilymisen osana metsätalouden arkipäivän toimintaa nähtiin vaarantuvan, jos ne jäävät vain metsätalousyhtiön käyttöoikeussopimuksen varaan, eikä suoraan yhtiön lakiin. Maankäyttöön liittyvän päätösvallan siirtämisestä paikallisilta metsätalouden toimijoilta
kauemmas, vielä määrittelemättömään keskitettyyn organisaatioon, oltiin erityisen huolestuneita. Ministeri Tiilikainen lupasikin Kauppalehden mukaan 28.10.2015 seuraavaa: Kuulemisissa kävi ilmi, että Metsähallituksen toimintaa arvostetaan laajasti. Myös moni turha pelko varmasti hälveni. Saatujen lausuntojen perusteella maaja metsätalousministeriö tulee muokkaamaan lakiluonnosta. On tärkeää, että Metsähallitus pystyy lainsäädännön vaatimista välttämättömistä muutoksista huolimatta edelleen toteuttamaan eduskunnan tahdon valtion maiden monipuolisessa ja moniarvoisessa hyödyntämisessä. ja uudelleen Kauppalehti 4.11.: Kuulemistilaisuuksissa saatu palaute on käyty läpi. Tarkoitus on, että hallituksen sisällä muotoillaan uudenlainen esitys ja laitetaan se lausuntokierrokselle, Tiilikainen kertoi tänään Kauppalehdelle. Miten tärkeimmät muutosesitykset ovat toteutuneet uudessa lakiesityksessä? 1. Johtamisjärjestelmän selkeytyminen Ympäristöministeriön ohjaus on nykylaissa luonnonsuojelua koskevissa asioissa. Uusimmassa luonnoksessa YM ohjaa julkisten hallintotehtävien hoitoa sen vastuulle säädetyissä asioissa. Sen viitannee Ympäristöministeriöön, jonka toimialaan kuuluvat: 1) ympäristönsuojelu ja ympäristövahinkojen torjunta, 2) alueiden käyttö, 3) luonnonsuojelu, 4) rakentaminen, 5) asuminen. Lisäksi julkisten hallintotehtävien itsenäisyyttä ohi liikelaitoksen johdon ja hallituksen on vahvistettu merkittävästi nykylaista. Lain perusteluissa korostetaan, että maa- ja metsätalousministeriö sekä ympäristöministeriö ohjaisivat ja valvoisivat toimialojensa osalta julkisten hallintotehtävien tehtävien hoitoa samalla tavoin kuin muitakin alaisiaan virastoja ja laitoksia. Lisäksi JHT:sta tulisi, toisin kuin nykylaissa, julkisten hallintotehtävien hoitoon tarkoitettujen maa- ja vesialueiden maanhaltijavirasto. JHT:n osalta on ymmärrettävää, että julkista valtaa käyttävillä virkamiehillä on niissä vallankäyttöasioissa vahva toimivalta ja se, että JHT:n taloudellinen riippumattomuus on avoimesti selvillä ja raportoitavissa, mutta mitään muuta ei pitäisi sisältyä suoraan virastojohtamiseen ohi liikelaitoksen. Lakiluonnoksessa on aivan epäselvää, miltä osin JHT:n tehtävät ovat virkavastuulla tehtäviä hallintopäätöksiä ja miltä osin maanhaltijuuteen ja kiinteistönhoitoon liittyviä tehtäviä, jotka eivät ole julkisen vallan käyttöä. Samalla järjestetään merkittävä osa metsätalousyhtiön ohjausta käyttöoikeussopimuksella suoraan maa- ja metsätalousministeriön kanssa. Käyttöoikeussopimuksen kautta kulkee 80 % metsätalouden (siis noin 70 % koko Metsähallituksen) tuloksesta sekä yleisten yhteiskunnallisten velvoitteiden ohjaus ja seuranta metsätalousyhtiöön ohi Metsähallitus-liikelaitoksen hallituksen ja johdon. Myös MMM:n ohjauksessa liikelaitokseen korostetaan lain perusteluissa yksityiskohtaisempaa ja mitattavampaa tavoiteasetantaa, mikä on päinvastoin kuin hallituksen linja muuten.
Johtopäätös: Mitään johtamisjärjestelmän selkeyttämistä tarkoittavia muutoksia ei ole tehty. 2. Metsähallitus-liikelaitoksen tehtävät Liikelaitoksen tehtäviin ja pääjohtajan toimivaltaan, saati yhtiön tehtäviin ei ole lakiesityksessä vieläkään kirjattu maa- ja vesiomaisuuden hoitoa ja käyttöä sekä maankäytön yhteensovittamista eli maanhalitjatehtäviä.. Liikelaitos vain harjoittaa liiketoimintaa, jonka toimiala on maa- ja vesiomaisuuden taloudellinen hyödyntäminen sekä liiketoimintaa harjoittavien yhtiöidensä osakkeiden hallinnointi. Valtion kiinteistöstrategiassa Metsähallitus-liikelaitokselle on kuitenkin asetettu laaja maanhaltijarooli valtion omistuksiin. Nykyisin liikelaitoksen tehtävät ovat liiketoiminta, julkiset hallintotehtävät ja maanomistajahaltijuus. Maa- ja vesiomaisuuteenhan liittyy oleellisesti se, että sitä voi joku muukin käyttää taloudellisesti tai muuten. Silloin pitää olla maiden hallinnointi ja omaisuuden kokonaistaloudellinen hoito ja käyttö sekä eri toimintojen yhteensovittaminen liikelaitoksen tehtävänä. Julkisten hallintotehtävien maiden osalta maiden ja vesien hoito ja käyttö on kuitenkin kirjattu julkisten hallintotehtävien tehtäväksi. Vastaavasti liikelaitoksen pääjohtajan ja jopa hallituksen tehtävät ovat paljon suppeammat kuin luontopalvelujohtajan suhteessa maiden ja omaisuuden hallinnointiin. Johtopäätös: Tarkennuksia ja selkeytystä suojelualueiden ulkopuolisten maiden ja vesien hallintavastuun osalta ei ole tehty. 3. Valtion metsätalouden erityispiirteiden huomioon ottaminen a. Yleiset yhteiskunnalliset velvoitteet Kuulemistilaisuuksissa korostuivat valtion maiden metsätalouden erityispiirteet, jotka tulee ottaa huomioon Metsähallituksen metsätaloutta koskevan lain valmistelussa. Yleiset yhteiskunnalliset velvoitteet ovat keskeinen monitavoitteisuuden työkalu metsätalouden harjoittamisessa. Yleisiä yhteiskunnallisia velvoitteita ovat nykylain ja uuden esityksen mukaan luonnon monimuotoisuuden turvaaminen, virkistyskäytön edistäminen, porotalouden ja saamelaiskulttuurin edellytysten turvaaminen sekä työllisyyden edistäminen. Uuteen luonnokseen on palautettu työllisyyden edistäminen. Kirjauksen merkitys jää hämäräksi, koska pääosa toteuttavasta työstä tehdään kilpailutettavien ostopalvelujen kautta. Lisäksi muistion perusteluissa korostetaan, että tämä ei estä vähentämästä henkilöstöä eikä estä lomautuksia, joita viime vuosikymmeninä ei ole tehty osin tämän laissa olleen kirjauksen perusteella. Sen sijaan nostetaan esiin mahdollisuus muita toimijoita tasaisempaan tuloutukseen ja puun myyntimäärien pitämiseen korkealla suhdanteista riippumatta. Tähän liittyy myös yhtiölle tuleva velvoite noudattaa alueellisia
luonnonvarasuunnitelmia sen sijaan että kirjattaisiin velvoite toimia luonnonvarasuunnitelmien puitteissa. Yksityismetsien puumarkkinoiden kannalta on hyvin haitallista, jos valtion metsiin asetetaan yleinen velvoite hakata suurimman kestävän hakkuusuunnitteen määrä myös heikon kysynnän aikana. Sen sijaan kuulemistilaisuudessa esitettyä aluekehityksen/luonnonvaroihin perustuvien elinkeinojen kehittämisen näkökulmaa ei ole sisällytetty työllisyyden edistämiseen. Johtopäätös: Yleisiä yhteiskunnallisia velvoitteita ei ole esityksistä huolimatta lisätty yhtiön lakiin tai määritetty asetuksella, vaan ne ovat edelleen vain käyttöoikeussopimuksen ehtona. Yleisten yhteiskunnallisten velvoitteiden toteutuminen määritellään sillä, että yhtiö noudattaa alueellisia luonnonvarasuunnitelmia. YYV:n seuranta käyttöoikeussopimuksen kautta suoraan MMM:stä ohi liikelaitoksen on luonnoksessa edelleen, vaikka se sekoittaa entisestään johtamisjärjestelmää. Yleisiin yhteiskunnallisiin velvoitteisiin on palautettu työllisyyden edistäminen. b. Monikäytön yhteen sovittaminen paikallisella tasolla Valtion mailla, erityisesti Pohjois-Suomessa, yhteensovittamisella on laaja ja monipuolinen yhteiskunnallinen ulottuvuus. Yhteensovittaminen ja siihen liittyvä puhevalta ei ole mitenkään erotettavissa puun myynnin liiketoiminnasta. Tosiasiassa vain neuvottelemalla, yhteen sovittamalla ja sopimalla turvataan jatkuva ja kasvava puun saanti. Neuvotteluissa harkitaan aina tarkkaan, että metsätalouden menetykset pysyvät sovituissa rajoissa ja että uudet rajoitukset tuovat suuremman kokonaishyödyn toisaalta alueelle, kun matkailua, porotaloutta ja metsätaloutta voidaan hoitaa samoilla alueilla ja toisaalta puun ostajille kansainvälisten tuotemarkkinoiden imagoriskien hallinnan ja kestävien puunsaantimahdollisuuksien kannalta. Aitoa kuulemista ja neuvottelua ei ole, ellei samalla ole oikeasti valmiuksia ja valtuuksia tehdä muutoksia suunnitelmiin. Metsätalouden tapauksessa tämä tarkoittaa maankäytön päätös- ja puhevaltaa luonnonvarasuunnittelun asettamissa rajoissa. Luonnonvarasuunnitelma on hyvä työkalu suuraluetason yleissuunnitteluun, mutta se ei mitenkään vastaa paikallista yhteensovittamista. Jos metsätalouden henkilöille ei jää valtaa päättää luontokohteiden ja vesiensuojeluvyöhykkeiden yms säästämisestä, paliskuntien kanssa sopimisesta (hakkuurajoitukset eri kohteilla ja eri vuodenaikoina yms), matkailuyrittäjien reiteistä ja matkailun vuoksi rajoitettuun toimintaan siirrettävistä kohteista, erilaisista kuntien ja yhdistysten kanssa tehtävistä päällekkäiskäytön sopimuksista ja monista muista yksityiskohdista, joita ei millään voi lakiin ja asetukseen kirjata, ei nykyisestä joustavasta yhteensovittamisesta ja sopimisesta jää mitään todellista jäljelle. Järkevä tapa olisi määrittää ne asiat, joihin Metsätalous oy:n henkilöillä EI ole valtuuksia. Niiden pitäisi olla maan myynti ja luovutuslain mukaiset vuokrasopimukset (yli 5 milj. ). Mitään todellisia esteitä ei kuitenkaan ole säätää metsätalousyhtiöstä lailla ja asetuksella niin, että se on erityistehtäväyhtiö, jonka asetukseen on kirjattu yleiset yhteiskunnalliset
velvoitteet ja maankäytön yhteensovittamistavoite. Johtopäätös: Lakiluonnokseen ei ole lisätty metsätaloudelle yhteensovittamistehtävää ja eikä maankäytön puhevaltaa luonnonvarasuunnitelmien puitteissa. Ainoa oleellinen parannus on perusteluihin lisätty kirjaus metsätalouden toimivallasta. Tätä kirjausta ei kuitenkaan ole lisätty perustuslaki-tarkasteluun. Siinä taas päinvastoin korostetaan, ettei juuri mitään toimivaltaa ole ja vain rutiiniluontoisia päätöksiä. Mutta mitään kyseisestä yleisestä toimivallasta yhteen sovittaa eri käyttömuotoja ei ole lisätty yhtiön lakiin. Voiko Metsähallitus soveltaa lakia perusteluiden pohjalta, jos perustelut ovat ristiriidassa kyseisen lakipykälän kanssa? 4. Metsätalouden harjoittamisen määritelmä ja kilpailutulkinnat Lakiluonnoksessa metsätalouden harjoittaminen määritellään eri kohdissa eri tavoin, mutta aina harhaanjohtavasti. Puun myynti on välillä mukana, välillä ei. Koko ajan ilmaus on hakkuiden toteuttaminen, metsänhoitotöiden toteuttaminen, puutavaran toimittaminen tai metsätalouteen kuuluvien toimenpiteiden suorittaminen sopimuksen kohteena olevalla alueella. Metsähallituksen metsätalous ei todellisuudessa hakkaa ja toimita puita, vaan suunnittelee metsätaloutta ja maankäyttöä sekä yhteensovittaa monikäyttöä, ylläpitää paikkatietoa ja tietojärjestelmiä; optimoi puun myyntiä ja toimituksia; järjestää, ohjaa, valvoo puunkorjuuta ja kuljetuksia, metsänhoitoa, teiden ylläpitoa sekä ympäristön- ja luonnonhoitoa sekä kilpailuttaa ostopalveluina työn toteutuksen. Toisin kuin Destialla Metsähallituksen metsätaloudella ei ole yhtään omaa konetta tai rekkaa, eikä se siis kilpaile omin konein vapailla markkinoilla. Kaikki toiminta tapahtuu vain valtion mailla. Puunkorjuu ja kuljetukset on 100 %:sti kilpailutettu EU-tasoisesti ja kilpailutetaan julkisten hankintojen mukaan säännöllisesti. Myös metsänhoitotyöt kilpailutetaan, lukuun ottamatta 400 oman metsurin tekemiä metsänhoitotöitä. Vakinaisten metsurien työllistäminen ei kuitenkaan ole markkinaetu, vaan osa Metsähallituksen sosiaalista vastuuta ja kestävän metsänhoidon varmistamista. Puun myynti on ainoa asia, jossa metsätalouden voi todella katsoa toimivan kilpailuasemassa muun muassa yksityisiin metsänomistajiin nähden (10 % markkinaosuus). Mutta puun myynti valtion metsistä on sallittua EU:ssa, eikä puun myyntiin liittyvä konkurssisuoja poistu yhtiöittämällä metsätalous esitetyllä mallilla, koska metsäthän säilyvät valtion suorassa omistuksessa. Puun myyjiä Metsähallituksessa on 3 henkilöä, ja he siis myyvät valtion omistamien metsien puita, jotka lakiesityksen mukaan siirtyvät yhtiön omistukseen vasta kaadon jälkeen. Myöskään metsätalousyhtiön konkurssisuoja ei ole todellinen, vaan vain teoreettinen lainsäädäntökikka. Metsätalous oy:täkään ei todellisuudessa voi päästää konkurssiin, sillä liian paljon puunkorjuu- ja kuljetusyrityksiä, sahoja ym joutuisi samalla ylipääsemättömiin vaikeuksiin. Yhtiön toiminta pitäisikin
määritellä asetuksella eikä käyttöoikeussopimuksella. Hankintadirektiivi on ongelma vain kun halutaan tehdä yhtiö käyttöoikeussopimuksella. Johtopäätös: Valtion maiden metsätalouden harjoittamisen harhaanjohtavaa kuvausta ei ole lakiluonnoksessa korjattu ja sen vuoksi hämärtyy toiminnan perustavaa laatua oleva ero Destia-tapaukseen. Ehdotus Kansliajohtaja Vilén: Kaupunginhallitus päättää hyväksyä oheisen lausunnon Metsähallituksen uudelleenorganisoimisesta maa- ja metsätalousministeriölle toimitettavaksi. Päätös KH 23.11.2015: Kaupunginhallitus hyväksyi päätösehdotuksen. Pöytäkirja tarkastettiin kokouksessa tämän pykälän osalta.