Tieteentekijöiden liitto Lausunto 17.12.2018 Asia: OKM/53/010/2018 Lausuntopyyntö luonnoksesta valtioneuvoston asetukseksi yliopistoista annetun valtioneuvoston asetuksen muuttamisesta sekä opetus ja kulttuuriministeriön asetukseksi yliopistojen perusrahoituksen laskentakriteereistä Valtioneuvoston asetus yliopistoista annetun valtioneuvoston asetuksen muuttamisesta 1. Asetusluonnoksessa (5 ) esitetään, että yliopistolain 49 :n 3 momentissa tarkoitetusta perusrahoituksesta 76 prosenttia määräytyisi toiminnan laajuuden, laadun ja vaikuttavuuden perusteella ja 24 prosenttia muiden koulutus ja tiedepolitiikan tavoitteiden perusteella. Koulutuksen perusteella määräytyväksi rahoitusosuudeksi esitetään 42 % ja tutkimuksen perusteella määräytyväksi rahoitusosuudeksi 34 %. Strategiaperusteisen rahoituksen osuudeksi esitetään 15 % ja valtakunnallisten tehtävien osuudeksi 9 %. Pidättekö ehdotusta tarkoituksenmukaisena? Näkemyksiä, muutosehdotuksia tai muuta kommentoitavaa ehdotukseen 1: Ehdotetut rahoitusmallit perustuvat kansainvälisesti poikkeuksellisen korkeaan tulosrahoituksen osuuteen. Tässä suhteessa tarkasteltuna ehdotettu malli ei ole mielestämme nykyistä mallia parempi. Nyt esitetyt muutokset ovat ristiriidassa tuoreen korkeakouluuudistuksesta tehdyn arvioinnin kanssa, jonka tulosten mukaan korkeakoulujen autonomian vahvistaminen edellyttäisi niiden rahoituksellisen autonomian vahvistamista. Tämän lisäksi huomionarvoista on se, että korkeakoulujen rahoitusjakoperusteet ovat vaihdelleet viimeisen kymmenen vuoden aikana useasti. Tämä on vähentänyt korkeakoulujen toiminnan ja kehittämisen vakautta ja ennakoivuutta. Lausuntopalvelu.fi 1/7
Viime aikoina on tullut saataville uutta kotimaista ja kansainvälistä tutkimustietoa esimerkiksi rahoitusmallien kilpailullisten elementtien vaikutuksesta tieteen tuloksiin sekä maakohtaista vertailevaa tietoa rahoitusjärjestelmistä. Niidenkin valossa näyttää siltä, että valittu reitti ei olisi kaikin osin tai edes perusperiaatteiltaan paras saatavilla oleva. Indikaattorien muutokset ovat suuremmat kuin aiemmissa tulosrahoitusmalleissa uuden yliopistolain aikana, samalla kun harkinnanvaraisen strategiaperusteisen rahoituksen osuus on jatkuvasti kasvanut. Nämä tekijät aiheuttavat ennustamattomuutta ja kiihdyttävät yliopistojen tarvetta kohdentaa yhä uudelleen resursseja yliopiston sisällä ministeriön tavoitteenasettelun mukaiseksi. On epärealista uskoa, että rahoitusmalli on vain OKM:n ja yliopistojen välinen rahanjakomalli. Kaikki yliopistot tuottavat samoja mallin mukaisia suoritteita ja tekevät kaikkensa kasvattaakseen osuuttaan niiden muodostamasta tulovirrasta. Näissä oloissa on tekopyhää olettaa, että yliopistojen johto voisi ylittää rahoitusmallin kahleet ja silti yliopisto voisi menestyä taloudellisesti. Malli ei tuo uusia autonomiaa ja yliopistojen omaa päätöksentekoa vahvistavia rahoitustekijöitä. Yliopistojen päätettävissä olevan rahoitusosuuden lisääminen malliin jollain tavalla olisi lisännyt luottamusta yliopistojen ja rahoittajan välillä sekä vähentänyt kritiikkiä olennaisesti. Vastineeksi nyt esitetylle mallille julkistamme Tieteentekijöiden suuntaviivat yliopistojen kestävämmäksi rahoitusmalliksi maaliskuussa 2019. Rahoitusmallia olisi voinut uudistaa monella muullakin tavalla, ja erityisen ongelmallisena Tieteentekijät pitävät sitä, että pöydällä ei aidosti ollut erilaisia malleja vaikutusarviointineen. Rahoitusmallin vaikutuksia on arvioitu julkisilla laskelmilla vain vähän ja yhteisvaikutuksia muun rahoituksen kanssa ei lainkaan. Rahoitusmallin vaikutuksista on käynnistettävä kansallista tutkimusta. Tieteentekijät pitävät valitettavan ohuina myös kannusteita yliopistojen yhteistyölle. Tulevan mallin rahoitusvaikutusten seuraamiseksi tulisi lisäksi saada vuosittain tietoa, kuinka rahoitusmallin kautta kohdentuva rahoitus jakautuu yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen kesken. Koulutus ja tutkimus/tki osioiden osalta tiedot tulisi olla saatavissa indikaattoritasolle asti, koulutusja tiedepoliittisten tavoitteiden osalta kunkin osion mukaan eriteltynä. Tämä lisäisi mallien läpinäkyvyyttä aivan olennaisella tavalla, ja kukin yliopisto/ammattikorkeakoulu voisi seurata rahoituksen jakautumista korkeakoulujen välillä. Nämä tiedot olisi hyvä saada suoraan Vipunentietokannasta. 2. Koulutuksen rahoitusosuuteen (6 ) esitetään lisättäväksi uraseurantaan perustuva rahoitusosuus. Pidättekö ehdotusta tarkoituksenmukaisena? Lausuntopalvelu.fi 2/7
kantaa Näkemyksiä, muutosehdotuksia tai muuta kommentoitavaa ehdotukseen 2: Kts. vastaus 10. 3. Muihin koulutuksen ja tiedepolitiikan tavoitteisiin pohjautuvia rahoitusosuuksia (7 ) esitetään tarkennettavaksi strategiaperusteisen rahoituksen määräytymisperusteiden osalta siten, että se jakaantuisi yliopiston strategiaa ja uudistumista tukevaan osuuteen sekä valtioneuvoston korkeakoulu ja tiedepoliittisia tavoitteita tukevaan osuuteen. Pääosa rahoituksesta kohdistuisi yliopiston omaa strategiaa ja uudistumista tukeviin toimenpiteisiin. Yliopiston strategiaa ja uudistumista tukevassa osiossa huomioitaisiin myös toimintaa läpileikkaava kansainvälisyys korkeakoulukohtaisista lähtökohdista (mittarit ja seuranta). Toimenpiteistä ja niiden seurannasta sekä niitä tukevasta strategiaperusteisesta rahoitusosuudesta sovittaisiin opetus ja kulttuuriministeriön ja yliopistojen välillä. Valtioneuvoston korkeakoulu ja tiedepoliittisia tavoitteita tukeva osuus perustuisi mainittuja tavoitteita edistäviin OKM:n ohjelmiin. Pidättekö ehdotusta tarkoituksenmukaisena? Näkemyksiä, muutosehdotuksia tai muuta kommentoitavaa ehdotukseen 3: Kielteistä on harkinnanvaraisen indikaattoriosuuden koko vuoden 2013 mallissa 10 %, 2017 mallissa 12 % ja nyt 15 %. Suurin osa strategiarahasta, vähintään 2/3, pitäisi perustua yliopistojen omiin strategioihin. Ongelmana strategiarahoituksen osalta on ollut sen ennakoimattomuus ja läpinäkymättömyys, joten mittarin uudistamisen rinnalla on koko neuvotteluprosessia uudistettava. Kahden osion perusperiaate on hyvä, jos Osio A pystyy todella huomioimaan yliopistojen ominaispiirteet ja tavoitteet. Tämä kiristää ministeriön ohjausotetta. Ongelmaa voisi jossain määrin lieventää kehittämällä sekä Osioon A että B avoimet, oikeudenmukaiset ja läpinäkyvät rahoituksen haku ja jakoperiaatteet, joita esityksessä ei ole vielä läheskään riittävästi linjattu. 4. Taideyliopistolle kohdistuva erillisrahoitus lisättäisiin osaksi valtakunnallisia tehtäviä. Voimassa olevassa rahoitusmallissa vastaava erillisrahoitus on toteutettu osana alakohtaista tehtävää, joka esitetään poistettavaksi mallista. Pidättekö ehdotusta tarkoituksenmukaisena? kantaa Näkemyksiä, muutosehdotuksia tai muuta kommentoitavaa ehdotukseen 4: 5. Muuta lausuttavaa ehdotukseen valtioneuvoston asetuksen muuttamisesta (esim. alakohtaisen rahoitusosuuden poistaminen ja huomioiminen jatkossa opetus ja kulttuuriministeriön asetuksen mukaisilla tutkintokohtaisilla kertoimilla)? Lausuntopalvelu.fi 3/7
Opetus ja kulttuuriministerin asetus yliopistojen perusrahoituksen laskentakriteereistä 6. Asetuksen 1 :n 1 momentissa ja liitteessä esitetään koulutuksen rahoitustekijöiksi ja niiden painoarvoiksi seuraavia: 1. Yliopistossa suoritettujen ylempien korkeakoulututkintojen lukumäärä, 19 %2. Yliopistossa suoritettujen alempien korkeakoulututkintojen lukumäärä, 11 %3. Avoimessa yliopistoopetuksessa, erillisinä opintoina ja erikoistumiskoulutuksessa suoritettujen opintopisteiden yhteismäärä, 4 %4. Korkeakoulujen yhteistyösopimusten perusteella suoritettujen opintopisteiden yhteismäärä, 1 %5. Valtakunnallisen opiskelijapalautekyselyn vastauspisteiden yhteismäärä, 3 %6. Yliopistossa ylemmän korkeakoulututkinnon suorittaneiden työllisten määrä Suomessa vuosi valmistumisen jälkeen, 2 %7. Valtakunnallisen uraseurantakyselyn vastauspisteiden yhteismäärä, 2 %. Pidättekö ehdotusta tarkoituksenmukaisena? Näkemyksiä, muutosehdotuksia tai muuta kommentoitavaa kohtaan 6: Jatkuvan oppimisen indikaattorin koon lisäys on perusteettoman suuri ottaen huomioon, että erityisesti elinkeinoelämälähtöisen kysynnän laadusta ja määrästä tai sen muista rahoitusmahdollisuuksista ei ole tietoa. Toiminnan kehitysvaihe ja kokeiluluonteisuus huomioiden parempi ratkaisu olisi tehdä kysyntälähtöisiä kehyksen ulkopuolisia hankkeita, jotka räätälöidään suoraan yritysten ja muiden sidosryhmien tarpeita vastaaviksi. Eri rahoitusmuotojen (julkisen ja yksityisen) sekoittaminen samaan asiaan eli jatkuvaan oppiseen ei luo työelämälle insentiiviä osallistua koulutuksen kustannuksiin. Tällä muutoksella luodaan kuva, että yliopistot saavat uuden rahoituksen jatkuvaan oppimiseen valtion kehyksestä, vaikka siitähän ei ole kyse. 7. Asetuksen 1 :n 15 momentissa ehdotetaan, että: a) tutkintojen laskennassa huomioitaisiin alakohtaiset erot mm. infrastruktuuri ja henkilöstöintensiivisyydessä eri kertoimilla kolmessa kategoriassa tutkintojen mukaan jaoteltuna (asetuksen liite)b) toinen saman tasoinen tutkinto huomioitaisiin pienemmällä kertoimella ja c) tutkinnon tavoiteajassa suorittaminen huomioitaisiin kahdella eri kertoimella. Ylemmissä korkeakoulututkinnoissa koulutusalaryhmittäin sopimuksessa sovittu tutkintotavoite toimisi jatkossakin rahoitusrajana, jonka ylittävistä tutkinnoista ei myönnetä rahoitusta. Alaryhmittelyä on muutettu nykyistä suuremmiksi kokonaisuuksiksi. Pidättekö ehdotusta tarkoituksenmukaisena? kantaa Näkemyksiä, muutosehdotuksia tai muuta kommentoitavaa kohtaan 7: 8. Asetuksen 1 :n 1 momentin 3 ja 4 kohdassa esitetään, että ns. jatkuvan oppimisen kokonaisuus muodostuisi a) yliopiston avoimessa yliopistoopetuksessa, erillisinä opintoina ja erikoistumiskoulutuksessa kalenterivuonna suoritettujen opintopisteiden yhteenlasketusta määrästä ja b) korkeakoulujen välisten yhteistyösopimusten perusteella yliopistossa kalenterivuonna suoritettujen opintopisteiden yhteenlasketusta määrästä. Tekijät vastaisivat voimassa olevan rahoitusmallin tekijöitä, joista yhteistyöopinnot ehdotetaan erotettavaksi omaksi laskentakriteerikseen. Pidättekö ehdotusta tarkoituksenmukaisena? Lausuntopalvelu.fi 4/7
Näkemyksiä, muutosehdotuksia tai muuta kommentoitavaa ehdotukseen 8: Indikaattorin koko (5 %) on ylisuuri, katso kommenttia kohdassa 6. Sen sijaan indikaattorin koostumus on vähemmän ongelmallinen, ja yhteistyöopintojen huomioiminen erityisen hyvää, koska se on ainoa yliopistojen yhteistyöhön kannustava tekijä koko mallissa. 9. Asetuksen 1 :n 1 momentin 5 kohdassa esitetään opiskelijapalautteeseen liittyvän rahoitustekijän pysymistä mallissa nykyisellään. Pidättekö ehdotusta tarkoituksenmukaisena? Kyllä Näkemyksiä, muutosehdotuksia tai muuta kommentoitavaa ehdotukseen 9: 10. Asetuksen 1 :n 1 momentin 6 ja 7 kohdassa ja 78 momentissa ehdotetaan työllistymisen ja työllistymisen laadun rahoitustekijöiden muodostumista: a) voimassa olevaa rahoitusmallia vastaavasti työllistymisestä vuosi valmistumisen jälkeen, jonka laskentaan lisättäisiin yrittäjien huomioiminen kertoimella 2; sekäb) ehdotettavasta uraseurantakyselyn vastausten pisteiden yhteenlasketusta määrästä. Uraseurantakyselyyn liittyvät kysymykset ja niiden pisteytystaulukko ovat asetuksen liitteessä. Pidättekö ehdotusta tarkoituksenmukaisena? Näkemyksiä, muutosehdotuksia tai muuta kommentoitavaa ehdotukseen 10: Työllistymisindikaattori vuosi valmistumisen jälkeen on toimiva. Laadullinen uraseuranta on ongelmallisempi valmistuneiden saavuttamisen vuoksi (alhaiset vastausprosentit), ja siksi ettei se huomioi ulkomaille työllistyneitä. Yrittäjyyskertoimen koko suosii suhteettoman paljon niitä aloja ja tutkintoohjelmia, joissa yrittäjänä toimiminen on tyypillinen työllistymisen muoto nykyisen elinkeino ja palvelurakenteen vuoksi. Yrittäjäksi ryhtyminen tarkoittaa myös merkittävän henkilökohtaisen riskin ottamista. Vaikka yliopistoissa on varmasti syytä opettaa yrittäjyydessä tarvittavia taitoja, on kuitenkin huolellisesti pohdittava, missä määrin opiskelijoiden elämänvalintoihin ja riskeihin vaikuttaminen voi olla osa yliopistojen ohjausta. Jos yliopistot rahoituksensa parantamiseksi kannustavat opiskelijoita yrittäjyyteen aloilla, joilla mielikuvat eivät vastaa todellisuutta, voi ohjausmalli johtaa eettisesti ongelmallisiin tilanteisiin. 11. Asetuksen 2 :ssä ja liitteessä tutkimuksen rahoitusosuuden laskentakriteerien tekijöiksi ja painoarvoiksi esitetään: 1. Julkaisujen lukumäärä, 14 %2. Yliopistossa suoritettujen tohtorin tutkintojen lukumäärä, 8 %3. Kansainvälinen kilpailtu tutkimusrahoitus, 6 %4. Kotimainen tutkimusrahoitus sekä kotimainen ja kansainvälinen yritysrahoitus, 6 % Pidättekö ehdotusta tarkoituksenmukaisena? Näkemyksiä, muutosehdotuksia tai muuta kommentoitavaa ehdotukseen 11: Kilpaillun tutkimusrahoituksen indikaattori on selvästi ylikorostunut ja luo yliopistoille ja tutkijoille erittäin vahvan lisäkannusteen jo ennestään ylikierroksilla käyvään rahoituskilpailuun. Valtion ei tulisi antaa omista varoistaan näin suurta lisäpalkkiota Suomen Akatemian ja Business Finlandin Lausuntopalvelu.fi 5/7
rahoituksesta, joka on valtion rahoitusta eri budjettimomenteilta. Kilpaillun tutkimusrahoituksen välineen sijasta on parempi palkita tuloksista, esimerkiksi julkaisuista. 12. Asetuksen 2 :n 1 momentissa esitetään voimassa olevan rahoitusmallin mukaisesti, että julkaisuperusteinen rahoitus muodostuu julkaisujen lukumäärästä tiedonkeruu ja tasoluokittain kertoimella painotettuna 3 momentin tarkennuksissa esitetyllä tavalla. Lisäksi 2 :n 4 momentissa esitetään julkaisutiedonkeruun luokkien A, C1 ja C2 mukaisia avoimesti saatavilla olevia vertaisarvioituja julkaisuja painotettavaksi kertoimella 1,2. Pidättekö ehdotusta tarkoituksenmukaisena? Näkemyksiä, muutosehdotuksia tai muuta kommentoitavaa ehdotukseen 12: Indikaattorista saisi pienellä korjauksella vielä oikeudenmukaisemman. Maltillinen palkitseminen OAjulkaisuista on kohdallaan. Sen sijaan Jufoluokkien 1 3 välillä oleva jyrkkä progressio ei vastaa tieteellisen laadun eroa läheskään kaikilla tieteenaloilla ja ehdotamme sitä loivennettavaksi. Tieteentekijöiden mielestä Jufoa voisi kehittää kohti kaksiportaisuutta. Luokitusta on kehitettävä edelleen, jotta se huomioisi paremmin alakohtaiset julkaisemisen tavat. Joillakin aloilla 3tason julkaisuita ei juurikaan ole. Nykyjärjestelmä suosii tutkimustulosten pilkkomista yksittäisiin artikkeleihin. 13. Asetuksen 2 :n 1 momentin 2 kohdassa esitetään rahoitusperusteeksi tohtorin tutkintojen määrää yliopiston ja opetus ja kulttuuriministeriön välisessä sopimuksessa sovittuun tutkintotavoitteeseen saakka. Laskenta vastaisi voimassa olevan mallin laskentaa. Pidättekö ehdotusta tarkoituksenmukaisena? Kyllä Näkemyksiä, muutosehdotuksia tai muuta kommentoitavaa ehdotukseen 13: 14. Asetuksen 2 :n 1 momentin 3 kohdassa esitetään rahoitusperusteeksi kansainvälistä kilpailtua tutkimusrahoitusta ja 4 kohdassa kotimaista tutkimusrahoitusta sekä kotimaista ja kansainvälistä yritysrahoitusta.laskenta vastaisi nykyisen rahoitusmallin laskentaa, mutta 4 kohdan sanamuotoa on tarkennettu kuvaamaan paremmin sen sisältöä. Pidättekö ehdotusta tarkoituksenmukaisena? Näkemyksiä, muutosehdotuksia tai muuta kommentoitavaa ehdotukseen 14: Kun sekä kotimainen että kansainvälinen yritysrahoitus ja kv. kilpailtu säätiörahoitus hyväksytään malliin varsin väljin kriteerein, on paradoksaalista, ettei kotimainen usein ankarasti kilpailtu säätiörahoitus ole rahoitusmallikelpoista. Laadukas kotimainen säätiörahoitus voidaan ottaa rahoitusmallin piiriin esimerkiksi Säätiöiden ja rahastojen neuvottelukunnan esittämän yliopistosopimuksen avulla (kts. 2013 tehty esitys https://www.saatiopalvelu.fi/media/tietolaarifiles/julkaisut/srnk_yliopistositoumus_www.pdf). Lausuntopalvelu.fi 6/7
Tämä selventäisi tutkijoiden ja yliopistojen vastavuoroiset oikeudet ja velvollisuudet, tekisi se myös säätiöapurahat rahoitusmallin kannalta laskenta ja tilastointikelpoisiksi riippumatta siitä, kulkevatko säätiöiden myöntämät tutkimusvarat yliopistojen kirjanpidon kautta. 15. Muuta lausuttavaa luonnoksesta opetus ja kulttuuriministeriön asetukseksi? Muut mahdolliset kommentit? Vaikka ehdotettu malli ei kajoa yliopistojen taloudelliseen tai hallinnolliseen autonomiaan, eivät kokonaisuus ja yksittäisten indikaattorien muutokset lisää yliopistojen toiminnallista tai sisällöllistä autonomiaa eli niiden kykyä päättää itsenäisesti uusista avauksista tai erikoistumisensa suunnasta. Mallin tullessa voimaan yliopistot edelleenkin pyrkivät optimoimaan toimintaansa samojen indikaattoritulosten maksimoimiseksi. Kilpaillun rahoituksen indikaattoriosuuden kasvaminen kiihdyttää rahoituskilpaa, ja sama voi helposti tapahtua strategiaperusteisen rahoituksen Osiossa A, jos yliopistot joutuvat siinä samankaltaiseen keskinäiseen kilpaan kuin esimerkiksi Suomen Akatemian Profirahoituksissa, joskin vielä huomattavasti suuremmasta rahamäärästä. Nämä tekijät huomioiden emme valitettavasti voi olla vakuuttuneita siitä, että luonnos merkitsisi merkittävää parannusta verrattuna voimassa olevaan rahoitusmalliin. Henkilöstön hyvinvointi pitäisi olla nykyistä paremmin mukana koko tulosohjausprosessissa. Korkeakoulujen yhteismitallista arviointia henkilöstön hyvinvoinnin osalta on kehitettävä. Moisio Johanna Tieteentekijöiden liitto Lausuntopalvelu.fi 7/7