1 (7) Turun hallinto-oikeuden päätös Antopäivä Päätösnumero 1.2.2019 19/0021/1 Diaarinumero 00003/18/2299 Asia Valitus kunnallisasiassa Valittajat Hannu Eeva, Salo, ja kolmetoista muuta päätöksen liitteestä ilmenevää kunnan jäsentä Päätös josta valitetaan Salon kaupunginvaltuusto 27.11.2017 Kaupunginvaltuusto on hyväksynyt omakotitonttien markkinointikampanjan Suomi 100 toteuttamisen kaupunginhallituksen valmistelutekstissä mainituin ehdoin ja valtuuttanut kaupunginhallituksen hyväksymään yksityiskohtaiset tonttien varausehdot. Kampanjan sisältö on seuraava: - Kaikki kaupungin nettisivulla 6.12.2017 vapaasti varattavissa olevat omakotitontit asetetaan erillisen varauskampanjan piiriin. - Omakotitontit asetetaan varattavaksi 100 päivän ajaksi. - Varausaikana varatut tontit ovat lunastettavissa 100 euron hintaan, kun normaalikäytännön mukaiset ehdot on täytetty. Muutoin noudatetaan normaaleja kaupunginvaltuuston voimassa olevia tontinluovutusehtoja. Valitus Kaupunginvaltuuston päätös on kumottava. Kaupunki on velvoitettava korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeuden kohtuulliseksi katsomalla summalla. Kaupunginvaltuuston päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, kaupunginvaltuusto on ylittänyt toimivaltansa ja päätös on muutenkin lainvastainen. Asia on valmisteltu kaupunginvaltuustolle puutteellisesti. Tonttien myynti kuuluu kaupunkikehityslautakunnan toimivaltaan kaupunginvaltuuston vahvis- Osoite Puhelinvaihde Faksi Sähköposti Sairashuoneenkatu 2-4 PL 32, 20101 TURKU 029 56 42400 029 56 42414 turku.hao@oikeus.fi hallinto- ja erityistuomioistuinten sähköinen asiointipalvelu: https://asiointi2.oikeus.fi/hallintotuomioistuimet
2 (7) tettua ensin myyntihinnat. Asiaa ei ole käsitelty kaupunkikehityslautakunnassa, vaan se on tuotu pikaisesti suoraan kaupunginhallituksen käsittelyn jälkeen kaupunginvaltuuston päätettäväksi. Kaupunginvaltuustolle ei ole esitelty tilastoja toteutuneista tonttimyynneistä ja vuokrauksista. Kunnan tulee myydä omaisuuttaan käypään hintaan. Salon kaupungin tonttikampanjan piirissä olevien tonttien hinnat vaihtelevat 287 eurosta noin 45 000 euroon. Kaupunginvaltuuston päätöstä myydä kunnan omaisuutta ilmeiseen alihintaan ilman siihen oikeuttavaa perustetta voidaan pitää harkintavallan väärinkäyttönä ja siten toimivallan ylityksenä. Kaupunginvaltuusto on perustellut tonttien alennusmyyntikampanjaa vain sillä, että tällaisia alennusmyyntiesityksiä on tullut. Tonteista on 21.12.2017 mennessä varattu 44 tonttia. Varaajista 11 on ulkopaikkakuntalaisia. Varattujen tonttien hinnat vaihtelevat 283 eurosta 44 217 euroon myyntihinnan ollessa yhteensä 907 800 euroa. On ilmeistä, että varausaikana tontteja varataan noin 50-70 kappaletta, jolloin kaupungin myyntitappio tonteista edelleen kasvaa. Salon nykyisten veronmaksajien rahoilla kompensoidaan myyntikampanjaa varovaisesti arvioiden 1,5 miljoonalla eurolla. Valittajista yhtä lukuun ottamatta kaikki hallinnoivat Salon kaupungin omistamaa vuokratonttia. Näiden tonttien lunastushinnat vaihtelevat noin 10 000 eurosta 47 000 euroon. Vuosivuokra vaihtelee 660 eurosta 2 400 euroon. Tonttikampanjan kautta uusilla rakentajilla on puolen vuoden varausaika ja mahdollisuus rakentaa kolmen vuoden kuluessa, minkä jälkeen tontin voi lunastaa itselleen 100 eurolla. Tällaista mahdollisuutta ei ole tarjottu valittajille. Kaupunginvaltuuston päätös loukkaa valittajien osalta perustuslain 6 :n mukaista yhdenvertaisuuden periaatetta. Lisäksi tonttien alennuskampanjalla voi lyhyellä tähtäimellä olla vaikutusta kiinteistöjen arvoihin. Valituksen tehneistä henkilöistä viimeinen muuttaa kaupungin vuokratontilla sijaitsevaan asuntoonsa tammikuussa 2018 asunnon valmistuttua, eikä hänellä ole mahdollisuutta lunastaa tonttia omakseen 100 eurolla. Objektiivisuuden periaate edellyttää, että kaupunkiin sopimuskumppanina voi luottaa. Asian käsittely ja selvittäminen Kaupunginhallitus on antanut lausunnon täydennyksineen. Valittajat ovat antaneet vastaselityksen ja siinä esittäneet, että tontteja ovat varanneet myös rakennusyrittäjät, minkä johdosta hallinto-oikeuden tulee tutkia, onko kaupunginvaltuuston päätös kuntalain 130 :n vastainen. Hallinto-oikeuden ratkaisu Hallinto-oikeus ei tutki vastaselityksessä esitettyä uutta valitusperustetta. Hallinto-oikeus hylkää valituksen. Hallinto-oikeus hylkää oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.
3 (7) Ratkaisun perustelut Tutkimatta jättäminen Kuntalain 135 :n 3 momentin mukaan valituksen perusteet tulee esittää ennen valitusajan päättymistä. Vastaselityksessä on esitetty uutena valitusperusteena, että tontteja ovat varanneet myös rakennusyrittäjät, minkä johdosta hallintooikeuden tulee tutkia, onko kaupunginvaltuuston päätös kuntalain 130 :n vastainen. Valitusperuste on esitetty vasta valitusajan jälkeen ja siten myöhässä. Pääasia Kunnallisvalituksen valitusperusteet Kuntalain 135 :n 2 momentin mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai päätös on muuten lainvastainen. Hallinto-oikeuden toimivaltaan kuuluu siten kumota kunnan viranomaisen päätös, jos se todetaan valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastaiseksi. Hallinto-oikeuden toimivaltaan ei sen sijaan kuulu ottaa kantaa päätöksen tarkoituksenmukaisuuteen. Asian valmistelun ja esittelyn lainmukaisuus Kuntalain 93 :n mukaan kunnanhallituksen on valmisteltava valtuustossa käsiteltävät asiat lukuun ottamatta asioita, jotka koskevat valtuuston toiminnan sisäistä järjestelyä taikka jotka tilapäinen valiokunta tai tarkastuslautakunta on valmistellut. Kaupunginvaltuuston juoksevasta pöytäkirjasta ilmenee asian käsittely kaupunginhallituksessa. Kaupunginhallituksen valmistelutekstin mukaan valmistelijana on toiminut kaupungingeodeetti. Edelleen valmistelutekstin mukaan omakotitonttien markkinointikampanjaa on valmisteltu kaupunkikehityksen yksiköissä. Asiaa on lisäksi käsitelty yleiskaavallisessa ja maapoliittisessa ohjausryhmässä, jossa kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan on myös luottamushenkilöedustus. Ohjausryhmä on suosittanut, että kampanjan valmistelu tehdään aikataulusyistä suoraan kaupunginhallituksessa. Hallinto-oikeus toteaa, että kaupunginhallitus on kuntalain edellyttämällä tavalla valmistellut asian kaupunginvaltuustolle. Salon kaupungin 1.6.2017 voimaan tulleen hallintosäännön 75 :n mukaan kaupungin omaisuuden luovuttamisesta ja vuokraamisesta päättää kaupunginhallitus valtuuston hyväksymien perusteiden mukaisesti, ellei hallintosäännössä muuta määrätä. Kaupungin hallintosääntöön ei sisälly sellaista määräystä, joka olisi edellyttänyt, että asiaa valmisteltaessa sitä olisi tullut käsitellä valituksessa esitetyin tavoin kaupunkikehityslautakunnassa. Kaupunginhallituksen valtuustolle tekemän ehdotuksen valmistelutekstistä on ilmennyt, miten päätettävänä olevaa tonttikampanjaa on valmisteltu ja mikä on kampanjan pääasiallinen sisältö. Pöytäkirjasta ei ilmene, että kaupunginvaltuustolle olisi esitetty tilastoja toteutuneista tonttimyynneistä ja vuokrauksista. Hallinto-oikeus toteaa, että kaupunginvaltuuston toimivaltaan kuuluu arvioida, pitääkö se kaupunginhallituksen suorittamaa valmistelua sisällöllisesti riittävänä päätöksenteon pohjaksi ja katsooko se, että sillä on esitettyjen tietojen
4 (7) perusteella käytössään päätöksentekoa varten riittävät selvitykset, vai haluaako se palauttaa asian kaupunginhallitukselle uutta valmistelua varten. Kaupunginvaltuuston päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä valituksessa esitetyillä valmistelun virheellisyyttä tai puutteellisuutta koskevilla perusteilla eikä sillä esittelyn puutteellisuutta koskevalla perusteella, että valtuustolle ei ole esitelty tilastotietoja toteutuneista tonttimyynneistä ja vuokrauksista. Päätöksen sisällön lainmukaisuus Sovellettavat säännökset Suomen perustuslain 6 :n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Perustuslain 121 :n 1 momentin mukaan Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua asukkaiden itsehallintoon. Kuntalain 1 :n 2 momentin mukaan kunta edistää asukkaidensa hyvinvointia ja alueensa elinvoimaa sekä järjestää asukkailleen palvelut taloudellisesti, sosiaalisesti ja ympäristöllisesti kestävällä tavalla. Hallintolain 6 :n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Päätöksen sisältö Salon kaupunginvaltuusto on 27.11.2017 hyväksynyt Suomi 100 -tonttikampanjan, jonka sisältö on seuraava: - Kaikki kaupungin nettisivulla 6.12.2017 vapaasti varattavissa olevat omakotitontit asetetaan erillisen varauskampanjan piiriin. - Omakotitontit asetetaan varattavaksi 100 päivän ajaksi. Varaus syntyy varausjärjestyksessä joko omatoimisesti netissä tai kiinteistö- ja mittauspalveluissa. - Varausaikana varatut tontit ovat lunastettavissa 100 euron hintaan, kun normaalikäytännön mukaiset ehdot on täytetty. Päätöksen mukaan muutoin noudatetaan normaaleja kaupunginvaltuuston voimassa olevia tontinluovutusehtoja, jotka ovat: - Varausmaksu on 400 euroa, joka hyvitetään ensimmäisen tonttivuokran maksun yhteydessä. - Varattu tontti tulee vuokrata 6 kk:n sisällä varauspäätöksestä. - Tontin vuosivuokrana noudatetaan tonttikohtaista nettisivuilla mainittua arvoa ja kolmen vuoden rakentamisvelvoitetta. - Vuokratontti on mahdollista lunastaa omaksi, kun rakentamisvelvoite on täytetty. Kaupunginhallituksen kaupunginvaltuustolle tekemän ehdotuksen valmistelutekstin mukaan tonttimarkkinoinnin tehostamiseksi, tonttien alennusmyynneiksi tai huutokaupaksi on tullut esityksiä. Suomi 100 -tonttikampanjan tukena on samanaikaisesti käynnissä asukasmarkkinointikampanja, jonka tavoitteena on herättää erityisesti pääkaupunkiseudulla ja myös Varsinais-Suomen
5 (7) positiivisen rakennemuutoksen alueilla asuvien mielenkiinto Saloon asuinpaikkakuntana. Kampanja on osa brändityön jalkautusta. Kaupungin lausunnossaan antama selvitys Kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan Salon kaupungilla on varattavia omakotitalotontteja yli 350. Vuosina 2015-2017 tontteja on luovutettu vuosittain noin 10-15 kappaletta. Parhaina vuosina tontteja on vuosittain luovutettu yli 100. Koska tonttien luovutuksia tapahtuu vähän, on tonttien tämänhetkinen markkinaehtoinen käypä hinta vaikeasti määritettävissä. Suomi 100 -kampanjan puitteissa on tammikuun 2018 lopussa varattu noin 64 tonttia. Salo on ollut viime vuodet taantuva paikkakunta, ja se on valtioneuvoston päätöksillä nimetty äkillisen rakennemuutoksen alueeksi vuoden 2017 loppuun saakka. Salon työttömyysaste on joulukuun lopun 2017 työllisyyskatsauksen mukaan Varsinais-Suomen korkein eli 14,2 %. Salon asukasluku on ollut korkeimmillaan heinäkuussa 2011, jolloin asukkaita on ollut 55 426. Tammikuussa 2016 on ollut 53 809 asukasta ja syyskuun 2017 lopussa 53 107 asukasta. Kaupunginhallituksen mukaan Suomi 100 -tonttikampanjassa on kyse tontinluovutuskampanjaa laajemmasta kampanjoinnista, jonka tarkoituksena on kuntalain mukaisesti ennen kaikkea edistää Salon alueen elinvoimaa ja asukkaiden hyvinvointia. Taustalla on Salon kokoon nähden poikkeukselliset työpaikkamenetykset ja asukasluvun laskeva suuntaus. Uusien omakotitalojen rakennusprojektiin lähtevät pääosin nuoret lapsiperheet. Heidän sijoittumisensa kuntaan pysyvästi lisää jo sinällään kunnan elinvoimaa ja varmistaa palvelutarjontaa heidän lähialueillaan. Salon kaupungille on erityisen tärkeää, että alueelle jää asumaan mahdollisimman paljon sitä ammattitaitoista henkilöstöä, joka suurten työnantajien poistuttua on jäänyt työtä vaille. Koulutetun työvoiman potentiaali on vahva peruste sille, että paikkakunnalle tulee uusia työnantajia ja työpaikkoja syntyy. Kaupunginhallituksen käsityksen mukaan valitukseen sisältyvä laskelma, jonka mukaan kaupunki kompensoi saamatta jäävien myyntitulojen muodossa tonttikampanjaa 1,5 miljoonalla eurolla, on perusteeltaan virheellinen. Tonttien joukossa on rakennuspaikkoja, jotka ovat olleet kaupungin myyntilistoilla yli kolmekymmentäkin vuotta. Jokainen tontin luovutus tuo kunnalle ainakin kolmen vuoden vuokratulot. Paikkakunnalle jäävien tai muualta muuttavien asukkaiden verotulot kasvattavat verokertymää. Lisäksi on huomioitava ammattitaitoisen työvoimapotentiaalin mahdollinen vaikutus uusien työpaikkojen syntymiseen. Oikeudellinen arviointi Kunnan päätöksentekoa omaisuuden myymisessä rajoittavat muun ohella yhdenvertaisuusperiaate, tasapuolisen kohtelun vaatimus ja harkintavallan väärinkäytön kielto. Omaisuuden mahdolliseen luovuttamiseen käypää arvoa alemmasta hinnasta liittyy kysymys siitä, onko luovuttamisen ehdoista päättänyt toimielin silloin ylittänyt harkintavaltansa. Harkintavallan väärinkäyttönä ja siten toimivallan ylittämisenä voidaan pitää päätöstä myydä kunnan omaisuutta ilmeiseen alihintaan ilman siihen oikeuttavaa perustetta. Kaupunki ei ole esittänyt, että se olisi ennen kaupunginvaltuuston päätöksentekoa selvittänyt kunkin kampanjan piiriin kuuluvaksi tulevan omakotitontin
6 (7) tuon hetkisen käyvän arvon, vaan kampanjassa kaikkien tonttien lunastushinta on päätetty saman suuruiseksi riippumatta tontin tosiasiallisesta käyvästä arvosta. Vaikka selvitystä kampanja-aikana varattavissa olleiden omakotitonttien tonttikohtaisesta käyvästä arvosta ei olekaan saatavilla, on tästä huolimatta hallinto-oikeuden käsityksen mukaan jo yksinomaan tonttien voimassa olleiden pyyntihintojen perusteella selvää, että kampanjan piirissä on tontteja, joiden kohdalla kampanjan ehtojen mukainen 100 euron lunastushinta merkitsee tontin luovuttamista selvästi käypää arvoa alemmasta hinnasta. Tällöin tulee arvioitavaksi se, onko kaupunginvaltuustolla ollut hyväksyttävät perusteet myydä kaupungin omaisuutta ilmeiseen alihintaan. Asiassa saadun selvityksen perusteella Suomi 100 -tonttikampanjan ja sen tukena järjestetyn asukasmarkkinointikampanjan tavoitteena on houkutella Saloon uusia asukkaita sekä toisaalta saada kaupungissa jo asuvia ammattitaitoisia asukkaita jäämään kaupunkiin. Kaupungin omistamien omakotitonttien kysyntä on ollut viime vuosina tarjontaan nähden vähäistä ja kaupungin väkiluku on ollut laskeva. Kaupungin työttömyysprosentti on ollut Varsinais-Suomen korkein. Tonttikampanjan tavoitteet perustuvat kunnan elinvoiman ja asukkaiden hyvinvoinnin edistämiseen. Kysymys on ollut määräaikaisesta, 100 päivän kestoisesta kampanjasta. Hallinto-oikeus katsoo, että kaupunki on esittänyt viime kädessä kunnalliseen itsehallintoon palautuvat asialliset ja oikeudellisesti hyväksyttävät perusteet päätökselleen asettaa 6.12.2017 kaupungin nettisivuilla varattavissa olleet omakotitontit määräaikaisesti selvästi käypää arvoa alemmalla hinnalla luovutettavaksi. Kaupunginvaltuusto ei ole ylittänyt sille asiassa kuuluvaa harkintavaltaa eikä kaupunginvaltuuston päätös ole tällä perusteella lainvastainen. Valittajat katsovat lisäksi, että kaupunginvaltuuston päätös on tasapuolisen kohtelun vaatimuksen ja yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen, koska mahdollisuutta lunastaa vuokratontti 100 euron hintaan ei ole annettu niille, jotka ovat jo ennen tonttikampanjaa vuokranneet tontin Salon kaupungilta. Hallinto-oikeus toteaa, että Suomi 100 -tonttikampanjan varausmenettely on ollut kaikille avoin ja kampanjan ehdot ovat koskeneet yhtäläisesti kaikkia sen aikana varattuja tontteja. Kuten edellä on todettu, on määräaikaiselle kampanjalle ollut asialliset ja oikeudellisesti hyväksyttävät perusteet. Tasapuolisen kohtelun vaatimuksesta tai yhdenvertaisuusperiaatteesta ei tässä tapauksessa seuraa, että kaupunginvaltuuston olisi tullut ulottaa tonttikampanjan mukaiset ehdot myös sellaisiin tontteihin, jotka on varattu tai joista on tehty vuokrasopimus jo ennen kampanjan aloitusta. Edellä lausuttu huomioon ottaen kaupunginvaltuuston ei ole katsottava menetelleen tasapuolisen kohtelun vaatimuksen tai yhdenvertaisuusperiaatteen vastaisesti. Kaupunginvaltuuston päätös ei siten ole tällä valituksessa mainitulla perusteella lainvastainen. Siltä osin kuin valittajat ovat valitusperusteena todenneet hallinnon oikeusperiaatteiden edellyttävän, että kaupunkiin sopimuskumppanina tulee voida luottaa, hallinto-oikeus toteaa, että kunnan solmimissa tonttivuokrasopimuksissa on kyse yksityisoikeudellisista sopimuksista, joiden ehtojen arvioiminen ei kuulu hallintolainkäytön järjestyksessä ratkaistaviin seikkoihin kuten ei myöskään kaupungin menettelyn arvioiminen yksityisoikeudellisena sopimuskumppanina.
7 (7) Salon kaupunginvaltuusto ei ole Suomi 100 -tonttikampanjan hyväksyessään ylittänyt sille asiassa kuuluvaa harkintavaltaa eikä päätös ole valituksessa esitetyillä perusteilla muutenkaan lainvastainen. Oikeudenkäyntikulut Valittajien valitus on hylätty. Asian näin päättyessä ei ole kohtuutonta, että valittajat joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sovelletut oikeusohjeet Suomen perustuslaki 6 ja 121 1 momentti Kuntalaki 1 2 momentti, 135 ja 144 Hallintolaki 6 Hallintolainkäyttölaki 51 2 momentti ja 74 1 momentti Muutoksenhaku Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä (Kunnallisvalitus). Asian ratkaisijat Tiina Saari hallinto-oikeustuomari Tiina Forsten hallinto-oikeustuomari Sami Kouki hallinto-oikeustuomari asian esittelijä Toimituskirjan oikeaksi todistaa Mari Nyman lainkäyttösihteeri