Sivistyslautakunta 180 05.09.2013 Hämeenlinnan hallinto-oikeuden lausuntopyyntö / erityisopettaja Kaisu Piirron tekemä kunnallisvalitus sivistyslautakunnan päätöksestä 6.6.2013 148 513/01.01.03/2013 Sivla 180 Valmistelu perusopetuksen rehtori (Kuoreveden yhtenäiskoulu) puh 040 524 7298, sivistystoimenjohtaja puh 0400 542 062 Hämeenlinnan hallinto-oikeus pyytää Jämsän kaupunginhallitusta hankkimaan sivistyslautakunnan lausunnon erityisopettaja Kaisu Piirron kunnallisvalitukseen sivistyslautakunnan päätöksestä 6.6.2013/ 148. Valitus on nähtävänä kokouksessa ja ennen kokousta sivistystoimen hallintopalveluissa. Kaupunginhallitukselle on varattu tilaisuus antaa tarvittaessa oma lausuntonsa asiassa. Valituksessaan Kaisu Piirto esittää seuraavat vaatimukset perusteluineen: - Oppilaita/opiskelijoita ei ole kuultu eikä heillä ja muilla kuntalaisilla ole varattu hallintolain 41 :n mukaista vaikuttamismahdollisuutta. Lukuvuoden 2013-2014 alkuun sijoitetut lomautuspäivät vaikeuttavat etenkin tukea tarvitsevien oppilaiden opetusjärjestelyjä - Opetusuunnitelman mukaisen opetuksen antaminen. Virka-ja työehtosopimuksen mukaisten koulutuspäivien käyttäminen lomautuksiin rikkoo virkaehtosopimusta ja vaikeuttaa syyslukukauden opetuksen suunnittelua ja koulutyön aloittamista - Työtuomioistuin on ottanut selkeän kannan opettajien lomautuksiin; lomautus ei voi tapahtua silloin, kun koulutyötä ei ole tai työtehtävät ovat vähimmillään. - Lomautusperusteen käytetty Jämsän kaupungin taloustilanne on perusteeton. Talousarvioon 2013 on varattu mm. opettajien palkat täysmääräisenä. Talousarvion jäädessä alijäämäiseksi on päätetty tasapainottaa koko alijäämä lomauttamalla henkilöstö. - Lomautusperuste ja syrjintä. Lomautusten ulkopuolelle jätettiin lähes 1/3 työntekijöistä mm. hoitoalalla. - Lomautuksen aikana pidätetyn palkan takaisin maksaminen. Lomautus on toteutettu ilman lainvoimaista päätöstä. Lausunnossa tulee ottaa yksilöidysti kantaa esitettyihin valitusperusteisiin. Lausuntonaan Kaisu Piirron valitukseen sivistyslautakunta esittää seuraavaa:
Kunnallisvalituksen valitusperusteina ovat ainoastaan päätöksen tai päätöksenteon laillisuusvirheet. Kuntalain mukaan valituksen saa tehdä vain sillä perusteella, että - päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä - päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa - päätös on muuten lainvastainen Valitusperusteluissa on esitetty väitteitä, jotka voidaan lukea ainakin osittain tarkoituksenmukaisuusharkintaan kuuluviksi. Valitusviranomaisen tutkimisvaltaa rajoittaa perustuslain 121 kunnallisen itsehallinnon suojasta. Valitusviranomaisen ei tule tehdä ratkaisuja kunnan itsehallintoon kuuluvissa asioissa. Tämän lisäksi paikallisolojen tunteminen kuten esimerkiksi kaupungin taloudellinen tilanne ovat sellaisia perusteita, joihin valitusviranomaisen tutkimisvalta ei voimassa olevan oikeuden mukaan ulotu. Tyypillinen joustava, tarkoituksenmukaisuusharkintaa ja poliittista päätösharkintaa edellyttävä säännös on kunnallisen viranhaltijalain lomauttamista sääntelevä 30, jonka mukaan työnantaja voi lomauttaa tilapäisesti enintään 90 päivän ajaksi, jos työnantajan edellytykset tarjota työtä ovat tilapäisesti vähentyneet. Huoltajien ja oppilaiden kuuleminen Hallintolain 41 :n mukaan jos asian ratkaisulla on huomattava vaikutus muiden kuin asianosaisten elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin, viranomaisen tulee varata näille henkilöille mahdollisuus saada tietoja asian käsittelyn lähtökohdista ja tavoitteista sekä lausua mielipiteensä asiasta. Kuntatyönantajan yleiskirjeen 23/80/2003 mukaan asioita, joiden vireilläoloista yleensä pitää ilmoittaa, ovat esimerkiksi koulun lakkauttaminen ja terveydensuojelulain mukainen sijoituslupahakemus. Sen sijaan opettajien lomautus lähes tyystin oppilaiden työpäivien ulkopuolella ei sellainen ole. Saman yleiskirjeen mukaan ilmeisen tarpeetonta ilmoittaminen on, jos esimerkiksi tiedotusvälineissä asiaa on jo käsitelty laajasti. Paikallisessa lehdistössä Jämsän kaupungin lomautukset ja niiden vaikutukset palvelutuotantoon olivat laajasti esillä. Työnantaja päättää opettajatyöpäivien ajankohdista ja sisällöistä. Opettajien työ-ja virkaehtosopimuksen mukaisista opettajatyöpäivistä ja niiden sisällöistä ei muutoinkaan ole velvoitetta kuulla huoltajia taikka oppilaita. Opettajien ollessa lomautettuna ei työnantaja velvoita opettajia
OV TES:n 14 mukaiseen työhön. Koulun lukuvuoden työn suunnittelua varten Jämsässä on ollut yleensä kaksi opinto- ja suunnittelupäivää, mutta nyt koulut käyttävät tähän työhön loppukevään ja alkusyksyn YT-aikaa, joka valittajankin mukaan on tarkoitettu mm. opetuksen yhteissuunnitteluun, aine- ja asiaryhmittäisiin neuvonpitoihin, opetuksen suunnitteluun ja koulun toiminnan kehittämiseen liittyvien tehtävien tekemiseen. Opetussuunnitelman mukaisen opetuksen antaminen Kankarisveden ja Paunun kouluissa yksi lomautuspäivistä oli oppilaiden työpäivä, joka oli toteutettu siten, että oppilaat saivat valita, tulevatko kouluun vai olivatko taksvärkissä jossakin valitsemassaan työpaikassa. Paunun koulun taksvärkin ulkopuolelle oli etukäteen ilmoittautunut 79 oppilasta. Oppilaat tulivat kouluun ja heille oli järjestetty teemapäivä. Paikalla oli neljä opettajaa + rehtori, 3 avustajaa sekä pari harjoittelijaa. Kankarisveden koulussa taksvärkin ulkopuolelle oli etukäteen jättäytynyt 30 oppilasta. Paikalla oli 3 opettajaa + rehtori ja 4 avustajaa. Kyseiset ryhmäkoot olivat selvästi keskimääräisiä koulun perusopetusryhmiä pienempiä. Oppilaiden halukkuus kysyttiin etukäteen ja henkilöstö mitoitettiin tämän kyselyn mukaisesti. Mikäli oppilaita olisi ollut koululla selvästi toteutunutta enemmän, olisi lomautussuunnitelmaa muutettu. Koulun työ- ja loma-aikoja sekä työajan sisältöjä jouduttiin muuttamaan johtuen työtuomioistuimen ratkaisuista TT:1994-28 ja TT:2013-93, joissa linjattiin virka- ja työehtosopimuksen opettajien lomautuksen soveltamisohjetta niin, että opettajien lomautus ei ole mahdollista koulujen loma-aikoina eikä siten toteutettuna, että opettajan palkallista vapaata on enemmän kuin työvelvoitetta TT:2013-93 ratkaisun mukaan lomautus on toteutettavissa opettajien ns. VESO-päivinä. Tavanomaisessakin kouluvuodessa on lukuisia erilaisia lukuvuoden alkamis- ja päättymispäiviä, koulun ulkopuolista toimintaa, teemoja ja projekteja, jolloin tiukasti työjärjestykseen merkityistä oppitunneista ja sisällöistä poiketaan. OVTES:n osio B:n 14 1. mom. sanoo, että toistaiseksi palveluksessa olevalla sekä määräaikaisella vähintään lukuvuoden työajaksi otetulla viranhaltijalla on velvollisuus varsinaisten koulupäivien ja muun työvelvollisuuden lisäksi osallistua opinto- ja suunnittelutyöhön kol me na päivänä lukuvuodessa. Näiden valitusperusteiden osalta todetaan, että väitteet virka- ja työehtosopimusten vastaisuudesta on ratkaistava neuvotteluteitse tai
viime kädessä työtuomioistuimessa eikä hallintolainkäytön järjestyksessä. Näin ollen valitus on näiltä osin jätettävä tutkimatta. Työtuomioistuimen kanta Työtuomioistuimen ratkaisu TT:1994-28 koski Inarin kunnan opettajien lomautusta. Kunta oli lomauttanut opettajat koulutyön keskeytysaikana yhteensä 10 päivän ajaksi. Työtuomioistuimen mukaan kunta oli rikkonut kunnalisen opetusalan virkaehtosopimuksen ja kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen lomauttamista koskevia määräyksiä. Ratkaisussaan TT 2013-93 työtuomioistuin taas otti kantaa Lempäälän kunnan opettajien lomautukseen, jossa lomautus oli kohdistettu pääsiäiselle ja enimmiltä osin viranhaltijoiden vapaapäiville. Työtuomioistuin on ratkaisunsa perusteluissa (TT: 2013-93) todennut mm. että opettajia ei lomauteta koulun loma-aikoina, joita ovat kesäloma, joululoma, urheiluloma ja pääsiäisloma. Virkaehtosopimuksen mukaisina koulutuspäivinä lomautus sen sijaan on mahdollista toteuttaa. Näidenkin valitusperusteiden osalta todetaan, että väitteet virka- ja työehtosopimusten vastaisuudesta on ratkaistava neuvotteluteitse tai viime kädessä työtuomioistuimessa eikä hallintolainkäytön järjestyksessä. Näin ollen valitus on näiltä osin jätettävä tutkimatta. Lomautusperuste Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 30 :n 2. mom. mukaan työnantajalla on oikeus lomauttaa viranhaltija enintään 90 päivän ajaksi, jos työnantajan edellytykset tarjota työtä ovat tilapäisesti vähentyneet. Kunnallisen virkaehtosopimuksen VIIII-luvun 1 soveltamisohjeen mukaan mm. kustannusten vähentämistarve kunnassa tai kuntayhtymässä voi olla määräaikaisen tai toistaiseksi tapahtuvan lomautuksen perusteena. Talousjohtajan lausunnon mukaan Jämsän kaupungin taloustilanne on kurjistunut lähes koko 2000-luvun. Tilanne on eskaloitunut vuoden 2008 aikana ja sen jälkeen. Yhteisöverotulot olivat 2000-luvun alkupuolella noin 20 Meur, kun ne tilinpäätöksessä 2012 olivat vajaa 3 Meur. Vaikka näistä tulomenetyksistä osa on kompensoitu julkisen hallinnon tulonjakomekanismien kautta, tosiallista tulotappiota on syntynyt.
Paperiteollisuudesta on 2000-luvulla yhteensä vähentynyt noin 700 työpaikkaa, joita ei ole pystytty korvaamaan uusilla. Kokonaisuutena 1990 luvulta alkanut työpaikkojen vähentyminen on ollut noin 3.000 työpaikkaa. Samana ajanjaksona uusia työpaikkoja on syntynyt noin 1.000. Kaupungin työttömyysprosentti on huolimatta suhteellisen mittavista työllistämistoimista yli 14 %. Kokonaisverotulot olivatkin tilinpäätöksessä 2012 noin 2,4 Meur alle vuoden 2010 verokertymän ja nousivat vain noin 100.000 euroa edellisestä vuodesta 2011. Lisäksi kaupunki on kärsinyt asukasmäärän vähenemisestä noin 200 henkilöä/vuosi. Asukasmäärän ja työpaikkojen väheneminen näyttää jatkuvan, sillä paikkakunnan suurin työnantaja irtisanoi 30.4.2013 41 henkilöä, lisäksi lakkaa Hallin varuskunta 31.12.2013, joka tarkoittaa noin 200 työpaikan vähenemistä. Valtionhallinto supisti mm. työvoimahallinnon palveluja viime vuonna ja verottajan loputkin palvelut siirtyvät vuonna 2015 maakuntakeskukseen. Näitä muutoksia korvaavia valtionosuuksia ei ole saatavissa. Kaupungin talous on lujaa vauhtia kriisiytymässä. Kaupungin tuloslaskelma on kahtena viime vuonna ollut tuloksellisesti tappiollinen, vuonna 2012 peräti 6,2 Meur, ja vanhat varaukset sekä kuntaliitosavustukset on käytetty, saamatta kaupungin rakennetta oikealle raiteille. Kaupungin veroprosentti on jo vuodesta 2010 ollut 21 %:a joten sitäkään ei juuri ole nostettavissa. Kiinteistöveroprosentit ovat myös yli valtakunnan keskitason. Tilinpäätöksessä 2012 kertynyt ylijäämä muuttui alijäämäksi taseessa. Talousarvio jäi vuodelle 2013 alijäämäiseksi. Kaupunginvaltuusto edellytti kaupunginhallitukselta muutosta talousarviosta, jossa 2,2 Meur alijäämä saadaan korjattua nollatulokseksi. Lisätalousarvio jäi tapahtuneiden toiminnallisten muutosten vuoksi tuloslaskelman osalta edelleen noin -0,6 Meur alijäämäiseksi, vaikka säästötoimina tehtiin toiminnallisia muutoksia ja lähes koko henkilöstön lomautus. Jämsän kaupungin talous on nopeasti heikkenemässä kriisitalouden suuntaan, mikäli voimakkaita ja nopeita talouden korjausliikkeitä ei tehdä. Tulopohjan pettäessä jo nykyinenkin kaupungin velkamäärä on maksukyvyn rajoilla. Taloussuunnitelmassa kumulatiivinen alijäämä ei poistu vuoteen 2015 mennessä siitä huolimatta, että vuosien 2014 ja 2015 tuloennusteet ovat liian positiiviset. Edellä olevan perusteella voidaan todeta kaupungilla olleen säästötarpeista johtuva työntarjoamisen edellytysten tilapäinen vähentyminen, eikä valituksen tekijän perustelu pidä paikkaansa. Lomautusperuste ja syrjintä
Syrjintänä ja yhdenvertaisuusperiaatteen vastaisena toimintana ei pidetä tavoitteeltaan oikeutettua ja oikeasuhtaista erilaista kohtelua, jonka perusteena on työtehtävien laatuun ja niiden suorittamiseen liittyvä todellinen ja ratkaiseva vaatimus. Työ- ja julkisoikeudellisissa palvelussuhteissa yhdenvertaisuuden noudattamista valvovat työsuojeluviranomaiset. Valituksessa ei ole esitetty perustetta, jonka perusteella asia voitaisiin tutkia hallintolainkäytön järjestyksessä. Kaupungin henkilöstön lomautusajat vaihtelevat 7-30 päivään riippuen siitä, millaista tehtävää henkilö hoitaa. Osaa tehtävistä on lainsäädännöllä rajattu niin, että lomautusta ei ole mahdollista hoitaa samalla tavalla kuin jossakin toisessa tehtävässä. Opettajien lomautusta erityisesti perusopetuksen puolella määrittää laissa määritelty opetuksen laajuus. Myös lukiokoulutuksessa opiskelijoiden opetussuunnitelmat eri kursseilla rajaavat mahdollisuutta lomautuspäivien osalta. Toisaalta opettajakunnan lomautusten pituus on lyhyempi kuin monella muulla ammattikunnalla. Lomautus on työnantajan yksipuolinen toimenpide henkilöstösäästöjen aikaansaamiseksi. Se, että kunnalliset virka-ja työehtosopimukset poikkeavat työaikalainsäädännön yms. osalta, on valtakunnallisten pääsopijapuolten toimivaltaan kuuluva asia. Jämsän kaupungin on noudatettava lomautuksia suunnitellessaan työ- ja virkaehtosopimuksen määräyksiä ja noudatettava lomautusajankohdista päättäessään sekä virkaehtosopimusta että opetusalan lainsäädännön velvoitteita. Edellä mainitun perusteella valituksen tekijän perustelu opettajien epätasa-arvoisesta kohtelusta ei pidä paikkaansa. Ehdotus Sivistystoimenjohtaja: Sivistyslautakunta esittää kaupunginhallitukselle selostusosassa kerrotun lausunnon antamista erityisopettaja Kaisu Piirron Hämeenlinnan hallinto-oikeudelle tekemään valitukseen. Edelleen lautakunta esittää, että Piirron valitus on perusteettomana hylättävä. Edelleen lautakunta esittää, että täytäntöönpanokiellolle tai palkan takaisinmaksulle ei ole perusteita. Päätös Ehdotus hyväksyttiin.