EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 21.2.2018 C(2018) 1211 final Viestintävirasto (FICORA) Itämerenkatu 3 A 00180 Helsinki Suomi Vastaanottaja: Kirsi Karlamaa Pääjohtaja Faksi: +358 295 390 270 Arvoisa pääjohtaja Karlamaa Asia: Komission päätös: Asia FI/2018/2052: Tukkutason paikallisyhteys kiinteään sijaintipaikkaan Suomessa Asia FI/2018/2053: Tukkutason keskusyhteys kiinteään sijaintipaikkaan massamarkkinatuotteille Suomessa Direktiivin 2002/21/EY 7 artiklan 3 kohdan mukainen lausunto 1. MENETTELY Komissio kirjasi 26. tammikuuta 2018 vastaanotetuksi Suomen kansallisen sääntelyviranomaisen Viestintäviraston (FICORA) ilmoituksen 1, joka koskee seuraavia markkinoita Suomessa: tukkutason paikallisyhteys kiinteään sijaintipaikkaan ja tukkutason keskusyhteys kiinteään sijaintipaikkaan massamarkkinatuotteille 2. 1 2 Sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 7 päivänä maaliskuuta 2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) (EYVL L 108, 24.4.2002, s. 33), sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140/EY (EUVL L 337, 18.12.2009, s. 37) ja asetuksella (EY) N:o 544/2009 (EUVL L 167, 29.6.2009, s. 12), 7 artiklan mukaisesti. Vastaavat markkinoita 3a ja 3b komission suosituksessa 2014/710/EU, annettu 9 päivänä lokakuuta 2014, sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY mukaisesti ennakkosääntelyn alaisiksi tulevista merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista sähköisen viestinnän alalla ( merkityksellisiä markkinoita koskeva suositus ) (EUVL L 295, 11.10.2014, s. 79). Euroopan komissio, B-1049 Bryssel. Puhelin (+32-2) 299 11 11.
Kansallinen kuuleminen 3 järjestettiin 11. joulukuuta 2017 ja 8. tammikuuta 2018 välisenä aikana. Komissio pyysi Viestintävirastolta lisätietoja 4 2. helmikuuta 2018 ja sai siltä vastauksen 7. helmikuuta 2018. Puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaan kansalliset sääntelyviranomaiset, Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelin (BEREC) ja komissio voivat antaa asianomaiselle kansalliselle sääntelyviranomaiselle lausuntonsa ilmoitetuista toimenpide-ehdotuksista. 2. TOIMENPIDE-EHDOTUKSEN KUVAUS 2.1. Tausta 2.1.1. Vuoden 2012 markkina-analyysi Markkinoista, jotka koskevat tukkutason paikallisyhteyttä kiinteään sijaintipaikkaan ja tukkutason keskusyhteyttä kiinteään sijaintipaikkaan massamarkkinatuotteille, on aiemmin tehty ilmoitus komissiolle, joka teki niistä arvioinnin asianumeroilla FI/2012/1328-1329 5. Tukkutason paikallisyhteyden merkityksellisiin markkinoihin sisältyivät kuparijohdin- ja valokuitutilaajayhteydet, rinnakkaiskäyttöoikeus ja valokuitutilaajayhteyksissä varatulla aallonpituudella toteutetut yhteydet. Keskusyhteysmarkkinoihin sisältyivät tukkutason DSL- ja Ethernet-tuotteet sekä omat tukkutason kaapelitelevisioverkkotuotteet. Merkitykselliset maantieteelliset markkinat olivat alueellisia molemmilla markkinoilla, ja markkinoiden maantieteellinen rajaus oli määritelty kuntatason tietojen pohjalta. Viestintävirasto yksilöi 111 alueellista markkinaa. Viestintävirasto nimesi tukkutason paikallisyhteyden markkinoilla 27 teleyritystä huomattavan markkinavoiman (HMV) yrityksiksi kaikilla 111 alueellisella markkinalla. Tukkutason keskusyhteyden markkinoilla viestintävirasto ehdotti 27 teleyrityksen nimeämistä HMV-yrityksiksi 104 alueellisella markkinalla (loppuja seitsemää markkinaa pidettiin kilpailtuina). HMV-yritykset nimettiin sen mukaan, mikä on niiden yhteenlaskettu markkinaosuus tukku- ja vähittäistasolla. Tukkutason paikallisyhteyden markkinoilla Viestintävirasto ehdotti, että kahdeksalle HMV-yritykselle asetetaan seuraavat velvollisuudet: i) käyttöoikeuden luovuttaminen; ii) avoimuus; iii) syrjimättömyys; iv) valokuituyhteyksien kustannussuuntautuneisuus (ilman enimmäishintaa) ja kuparitilaajayhteyksien kuukausivuokran enimmäishinnat; v) kustannuslaskenta. Tukkutason keskusyhteyden markkinoilla Viestintävirasto asetti kaikille HMV-yrityksille seuraavat velvollisuudet ainoastaan nopeudeltaan yli 8 Mbit/s laajakaistatukkupalvelujen osalta: i) käyttöoikeuden luovuttaminen; ii) avoimuus; iii) syrjimättömyys. 3 4 5 Puitedirektiivin 6 artiklan mukaisesti. Puitedirektiivin 5 artiklan 2 kohdan mukaisesti. C(2012) 4264. 2
Komissio päätti aloittaa toisen selvitysvaiheen useista kysymyksistä, jotka liittyivät pääasiassa siihen, ettei valokuituinfrastruktuurille oltu asetettu asianmukaisia hintavalvontavelvollisuuksia, sekä siihen, että tukkutason bittivirtapalveluja kohdeltiin eri lailla nopeudesta riippuen. Komissio antoi toisen selvitysvaiheen päätteeksi suosituksen, jossa se pyysi Viestintävirastoa muuttamaan toimenpide-ehdotuksia tai perumaan ne. 2.1.2. Vuoden 2017 markkina-analyysi Viestintävirasto ilmoitti tukkutason paikallisyhteyden ja keskusyhteyden markkinoiden uudesta tarkastelusta asioissa FI/2017/1991-1992 6. Viestintävirasto sisällytti tukkutason paikallisyhteyden merkityksellisiin markkinoihin seuraavat palvelut: i) käyttöoikeus kupari- ja valokuitutilaajayhteyksiin; ii) käyttöoikeus kupari- ja valokuitutilaajayhteyksien osiin; iii) tilaajayhteyksien rinnakkaiskäyttöoikeus; iv) käyttöoikeus virtuaaliseen tilaajayhteyteen kupari- ja valokuituverkoissa. Viestintävirasto määritteli 150 erillistä alueellista maantieteellistä markkinaa. Tukkutason keskusyhteyden tuotemarkkinoihin Viestintävirasto sisällytti i) kupari- ja valokuituverkoissa tarjotut bittivirtatuotteet; ii) kaapelitelevisioverkkojen oman tarjonnan. Merkitykselliset maantieteelliset markkinat määriteltiin paikallisyhteysmarkkinoiden maantieteellisten markkinoiden määritelmän mukaisesti. Viestintävirasto nimesi 21 yritystä HMV-yrityksiksi 131:llä paikallistason verkkoon pääsyn markkinalla ja 21 yritystä HMV-yrityksiksi 127:llä keskustason verkkoon pääsyn markkinalla. Viestintäviraston mukaan kolmelle suurimmalle teleyritykselle 7 aiemmin asetettuja velvollisuuksia oli syytä tiukentaa. Viestintävirasto ehdotti seuraavien velvollisuuksien asettamista tukkutason paikallisyhteyden markkinoilla: i) tilaajayhteyden ja tilaajayhteyden osan käyttöoikeus ja rinnakkaiskäyttöoikeus sekä kupari- että valokuituverkossa, mukaan lukien palvelut ja laitetilat; ii) virtuaalinen tilaajayhteys 8 ; iii) velvollisuus päättää valokuitutilaajayhteydet 9 ; iv) hintavalvonta; v) syrjimättömyys ja tekninen toisinnettavuus, mukaan lukien keskeiset suoritusindikaattorit 10 ; vi) avoimuus ja vii) kustannuslaskenta. 6 7 8 9 10 C(2017) 4722. DNA Oyj, Elisa Oyj ja Telia Finland Oyj. Teleyrityksillä on velvollisuus luovuttaa käyttöoikeus virtuaaliseen tilaajayhteyteen, kun a) ne tekevät muutoksia kupariverkkonsa keskitinalueisiin pilkkomalla keskitinalueita pienemmiksi alueiksi esimerkiksi rakentamalla verkkoja FTTC/VDSL-tekniikalla ja/tai b) ne vektoroivat verkkonsa kupariosuuksia. Teleyrityksillä on velvollisuus toteuttaa kohtuulliset pyynnöt, jotka koskevat valokuitutilaajayhteyden käyttöoikeutta tilanteessa, jossa valokuitutilaajayhteydet on rakennettu, mutta niitä ei ole vielä saatu valmiiksi tai koko matkaltaan kytketty. Keskeisiä suoritusindikaattoreita ovat muun muassa toimitusaika, tilausvahvistusaika, valmistumisaika, toimitusaikajakauma, toimitusvarmuus, viankorjausajat, vikatiheys (vikaa/1000 liittymää) ja onnistunut siirtyminen tukkutuotteesta toiseen (migraatio mitattuna toimitettuina liittyminä / mitattuina liittyminä). 3
Viestintäviraston ehdotuksessa virtuaalista tilaajayhteyttä koskevaa velvollisuus oli rajallinen, sillä virtuaalista tilaajayhteyttä ei suunniteltu tarjottavan täysin kuitupohjaisissa verkoissa, mukaan lukien PON-verkot. Hintavalvontavelvollisuuden osalta Viestintävirasto totesi, ettei ollut olemassa mitään näyttöä sellaisesta teleyritysten markkinakäyttäytymisestä, johon olisi puututtava määräämällä kupariverkossa tarjottavien palvelujen hintavalvonnasta. Viestintävirasto ehdotti LRIC+-mallin perusteella laskettujen enimmäishintojen asettamista kuitutuotteille ja velvollisuutta kupariverkossa tarjottavan virtuaalisen tilaajayhteyden oikeudenmukaiseen ja kohtuulliseen hinnoitteluun 11. Viestintävirasto ehdotti oikeasuhtaisuutta koskevan arvioinnin perusteella, että 18 pienelle teleyritykselle asetetaan samat velvollisuudet kuin edellä mainituille kolmelle suurelle teleyritykselle, lukuun ottamatta velvollisuutta varmistaa tekninen toisinnettavuus ja kustannuslaskenta. Hintavalvontavelvollisuus rajoitettiin virtuaalisen tilaajayhteyden oikeudenmukaiseen ja kohtuulliseen hinnoitteluun. Keskustason kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla Viestintävirasto vahvisti kolmelle suurelle teleyritykselle jo asetetut velvollisuudet: i) käyttöoikeus bittivirtapalveluihin; ii) avoimuus ja iii) hintojen ja ehtojen syrjimättömyys. Viestintävirasto ehdotti, että syrjimättömyysvelvollisuus poistetaan 18 pieneltä teleyritykseltä ja niille asetetaan ainoastaan seuraavat velvollisuudet: i) käyttöoikeus bittivirtapalveluihin ja ii) avoimuus. Komissio päätti aloittaa toisen selvitysvaiheen useista kysymyksistä: i) asianmukaisen hintavalvonnan puuttuminen kupariverkoissa ja virtuaalisissa tilaajayhteyksissä tukkutason paikallisyhteyden markkinoilla; ii) kuitupohjaisten palvelujen hintojen määrittelyssä käytetyn kustannusmenetelmän soveltuvuus tukkutason paikallisyhteyden markkinoilla, etenkin eräiden mallissa käytettyjen oletusten osalta; iii) hintavalvontavelvollisuuden soveltamatta jättäminen kupari- ja valokuituverkkoihin tukkutason keskusyhteyden markkinoilla; ja iv) virtuaalisen tilaajayhteyden vaatimatta jättäminen PON-verkoissa tukkutason paikallisyhteyden markkinoilta. Viestintävirasto päätti peruuttaa ehdotuksensa toisen selvitysvaiheen aikana. 2.2. Markkinoiden määrittely 2.2.1. Laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinat Viestintävirasto aloittaa analyysinsa arvioimalla laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoiden kilpailuolosuhteita. Se toteaa, että vaikka mobiililaitteiden aiheuttama kilpailupaine on kasvanut merkittävästä viime vuosina 12, Suomen vähittäismarkkinoilla mobiililaitteita käytetään kuitenkin yleensä täydentämään kiinteitä laajakaistayhteyksiä. Viime vuosina xdsl-liittymien määrä on kuitenkin tasaisesti supistunut 13, samaan aikaan kun muiden laajakaistatekniikoiden määrät ovat kasvaneet 14. 11 12 13 Oikeudenmukaisena ja kohtuullisena hintana pidettiin hintaa, joka on sama kuin kuparitilaajayhteydestä perittävä hinta. Matkaviestinverkossa siirretyn datan määrä on Suomessa lähes kaksinkertaistunut vuosittain, mikä johtuu erityisesti siitä, että suurin osa mobiililiittymistä on tiedonsiirtomäärältään rajoittamattomia, sekä siitä, että uudet verkot ovat erittäin kattavia. Vuodesta 2011 xdsl-liittymien määrä väheni noin 29 prosenttia vuoden 2016 puoliväliin mennessä. Erityisesti ADSL-liittymien määrä supistui noin 40 prosenttia, kun taas VDSL-liittymien määrä kasvoi 4
Viestintäviraston mukaan myönteistä kehitystä on tapahtunut nopeiden laajakaistaliittymien saatavuudessa ja liittymien lukumäärässä. Nopeudeltaan alle 10 Mbit/s liittymiä oli enää 20 prosenttia kaikista liittymistä vuoden 2016 puolivälissä, kun vuonna 2011 niitä oli 60 prosenttia. Viestintävirasto toteaa, että eri maantieteellisten alueiden vähittäismarkkinoiden kilpailuolosuhteissa esiintyy suurta vaihtelua etenkin teleyritysten markkinaosuuksien suhteen. 2.2.2. Paikallistason kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinat Viestintävirasto vahvistaa asiassa FI/2017/1991 ehdottamansa markkinoiden määrittelyn ja sisällyttää merkityksellisiin markkinoihin i) kupari- ja valokuitutilaajayhteydet; ii) kupari- ja valokuitutilaajayhteyksien osat; iii) tilaajayhteyksien rinnakkaiskäyttöoikeuden; iv) virtuaalisen tilaajayhteyden kupari- ja valokuituverkoissa 15. Viestintävirasto vahvistaa markkinoiden jakamisen eri maantieteellisiin alueisiin ja ehdottaa, että maantieteellisenä yksikkönä käytetään kuntia, jotka yhdistetään ominaisuuksiltaan homogeenisiksi alueiksi 16. Viestintävirasto on tältä pohjalta määritellyt 150 erillistä alueellista maantieteellistä markkinaa. Viestintäviraston analyysi osoittaa, että käytössä olevien tilaajayhteyksien määrä oli vuoden 2015 lopussa laskenut 38 prosenttia vuoteen 2010 verrattuna 17. Valtaosa tilaajayhteyksistä on edelleen kuparilla toteutettuja, mutta kuitutilaajayhteyksien osuus noin 220 prosenttia. VDSL-liittymien määrän huomattavasta kasvusta huolimatta ne ovat korvanneet vanhemmat kupariverkkotekniikoilla tarjotut palvelut vain osittain. Niitä on korvattu myös muilla kuin kupariverkkoihin perustuvilla laajakaistatekniikoilla. On syytä huomata, että useat perinteiset teleyritykset ovat viime vuosina purkaneet kupariverkkoja haja-asutusalueilla, mikä on heikentänyt ADSL-liittymien saatavuutta. 14 15 16 17 Vuonna 2016 vähittäisliittymistä 46 prosenttia oli xdsl-liittymiä, 24 prosenttia oli kaapelimodeemiliittymiä (mm. DOCSIS 3.0), 23 prosenttia oli Ethernet-liittymiä, 6 prosenttia oli FTTH-liittymiä, 0,2 prosenttia oli kiinteitä langattomia yhteyksiä ja 0,1 prosenttia oli muita tekniikoita. Etenkin Ethernet-liittymien määrä on kasvanut 220 prosenttia vuodesta 2011, ja FTTHliittymien määrä on kasvanut samana aikana 140 prosenttia. Viestintäviraston mukaan virtuaalista tilaajayhteyttä, jolla on tietyt tekniset ominaisuudet, voitaisiin pitää kupari- ja valokuitutilaajayhteyksien korvaajana. Virtuaalista tilaajayhteyttä ei kuitenkaan vielä tarjota markkinoilla. Kunnat yhdistetään alueiksi seuraavia kumulatiivisia kriteerejä soveltaen: i) kunnat muodostavat fyysisesti yhtenäisen maantieteellisen markkina-alueen; ii) alueen markkinajohtajan markkinaosuus samaan alueeseen kuuluvissa kunnissa on lähes yhtä suuri ja markkinajohtaja on sama; iii) alueeseen kuuluvissa kunnissa omia tilaajayhteyksiä omistavien kilpailevien teleyritysten lukumäärä on lähes yhtä suuri. Viestintäviraston mukaan tätä kehitystä selittää ADSL-liittymien määrän lasku sekä joidenkin teleyritysten kupariverkkojen purkaminen. 5
kasvaa valokuituverkkojen rakentamisen myötä 18. Suurin osa tilaajayhteyksistä on teleyritysten omassa käytössä 19. 2.2.3. Keskustason kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinat Viestintävirasto vahvistaa asiassa FI/2017/1992 ehdottamansa markkinoiden määrittelyn ja sisällyttää tukkutason keskusyhteyden tuotemarkkinoihin i) kupari- ja valokuituverkoissa tarjotut bittivirtatuotteet ja ii) kaapelitelevisioverkkojen oman tarjonnan. Teleyritykset ovat kehittäneet kaapelitelevisioverkkoja lähinnä alueilla, joilla niillä jo oli HMV-asema laajakaistamarkkinoilla kupariverkkojensa ansiosta. Viestintävirasto katsoo, että vaikka kaapelitelevisioverkossa on teknisesti mahdollista toteuttaa tukkutuote, joka vastaa kupari- tai valokuituverkkojen kautta tarjottavaa tuotetta, kaapelituote ei olisi teknisten ominaisuuksiensa vuoksi taloudellisesti kannattava 20. Viestintävirasto tunnustaa kuitenkin, että kaapeliverkkojen kautta tarjottavat laajakaistapalvelut ovat vähittäismarkkinoilla merkittävin vaihtoehto kupari- ja valokuituverkoissa tarjotuille laajakaistapalveluille, ja sen vuoksi ne aiheuttavat epäsuoraa kilpailupainetta, joka on otettava huomioon kilpailuolosuhteita arvioitaessa. Viestintävirasto toteaa, että vuokrattujen bittivirtatuotteiden määrä on laskenut edellisen markkina-analyysin jälkeen 21, ja se odottaa tämän suuntauksen jatkuvan tulevaisuudessa. Lasku koskee erityisesti kuparituotteita, jotka on osittain korvattu valokuitutuotteilla 22. Valokuituverkossa toteutettujen bittivirtatuotteiden kysyntä on kuitenkin kasvanut hyvin hitaasti. Viestintäviraston mukaan tämä johtuu suurelta osin valokuitutilaajayhteyksien korkeista tukkuhinnoista. Bittivirtatuotteiden merkitykselliset maantieteelliset markkinat on määritelty tukkutason paikallisyhteyden markkinoiden maantieteellisten markkinoiden mukaisesti. 18 19 20 21 22 Viestintäviraston mukaan vuoden 2015 lopussa 87 prosenttia tilaajayhteyksistä oli toteutettu kuparilla ja 13 prosenttia valokuidulla. Vuonna 2010 vastaavat luvut olivat 98 prosenttia ja 2 prosenttia. Vuoden 2015 lopussa käytössä olevista kuparitilaajayhteyksistä muille vuokrattuja oli 16 prosenttia ja käytössä olevista kuitutilaajayhteyksistä 11 prosenttia. Viestintävirasto toteaa, että kaapeliverkon tukkutuotteen vuokraaminen olisi kilpailevan teleyrityksen kannalta taloudellisesti kannattavaa ainoastaan, mikäli se kykenee saamaan suuren määrän loppuasiakkaita, joiden kesken se kykenisi jakamaan käyttöönsä saaman taajuusalueen. Vuoden 2010 loppuun verrattuna vuokrattujen bittivirtatuotteiden määrä oli laskenut jo 43 prosenttia vuoden 2015 lopussa, jolloin käytössä oli 24 000 bittivirtayhteyttä (kun vuokrattujen tilaajayhteyksien määrä oli 200 000). Näistä tuotteista 78 prosenttia oli kolmen suuren teleyrityksen vuokralle antamia. Valokuidun kasvanut tarjonta johtuu suurelta osin seutuverkkoyrityksistä, sillä kaikkiaan 4300:sta valokuituverkoissa vuokratusta bittivirtatuotteesta 3000 oli seutuverkkoyritysten muille vuokraamia. 6
2.3. Huomattavan markkinavoiman toteaminen 2.3.1. Paikallistason kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinat ja keskustason kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinat Viestintäviraston päätelmät huomattavan markkinavoiman arvioinnista ovat samat kuin jotka se ilmoitti asioissa FI/2017/1991-1992. Viestintävirasto ehdottaa, että 21 yritystä nimetään HMV-yrityksiksi 131:llä paikallistason verkkoon pääsyn tukkumarkkinalla ja 21 yritystä nimetään HMVyrityksiksi 127:llä keskustason verkkoon pääsyn tukkumarkkinalla. Viestintävirasto on käyttänyt muun muassa seuraavia kriteerejä: markkinaosuudet, infrastruktuurin vaikea toisinnettavuus, ostajan tasapainottava neuvotteluvoima ja korkeat markkinoille tulon esteet. Hinnoittelukäyttäytymisen osalta Viestintävirasto toteaa, että kuparituotteiden hinnat ovat useimmissa tapauksissa pysyneet vakaina viime vuosina huolimatta siitä, ettei enimmäishintaa ole asetettu. Kuitutuotteiden hinnat ovat puolestaan asetettu huomattavasti korkeammalle tasolle kuin LRIC+-mallin perusteella laskettu taso 23. Kuparitilaajayhteyksien hintavakaus on syntynyt tilanteessa, jossa HMV-yrityksille on asetettu yleinen kustannussuuntautuneisuutta koskeva velvollisuus. Nämä hinnat eivät siten ole kaupallisia hintoja vaan ne edustavat pikemminkin teleyritysten arvioita kustannusperusteisista hinnoista. Markkinoiden suurimmat toimijat ovat Elisa Oyj, DNA Oyj ja Telia Finland Oyj. Loput teleyritykset ovat Finnet-liittoon kuuluvia pieniä verkkoyrityksiä 24. Kaikki perinteiset teleyritykset ovat vertikaalisesti integroituneita ja ne omistavat sekä kupari- että valokuituverkkoja. Osalla niistä on myös kaapelitelevisioverkkoja. Viestintävirasto toteaa, että eri puolille Suomea on viimeisen kymmenen vuoden aikana perustettu osuuskuntia ja kunnallisia osakeyhtiöitä, jotka ovat rakennuttaneet valokuituverkkoja pääasiassa harvaan asutuilla alueilla. Seutuverkkoyritykset toimivat yleensä niin kutsutulla avoimen verkon mallilla (open access). Koska suurin osa niistä on saanut valtion laajakaistatukia kuituverkkojen rakentamiseen, niihin sovelletaan valtion laajakaistatukien ehtoja 25. Viestintävirasto toteaa, ettei seutuverkkoyrityksillä ole huomattavan markkinavoiman asemaa paikallistason eikä keskustason verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla 26. Viestintävirasto katsoo, että niiden kilpailukäyttäytyminen poikkeaa 23 24 25 Viestintävirasto toteaa, että joillain teleyrityksillä tukkuhinnat ovat jopa nelinkertaiset LRIC+-mallilla määritettyyn kustannussuuntautuneeseen tasoon verrattuna. Laajakaistaliittymien määrillä laskettuna Elisan valtakunnallinen markkinaosuus oli 34 prosenttia, Telian 30 prosenttia ja DNA:n 25 prosenttia vuonna 2016. Finnet-ryhmän yhteenlaskettu markkinaosuus oli 12 prosenttia. Kolmen suurimman teleyrityksen osuus kaikista muille vuokratuista kuparitilaajayhteyksistä oli 94 prosenttia, kuitutilaajayhteyksistä 12 prosenttia ja bittivirtatuotteista 78 prosenttia. Laajakaistarakentamisen tuesta haja-asutusalueilla annetun lain (1186/2009) mukaisesti teleyritykset, jotka ovat saaneet valtiontukea valokuituverkon rakentamiseen, ovat velvoitettuja luovuttamaan käyttöoikeuden verkkoon kohtuulliseen hintaan ja syrjimättömin ehdoin. 7
huomattavasti perinteisistä vertikaalisesti integroiduista teleyrityksistä, jotka pyrkivät tavallisesti maksimoimaan tulot. 2.4. Korjaavat toimet 2.4.1. Paikallistason kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinat Viestintävirasto ehdottaa, että se tarkistaa tarkastelutapaansa ja muuttaa ehdotettuja toimenpiteitä aiemmin ilmoittamiinsa ehdotuksiin verrattuna (FI/2017/1991-1992) ottaen huomioon komission vakavia epäilyjä koskevassa kirjeessä esittämät huomautukset. Viestintävirasto ehdottaa nyt erityisesti, että kolmelle suurelle teleyritykselle asetetaan seuraavat velvollisuudet: i) tilaajayhteyden ja tilaajayhteyden osan käyttöoikeus ja rinnakkaiskäyttöoikeus sekä kupari- että valokuituverkossa; ii) virtuaalinen tilaajayhteys 27 oikeudenmukaisin ja kohtuullisin hinnoin kupariverkossa 28 ja syrjimättömin hinnoin 29 valokuituverkossa, myös PON-verkoissa; iii) velvollisuus päättää valokuitutilaajayhteydet 30 ; iv) syrjimättömyys 31 ja tekninen toisinnettavuus, myös keskeiset suoritusindikaattorit; v) avoimuus; vi) enimmäishinnat 32 26 27 28 29 30 31 32 Suurin osa seutuverkkoyrityksistä on rakentanut verkkonsa harvaan asutuille alueille, joilla muilla yrityksillä on HMV-asema. Viestintävirasto toteaa, että eräät seutuverkkoyritykset ovat kasvattaneet markkinaosuuttaan huomattavasti, mutta katsoo kuitenkin, ettei kasvu ole riittävä, jotta ne pitäisi nimetä HMV-yrityksiksi. HMV-yrityksillä on velvollisuus luovuttaa käyttöoikeus virtuaaliseen tilaajayhteyteen, jos a) yritys tekee muutoksia kupariverkkonsa keskitinalueisiin pilkkomalla keskitinalueita pienemmiksi alueiksi esimerkiksi rakentamalla verkkoja FTTC/VDSL-tekniikalla ja/tai b) se vektoroi verkkonsa kupariosuuksia ja/tai c) HMV yrityksen nykyisessä tai tulevassa PON-verkossa ei pystytä tarjoamaan fyysistä tilaajayhteyttä vastaavaa tuotetta. Viestintäviraston mukaan virtuaalisen tilaajayhteyden oikeudenmukaisena ja kohtuullisena hintana on pidettävä hintaa, joka vastaa fyysisestä kuparitilaajayhteydestä perittävää hintaa. Viestintävirasto toteaa, että vaikka virtuaalista tilaajayhteyttä koskeva velvollisuus asetetaan, markkinoilla ei ole tällä hetkellä saatavilla virtuaalisia tilaajayhteystuotteita. Viestintäviraston mukaan riittää, että HMV-yritykset velvoitetaan tarjoamaan virtuaalisia tilaajayhteystuotteita kuituverkossa syrjimättömin ehdoin ja hinnoin. Viestintävirasto otti tätä velvollisuutta asettaessaan huomioon myös PON-verkkojen hyvin pienen määrän. Viestintävirasto ilmoittaa seuraavansa aktiivisesti tilaajayhteysmarkkinoiden kehitystä ja virtuaalisten tilaajayhteystuotteiden käyttöönottoa ja hinnoittelua ja puuttuvansa asiaan tarvittaessa. Teleyrityksillä on velvollisuus toteuttaa kohtuulliset pyynnöt, jotka koskevat valokuitutilaajayhteyden käyttöoikeutta tilanteessa, jossa valokuitutilaajayhteydet on rakennettu, mutta niitä ei ole vielä saatu valmiiksi tai koko matkaltaan kytketty. Syrjimättömyysvelvollisuus koskee hintoja ja ehtoja. Velvollisuus soveltaa syrjimätöntä hinnoittelua edellyttää, että HMV-yritys hinnoittelee tukkutuotteensa siten, että kilpaileva yhtä tehokas toimija pystyy sitä vuokraamalla tarjoamaan vastaavaa vähittäistuotetta kannattavasti. Kolmelle suurelle teleyritykselle asetetut enimmäishinnat on laskettu käyttäen tarkistettua BU-LRIC+mallia, ja ne ovat seuraavat: 8
valokuitutilaajayhteyksille ja niiden osille; vii) ehdollinen 33 kustannussuuntautuneisuus kuparitilaajayhteyksille; ja viii) kustannuslaskenta. Viestintävirasto ehdottaa oikeasuhtaisuutta koskevan arvioinnin perusteella, että 18 pienelle HMV-yritykselle asetetaan seuraavat velvollisuudet: i) tilaajayhteyden ja tilaajayhteyden osan käyttöoikeus ja rinnakkaiskäyttöoikeus sekä kupari- että valokuituverkossa, mukaan lukien laitetilat; ii) virtuaalinen tilaajayhteys oikeudenmukaisin ja kohtuullisin hinnoin; iii) velvollisuus päättää valokuitutilaajayhteydet; iv) syrjimättömyys; v) avoimuus. 2.4.2. Keskustason kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinat Keskustason kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla Viestintävirasto ehdottaa kolmelle suurelle HMV-yritykselle jo määrättyjen velvollisuuksien vahvistamista: i) käyttöoikeus bittivirtapalveluihin; ii) avoimuus; iii) syrjimättömyys; ja iv) kustannuslaskenta. Viestintävirasto ehdottaa, että 18 pienelle HMV-yritykselle asetetaan ainoastaan seuraavat velvollisuudet: i) käyttöoikeus bittivirtapalveluihin; ii) avoimuus; ja iii) syrjimättömyys. Viestintävirasto toteaa, että syrjimättömyysvelvollisuuden asettaminen bittivirtapalveluille on riittävä ja oikeasuhtainen keino edistää kilpailua, eikä tiukempaa hintasääntelyä siksi tarvita. 2.4.3. Viestintäviraston markkinoille 3a ja 3b asettamien velvollisuuksien muutokset komission asioissa FI/2017/1991-1992 esittämien vakavien epäilyjen jälkeen Viestintäviraston nyt antamissaan ilmoituksissa ehdottamilla muutetuilla korjaavilla toimilla pyritään vastaamaan komission asioissa FI/2017/1991-1992 esittämiin vakaviin epäilyihin. Kahdessa ilmoituksessa ehdotetut korjaavat toimet on esitetty seuraavassa taulukossa: Komission vakavat epäilyt asioissa FI/2017/1991-1992 Nyt annetussa ilmoituksessa ehdotetut korjaavat toimet (FI/2018/2052-2053) Tukkutason paikallisyhteyden markkinat (markkina 3a) 1 Kuparitilaajayhteyksien kustannussuuntautuneisuutta koskevan velvollisuuden poistaminen kolmelta suurelta teleyritykseltä Kaikki teleyritykset sitoutuvat jäädyttämään kuparitilaajayhteyksien nykyiset hinnat + ehdollinen hintavalvontavelvollisuus (kustannussuuntautuneisuus) 33 Kaikki teleyritykset (suuret ja pienet) ovat sitoutuneet jäädyttämään kuparitilaajayhteyksien nykyiset hinnat seuraaviksi kolmeksi vuodeksi. Kuparitilaajayhteyksien kustannussuuntautuneisuutta koskeva velvollisuus tulee voimaan automaattisesti, jos teleyritys ei noudata tätä sitoumusta. Viestintäviraston mukaan tämä toimintatapa riittää varmistamaan sen, että hinnat eivät nouse. 9
2 3 4 Enimmäishinnat kolmen suuren teleyrityksen valokuitutilaajayhteyksille (tuotantopanosten vastaavuuteen ja taloudellisen toisinnettavuuden testiin perustuvan lähestymistavan sijaan) Valokuitutilaajayhteyksien enimmäishintojen määrittelyyn käytetyssä LRIC+-kustannusmallissa oletetaan valokuidun olevan saatavilla kaikkialla, mikä johtaa perusteettoman korkeisiin enimmäishintoihin Ei velvollisuutta tarjota virtuaalista tilaajayhteyttä PON-verkoissa Enimmäishinnat kolmen suuren teleyrityksen valokuitutilaajayhteyksille (tuotantopanosten vastaavuuteen ja taloudellisen toisinnettavuuden testiin perustuvan lähestymistavan sijaan) + lisäperustelut LRIC+-kustannusmallissa ei oteta huomioon niitä maan osia, joissa ei ole valokuituverkkoja, jotta malli vastaisi paremmin palvelusta aiheutuvia kustannuksia Asetetaan velvollisuus tarjota virtuaalista tilaajayhteyttä PONverkoissa Tukkutason keskusyhteyden markkinat (markkina 3b) 5 6 Ei hintavalvontavelvollisuuksia bittivirtatuotteiden tarjonnassa Syrjimättömyysvelvollisuuden poistaminen 18 pieneltä teleyritykseltä Ei hintavalvontavelvollisuuksia bittivirtatuotteiden tarjonnassa + lisäperustelut syrjimättömyysvelvollisuudelle, joka kattaa sisäisen ja ulkoisen syrjinnän ja jota seurataan keskeisillä suoritusindikaattoreilla Asetetaan syrjimättömyysvelvollisuus 18 pienelle teleyritykselle Edellä olevassa taulukossa esitetään Viestintäviraston ehdottamat muutokset (korostettu lihavoimalla) verrattuna sen aiemmin tekemään analyysiin tukkutason paikallisyhteyden ja keskusyhteyden markkinoista (FI/2017/1191-1992). Viestintävirasto pidättäytyy kuitenkin kannassaan, jonka mukaan enimmäishintojen asettaminen kolmen suuren teleyrityksen valokuitutilaajayhteyksille on parempi vaihtoehto kuin joustavampi lähestymistapa, johon sisältyisi tuotantopanosten vastaavuutta ja taloudellisen toisinnettavuuden testiä koskevan vaatimuksen asettaminen 34. 34 Viestintävirasto katsoo, että tuotantopanosten vastaavuuden asettamisesta kolmelle suurelle teleyritykselle saatavat hyödyt olisivat pienemmät kuin sen täytäntöönpanosta aiheutuvat kustannukset (velvollisuuden noudattaminen aiheuttaa suuren taakan teleyrityksille). Se katsoo lisäksi, että nykyisen taloudellisen toisinnettavuuden testiä koskevan vaatimuksen jatkaminen kolmella suurella teleyrityksellä aiheuttaisi erittäin suuren taakan sekä Viestintävirastolle että teleyrityksille, koska se edellyttäisi esimerkiksi määräalennusten ja asiakassuhteen keskimääräisen keston laskemista sekä sitä, että kukin teleyritys määrittelee lippulaivatuotteiden korin ja päivittää sitä säännöllisesti. 10
Viestintävirasto katsoo myös edelleen, että hintavalvontavelvollisuuksien asettaminen ei ole oikeasuhtaista tukkutason keskusyhteyden markkinoilla 35. 3. HUOMAUTUKSET Komissio on tutkinut Viestintäviraston ilmoituksen ja sen toimittamat lisätiedot ja esittää niistä seuraavan lausunnon 36. Hintavalvontavelvollisuuden soveltamatta jättäminen kupari- ja valokuituverkkoihin tukkutason keskusyhteyden markkinoilla Aiemman ilmoituksensa tavoin Viestintävirasto on edelleen sillä kannalla, ettei suurille eikä pienille teleyrityksille aseteta mitään hintasääntelyä tukkutason keskusyhteyden markkinoilla. Viestintävirasto ehdottaa, että yrityksille asetetaan ainoastaan velvollisuus soveltaa syrjimätöntä hinnoittelua osana syrjimättömyysvelvollisuutta. Viestintävirasto toteaa, ettei tukkutason keskusyhteyden markkinoilla ole olemassa mitään näyttöä kilpailuongelmista, jotka oikeuttaisivat hintavalvontavelvollisuuden asettamisen. Kuten asioihin FI/2017/1991-1992 liittyvissä vakavissa epäilyissä jo todetaan, komissio katsoo, että hintavalvontavelvollisuuden puuttuessa HMV-yritykset voisivat joissain olosuhteissa edelleen periä liian suuria tukkuhintoja bittivirtapalveluista tai käyttää hintaruuvia. Komissio tunnustaa kuitenkin, että tukkutason keskusyhteyden palvelujen kysyntä on laskenut huomattavasti. Tämä suuntaus tulee todennäköisesti jatkumaan, koska Suomen teleyritykset keskittyvät selvästi eriytettyihin tilaajayhteyksiin bittivirtapalvelujen sijaan. Komissio panee myös merkille, etteivät teleyritykset ole tehneet valituksia etenkään kansallisten kuulemisten yhteydessä hintasääntelyn puuttumisesta tukkutason keskusyhteyden markkinoilla, eikä yksikään teleyritys ole pyytänyt Viestintävirastoa toteuttamaan tämänsuuntaisia toimenpiteitä. Komissio panee myös merkille parannukset, joita Viestintävirasto on tehnyt tukkutason paikallisyhteyden markkinoilla asettamiinsa velvollisuuksiin. Ne tulevat todennäköisesti välillisesti rajoittamaan hintoja, joita teleyritykset asettavat tukkutason keskusyhteyden markkinoiden loppupään palveluille. Komissio toteaa toisaalta, että teleyritykset investoivat vain rajallisesti maan niissä osissa, jotka eivät kuulu niiden omaan verkkoon. Tällaisessa ympäristössä hyvin toimivat bittivirtamarkkinat, etenkin jos ne on toteutettu valokuituverkossa, antaisivat teleyrityksille mahdollisuuden tarjota loppukäyttäjille erittäin nopeita 35 36 Viestintävirasto toteaa, että syrjimättömyysvelvollisuuden asettaminen bittivirtamarkkinoilla on riittävä toimenpide kilpailuongelmien käsittelemiseksi, koska i) bittivirtatuotteiden lukumäärä on laskenut merkittävästi viime vuosina (vuoden 2015 lopussa muille vuokrattujen bittivirtatuotteiden kokonaismäärä oli 24 000 kappaletta), ja tämän kehityksen odotetaan jatkuvan; ii) teleyritysten kysyntä kohdistuu pääasiassa niiden liiketoiminnan kehittämiseen niiden omalla toiminta-alueella eriytettyjen tilaajayhteyksien kautta, eikä palvelujen tarjoamiseen maan muissa osissa bittivirtaa käyttäen; iii) tukkutason paikallisyhteyden markkinoille asetetut tiukemmat hinnoitteluvelvollisuudet voivat välillisesti auttaa ratkaisemaan kilpailuongelmia bittivirtamarkkinoilla; ja iv) Viestintävirasto ei ole saanut teleyrityksiltä toimenpidepyyntöjä tai merkittäviä valituksia, jotka koskevat hintasääntelyn puuttumista näiltä markkinoilta. Puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaisesti. 11
vähittäispalveluja maan muissa osissa ilman, että niiden tarvitsee rakentaa oma verkkoinfrastruktuuri. Tätä taustaa vasten komissio pyytää Viestintävirastoa seuraamaan tiiviisti tukkutason keskusyhteyden markkinoiden kehitystä ja erityisesti teleyritysten oman verkkonsa peittoalueen ulkopuolelle tekemien investointien tasoa. Jos tukkutason paikallisyhteyden markkinoilla asetettu tiukempi sääntely ja tukkutason keskusyhteyden markkinoilla asetettu syrjimättömyysvelvollisuus eivät rajoita riittävästi teleyritysten bittivirtapalveluistaan perimiä hintoja, komissio kehottaa Viestintävirastoa tarkastelemaan lähestymistapaansa uudelleen jo ennen markkinaselvitysjakson loppua ja soveltamaan tukkutason keskusyhteyden markkinoilla tiukempia korjaavia toimia ainakin kolmeen suureen teleyritykseen. Puitedirektiivin 7 artiklan 7 kohdan mukaisesti Viestintäviraston on otettava muiden kansallisten sääntelyviranomaisten, BERECin ja komission lausunnot mahdollisimman tarkasti huomioon, ja se voi hyväksyä lopullisen toimenpide-ehdotuksen, joka on annettava komissiolle tiedoksi. Komission kanta tähän nimenomaiseen ilmoitukseen ei rajoita sen mahdollisia kantoja suhteessa muihin ilmoitettuihin toimenpide-ehdotuksiin. Suosituksen 2008/850/EY 37 15 kohdan mukaisesti komissio julkaisee tämän asiakirjan verkkosivuillaan. Komissio ei pidä asiakirjaan sisältyvää aineistoa luottamuksellisena. Jos katsotte kuitenkin, että tämä asiakirja sisältää liikesalaisuuksia koskevien Euroopan unionin ja kansallisten sääntöjen mukaisesti luottamuksellisia tietoja, ja toivotte, että kyseiset tiedot poistetaan ennen asiakirjan julkaisemista, pyydämme teitä ilmoittamaan siitä komissiolle 38 kolmen työpäivän kuluessa tämän asiakirjan vastaanottamisesta 39. Pyydämme teitä myös perustelemaan pyyntönne. Kunnioittavasti Komission puolesta Roberto Viola Pääjohtaja 37 38 39 Komission suositus 2008/850/EY, annettu 15 päivänä lokakuuta 2008, ilmoituksista, määräajoista ja kuulemisista, joista säädetään sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY 7 artiklassa (EUVL L 301, 12.11.2008, s. 23). Pyynnöt on lähetettävä joko sähköpostitse osoitteeseen CNECT-ARTICLE7@ec.europa.eu tai faksilla numeroon (+32-2) 298 87 82. Komissio voi tiedottaa yleisölle arviointinsa tuloksesta ennen kolmen päivän määräajan päättymistä. 12