MAA- JA METSÄTALOUSMINISTERIÖ Hallitusneuvos Vilppu Talvitie TALOUSVALIOKUNNALLE

Transkriptio

1 MAA- JA METSÄTALOUSMINISTERIÖ Hallitusneuvos Vilppu Talvitie TALOUSVALIOKUNNALLE Viite: asiantuntijakuuleminen ASIA: HALLITUKSEN ESITYS METSÄHALLITUKSEN UUDELLEENORGANI- SOINTIA KOSKEVAKSI LAINSÄÄDÄNNÖKSI (HE 132/2015 vp.) LAKIEHDOTUKSEN TAUSTA JA SYYT ESITYKSEN ANTAMISEEN Tausta Metsähallitukseen sovellettava laki valtion liikelaitoksista (1185/2002; vuoden 2002 liikelaitoslaki) on kumottu vuonna 2010 annetulla lailla valtion liikelaitoksista (1062/2010; vuoden 2010 liikelaitoslaki). Nykyisen kaltaisen liikelaitosmallin jatkaminen siten, että metsätalousliiketoiminta olisi edelleen sijoitettuna osaksi liikelaitosta, ei ole mahdollista. Tämä perustuu ensisijassa siihen, että liikelaitos osana valtiota ei ole konkurssikelpoinen. Kilpailuoikeudellisesti tämä merkitsee sitä, että liikelaitoksella on rajoittamaton valtiontakaus. Komissio ei ole koskaan hyväksynyt markkinatoimijoiden rajoittamatonta valtiontakausta. Valtion liikelaitosta ei voida valtiosääntöoikeudellisten syiden vuoksi muuttaa konkurssikelpoiseksi. Vuoden 2010 liikelaitoslaki ei sovellu Metsähallitukseen, koska mainitussa laissa tarkoitettu liikelaitos ei voi hoitaa julkisia hallintotehtäviä eikä sitä voida rahoittaa talousarviosta. Toteuttamisvaihtoehdot Komission kilpailuoikeudelliset vaatimukset voitaisiin toteuttaa periaatteessa neljällä tavalla: 1) Metsähallituksen metsätalousliiketoiminta lakkautetaan; 2) Metsähallituksen metsätalousliiketoiminta ajetaan alas ja Metsähallitus ryhtyy myymään valtion maata koskevia hakkuuoikeuksia; 3) Valtion metsätalouskäytössä olevat maat myydään; tai 4) Metsähallituksen metsätalousliiketoiminta siirretään markkinaehtoisesti toimivalle tytäryhtiölle. Valittu malli Toteutettavaksi on valittu malli, jossa Metsähallituksen metsätalousliiketoiminta siirretään markkinaehtoisesti toimivalle Metsähallituksen tytäryhtiölle. Poliittisesti on linjattu, että valtion maat pysytetään valtion suorassa omistuksessa. Tämän vuoksi on rakennettu järjestely, jossa valtion maa- ja vesiomaisuuden omistusoikeuden sijasta perustettava osakeyhtiö saa siirtokelvottoman oikeuden

2 2 metsätalouden harjoittamiseen Metsähallituksen hallinnassa olevalla tuottovaateen alaisella maa- ja vesiomaisuudella. ERÄÄT ERITYISKYSYMYKSET Talousvaliokunta on pyytänyt erityisesti selvitystä esityksen vaikutuksista kilpailupolitiikkaan, julkisten hankintojen toteuttamiseen ja valtion omistajaohjaukseen. Lisäksi on pyydetty arvioimaan esityksen vaikutuksia puukauppaan, Suomen eri alueiden muuhun talouteen ja ehdotetun johtamisjärjestelmän toimivuutta. Julkiset hankinnat Metsähallitus ja perustettava metsätalousosakeyhtiö olisivat hankintayksiköitä. Esityksessä ehdotetaan Metsähallitukselle ja perustettavalle yhtiölle oikeutta ostaa suoraan toisiltaan palveluja. Teknisesti tämä toteutettaisiin niin, että metsähallituslaissa ja valtion metsätalousosakeyhtiöstä annettavassa laissa (yhtiöittämislaki) todettaisiin, että Metsähallitus ja sen metsätalousliiketoimintaa harjoittava tytäryritys ovat toisiinsa nähden julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 10 :ssä tarkoitetussa sidossuhteessa. Asiantuntijakuulemisissa saatujen lausuntojen perusteella maa- ja metsätalousministeriö tulee esittämään, että suorahankintaoikeus tultaisiin kytkemään hankintalain 12 :ään, koska perustettavan yhtiön toiminta perustuu lakiin perustuvaan yksinoikeuteen. Metsähallitus on hankkinut ulkopuolisilta urakoitsijoilta puutavaran korjuuseen ja kuljetukseen, metsänhoitotöiden suorittamiseen ja metsäautoteiden rakentamiseen ja ylläpitoon liittyviä ostopalveluja vuosittain noin 165 M :lla. Urakointimaksut muodostavat noin prosenttia Metsähallituksen menoista. Valtion metsätalousosakeyhtiön perustamisella ei ole välitöntä vaikutusta ulkopuolisten urakoitsijoiden käyttöön. Yhtiö tulee hankkimaan tarvitsemansa hakkuu- ja kuljetuspalvelut hankintalainsäädännön mukaisesti markkinoilta samalla tavalla kuin Metsähallitus on ne hankkinut. Kilpailupolitiikka Valtiovarainministeriön työryhmävalmistelun jälkeen talouspoliittinen ministeriövaliokunta linjasi vuonna 2009 valtion liikelaitosten osalta, että valtion markkinaehtoinen toiminta tapahtuu osakeyhtiömuodossa. Linjausten pohjalta valtion liikelaitoksia koskeva lainsäädäntö uudistettiin siten, että malli on käytettävissä vain silloin, kun liikelaitos ei toimi markkinoilla (ns. in house liikelaitos). Metsähallituslaki on tarkoitus uudistaa vastaamaan kotimaisen lainsäädännön ja EU:n vaatimuksia. Metsähallitus toimii nyt vuonna 2010 kumotun valtion liikelaitoslain mukaisesti eikä täytä EU:n kilpailulainsäädännön vaatimuksia. Metsätalousliiketoiminta järjestetään kilpailuneutraalisti sijoittamalla se liikelaitoksen omistuksessa olevaan yhtiöön. Erillinen oikeushenkilöllisyys on kirjanpidollisesti läpinäkyvä järjestely, jossa toimintojen erillisyys ja valtiontukielementin puuttuminen on mahdollista todentaa. Yhtiö voi mennä konkurssiin ja sitä verotetaan kuten muitakin yhtiöitä. Yhtiölle luovutettaisiin Metsähallituksen hallinnassa olevaan tuottovaateen alaiseen omaisuuteen kohdistuva oikeus metsätalouden harjoittamiseen, Metsähallituksen metsätalousliiketoiminta ja Metsähallituksen Metsätalous-tulosalueen käytössä olevat immateriaaliset oikeudet ja muu irtain omaisuus. Valtioneuvosto valtuutettaisiin sopimaan perustettavan yhtiön kanssa toistaiseksi voimassaolevasta yksinoikeudesta harjoittaa metsätalousliiketoimintaa valtion maalla. Yhtiö maksaisi käyttöoikeudesta Metsähallitukselle käyvän korvauksen. Käyttöoikeutta ja yhtiön osakkeita ei voisi luovuttaa ilman eduskunnan lupaa. Valtioneuvon tulisi huolehtia, että käyttöoikeussopimuksessa

3 3 yhtiö velvoitettaisiin toteuttamaan Metsähallitusta koskevia yhteiskunnallisia velvoitteita ja liikelaitoksen johdolla laadittavia alueellisia luonnonvarasuunnitelmia. Yhtiön toiminta rajoittuisi vain valtion maalla tapahtuvaan metsätalouden harjoittamiseen ja puutavaran toimittamiseen asiakkaille. Yhtiö ei siis toimisi yksityismetsissä. Komissio on suullisesti keväällä 2014 ilmoittanut, että se hyväksyy järjestelyn. Kaiken kaikkiaan maa- ja metsätalousministeriön tavoitteena on pitää uudistuksesta Metsähallituksen metsätaloudelle aiheutuvat muutokset mahdollisimman pieninä. Valtion omistajaohjauslinjaukset Metsähallituksen osalta on olemassa poliittinen linjaus, jonka mukaan valtion maaomaisuus pysytetään valtion suorassa omistuksessa. Tämä linjaus toteutuu esityksessä. Metsähallitus olisi edelleen perustuslain 84 :ssä tarkoitettu valtion liikelaitos. Metsähallituksen hallinnassa olevaan maa- ja vesiomaisuuteen kohdistuu metsätalouden lisäksi useita muitakin maankäyttötavoitteita. Valtion maa- ja vesiomaisuuden hallinnoinnissa liikelaitosmalli on perusteltu, koska se mahdollistaa liikelaitokseen kohdistuvan yhteiskunnallisen ohjauksen. Yhteiskunnan ohjaus ilmenee Metsähallitusta koskevina yhteiskunnallisina velvoitteina (metsähallituslain 6 ja 7 ) ja Metsähallitukselle asetettavina palvelu- ja muina toimintatavoitteina (metsähallituslain 8 ). Vuonna 2014 Metsähallituksen yleisten yhteiskunnallisten velvoitteiden huomioon ottaminen alensi laskennallisesti Metsähallituksen liikevoittoa noin 55 miljoonaa euroa. Uuden Metsähallituksen perustamisen yhteydessä tehdään päätös liikelaitoksen avaavasta taseesta. Uuden lainsäädännön myötä Metsähallituksen hallinnassa oleva maa- ja vesiomaisuus on tarkoitus jakaa kolmeen luokkaan. Tarkoitus on, että tuottovaateen alaiseen peruspääomaan osoitettaisiin kaikki sellainen maa- ja vesiomaisuus, joka on taloudellisesti hyödynnettävissä. Eduskunta päättäisi peruspääoman muutoksista. Julkisten hallintotehtävien käyttöön osoitettaisiin omaisuus, joka on tarpeellista näiden tehtävien hoitamiseksi. Julkisten hallintotehtävien hoitoon tarpeellinen omaisuus kuuluisi muuhun omaan pääomaan eikä sillä olisi tuottovaadetta. Muuhun omaan pääomaan kuuluvaksi erilliseksi tase-eräksi voitaisiin perustellusta syystä osoittaa maa- ja vesiomaisuus, joka ei liity julkisten hallintotehtävien hoitoon ja joka ei myöskään ole mainittavan taloudellisen hyödyntämisen piirissä, minkä vuoksi omaisuudelle ei asetettaisi tuottovaadetta. Perustettava metsätaloutta harjoittava yhtiö toimisi sille yhtiöittämislain, käyttöoikeussopimuksen ja Metsähallituksen hyväksymien luonnonvarojen käyttöä koskevien alueellisten suunnitelmien osoittamien puitteiden rajoissa mahdollisimman tehokkaasti. Perustettava yhtiö olisi Metsähallituksen tytäryhtiö ja Metsähallitus vastaisi yhtiötä koskevasta omistajaohjauksesta siten kuin valtion yhtiöomistuksesta ja omistajaohjauksesta annetun lain 6 :ssä (1368/2007) säädetään. Yhtiön osakkeiden luovuttaminen edellyttäisi valtion yhtiöomistuksesta ja omistajaohjauksesta annetun lain 3 :n mukaisesti eduskunnan suostumusta. Perustettava valtion metsätalousosakeyhtiö olisi lakisääteinen osa metsähallituskonsernia. Tarkemmat Metsähallituksen toimintaa koskevat omistajapoliittiset linjaukset on hyväksytty valtioneuvostotasolla ja näin on tarkoitus tehdä uuden lain voimaantulon jälkeenkin. Vaikutukset puukauppaan

4 4 Esityksellä pyritään saattamaan Metsähallituksen markkinoilla tapahtuva liiketoiminta kilpailuneutraaliksi siten, että konkurssikelvottomuuteen ja verotukseen liittyvät kilpailuedut poistetaan. Kilpailua vääristävien tekijöiden poistaminen parantaa kaikkien metsätaloutta harjoittavien yritysten toimintaedellytyksiä. Järjestelyllä ei ole vaikutuksia puun ostajien puusta maksamaan hintaan tai puumarkkinoiden toimintaan, koska järjestely ei vaikuta Metsähallituksen tarjoaman puun määrään ja koska yhtiö maksaa yksinoikeudesta käyvän vastikkeen. Nykyisen tilanteen osalta on ajateltavissa, että Metsähallitus on voinut tyytyä hieman alhaisempaan puun hintaan, koska Metsähallituksen tuloveroprosentti on ollut hieman alle 8. Perustettavaa yhtiötä verotettaisiin samoin kun muitakin osakeyhtiöitä, joten sen tuloveroprosentti olisi 20. Esitys saattaa vähäisessä määrin parantaa puumarkkinoilla muiden puuntarjoajien kilpailuasemaa, koska metsähallituskonsernissa harjoitetun metsätalousliiketoiminnan voiton verotus kiristyy. Metsähallituksen puumarkkinatoiminnalla on ollut erityisesti Pohjois-Suomessa puuhuoltoa vakauttava rooli. Tavoitteena on, että valtion mailta tulee edelleen tasaisesti puuta markkinoille. Tämä on tarkoitus varmistaa Metsähallitusta koskevalla eduskunnan ja maa- ja metsätalousministeriön ohjauksella sekä Metsähallitukselle asetettavalla varsin kunnianhimoisella tuloutustavoitteella. Ehdotetun johtamisjärjestelmän toimivuus Metsähallituskonsernissa harjoitettavassa taloudellisessa toiminnassa on kyse luonnonvarojen hyödyntämisestä (voiton tavoittelusta). Metsähallitukselle osoitettujen julkisten hallintotehtävien hoidossa on kyse (hieman karrikoiden todettuna) alueiden ja elinympäristöjen suojelusta tai pysyttämisestä nykyisellään. Perustuslaki ja muu lainsäädäntö asettaa reunaehdot julkisten hallintotehtävien hoitamiselle liikelaitoksessa. Valtiosääntöoikeudellinen edellytys on, että julkisten hallintotehtävien hoidon riippumattomuus ja puolueettomuus on turvattava. Käytännössä tämä merkitsee sitä, että julkisten hallintotehtävien hoito tulee eriyttää liikelaitoksen muusta toiminnasta toiminnallisesti, taloudellisesti ja henkilöittäin. Kun Metsähallituksen julkiset hallintotehtävät rahoitetaan budjettirahalla, ne on kilpailuneutraliteettivaatimusten mukaisesti eriytettävä taloudellisesta toiminnasta. Tällä hetkellä Metsähallituksessa tehdään taloushallinnossa päällekkäistä työtä, kun Luontopalvelujen osalta ylläpidetään erillistä kirjanpitoa. Tarkoitus on siirtyä yhteen kirjanpitoon, jonka pohjalta laaditaan erillinen julkisten hallintotehtävien hoitoa koskeva tilinpäätös. Eduskunnan budjettivallan turvaamiseksi Metsähallituksen tulisi huolehtia siitä, että määrärahan käytön seuranta kyetään toteuttamaan ja eduskunnan tarvitsemat tiedot ovat taloushallinnon järjestelmistä saatavissa. Muutoksella tosiasiallisesti toteutetaan Sipilän hallitusohjelman kirjausta johtamisjärjestelmän yksinkertaistamisesta, kun liikelaitoksen johto saa suuremman roolin koko liikelaitoksen taloushallinnossa. Metsähallituksen ohjaus- ja johtamisjärjestelmää on tarkoitus kehittää ministeriöiden ja Metsähallituksen yhteistyönä nykyistä strategisemmaksi ja samalla parantaa liikelaitoksen johdon sekä ministeriöiden yhteistyötä. Tämä tapahtuu ennen kaikkea toimintatapoja ja organisaatiota kehittämällä. Tavoitteena on luoda edellytykset Metsähallituksen yhtenäisemmälle johtamisjärjestelmälle siltä osin kuin se julkisten hallintotehtävien hoidon riippumattomuudelle ja puolueettomuudelle asetettujen vaatimusten vuoksi on mahdollista. Liikelaitoksen hallituksen ja toimitusjohtajan toimivaltaan kuuluisivat sellaiset koko liikelaitosta koskevat ratkaisut, jotka eivät koske julkisten hallintotehtävien hoitoa. Tarkoituksena on, että liikelaitoksen hallituksen ja toimitusjohtajan päätösvaltaan kuuluvat esimerkiksi luonnonvarasuunnittelu, koko liikelaitoksen henkilöstöpolitiikka, yhteinen henkilöstö- ja taloushallinto, tietohallinto, viestintä sekä julkaisutoiminta.

5 5 Mahdolliset vaikutukset Suomen eri alueiden muuhun talouteen Metsähallitus on alueellisesti merkittävä työnantaja. Metsähallituskonsernin palveluksessa on noin 1750 työntekijää ja toimihenkilöä, joista metsureita on noin 470. Metsähallitus työllistää lisäksi yli 1300 ulkopuolisten yrittäjien palveluksessa olevaa henkilöä. Metsähallituksen henkilöstöstä noin 10 prosenttia työskentelee Vantaalla ja loput Metsähallituksen eri toimipisteissä ympäri Suomea. Noin 50 prosenttia Metsähallituksen palkoista maksetaan Pohjois-Pohjanmaan, Kainuun ja Lapin maakuntiin. Esityksellä ei ole Metsähallituksen työllistämiseen liittyviä vaikutuksia. Työllisyyden edistämisen vaatimusten huomioon ottaminen säilyisi edelleen Metsähallituksen yleisenä yhteiskunnallisena velvoitteena. Tehtyjen laskelmien perusteella esitys ei aiheuta merkittäviä muutoksia kuntien yhteisöverotuloihin. Vuoden 2014 tietojen perusteella liikelaitos on maksanut yhteisöveroja kunnille noin 7,7 M. Esityksen mukaisella organisaatiorakenteella kunnille tilitettävät yhteisöverot olisivat jakautuneet liikelaitoksen maksamaan noin 4,9 M :oon ja metsätalousosakeyhtiön maksamaan noin 1,8 M :oon. Lisäksi osakeyhtiö olisi maksanut yhteisöveroa valtiolle noin 3,7 M. Metsätalousliiketoiminnan yhtiöittäminen sinänsä ei vaikuta metsätalouden henkilöstön määrään eikä tehtäviin. Metsähallituksen Metsätalous-tulosalueen henkilöstö siirtyisi perustettavan osakeyhtiön palvelukseen. Siirtyvän henkilöstön määrä on noin henkilöä, ja kaikki heistä ovat työsopimussuhteisia. VOIMAANTULO Esityksen voimaantulo Hallituksen esityksen mukaan lait ehdotetaan tulevaksi voimaan 15 päivänä maaliskuuta 2016 ennen hankintalainsäädännön kokonaisuudistuksen voimaantuloa. TEM:stä saadun tiedon mukaan hankintalainsäädännön kokonaisuudistusta koskevan hallituksen esityksen antaminen eduskunnalle viivästyy ja todennäköistä on, että kokonaisuudistusta koskevat lait saadaan voimaan aikaisintaan Tämä ei kuitenkaan aiheuta muutosta julkisia hankintoja koskevien direktiivien voimaantuloon. EU-parlamentin ja neuvoston keväällä 2014 antama julkisia käyttöoikeussopimuksia koskevan uuden direktiivin (2014/23/EU; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi käyttöoikeussopimusten tekemisestä; käyttöoikeusdirektiivi) on saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöä kahden vuoden kuluessa direktiivin voimaantulosta eli mennessä, minkä jälkeen direktiiviä sovelletaan sellaisenaan. Direktiiviä sovelletaan muun muassa sellaisten julkisten yritysten kanssa tehtäviin käyttöoikeussopimuksiin, joissa hankintaviranomainen voi suoraan tai välillisesti käyttää määräysvaltaa omistuksen, rahoitusosuuden tai yritystä koskevien sääntöjen perusteella. Direktiivin mukaan käyttöoikeussopimukset, joiden arvo on vähintään euroa, on kilpailutettava. Direktiiviä sovellettaisiin hyvin suurella todennäköisyydellä valtion metsätalousosakeyhtiölle annettavaan metsätalouden harjoittamista koskevaan yksinoikeuteen. Yhtiöittämiselle ei ole asetettu komission toimesta mitään tarkkaa määräaikaa. Käyttöoikeussopimusten osalta tilanne kuitenkin muuttuu olennaisesti huhtikuussa 2016, jonka jälkeen yhtiölle mahdollisesti annettava käyttöoikeus olisi kilpailutettava. Jotta suunniteltu Metsähallituksen kilpailuneutraliteettiongelmien ratkaisua koskeva järjestely voitaisiin toteuttaa, järjestelyn tulee olla kokonaisuudessaan voimassa huhtikuun alussa. Tämän vuoksi maa- ja metsätalousministeriö esittää, että esitykseen sisältyvät lait tulisivat voimaan Ministeriön tietojen mukaan myös helmikuussa annettava 1. lisätalousarvio on tarkoitus saada voimaan

6 6 Käyttöoikeussopimusdirektiivin voimaantulo merkitsee sitä, että Metsähallitusta koskevien lakien vahvistaminen pitää saada tasavallan presidentin esittelyyn mennessä. Tämän jälkeen valtioneuvoston yleisistunnossa käsiteltäisiin Metsähallitusta koskeva valtioneuvoston asetus, perustettavalle yhtiölle annettavaa omaisuutta koskeva apporttiasia, yhtiölle annettavan käyttöoikeuden hyväksyminen ja tehtäisiin Metsähallituksen avaavaa tasetta koskeva päätös. Kun esitykseen sisätyvien lakien täysistuntokäsittelylle on varatta viikko ja eduskunnan vastauksen valmistumiselle viikko, se merkitsee sitä, että lakiesitystä koskeva maa- ja metsätalousvaliokunnan mietintö pitäisi olla hyväksytty helmikuun lopussa. Myöhästymisen vaikutukset Keväällä, kun käyttöoikeusdirektiivin voimaansaattamiselle varattu aika päättyy, tuskin tapahtuu heti mitään. Suomi on Destia -päätöksen jälkeen antanut komissiolle sitoumuksen siitä, että valtion liikelaitoksiin liittyvät kilpailuneutraliteettiongelmat hoidetaan. Komissio seuraa jatkuvasti Metsähallitusta koskevan lainsäädännön tilannetta. On hyvin todennäköistä, että komissio 1-2 vuoden sisällä ryhtyy asiassa toimenpiteisiin ja edellyttää asian saattamista kilpailuneutraaliin tilaan. Tässä vaiheessa on menetetty mahdollisuus organisoida metsätalous käyttöoikeussopimukseen perustuen liikelaitoksen tytäryhtiöön. Asiassa tullaan tällöin päätymään seuraaviin vaihtoehtoihin: 1) lopetetaan valtion metsätalous 2) siirretään metsätalousmaat osakeyhtiön omistukseen 3) Metsähallitus luopuu nykymuotoisesta omaan lukuun harjoitetusta metsätaloudesta ja ryhtyy pyörittämään kankeaa ja byrokraattista käyttöoikeussopimus/yksinoikeussopimus- salkkua, jossa puuta myydään pystyyn. Tässä vaihtoehdossa on kyse käänteisestä hankintamenettelystä, jossa Metsähallitus kilpailuttaa yksinoikeudet ja antaa parhaan tarjouksen tehneelle yritykselle yksinoikeuden alueen hakkaamiseen ja muuhun hyödyntämiseen. Merkitsee sitä, että metsätaloustoiminta ei ole enää Metsähallituksen omissa käsissä ja menetetään hakkuiden optimoinnista ja puun toimittamisesta asiakkaalle syntyvä kate. Tätä kautta vähentää Metsähallituksen tulosta ja tuloutusta valtiolle. Todennäköisesti merkitsee myös Metsähallituksen metsätalouden henkilöstön vähentämistarvetta ja Metsähallituksen toimintaa koskevien yhteiskunnallisten velvoitteiden heikentymistä. Järjestely heikentää yhteiskunnan mahdollisuuksia ohjata Metsähallituksen metsätaloutta. Järjestely heikentää puuhuoltoa, koska valtion mailta ei todennäköisesti tulisi puuta markkinoille tasaisesti. Myös Kilpailu- ja kuluttajavirasto kansallisena viranomaisena voi puuttua malliin ja sieltä on viestitty, että asialle on tehtävä kiireesti jotain. Liitteet - Metsähallituksen maa- ja vesiomaisuuden suunniteltu tasejako - luonnos valtioneuvoston asetukseksi Metsähallituksesta - luonnos valtioneuvoston asetukseksi Metsähallituksen lainanoton rajoista ja ehdoista - luonnos valtion ja perustettavan valtion metsätalousosakeyhtiön väliseksi käyttöoikeussopimukseksi