Olen esittelijänä ja ratkaisijana tehnyt seuraavan esityksen päätökseksi:

ÄÄNESTYSLAUSUNTO LIITE 2 Liite päätökseen 83/2018/1 6.7.2018 Olen esittelijänä ja ratkaisijana tehnyt seuraavan esityksen päätökseksi: Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto hylkää hakemuksen kuitusaven luokittelusta sivutuotteeksi. RATKAISUN PERUSTELUT Keskeiset säännökset Ympäristönsuojelulain 20 :n mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on periaatteena, että: 1) menetellään toiminnan laadun edellyttämällä huolellisuudella ja varovaisuudella ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi sekä otetaan huomioon toiminnan aiheuttaman pilaantumisen vaaran todennäköisyys, onnettomuusriski sekä mahdollisuudet onnettomuuksien estämiseen ja niiden vaikutusten rajoittamiseen (varovaisuus- ja huolellisuusperiaate); 2) noudatetaan ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoituksenmukaisia ja kustannustehokkaita eri toimien yhdistelmiä (ympäristön kannalta parhaan käytännön periaate). Ympäristönsuojelulain 48 :ssä on säädetty lupaharkinnan perusteista seuraavasti. Lupaviranomaisen on tutkittava ympäristöluvan myöntämisen edellytykset ja otettava huomioon asiassa annetut lausunnot ja tehdyt muistutukset ja mielipiteet. Lupaviranomaisen on muutoinkin otettava huomioon, mitä yleisen ja yksityisen edun turvaamiseksi säädetään. Ympäristölupa on myönnettävä, jos toiminta täyttää tämän lain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen säännösten vaatimukset. Lupa-asiaa ratkaistaessa on noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään. Toiminnan olennaista muuttamista koskeva lupahakemus on ratkaistava siten, että harkinta kattaa ne toiminnan osat, joihin olennainen muutos voi vaikuttaa ja ne ympäristöön kohdistuvat vaikutukset ja riskit, joita muutos voi aiheuttaa. Ympäristönsuojelulain 58 :n mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset jätteistä ja jätehuollosta jätelain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamiseksi. Jätteen määritelmästä Ympäristölainsäädännössä aineet ja esineet jakautuvat jätteisiin ja ei-jätteisiin. Jätteen määritelmästä on säädetty jätelain 5 :ssä. Jätelain 5 :n 1 momentin mukaan tarkoitetaan jätteellä ainetta tai esinettä, jonka sen haltija on poistanut tai aikoo poistaa käytöstä taikka on velvollinen poistamaan käytöstä. Määritelmä vastaa jätedirektiivin mukaista jätteen määritelmää. Englanniksi on käytetty termiä discard, joka suomeksi on käännetty käytöstä poistamiseksi.

Jätelain 5 sisältää myös suoraan jätedirektiiviin perustuvat säännökset siitä milloin aine tai esine ei ole jäte vaan sivutuote (2 momentti) sekä jätteeksi luokittelun päättymisestä (4 momentti). Säännösten kriteerit vastaavat pitkälti direktiivissä esitettyjä. Jätelain 5 :n 2 momentin mukaan aine tai esine ei ole jäte vaan sivutuote, jos se syntyy sellaisessa tuotantoprosessissa, jonka ensisijaisena tarkoituksena ei ole tämän aineen tai esineen valmistaminen, ja: 1) aineen tai esineen jatkokäytöstä on varmuus; 2) ainetta tai esinettä voidaan käyttää suoraan sellaisenaan tai sen jälkeen, kun sitä on muunnettu enintään tavanomaisen teollisen käytännön mukaisesti; 3) aine tai esine syntyy tuotantoprosessin olennaisena osana; sekä 4) aine tai esine täyttää sen suunniteltuun käyttöön liittyvät tuotetta sekä ympäristön- ja terveydensuojelua koskevat vaatimukset eikä sen käyttö kokonaisuutena arvioiden aiheuta vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle. Jätelaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi annetun hallituksen esityksen (199/2010) mukaan säännöksen perusteella sivutuotteeksi voitaisiin määritellä ainoastaan tuotantoprosessissa syntyviä niin sanottuja jäännöstuotteita, jotka syntyvät prosessin sivuvirtana varsinaisen päätuotteen ohella. Esimerkiksi kulutuksen jäännöstuotteita ei tämän säännöksen perusteella voitaisi määritellä sivutuotteeksi. Sivutuote ei olisi jätelaissa tarkoitettua jätettä eikä siihen siten sovellettaisi jätelain tai sen nojalla annettuja säännöksiä. Sivutuote rinnastuisi mihin tahansa tuotteeseen ja kuuluisi kyseistä tuotetta koskevan tuotesääntelyn piiriin. Esimerkiksi vaarallisia aineita sisältäviin sivutuotteisiin sovellettaisiin kemikaalilainsäädäntöä ja mahdollista muuta kyseistä tuoteryhmää koskevaa erityislainsäädäntöä. Aineen tai esineen määrittely sivutuotteeksi olisi säännöksen mukaan mahdollista vain, jos kaikki 2 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Toisin kuin prosessissa syntyvä jäte, sivutuotteeksi määriteltävän jäännöstuotteen voitaisiin katsoa olevan prosessissa tarkoituksella tuotettua. Tästä osoituksena voisi olla esimerkiksi se, että jäännöstuotteen käyttöominaisuuksia pyritään raaka-ainevalintojen ja tuotantoprosessin teknisten säätöjen avulla räätälöimään jatkokäyttöön mahdollisimman hyvin soveltuviksi. Hallituksen esityksen (199/2010) yksityiskohtaisissa perusteluissa on lisäksi esitetty seuraavaa. Kohdan 1 mukaan aineen tai esineen käytön olisi oltava varmaa. Tämä tarkoittaisi näyttöä tai varmuutta materiaaliin kohdistuvasta käyttötarpeesta ja yleisestä kysynnästä. Aineen tai esineen positiivinen taloudellinen arvo ei sellaisenaan riittäisi perusteeksi 1 kohdassa tarkoitetun kriteerin täyttymiselle (Komissio vs. Italia C-195/05 sekä Palin Granit C-09/00). Käytännössä edellytyksen täyttyminen olisi riippuvainen ajallisesta ja paikallisesta markkinatilanteen vaihtelusta. Esimerkiksi pitkäaikaisen sopimuksen olemassaoloa materiaalin haltijan ja jatkokäyttäjien välillä voitaisiin tietyissä tapauksissa pitää osoituksena jatkokäytön riittävästä varmuudesta. Materiaalin varastointi pitkäksi ajaksi ennen mahdollista mutta ei varmuudella toteutuvaa uudelleenkäyttöä viittaisi puolestaan siihen, että materiaalia olisi pidettävä jätteenä (Palin Granit C-9/00). Kohdan 2 mukaan ainetta tai esinettä tulisi voida käyttää suoraan sellaisenaan tai enintään tavanomaisen teollisen käytännön mukaisesti muunnettuna. Jos materiaalin jatkokäyttö edellyttäisi sellaista direktiivissä tarkoitettua hyödyntämistointa, jossa aineen tai esineen koostumusta tai ominaisuuksia

muutetaan esimerkiksi ympäristönsuojeluvaatimusten täyttämiseksi, sitä ei voitaisi pitää sivutuotteena, vaan se olisi jätettä (Avesta Polarit C114-/01). Tavanomaiseksi teolliseksi käytännöksi voitaisiin katsoa esimerkiksi varmentavien näytteiden ottaminen tai sellaiset muut tuotantoprosessiin kiinteästi liittyvät käsittelytoimet, joiden tarkoituksena on aineen tai esineen jatkokäyttöön liittyvän teknisen vaatimuksenmukaisuuden saavuttaminen, kuten pesu, kuivaus, homogenisointi taikka tiettyjen ominaisuuksien tai materiaalien lisääminen. Kohdan 3 mukaan aineen tai esineen tulisi syntyä tuotantoprosessin olennaisena osana. Arvioon siitä, syntyykö jäännöstuote tuotantoprosessin olennaisena tai erottamattomana osana, vaikuttaisivat muun muassa materiaalin välitön soveltuvuus jatkokäyttöön, sitä edeltävien tarvittavien toimien luonne ja mittavuus sekä näiden toimien fyysinen kytkeytyminen pääasialliseen tuotantoprosessiin. Materiaalin toimittaminen tuotantolaitoksen ulkopuolelle jatkokäsittelyä varten voisi olla osoitus siitä, ettei materiaali synny erottamattomana osana tuotantoprosessia. Tuotantolaitosten erikoistuessa tämä ei kuitenkaan kaikissa tapauksissa olisi aina osoitus tuotantoprosessien erillisyydestä. Kohdan 4 mukaan aineen tai esineen tulisi lisäksi täyttää sille ja sen käytölle muussa lainsäädännössä mukaan lukien muu ympäristön- ja terveydensuojelua koskeva lainsäädäntö asetetut vaatimukset. Käyttö ei kokonaisuutena arvioiden saisi aiheuttaa vaaraa tai haittaa ympäristölle tai ihmisen terveydelle. Oikeuskäytännössä aineen tai esineen aiottua käyttöä on myös tarkasteltu luonnonvarojen kestävän käytön näkökulmasta. Aineen tai esineen sivuotteeksi luokitteleminen voi edistää luonnonvarojen kestävän käytön toteutumista paremmin kuin jätteeksi luokittelu, koska luokituksesta seuraava käytön helpottuminen voi käytännössä johtaa vastaavan luonnonmateriaalin, kuten soran käytön vähenemiseen (KHO 2005:90). Luonnonvarojen kestävän käytön edistämisellä ei kuitenkaan voida perustella sivutuotteeksi luokittelemista, jos aineen tai esineen käytöstä aiheutuisi kokonaisuutena arvioiden merkittävästi suurempia ympäristö- tai terveyshaittoja kuin vaihtoehtoisen neitseellisen materiaalin tai siitä valmistetun tuotteen käytöstä. Jätelain 5 :n 4 momentin säännös jätteeksi luokittelun päättymisestä kuuluu seuraavasti. Valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä jätelajeittain siitä, milloin aine tai esine ei ole enää jätettä, jos: 1) se on läpikäynyt hyödyntämistoimen; 2) sillä on käyttötarkoitus, johon sitä käytetään yleisesti; 3) sillä on markkinat tai kysyntää; 4) se täyttää käyttötarkoituksensa mukaiset tekniset vaatimukset ja on vastaaviin tuotteisiin sovellettavien säännösten mukainen; ja 5) sen käyttö ei kokonaisuutena arvioiden aiheuta vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle. Hallituksen esityksen (199/2010) yksityiskohtaisissa perusteluissa on kyseisestä momentista esitetty mm. seuraavaa. Pykälän 4 momentissa säädettäisiin valtioneuvoston valtuudesta antaa tarkempia säännöksiä siitä, milloin aine tai esine ei ole enää jätettä. Tulkinta perustuu nykyisin pääosin jätteen yleisen määritelmän tapauskohtaiseen tulkintaan ottaen huomioon muun muassa tätä koskevat EU-tuomioistuimen ratkaisut. Ehdotetulla säännöksellä pyrittäisiin selventämään ja yhdenmukaistamaan tulkintaa. Säännöksellä saatettaisiin

voimaan jätedirektiivin 6 artiklan mukainen menettely, jolla tietyn jätteen voidaan katsoa toteutetun hyödyntämistoimen seurauksena lakanneen olemasta jätettä. Yksinkertaisimmillaan tällainen hyödyntämistoimi voisi olla jätteen, aineen tai esineen tarkastaminen sen toteamiseksi, että se täyttää jätteeksi luokittelun päättymistä koskevat perusteet. Jätelain 5 :n 3., 4., ja 5. momenteissa on myös annettu asetuksenannon valtuutussäännökset sivuotetta ja jätteeksi luokittelun päättymistä koskien. Hallituksen esityksen mukaan sivutuotteen määritelmää voitaisiin soveltaa suoraan hallintopäätöksissä, kun taas jätteeksi luokittelun päättymistä koskevaa säännöstä ei voisi soveltaa vastaavasti. Siistausliete jätelainsäädännössä Kaatopaikoista annetun valtioneuvoston asetuksen (331/2013) 28 :n mukaan tavanomaisen jätteen kaatopaikan pintarakenteen tiivistyskerroksen alla olevaan jätetäyttöön tai rakenteeseen hyväksytään vain sellaista tavanomaista jätettä, jonka biohajoavan ja muun orgaanisen aineksen pitoisuus määritettynä orgaanisen hiilen kokonaismääränä tai hehkutushäviönä on enintään 10 prosenttia. Tästä on kuitenkin myönnetty poikkeuksia eräille jätteille, kuten saman pykälän 4) kohdassa mainitussa keräyspaperin siistauksessa syntyvälle lietteelle. Jätteen polttamisen rajauksesta Ympäristönsuojelulain 107 :n 1 momentin mukaan sen lisäksi, mitä muualla ympäristönsuojelulaissa säädetään, jätteenpolttolaitokseen ja jätteen rinnakkaispolttolaitokseen, jossa poltetaan kiinteää tai nestemaista jätettä, sovelletaan 108 110 :ää. Ympäristönsuojelulain 108 :n mukaan ympäristönsuojelulaissa tarkoitetaan: 1) jätteenpolttolaitoksella yksikköä, joka on tarkoitettu jätteiden lämpökäsittelyyn, riippumatta siitä, hyödynnetäänkö poltossa syntyvä lämpö vai ei, siten, että jäte poltetaan hapettamalla tai käytetään pyrolyysiä, kaasutusta tai plasmakäsittelyä taikka muuta lämpökäsittelyä, jos käsittelyssä syntyvät aineet tämän jälkeen poltetaan; 2) jätteen rinnakkaispolttolaitoksella yksikköä, jonka pääasiallisena tarkoituksena on tuottaa energiaa tai aineellisia tuotteita ja jossa käytetään jätettä vakinaisena tai lisäpolttoaineena taikka jossa jätettä lämpökäsitellään sen loppukäsittelemiseksi polttamalla jäte hapettamalla tai käyttämällä pyrolyysiä, kaasutusta tai plasmakäsittelyä taikka muuta lämpökäsittelyä, jos käsittelyssä syntyvät aineet tämän jälkeen poltetaan. Laitosta pidetään 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuna jätteenpolttolaitoksena myös, jos jätteen rinnakkaispoltto toteutetaan niin, että laitoksen pääasiallinen tarkoitus on pikemmin jätteiden lämpökäsittely kuin energian tai aineellisten tuotteiden tuottaminen. Jos jätteen lämpökäsittelyssä käytetään muita prosesseja kuin hapetus, jätteenpolttolaitokseen ja jätteen rinnakkaispolttolaitokseen kuuluvat sekä polttoprosessi että sitä edeltävä muu lämpökäsittelyprosessi. Valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkempia

säännöksiä laitokseen kuuluvista yksiköistä, laitteista, rakenteista ja muista niihin rinnastettavista seikoista. Jätteen polttamisesta annettua valtioneuvoston asetusta sovelletaan sen 1 :n mukaan ympäristönsuojelulain (527/2014) 107 :n 1 momentissa tarkoitettuun jätteenpolttolaitokseen ja jätteen rinnakkaispolttolaitokseen 107 :n pykälän 2 momentissa säädetyin poikkeuksin. Jätteenpolttoasetuksessa jätteellä tarkoitetaan sen 2 :n mukaan jätelaissa tarkoitettua jätettä. Ympäristönsuojelulain 107 2 momentin poikkeuksiin kuuluu momentin kohdan 2 c) mukaisesti mm. ensiömassan tuotannon tai massasta valmistettavan paperin tuotannon yhteydessä syntyvä kuituainetta sisältävä kasviperäinen jäte, jos jäte poltetaan tuotantopaikalla jätteen rinnakkaispolttolaitoksessa ja syntyvä lämpö hyödynnetään. Tässä hakemuksessa esitetty kuitusavi ei kuulu 107 :n 2 momentin poikkeuksiin. Ympäristönsuojelulain 107 2 momentin poikkeuksiin kuuluu myös kohdan 1) mukaisesti mm. kaasutus- tai pyrolyysilaitos, jos jätteen lämpökäsittelyssä syntyvä kaasu puhdistetaan niin, että se ei ole enää jätettä ennen sen polttamista eikä se voi aiheuttaa päästöjä, jotka ovat suurempia kuin maakaasun polttamisesta aiheutuvat päästöt. Tästä poikkeuksesta on jätteenpolttoasetuksen 1 :n 2. momentissa edelleen säädetty tarkemmin seuraavasti. Poikkeuksen edellytyksenä on, että puhdistettu kaasu, joka ei ole enää jätettä, ei sisällä hiukkasia, elohopeaa tai muita raskasmetalleja eikä rikki-, fluori- tai klooriyhdisteitä energiasisällön mukaan laskettuna enempää kuin maakaasu tai muu yleisesti käytössä oleva kaasumainen polttoaine. Edellytyksenä on lisäksi, että puhdistettu kaasu on sellainen, että sen polttamisessa syntyvien savukaasujen puhdistamisessa ei tarvita lisätoimia terveyden ja ympäristön suojelemiseksi verrattuna maakaasun polttamisesta aiheutuvien savukaasujen puhdistamiseen puhdistetun kaasun käyttökohteessa. Edellä mainittu, mm. puhdistetun kaasun kemialliselle koostumukselle asetettavia vaatimuksia koskeva momentti, pohjautuu teollisuuspäästödirektiiviissä (2010/75/EY) säädettyyn. Jätteenpolttoasetusta muutetiin tältä osin annetulla valtioneuvoston asetuksella (13030/2015). Täsmennykset ja täydennykset perustuvat asetuksen perustelumuistion mukaan osin Lahti Energia Oy:n kaasutuslaitosta koskeviin EU-tuomioistuimen ennakkoratkaisuihin (C-317/07 ja C-209/09). Tapaukseen liittyvät julkisasiamiehen, EUTI:n ja korkeimman hallinto-oikeuden (vuosikirjanumero KHO:2010:58) kannanotot ovat perustelumuistion mukaan siten edelleen osin relevantteja direktiivin ja vastaavasti jätteenpolttoasetuksen säännösten soveltamisessa. Perustelumuistion mukaan teollisuuspäästödirektiivin muutetuilla säännöksillä myös korjattiin jätteenpolton sääntelyn ja tulkinnan epäjohdonmukaisuudet, jotka johtuivat EUTI:n tuomiosta tapauksessa C317/07. Perustelumuistion mukaan jätteen kaasutus- ja pyrolyysilaitoksia koskeva mahdollinen ulosrajaus jätteenpolton sääntelystä perustuu siten osin laitoksessa tuotetun puhdistetun kaasun luokitteluun jätteen käsitteen kannalta eli jätedirektiivin (2008/98/EY) ja jätelain (646/2011) mukaiseen jätteen määritelmään ja sitä selventävään runsaaseen oikeuskäytäntöön. Perustelumuistiossa myös korostetaan, että jätteen kaasutus- ja pyrolyysilaitoksen rajausta jätteenpolton sääntelyn ulkopuolelle arvioidaan viime kädessä aina tapauskohtaisesti mm. kaikki tosiseikat huomioon ottaen.

Kiinteää polttoainetta koskevasta jätteenpolton rajauksesta ei Suomessa ole annettu vastaavaa selventävää, tai muutakaan säätelyä. Kysymyksenasettelu Jotta ympäristölupa voidaan myöntää, on toiminnan ympäristönsuojelulain 48 :n 2. momentin mukaan täytettävä ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen sa a nno sten vaatimukset. Lisäksi ympäristönsuojelulain 58 :n mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset jätteistä ja jätehuollosta jätelain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamiseksi. Hakija on esittänyt voimassa olevaan ympäristölupaan muutosta siltä osin, että ennestään jätteeksi luokiteltu kuitusavi ei olisi jäte, vaan se luokiteltaisiin sivutuotteeksi. Jätelaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi annetun hallituksen esityksen (199/2010) mukaan sivutuotteen määritelmää voitaisiin soveltaa suoraan hallintopäätöksissä. Hakija on korostanut hakevansa sivutuotestatusta (jätelain 5 2 momentti), jätteeksi luokittelun päättymisen (jätelain 5 4 momentti) sijaan, kun EoW-päätös toisi hakijalle lisäkustannuksia uusien lisävelvollisuuksien kaiutta. Suomessa on säädetty jätteiden poltosta jätteenpoltosta annetulla valtioneuvoston asetuksella (151/2013). Polttoaineiden haitta-ainepitoisuuksille, tai esimerkiksi energiasisällölle, ei ole asetettu lainsäädännössä raja-arvoja, vaan jätteenpolttoasetus koskee lähtökohtaisesti kaikkea jätteen polttamista lukuun ottamatta ympäristönsuojelulain 107 :n 2 momentissa säädettyjä poikkeuksia, kuten jätteen kaasutus- ja pyrolyysilaitoksen puhdistetun kaasun mahdollinen ulosrajaus jätteenpolton sääntelystä. Myöskään standardit eivät kattavasti määrittele jäteperäisen kiinteän polttoaineen mahdollisia haittaainepitoisuuksia tai muita ominaisuuksia, kun kyse ei enää ole jätteestä. Ympäristönsuojelulliset vaatimukset ja muut velvoitteet jätteenpolttolaitokselle ovat muuta polttolaitosta tiukemmat. Säätely myös osaltaan varmistaa eri toiminnanharjoittajien tasapuolista kohtelua. Jos kuitusavipolttoainetta, tai muuta jäteperäistä polttoainetta ei katsota jätteeksi, ei sitä myöskään koske enää jätteen polttamista koskeva säätely, vaan kyse on pitkälti polttoaineen toimittajan ja käyttäjän arvioista polttoaineen soveltumisesta kyseiseen tarkoitukseen. Tarkemman säätelyn puuttuessa nousee asiassa keskeiseksi kysymykseksi seuraava. Voiko kuitusavi olla sivutuotteeksi luokiteltava jäännöstuote ja täyttääkö materiaali kaikki sivutuotekriteerit esitetty käyttötarkoitus huomioon ottaen. Tällöin materiaalia voitaisiin hakijan esityksen mukaan polttaa jätteenpolttoa koskevan säätelyn ulkopuolella. Tapauskohtaisista jätestatuksen muutoksista ja niihin liittyvien kriteerien tulkinnasta ei ole Suomessa tarkemmin säädetty, tai soft law lla ohjeistettu, niin kuin joissakin muissa EU-maissa. Täten ympäristölupaharkinta ympäristönsuojelulain 48 :n 2. momentin ja 58 :n osalta tehdään kokonaisarviointina ottaen huomioon asiaa koskeva oikeuskäytäntö. Oikeuskäytäntö

Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjaratkaisussaan (KHO 2009:61) todennut, että yhtiön toiminnassa syntyvä ja sen polttolaitoksella poltettava, lantaa sisältävä kuivike, on katsottava jätteeksi. Yhteenvetona korkein hallinto-oikeus arvioi, että yhtiön pääasiallisena tarkoituksena oli päästä eroon toiminnan kannalta välttämättömästä kutterinpurun muodostamasta, lantaa sisältävästä kuivikkeesta. Se, että toiminnanharjoittaja hyödynsi jätteen sisältämän energian, ei tarkoita sitä, että kyseessä ei olisi jäte. Kuivikkeen kuivattaminen ja tiivistäminen briketeiksi eivät muuta sen koostumusta, eikä kuivike lakkaa olemasta jätettä sillä perusteella, että se muunnetaan helpommin hyödynnettävään muotoon. Kuivikkeesta valmistettuja brikettejä ei niiden koostumuksen vuoksi voitu rinnastaa kaupallisiin polttoaineisiin, vaan ne olivat ainetta, josta jätteen haltija pyrkii pääsemään eroon, vaikka eroon pääsemiseen liittyy sinänsä kannatettava hyödyntämistoimi. Lannanpolttoa on myöhemmin helpotettu EU:n sivutuoteasetuksen täytäntöönpanoasetukseen tehdyllä muutoksella (EU) 2017/1261. Korkein hallinto-oikeus on ratkaisussaan (KHO 5.2.2010 t.193 (LRS)) arvioinut, että voimalaitoksella poltettua rikinpoistolaitoksen jätevedenkäsittelyssä syntyvää suodatinkakkua oli pidettävä jätelaissa tarkoitettuna jätteenä. Voimalaitoksen toiminnan tarkoituksena oli energian tuottaminen. Suodatinkakku oli poltettu hiilen mukana. Toissijaisena vaihtoehtona suodatinkakun käsittelemiselle oli sen läjittäminen läjitysalueelle. Suodatinkakulle ei hakijan mukaan ollut polttamisen lisäksi vaihtoehtoista hyötykäyttömahdollisuutta. Korkein hallinto-oikeus arvioi, että polttamisen pääasiallisena tarkoituksena ei ollut energian tuottaminen, vaan suodatinkakusta eroon pääseminen taloudellisemmin kuin läjittämällä. Yhdistetyissä asioita (C-206/88 ja C-207/88) koskevassa ratkaisussa on katsottu muun ohella, että jätteen käsitetä ei tule ymmärtää siten, että sen ulkopelle jätettäisiin aineet ja esineet, joita voidaan käyttää taloudellisesti. Yhteisöjen tuomioistuimen 25.6.1997 antaman päätöksen (C-304/94, C-330/94, C-342/94 ja C-224/95) mukaan jätteen käsite on ymmärrettävä siten, että käsitteen alaan kuuluvat aineet ja esineet, joita voidaan käyttää taloudellisesti uudelleen, riippumatta siitä, että tällainen aine voi olla kaupan kohteena tai noteerattu julkisissa tai yksityisissä tavarapörsseissä. Erityisesti on todettava, että jätteiden polttamista on pidettävä sellaisena jätteiden huolehtimisena tai hyödyntämisenä, joka kuuluu edellä mainittujen (jätteitä koskevien) yhteisön oikeussääntöjen soveltamisalaan. Tältä osin sillä ei ole merkitystä, että aine luokitellaan uudelleen käytettäväksi jäämäksi ilman, että sen ominaispiirteet tai käyttötapa määritetään. Yhteisöjen tuomioistuin on yhdistettyjä asioita koskevassa tuomiossaan 15.6.2000 (C-418/97 ja C-419/97) antanut osittain samanlaiset ratkaisut, joista ensimmäisessä todetaan seuraavaa. Pelkästään sen perusteella, että ko. kaltaiseen aineeseen kohdistetaan (silloisen) jätedirektiivin liitteessä II B mainittu toimenpide, ei voida päätellä, että kyseessä olisi kyseisen aineen hävittäminen ja että sitä olisi tästä syystä pidettävä kyseisessä direktiivissä tarkoitettuna jätteenä. Päätettäessä siitä, tarkoittaako ko. aineen kaltaisen aineen käyttö polttoaineena kyseisen aineen hävittämistä, sillä seikalla ei ole merkitystä, että kyseisiä aineita

voidaan hyödyntää ilman huomattavia muutoksia polttoaineena ympäristöhygieenisesti vastuullisella tavalla. Sitä, että tämä käyttö polttoaineena on jätteiden hyödyntämiseksi tavanomaisesti käytettävä menetelmä, ja sitä, että kyseiset aineet ovat vallitsevien yhteiskunnallisten käsitysten mukaan jätettä, voidaan pitää indisioina tarkoitetusta hävittämisestä, hävittämisaikomuksesta tai hävittämisvelvollisuudesta. Se, onko todellisuudessa kyse direktiivissä tarkoitetusta jätteestä, on kuitenkin selvitettävä kaikkien asiaan vaikuttavien seikkojen perusteella siten, että direktiivin tavoite otetaan huomioon ja varotaan vaarantamasta sen tehoa. Sitä, että polttoaineena käytetty aine on toisen aineen valmistusprosessin yhteydessä syntyvä jäämä, että tälle aineelle ei voida ajatella mitään muuta käyttöä, vaan siitä on vain huolehdittava, että aineen koostumus ei sovi tarkoitukseen, johon sitä käytetään, tai että sitä on käytettävä erityistä varovaisuutta noudattaen ympäristönsuojeluun liittyvistä syistä, voidaan pitää indisioina direktiivin 1 artiklan a alakohdassa tarkoitetusta hävittämisestä, hävittämisaikomuksesta tai hävittämisvelvollisuudesta. Se, onko todellisuudessa kyse direktiivissä tarkoitetusta jätteestä, on kuitenkin selvitettävä kaikkien asiaan vaikuttavien seikkojen perusteella siten, että direktiivin tavoite otetaan huomioon ja varotaan vaarantamasta sen tehoa. Asiaa C-235/02 koskevassa 15.1.2004 annetussa yhteisön tuomioistuimen ratkaisussa on esitetty, että tarkoituksellisesti tuotettu öljykoksi tai öljykoksi, joka syntyy muiden öljypolttoaineiden rinnalla öljynjalostamossa ja jota käytetään varmasti polttoaineena jalostamon tai muiden teollisuusyritysten energiantarpeisiin, ei ole jätettä. Yhteisöjen tuomioistuimen 11.11.2004 tekemässä ratkaisussa (C-457/02) on esitetty mm. seuraavaa. Jätteen määritelmää ei voida tulkita siten, että se koskee ainoastaan sellaisia tapauksia, joissa aineen tai esineen haltija toimittaa tai asettaa kyseisen aineen tai esineen (silloisen) direktiivin liitteessä IIA tai IIB tai vastaavanlaisessa luettelossa tarkoitetun huolehtimis- tai hyödyntämistoimen kohteeksi tai joissa haltija tahtoo kohdistaa siihen tällaisen toimen tai hänellä on siihen velvollisuus. Kyseessä olevassa tapauksessa olleita materiaaleja ei käytetty varmasti ja ilman edeltäviä muuntamistoimia saman tuotanto- tai kulutusprosessin jatkeena, vaan ne olivat aineita tai esineitä, jotka niiden haltijat ovat hävittäneet. Riidanalaiset materiaalit toimitettiin seuraavaksi lajiteltaviksi ja mahdollisesti myös käsiteltäviksi ja ne ovat terästeollisuudelle tarkoitettua uusioraaka-ainetta. Tällaisessa asiayhteydessä ne on kuitenkin edelleen luokiteltava jätteiksi, kunnes ne on tosiasiassa kierrätetty terästeollisuuden tuotteiksi, toisin sanoen siihen asti, kunnes ne ovat sen muuntamiskäsittelyn lopputuotteita, johon ne on tarkoitettu. Aikaisemmissa vaiheissa kyseisiä tuotteita ei itse asiassa voida vielä pitää kierrätettyinä, koska muuntamiskäsittely ei vielä ole päättynyt. Käänteisesti tarkasteltuna voidaan todeta, että lukuun ottamatta sellaisia tapauksia, joissa kyseisen prosessin tuloksena saadut tuotteet vuorostaan hävitetään, sitä hetkeä, jolloin kyseiset materiaalit lakkaavat olemasta jätettä, ei voida vahvistaa sellaista tuotanto- tai kulutusvaihetta myöhäisemmäksi ajankohdaksi, jolloin ne on muunnettu terästeollisuuden tuotteiksi, koska niitä ei ole kyseisestä hetkestä alkaen mahdollista erottaa ensiöraaka-aineista saaduista muista

terästeollisuuden tuotteista. Jätteen käsitettä ei ole tulkittava siten, että sen ulkopuolelle jäävät sellaiset tuotannon tai kulutuksen jäännöstuotteet, joita voidaan käyttää tai käytetään tuotanto- tai kulutuskierrossa joko ilman edeltävää käsittelyä ja aiheuttamatta vahinkoa ympäristölle, tai sen jälkeen, kun niitä on ensin käsitelty mutta siten, ettei mikään kyseisen direktiivin liitteessä II B tarkoitetuista hyödyntämistoimista ole tarpeen. Asiaa C-416/02 koskevassa ratkaisussa (8.9.2005) on muun ohella katsottu, että materiaali tai raaka-aine, joka saadaan sellaisen tuotanto- tai louhimisprosessin tuloksena, jolla ei ole pääasiallisesti pyritty tuottamaan sitä, ei välttämättä ole jäännöstuote vaan sivutuote, jota yritys ei halua mainitussa säännöksessä tarkoitetulla tavalla hävittää vaan jonka se aikoo käyttää tai hyödyntää kaupallisesti yritykselle kannattavalla tavalla myöhemmässä prosessissa ilman, että siihen kohdistetaan edeltäviä muuntamistoimia. Tällaisessa tilanteessa sellaisiin tavaroihin, materiaaleihin tai raaka-aineisiin, jotka ovat taloudellisen arvon omaavia tuotteita siitä riippumatta, onko niitä muunnettava, ja jotka sellaisenaan kuuluvat tällaisiin tuotteisiin sovellettavan lainsäädännön alaan, ei sovelleta mainitun direktiivin säännöksiä, joiden tarkoituksena on säännellä jätteistä huolehtimista tai hyödyntämistä, edellyttäen että niiden uudelleenkäyttö ilman edeltäviä muuntamistoimia ja tuotantoprosessin jatkeena on varmaa eikä ainoastaan mahdollista. Asiaa C-188/07 koskevassa yhteisöjen tuomioistuimen 24.6.2008 antamassa ratkaisussa on todettu, että pääasiassa kyseessä olevan kaltainen aine (polttoaineeksi myyty raskas polttoöljy) ei ole jätettä silloin, kun sitä käytetään tai hyödynnetään kaupallisesti tavalla, joka on taloudellisesti kannattavaa, ja kun sitä voidaan tosiasiassa käyttää polttoaineena ilman, että siihen on tarpeen kohdistaa edeltäviä muuntamistoimia. Kuitenkin haaksirikon seurauksena mereen valunut öljy, joka mm. on sekoittunut veteen ja sedimentteihin on jätettä, kun sitä ei enää voida käyttää tai hyödyntää kaupallisesti ilman edeltäviä muuntamistoimia. EYTI / EUTI on antanut myös useita muita jätteen käsitettä koskevia ratkaisuja. Useista eri ratkaisuista käy ilmi myös mm., että jätteen käsitettä ei voida tulkita suppeasti, ja että ratkaisussa tulee ottaa huomioon velvollisuus tulkita laajasti jätteen käsitettä mm. niiden luonteen vuoksi aiheutuvan rasituksen ja haitan rajoittamiseksi. Useista ratkaisuista käy ilmi myös mm. että jätteen käsitteen soveltamisala riippuu termin "hävittää" sisällöstä/merkityksestä. Tosiseikat ja johtopäätös Hakija on esittänyt, että kuitusavi luokiteltaisiin sivutuotteeksi. Kyseinen materiaali luokitellaan tällä hetkellä jätteeksi. Koska kyseinen materiaali syntyy prosessissa, jonka raaka-aine on jäte, tulisi asiaa tutkia ensisijaisesti jätteeksi luokittelun päättymisen, eikä sivutuotteeksi luokittelun kautta. Toisaalta keräyspaperin ja siitä valmistettavien tuotteiden jäteluonteen säätely on kokonaisuudessaan monitulkintainen, kun EU-tasoinen keräyspaperin jäteluokituksen päättymistä (EoW) koskeva sääntelyn valmistelusta aikoinaan luovuttiin. Vallitsevan käsityksen mukaan kuitenkin keräyspaperin voidaan katsoa olevan jäte. Tämä indikoisi, että kuitusavi olisi materiaali, jota ei voitaisi luokitella ainakaan sivutuotteeksi.

Kaatopaikka-asetuksessa myönnetty poikkeus keräyspaperin siistauksessa syntyvän lietteen kaatopaikalle sijoittamisen helpottamiseksi indikoi sitä, että vallitsevan yhteiskunnallisen käsityksen mukaan kuitusavi olisi katsottava jätteeksi, eikä sitä voitaisi katsoa ainakaan sivutuotteeksi. Taloudellinen hyöty osaltaan indikoi jatkokäytön varmuutta, mutta ei ole keskeisin seikka sen varmistumisen kannalta. On selvää, että hakija saa kuitusaven polttoainekäytöstä taloudellista hyötyä. Arviointia vaikeuttaa kuitenkin se, että itse polttamisen taloudelliset hyödyt tulevat myös jätteenpolttosäätelyn lakkaamisen kautta vähentyvistä velvoitteista. Taloudellisen hyödyn sijaan keskeisempää on aineen tosiasiallinen kysyntä. Hakijalla on pitkäaikainen sopimus kuitusaven poltosta ja vastaanotosta polttolaitoksen kanssa, jonka osaomistaja hakija on. Pitkäaikainen sopimus sinällään indikoikin jatkokäytön varmuutta. Kuitenkin sopimuksen koskiessa ainoastaan kyseistä, osittain hakijan omistuksessa olevaa laitosta, vähentää se varmuutta kysynnän tosiasiallisuudesta, eikä hakija itse ole osoittanut tätä merkittävästi laajempaa kysyntää. Kun kyseessä on polttoainekäyttöön tarkoitettu materiaali, kytkeytyy jatkokäytön varmuus myös polttoaineen teknisten vaatimusten täyttymiseen. Jos kyseessä on tosiasiallinen käyttötarkoituksen mukainen materiaali, ei sen jatkokäytön varmuudesta olisi epäselvyyttä, vaan jatkokäyttö olisi tällöin ei ainoastaan mahdollista, vaan hyvinkin varmaa. Hakija ei ole osoittanut, että kuitusavella olisi tosiasiallista kysyntää muussa kuin hakijan osittain itse omistamassa polttolaitoksessa, mikä indikoi sitä, ettei kyse olisi käyttötarkoituksen mukaisesta tuotteesta, vaan pikemminkin aineen hävittämisestä taloudellisemmin. Tuotetta käsitellään ennen sen eteenpäin toimitusta puristimilla paremman lämpöarvon saavuttamiskesi. Kuitusavi siis toimitetaan vastaanottajalle lähes sellaisenaan, mikä osaltaan puoltaisi materiaalin sivuoteluonnetta. Kuitenkin varsinainen polttoainekäyttö laitoksella ei tapahdu sellaisenaan ja on kyseenalaista onko sivutuotteen käyttö täysin verrattavissa muiden polttoaineiden käyttöön. Kiinteän polttoaineen kattila HK 16 on alun perin suunniteltu siten, että se soveltuu kuitusaven polttamiseen ja se on mitoitettu vastaanottamaan 60 000 t/a kuitusavea. Hakijan mukaan kuitusavea ei ole tarkoitus käyttää sellaisenaan polttoaineena, vaan yhtenä polttoainejakeena muiden joukossa. Toki polttoaineita käytetäänkin aina sekoittaen. Keskeistä on kuitenkin se, että hakijan mukaan pelkän kuitusaven polttaminen yksinään ei olisi tarkoituksenmukaista pääpolttoaineita heikomman lämpöarvon vuoksi. Kuitusavi ei karkeasti ottaen täysin vastaa suunniteltuun käyttöön (polttoainekäyttö) liittyviä vaatimuksia. Kuitusavi ei ole rinnastettavissa muihin polttoaineisiin, ellei oteta huomioon jo tehtyjä yksittäisiä sivutuotetta koskevia hallintopäätöksiä, joista ei ole ylemmän asteen oikeuskäytäntöä. Tämä tulee osittain ilmi myös suhteutettaessa kuitusaven haitta-ainepitoisuuksia sen energiasisältöön. Kuitusavi sisältää runsaasti tuhkaa. Kuitusaven käyttö polttoaineena lisää kattilan nuohoustarvetta. Kuitusavi alentaa syötettävän polttoaineen keskimääräistä lämpöarvoa. Kuitusaven tuhkapitoisuus on huomattavasti suurempi ja lämpöarvo huomattavasti pienempi, verrattuna hakijan esittämään polttoaineseoksen vaihteluväliin tai yleistasolla verratessa muihin polttoaineisiin. Nämä seikat viittaavat siihen, että kyseessä ei olisi tosiasiallinen hyödyntäminen, vaan ensisijaisesti jätteen hävittäminen alhaisemmin kustannuksin.

Ympäristölainsäädännössä materiaalit jaetaan jätteisiin ja ei-jätteisiin, joista ensimmäisiä poltettaessa koskee tiukempi lainsäädäntö. Säätelyllä osaltaan varmistetaan eri toiminnanharjoittajien tasapuolinen kohtelu, mutta ennen kaikkea säätelyn tarkoituksen toteutuminen. Suomessa ei ole tarkemmin säädetty jäteperäisen kiinteän polttoaineen, tai muunkaan materiaalin tai esineen jätestatuksen muutoksesta niin kuin joissakin muissa EU-maissa. Ratkaisu ympäristölupapäätöksessä tehdään oikeusharkintana ottaen huomioon asiaa koskeva oikeuskäytäntö. Jätteen määritelmää koskee laaja oikeuskäytäntö, jossa jätteen käsitettä on lähtökohtaisesti tulkittu laajasti, ja siitä tehtävät poikkeukset tätä vastoin suppeammin. Yhteiskunnallisen käsityksen mukaan kuitusaven voidaan katsoa olevan jäte. Kuitusavelle ei ole tällä hetkellä merkittävästi muuta käyttöä, vaan kyse on enemmänkin sen hävittämisen huolehtimisesta. Tapa jolla kuitusavi käytettäisiin, on pitkälti sama jolla se tämänhetkisen käytännön mukaan hävitetään. Kuitusavi poltettaisiin samassa kattilassa, jossa sitä tällä hetkellä on lupa polttaa jätteenä. Edellä esitettyjen seikkojen perusteella kuitusavea ei voida katsoa jätelain 5 :n 2 momentin mukaiseksi sivutuotteeksi hakemuksessa esitettyyn käyttötarkoitukseen. Ympäristöylitarkastaja Matleena Pyhälahti

Tämä asiakirja LSSAVI/3545/2017 on hyväksytty sähköisesti / Detta dokument LSSAVI/3545/2017 har godkänts elektroniskt Pyhälahti Matleena 04.07.2018 08:59