EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 0.7.01 COM(01) 566 final KOMISSION KERTOMUS VUOSIKERTOMUS 01 TOISSIJAISUUS- JA SUHTEELLISUUSPERIAATTEISTA FI FI
KOMISSION KERTOMUS VUOSIKERTOMUS 01 TOISSIJAISUUS- JA SUHTEELLISUUSPERIAATTEISTA 1. JOHDANTO Tämä on 0. vuosikertomus toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamisesta EU:n säädöskäytännössä. Sen esittämisestä määrätään näiden periaatteiden soveltamista koskevassa, Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen, jäljempänä SEUTsopimus, liitetyssä pöytäkirjassa N:o, jäljempänä pöytäkirja, olevassa 9 artiklassa. Kertomuksessa kuvataan, miten EU:n eri toimielimet ja elimet toteuttavat näitä periaatteita ja onko käytäntö muuttunut edellisvuosiin verrattuna. Siinä esitellään yksityiskohtaisemmin tiettyjä komission ehdotuksia, joista annettiin perusteltu lausunto vuonna 01. Koska kansalliset parlamentit käynnistivät vuonna 01 ensimmäisen kerran Lissabonin sopimuksen mukaisen keltaisen kortin menettelyn, kertomuksessa keskitytään tähän nimenomaiseen tapaukseen. Ottaen huomioon toissijaisuusperiaatteen valvontamekanismien sekä kansallisten parlamenttien ja komission käymän vuoropuhelun välisen kiinteän yhteyden tämä kertomus olisi nähtävä suhteista kansallisiin parlamentteihin annettua vuoden 01 vuosikertomusta täydentävänä kertomuksena. 1. KUINKA TOIMIELIMET SOVELTAVAT PERIAATTEITA.1. Komissio Koska komissiolla on aloiteoikeus, sen vastuulla on varmistaa, että politiikan suunnittelun alkuvaiheessa tehdään oikeat valinnat sen suhteen, onko EU:n tasolla toteutettavien toimien ehdottaminen aiheellista ja jos on, millä tavoin. Siksi ja järkevään sääntelyyn sitoutumisensa vuoksi komissio tarkastaa ennen uusien aloitteiden ehdottamista, onko EU:lla oikeus ryhtyä toimiin ja onko mahdollista, että jäsenvaltiot eivät pysty saavuttamaan ehdotetun toimen tavoitteita riittävällä tavalla. Komissio laatii ja julkaisee kaikista tärkeimmistä aloitteista ensin etenemissuunnitelmat. Etenemissuunnitelmissa kuvataan alustavasti mahdollisia aloitteita ja hahmotellaan komission politiikkaa ja kuulemisia koskevia suunnitelmia. Niissä esitetään aina toiminnan alustava perustelu toissijaisuusperiaatteen ja suhteellisuusperiaatteen näkökulmasta. Politiikan suunnittelun myöhemmässä vaiheessa analysoidaan toissijaisuuskysymyksiä tarkemmin vaikutustenarviointiprosessin yhteydessä ottaen huomioon sidosryhmien kuulemisten aikana ilmaistut näkemykset. Tätä tarkoitusta varten vaikutustenarviointiohjeissa on joukko toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita koskevia jäsenneltyjä kysymyksiä, joiden perusteella voidaan arvioida EU:n oikeutta toimia ja EU:n toiminnan perusteluja. 1 COM(01) 565. http://ec.europa.eu/governance/impact/planned_ia/planned_ia_en.htm. SEC(009) 9.
Siksi mahdollisen EU:n toimen toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen mukaisuutta arvioidaan kaiken saatavilla olevan näytön perusteella. Sen jälkeen vaikutustenarviointilautakunta 4 tarkastelee sitä perusteellisesti. Lautakunta on tietoinen vaikutustenarviointien keskeisestä merkityksestä näytön hankkimisessa poliittisille päättäjille, ja siksi se kiinnitti vuoden 01 vuosikertomuksessaan 5 huomiota tarpeeseen esittää kaikissa vaikutustenarvioinneissa vankat ja yksityiskohtaiset toissijaisuusperiaatteen toteutumisen perustelut. Vaikutustenarviointilautakunta tutki vuonna 01 yhteensä 97 vaikutustenarviointia ja antoi 144 lausuntoa. Kaikkiaan prosenttiin sen lausunnoista sisältyi huomautuksia toissijaisuuskysymyksistä. Yksi tapauksista, joista vaikutustenarviointilautakunta antoi toissijaisuusperiaatteen noudattamista koskevan huomautuksen, oli tekijänoikeuden ja lähioikeuksien kollektiivista hallinnointia koskevasta direktiiviehdotuksesta (COM(01) 7) tehty vaikutustenarviointi. Tässä tapauksessa vaikutustenarviointilautakunta pyysi asiasta vastaavaa yksikköä vahvistamaan EU:n toimen tarpeellisuuden, ajoituksen ja lisäarvon arvioinnin ehdotetun (sisämarkkinoita ja kulttuurista monimuotoisuutta koskevan) oikeusperustan mukaisesti. Sen seurauksena tarkistetussa vaikutustenarvioinnissa esitettiin selvemmin perustelu ehdotetulle EU:n aloitteelle. Siinä muun muassa selitettiin paremmin havaittujen ongelmien ylikansallinen luonne, joka osoitti, että nykyinen sekä kansallisen että EU:n tason oikeudellinen kehys on osoittautunut riittämättömäksi näiden ongelmien ratkaisemiseen. Euroopan humanitaarisen avun vapaaehtoisjoukkoja koskevan asetusehdotuksen 6 vaikutustenarvioinnista lautakunta ehdotti, että siinä esiteltäisiin selvemmin EU:n toimen tarpeellisuus ja lisäarvo, jotta poliittiset odotukset voidaan asettaa asianmukaiseen yhteyteensä. Lautakunta pyysi myös asiasta vastaavaa yksikköä tutkimaan tarkemmin Euroopan humanitaarisen avun vapaaehtoisjoukkojen täydentävyyttä ja koordinointia muiden organisaatioiden työn kanssa, koska sidosryhmät ovat huolestuneita päällekkäisyyksistä tai kilpailusta. Tarkistetussa vaikutustenarviointikertomuksessa noudatettiin näitä suosituksia ja perusteltiin EU:n toimia yksityiskohtaisemmin. Vaikutustenarviointilautakunnan lausunnot auttavat parantamaan läheisyys- ja suhteellisuusperiaatteiden noudattamisen analysointia ja ovat varsinaisten vaikutustenarviointikertomusten lisäksi komission poliittista päätöksentekoprosessia lujittavia tärkeitä tekijöitä... Kansalliset parlamentit Komissio sai vuonna 01 kansallisilta parlamenteilta 70 perusteltua lausuntoa eli suunnilleen yhtä paljon kuin edellisenä vuotena (64 vuonna 011) lisäystä on vain noin yhdeksän prosenttia. Vuonna 01 saatujen perusteltujen lausuntojen suhteellinen osuus oli kuitenkin sama kuin komission kansallisten parlamenttien kanssa käymän laajemman poliittisen vuoropuhelun yhteydessä saamien lausuntojen kokonaismäärä vuonna 01 (66). Vastaavasti kuin vuosina 010 ja 011 niiden osuus oli hieman yli 10 prosenttia. Vuonna 01 kansalliset parlamentit käynnistivät ensimmäisen kerran keltaisen kortin menettelyn toissijaisuusperiaatteen valvontamekanismin yhteydessä vastauksena komission ehdotukseen työtaisteluoikeuden harjoittamista suhteessa sijoittautumisvapauteen ja palvelujen tarjoamisen vapautta koskevaksi asetukseksi. Tätä tapausta kuvataan tarkemmin kohdassa. 4 http://ec.europa.eu/governance/impact/iab/iab_en.htm. 5 http://ec.europa.eu/governance/impact/key_docs/docs/iab_report_01_en_final.pdf. 6 COM(01) 514.
Kansallisten parlamenttien perustellut lausunnot poikkeavat edelleen huomattavasti toisistaan muotonsa ja toissijaisuusperiaatteen rikkomista koskevaa päätelmää vahvistavien perustelujensa suhteen. Edellisvuoden tavoin kansallisten parlamenttien perusteltujen lausuntojen painopiste vaihteli paljon. Kaikki 70 perusteltua lausuntoa koskivat vain :a komission ehdotusta. Monti II -ehdotuksen jälkeen (1 perusteltua lausuntoa) toiseksi eniten perusteltuja lausuntoja (5) annettiin ehdotuksesta asetukseksi vähävaraisimmille suunnatun eurooppalaisen avun rahastosta. Kahdeksasta muusta ehdotuksesta annettiin kustakin kolme perusteltua lausuntoa (lisätietoja on liitteessä). Tämä suuntaus näyttää vahvistavan sen, että kansallisilla parlamenteilla on erilaisia poliittisia etunäkökohtia. Parlamentit myös noudattavat eri painopisteitä valitessaan komission ehdotuksia tarkasteltavaksi toissijaisuusperiaatteen valvontamekanismin yhteydessä ja soveltavat eri kriteerejä arvioidessaan toissijaisuusperiaatteen noudattamista. Siksi niiden koordinointi on edelleen haastavaa. Samoin kuin vuonna 011 Ruotsin Riksdagen oli kansallisista parlamenteista se, joka antoi selvästi eniten perusteltuja lausuntoja (0) eli lähes kaksi kertaa niin monta kuin edellisenä vuotena (11). Riksdagen tarkastelee kaikkia komission ehdotuksia toissijaisuusperiaatteen näkökulmasta ja hajauttaa tarkastelun kaikille parlamentin valiokunnille, jotka näyttävät soveltavan eri kriteerejä. Se saattaa vaikuttaa Riksdagenin antamien perusteltujen lausuntojen määrään. 7 Ranskan Sénat (ylähuone) antoi toiseksi eniten perusteltuja lausuntoja (7), ja seuraavaksi eniten antoi Saksan Bundesrat (liittoneuvosto) (5). Näiden kolmen kamarin osuus kaikista kansallisten parlamenttien antamista perustelluista lausunnoista oli vuonna 01 yhteensä lähes 50 prosenttia. COSAC:n 8 18. puolivuosittainen kertomus antaa yleiskuvan parlamentaarisen valvonnan menettelyistä ja käytännöistä. 9 Tämä asiakirja perustuu kansallisten parlamenttien/kamarien kyselyyn lähettämiin vastauksiin, ja siinä todetaan, että menettelyt vaihtelevat erityisesti kansallisten parlamenttien toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden välistä suhdetta koskevien näkemysten suhteen. Joidenkin mielestä ne ovat yhtä tärkeitä, mutta jotkut pitävät suhteellisuusperiaatetta vain toissijaisuusperiaatteen osana. Useimmat kansalliset parlamentit ovat kuitenkin sitä mieltä, että toissijaisuusperiaatteen noudattamisen tarkastukset eivät ole tehokkaita, ellei niihin sisälly suhteellisuusperiaatteen noudattamisen tarkastusta. Kertomuksen mukaan suuri enemmistö kansallisista parlamenteista ilmoittaa, että niiden perustellut lausunnot perustuvat usein laajempaan tulkintaan toissijaisuusperiaatteesta kuin pöytäkirjan N:o sanamuoto. Esimerkiksi Alankomaiden Eerste Kamer (ylähuone) katsoo, että laillisuus- ja suhteellisuusperiaatetta ei voi jättää pois toissijaisuusperiaatteen tarkastuksesta. Tšekin Senát (ylähuone) on sitä mieltä, että toissijaisuusperiaate on luonteeltaan yleinen ja abstrakti eikä mikään tarkka ja selvä käsite ja siksi sitä olisi tulkittava laajasti. Yhdistyneen kuningaskunnan House of Lords (ylähuone) esitti samantapaisen näkemyksen puolustaen tämän periaatteen laajempaa tulkintaa, koska se on sitä mieltä, että vaikka periaate on oikeudellinen käsite, käytännössä sen soveltaminen on sidoksissa poliittiseen arvioon. Kansallisten parlamenttien erilaiset näkemykset toissijaisuusperiaatteen ymmärtämisestä ja soveltamisesta johtivat erilaisiin näkemyksiin siitä, tarvitaanko ohjeita selventämään toissijaisuusperiaatteen valvonnan soveltamisalaa ja siihen liittyviä kriteereitä. COSAC- 7 Riksdagenin perustuslakivaliokunnan mietintö 01/1:KU8. 8 COSAC on Euroopan unionin jäsenvaltioiden kansallisten parlamenttien Euroopan unionin asioita käsittelevien valiokuntien ja Euroopan parlamentin edustajien kokous. 9 18. puolivuosittainen kertomus: Developments in European Union Procedures and Practices Relevant to Parliamentary Scrutiny, 7. syyskuuta 01. 4
kyselyyn vastanneista kansallisista parlamenteista vain puolet kannatti tätä. Kaikki tämän näkemyksen tukijat olivat ehdottomasti sitä mieltä, että ohjeet eivät saa olla sitovia... Euroopan parlamentti ja neuvosto Neuvostossa pysyvien edustajien komitea (Coreper) varmistaa toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden noudattamisen. Euroopan parlamentti perusti vuonna 01 uuden monialaisen linjan tarjotakseen Euroopan parlamentin valiokunnille laajemmin vaikutusten ja Euroopan tason lisäarvon arviointia koskevia palveluja. Osana vaikutustenarviointia tarkastellaan komission etenemissuunnitelmia, joissa esitellään suunniteltua politiikkaa ja kuulemisia ja tehdään alustava arvio komission vaikutustenarvioinneista. Siinä voidaan yksittäisten valiokuntien pyynnöstä myös arvioida yksityiskohtaisesti komission vaikutustenarviointeja ja tehdä täydentäviä analyysejä ehdotusten näkökohdista, joita komissio ei alun perin ole käsitellyt, sekä parlamentin käsittelemien tarkistusten vaikutustenarviointeja. Euroopan parlamentti tutkii nyt myös ehdotusten Euroopan tason lisäarvoa ja analysoi tulevan EU:n toimen mahdollista hyötyä. Euroopan parlamentin jonkin valiokunnan pyynnöstä voidaan tehdä lisäarvon arviointeja, joissa arvioidaan parlamentin lainsäädäntömietinnöissä tehtyjen ehdotusten mahdollisia vaikutuksia ja selvitetään niiden edut ja haitat. Euroopan parlamentti voi nyt myös laatia mietintöjä siitä, mikä on hintana, jos ei ryhdytä EU:n tason toimiin, millä politiikanaloilla on huomattavat mahdollisuudet tehostamiseen, ja/tai miten EU:n tason toimilla voidaan saavuttaa yleistä hyvää, jos tällaisia toimia ei ole parhaillaan meneillään. Euroopan parlamentti laati vuonna 01 yhteensä 10 alkuarviota komission vaikutustenarvioinneista, yhden yksityiskohtaisen arvion yhdestä komission vaikutustenarvioinnista ja kolme mietintöä EU:n tason lisäarvosta. Euroopan parlamentti hyväksyi 1. syyskuuta 01 parempaa säädöskäytäntöä koskevan päätöslauselman, joka on tietyssä määrin vastaus komission vuosikertomukseen 010 toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteista 10. Tässä suhteessa Euroopan parlamentti ehdottaa COSAC:n tavoin, että olisi tutkittava EU:n tason kriteerien asettamista toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden noudattamisen arvioinnille. Lisäksi Euroopan parlamentin mietinnössä korostetaan toissijaisuusperiaatteen tarkastelun alueellista ja paikallista ulottuvuutta ja vaaditaan komission riippumatonta analyysiä alueellisten ja paikallisten parlamenttien asemasta toissijaisuusperiaatteen valvonnassa. Vastauksessaan Euroopan parlamentin mietintöön 11 komissio vahvisti, että alueiden komitea on jo valmistellut tätä analyysiä. 1.4. Alueiden komitea Alueiden komitea (AK) hyväksyi vuonna 01 uuden toissijaisuusperiaatteen valvontaa koskevan strategian. Tarkoituksena on vahvistaa AK:n toissijaisuusperiaatteen valvonnan hallintorakennetta, luoda kattava lähestymistapa toissijaisuusperiaatteen valvontaan EU:n päätöksentekoprosessin kaikissa vaiheissa, osallistaa EU:n ja kansalliset toimielimet tähän työhön ja lujittaa AK:n valmiutta nostaa kanne unionin tuomioistuimessa. Tähän liittyen perustettiin toissijaisuusperiaatteen ohjausryhmä AK:n toissijaisuusvalvonnan poliittisen ohjauksen varmistamiseksi. Ohjausryhmä koordinoi ja seuraa poliittisesta 10 KOM(011) 44. 11 SP (01) 766/. 1 http://extranet.cor.europa.eu/subsidiarity/regpex/pages/study-on-regional-parliaments.aspx. 5
näkökulmasta toissijaisuusperiaatteen toteutumisen valvontatoimia koko vuoden. Sen vastuulla on vuosittaisten toissijaisuusperiaatteen noudattamisen painopisteiden tuominen esiin sekä ehdotusten tekeminen toissijaisuusperiaatteen toteutumisen seurantaverkoston sopivimpien välineiden ja menettelyjen käytöstä AK:n esittelijöiden tukena lainsäädäntöprosessissa. Tarkistetussa strategiassa korostetaan, että AK:n toissijaisuusperiaatteen noudattamisen seurantatoimet olisi aloitettava lainsäädännön valmisteluvaiheessa. Tämä lähestymistapa tukeutuu toissijaisuusperiaatteen asiantuntijaryhmän rooliin. Ryhmä koostuu 16:sta toissijaisuusperiaatteen toteutumisen seurantaverkoston virkailijasta, jotka valitaan heidän toissijaisuusperiaatetta koskevan asiantuntemuksensa sekä vankan EU:n lainsäädännön tuntemuksensa perusteella. Ryhmä kokoontui ensimmäisen kerran 5. lokakuuta 01 ja valitsi aloitteet, joita ensisijaisesti seurataan. AK:n työvaliokunta hyväksyi tältä pohjalta 0. tammikuuta 01 toissijaisuusperiaatetta koskevan työohjelman. 1 Se sisältää neljä komission vuoden 01 työohjelman mukaista aloitetta (sähköisen laskutuksen käyttö julkisten hankintojen alalla, meriliikenteen sisämarkkinoita koskeva sininen vyöhyke, jätehuoltopolitiikan ja -lainsäädännön uudelleentarkastelu ja ilmasto- ja ympäristövaikutusten arviointia energia-alalla koskevat säännöt, jolla mahdollistetaan uusien keinojen turvallinen käyttö hiilivetyjen etsinnässä) ja kaupunkiliikennealoitteen (ei sisälly komission vuoden 01 työohjelmaan, mutta komissio on ilmoittanut aikovansa antaa tiedonannon EU:n liikennepolitiikan kaupunkiulottuvuudesta vuonna 01). Vuonna 007 perustettu toissijaisuusperiaatteen toteutumisen seurantaverkosto (SMN) on AK:n tärkein seurantaväline, johon kuului vuoden 01 lopussa 141 kumppania. Sen jäsenistö ja edustus lisääntyivät jälleen vuonna 01 erityisesti siksi, että mukaan liittyi alueellisia parlamentteja ja hallituksia. SMN:n kumppanien kuulemiset ovat tärkein käytännön väline, jota AK:n esittelijä käytti lausuntoluonnoksen valmistelun aikana. Vuonna 01 järjestettiin kolme kuulemista. Ne koskivat Verkkojen Eurooppa -välinettä 14, seitsemättä ympäristöä koskevaa toimintaohjelmaa 15 ja työtaisteluoikeuden harjoittamista suhteessa sijoittautumisvapauteen ja palvelujen tarjoamisen vapauteen ( Monti II ) 16. Yksi ryhmä työskenteli SMN:n toimintasuunnitelman mukaisesti koko vuoden TEN-T-suuntaviivojen ja Verkkojen Eurooppa -välineen tarkistuksen parissa. Helmikuussa 01 otettiin käyttöön alueellisten parlamenttien tietokanta REGPEX toissijaisuusperiaatteen toteutumisen seurantaverkoston alaverkostona, joka on avoin alueiden lainsäädäntävaltaa käyttäville parlamenteille ja hallituksille. Se tukee näitä alueita seuraamalla niiden puolesta toissijaisuusperiaatteen toteutumista EU:n lainsäädännössä, erityisesti Lissabonin sopimuksen jälkeisen ennakkovaroitusjärjestelmän ja kansallisten parlamenttien suorittaman mahdollisen kuulemisen yhteydessä. AK katsoo, että REGPEX ei ole vain tekninen tietokanta, joka tarjoaa pääsyn tietolähteisiin ja julkaisee alueellisia kantoja, vaan myös verkosto, joka edistää EU:n lainsäädäntävaltaa käyttävien alueiden välisiä yhteyksiä. Seuraavia aiheita koskevat AK:n vuonna 01 hyväksymät lausunnot ovat herättäneet huolta siitä, onko toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita noudatettu, ja osassa viitataan niiden mahdollisiin rikkomisiin: ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi Euroopan aluekehitysrahastosta, seitsemäs ympäristöä koskeva yhteisön toimintaohjelma, julkisia hankintoja koskeva paketti, tietosuojapaketti ja palvelujen tarjoamisen yhteydessä tapahtuva työntekijöiden lähettäminen työhön toiseen jäsenvaltioon. 1 CDR6-01. 14 KOM(011) 659. 15 COM(01) 95. 16 COM(01) 10. 6
.5. Euroopan unionin tuomioistuin Euroopan unionin tuomioistuin ei antanut vuonna 01 yhtään tuomiota, joka olisi merkittävästi kehittänyt toissijaisuusperiaatetta. Asiassa C-88/11 P, Mitteldeutsche Flughafen, 19. joulukuuta 01 antamassaan tuomiossa tuomioistuin vahvisti, että toissijaisuusperiaate ei koske valtiontukia, jotka kuuluvat komission yksinomaiseen toimivaltaan. Lisäksi asiassa C-1/10 P, Artegodan, 19. huhtikuuta 01 antamassaan tuomiossa tuomioistuin totesi uudelleen, että toissijaisuusperiaate ja yleisemmin perussopimuksen toimivaltasäännöt eivät anna aihetta erityisten oikeuksien soveltamiseen ja siksi näiden sääntöjen rikkominen ei itsessään aiheuta unionin ja sen toimielinten sopimussuhteen ulkopuolista vastuuta.. TÄRKEIMMÄT TAPAUKSET, JOISSA TOISSIJAISUUS- JA SUHTEELLISUUSPERIAATTEEN TOTEUTUMISESTA ON EPÄILYJÄ Ehdotus asetukseksi työtaisteluoikeuden harjoittamisesta suhteessa sijoittautumisvapauteen ja palvelujen tarjoamisen vapauteen (Monti II) Kansalliset parlamentit antoivat Monti II -ehdotuksesta 1 perusteltua lausuntoa, jotka edustivat 19:ää ääntä (raja on 18) ja käynnistivät siten ensimmäisen kerran niin sanotun keltaisen kortin -menettelyn. 17 Komission ehdotuksen tarkoituksena oli selventää perussopimuksen mukaisten sosiaalisten oikeuksien sekä sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden käyttämisen välistä vuorovaikutusta. Koska sidosryhmät (erityisesti ammattiyhdistykset) olivat ilmaisseet huolensa siitä, että Euroopan unionin tuomioistuimen asioissa Viking Line ja Laval antamien tuomioiden mukaan sisämarkkinoilla taloudelliset vapaudet ohittavat lakko-oikeuden, komissio pyrki selventämään oikeudellisen välineen avulla, että kumpikaan näistä kahdesta ei ole etusijalla. Komissio oli tietoinen aiheen arkaluonteisuudesta ja vaikeudesta löytää vastakkaisten etunäkökohtien välille yhteisymmärrystä siinä, miten eri jäsenvaltioissa yritysten ja työntekijöiden välille syntyviä työmarkkinariitatilanteita kannattaisi käsitellä. Perustellun lausunnon antoivat Ruotsin Riksdagen ( ääntä), Tanskan Folketinget ( ääntä), Suomen Eduskunta ( ääntä), Ranskan Sénat (1 ääni), Puolan Sejm (1 ääni), Portugalin Assembleia da República ( ääntä), Latvian Saeima ( ääntä), Luxemburgin Chambre des Députés ( ääntä), Belgian Chambre des Représentants (1 ääni), Yhdistyneen kuningaskunnan House of Commons (1 ääni), Alankomaiden Tweede Kamer (1 ääni) ja Maltan Kamra tad-deputati ( ääntä). Perustellut lausunnot hyväksyneistä kansallisista parlamenteista suurin osa kyseenalaisti SEUT-sopimuksen 5 artiklan käytön ehdotuksen oikeusperustana. Useimpien mielestä tämän oikeusperustan käyttö ei ollut riittävästi perusteltua. Osa parlamenteista katsoi, että lakko-oikeuden jättäminen SEUT-sopimuksen 15 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle sulkee myös pois mahdollisuuden käyttää SEUT-sopimuksen 5 artiklaa oikeusperustana. Yhtä moni kansallinen parlamentti ilmaisi epäilyksensä ehdotuksen tuottamasta lisäarvosta ja ehdotetun toimen tarpeesta. Jotkin kansanedustuslaitokset toivat esiin sen, että ehdotus ei muuttaisi nykyistä oikeudellista tilannetta, ja toiset väittivät, että se ei lisäisi oikeudellista selkeyttä eikä parantaisi oikeusturvaa. Lisäksi viisi kansallista parlamenttia esitti, että SEUTsopimuksen 15 artiklan 5 kohta sulkisi lakko-oikeuden EU:n toimivallan ulkopuolelle, kun 17 Ks. pöytäkirjassa N:o olevan 7 artiklan kohta toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamisesta. 7
taas toiset väittivät, että ehdotuksen yleinen periaate ja oikeasuhteisuuden arviointi eivät ole toissijaisuusperiaatteen mukaisia ja voisivat vaikuttaa kielteisesti lakko-oikeuteen. Kansalliset parlamentit kyseenalaistivat myös vaihtoehtoisen riitojenratkaisumenettelyn tarpeen, koska ne pelkäsivät, että siitä olisi haittaa kansallisille järjestelmille. Lisäksi kansalliset parlamentit ilmaisivat epäilynsä siitä, onko varoitusmekanismille tarvetta. Arvioituaan perusteellisesti kansallisten parlamenttien perustelluissa lausunnoissaan esittämiä perusteluja komissio totesi, että suhteellisuusperiaatetta ei ole rikottu. Vastauksissaan perusteltuja lausuntoja antaneille kansallisille parlamenteille 18 komissio selitti, että komission ehdotuksen tarkoituksena oli selventää EU:n tason yleisiä periaatteita ja sovellettavia sääntöjä, jotka koskevat perusoikeutta työtaisteluoikeuden harjoittamiseen suhteessa palvelujen tarjoamisen vapauteen ja sijoittautumisvapauteen, mukaan lukien tarpeen sovittaa niitä käytännössä yhteen rajat ylittävissä tilanteissa. Komissio piti kiinni siitä, että jäsenvaltiot eivät pystyisi tähän yksin vaan siihen tarvittaisiin Euroopan unionin tason toimia. Oikeusperustana komissio päätti käyttää SEUT-sopimuksen 5 artiklaa, koska perussopimuksessa ei ole nimenomaista asiaa koskevaa määräystä. SEUT-sopimuksen 15 artiklan 5 kohdassa todellakin suljetaan lakko-oikeus niiden asioiden ulkopuolelle, joita voidaan säädellä koko EU:ssa direktiivillä asetettavilla vähimmäisvaatimuksilla, mutta unionin tuomioistuimen tuomiot ovat selvästi osoittaneet, että vaikka 15 artikla ei koske lakko-oikeutta, se ei sulje työtaisteluja EU:n lainsäädännön soveltamisalan ulkopuolelle. Lisäksi komissio katsoi, että asetus olisi sopivin oikeudellinen väline, koska sitä sovelletaan sellaisenaan ja se vähentäisi siksi lainsäädännön monimutkaisuutta. Asetus myös lisäisi koko unionissa lainsäädännön kohteena olevien oikeusvarmuutta, koska se selventäisi sovellettavia sääntöjä. Ehdotetussa asetuksessa olisi myös tunnustettu kansallisten tuomioistuinten asema tosiseikkojen toteamisessa ja sen varmistamisessa, pyritäänkö toimilla tavoitteisiin, jotka muodostavat oikeutetun edun, sopivat näiden tavoitteiden saavuttamiseen ja rajoittuvat vain siihen, mikä on niiden saavuttamisen kannalta tarpeen. Siinä olisi myös tunnustettu voimassa olevan kansallisen lainsäädännön ja lakko-oikeuden harjoittamista koskevien menettelyjen merkitys sekä olemassa olevat vaihtoehtoiset riitojenratkaisuelimet, joita ehdotuksella ei olisi muutettu ja joihin se ei olisi vaikuttanut. Siinä olisi selvitetty useassa jäsenvaltiossa olemassa olevien vaihtoehtoisten epävirallisten riitojenratkaisumenetelmien asema. Komissio teki sen johtopäätöksen, että toissijaisuusperiaatetta ei ollut rikottu, mutta pani merkille kansallisten parlamenttien ilmaisemat näkemykset sekä sidosryhmien asetusluonnoksesta käymien keskustelujen tilanteen. Se totesi, että sen ehdotus ei todennäköisesti saisi Euroopan parlamentilta ja neuvostolta riittävää poliittista tukea ehdotuksen hyväksymiseen. Näin ollen komissio ilmoitti Euroopan parlamentille, neuvostolle ja kansallisille parlamenteille 1. ja 1. syyskuuta 01 kirjeitse, että se aikoo peruuttaa ehdotuksensa, ja kertoi toivovansa, että se nopeuttaa neuvotteluja ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi direktiivin 96/71/EY täytäntöönpanosta ja edistää lähetettyjen työntekijöiden oikeuksien täytäntöönpanoa, mitä korostetaan Eurooppa-neuvoston 8. 9. kesäkuuta 01 hyväksymän kasvu- ja työllisyyssopimuksen artiklan l kohdassa. Komissio päätti 6. syyskuuta 01 peruuttaa Monti II -ehdotuksen. 19 18 Kirje 14. maaliskuuta 01. 19 PV(01) 017; http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/10061/01/en/10061-01-017-en-f-0.pdf. 8
Ehdotus asetukseksi vähävaraisimmille suunnatun eurooppalaisen avun rahastosta 0 Vuonna 01 annettiin toiseksi eniten perusteltuja lausuntoja (5) ehdotuksesta vähävaraisimmille suunnatun eurooppalaisen avun rahaston perustamisesta. Kaikki perusteltuja lausuntoja lähettäneet kansalliset parlamentit 1 toivat esiin saman asian: ehdotuksen toissijaisuusperiaatteen noudattamisen perustelut olivat puutteelliset. Saksan Bundestag esitti, että SEUT-sopimuksen 174 ja 175 artiklassa ei määrätä EU:n toimivallasta köyhyyden torjunnassa, että sosiaalipolitiikka ja siihen liittyvät toimenpiteet kuuluvat jäsenvaltioiden toimivaltaan ja että ehdotus on toissijaisuusperiaatteen vastainen. Ruotsin Riksdagen perusteli, että köyhyyttä ja sosiaalista syrjäytymistä ehkäistään parhaiten työllisyyttä lisäämällä, jolloin ihmiset voivat itse huolehtia toimeentulostaan, ja koko väestöä koskevalla sosiaaliturvajärjestelmällä. Sen näkemyksen mukaan sosiaaliturva on jäsenvaltioiden vastuulla ja ne hallinnoivat apua tehokkaimmin. Samaa mieltä oli Tanskan Folketinget, joka esitti, että vähävaraisimpien tukemisen tavoite voidaan täyttää parhaiten jäsenvaltioissa keskitetyllä, alueellisella tai paikallisella tasolla. Yhdistyneen kuningaskunnan House of Lords katsoi, että komissio ei ollut esittänyt ehdotukselleen vakuuttavia toissijaisuusperiaatetta koskevia perusteita ja että kaikkien jäsenvaltioiden sosiaalimenojen ja investointien riittävä taso voitaisiin varmistaa EU:n nykyisten koheesio-ohjelmien toimilla. Yhdistyneen kuningaskunnan House of Commons kyseenalaisti ehdotetun toimen tarpeen. Vastauksissaan näihin perusteltuihin lausuntoihin komissio painotti, että se oli tutkinut EU:n oikeutta toimia ja sen lisäarvoa vaikutustenarviointiprosessin aikana ja että näistä havainnoista oli yhteenveto ehdotuksen perusteluissa. Komissio myönsi, että työllisyyden ja oman toimeentulon edistäminen ovat parhaita keinoja torjua sosiaalista syrjäytymistä ja että Euroopan sosiaalirahasto ja sen aktivoivat tukitoimenpiteet ovat edelleen EU:n tärkeimpiä välineitä köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen torjunnassa. Se kuitenkin korosti, että yhä useammat eurooppalaiset ovat liian kaukana työmarkkinoista hyötyäkseen tuesta, jota voidaan antaa nykyisistä rahastoista. Komissio kiinnitti huomiota ehdotettuun velvollisuuteen kytkeä aineellisen avun jakaminen liitännäistoimenpiteisiin, joilla pyritään sopeuttamaan apua saavat henkilöt uudelleen yhteiskuntaan, mikä tekee ehdotetusta rahastosta välineen, joka ei rajoitu pelkästään passiivisiin toimenpiteisiin. Komissio painotti, että ehdotetun rahaston olisi tarkoitus perustua kansallisiin tukijärjestelmiin ja sen varoja käytettäisiin yhteisen hallinnoinnin periaatteen mukaisesti, jolloin jäsenvaltiot olisivat edelleen ensisijaisesti vastuussa sopivimpien kohderyhmien ja toimenpiteiden määrittämisestä. Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta Komission kahdeksasta ehdotuksesta, joista annettiin kolme perusteltua lausuntoa, ehdotusta tietosuoja-asetukseksi arvosteltiin toissijaisuusperiaatteen lisäksi myös suhteellisuusperiaatteen perusteella. Jotkin kansalliset parlamentit olivat sitä mieltä, että ehdotetun säädöksen soveltamisala olisi edelleen rajattava rajatylittäviin vaihtoihin. Suhteellisuusperiaatteesta ne esittivät, että ehdotus voisi vaikuttaa henkilötietojen käsittelyyn julkisella sektorilla (erityisesti terveys- ja sosiaalipalveluissa). Lopuksi moni kansallinen parlamentti kyseenalaisti ehdotuksessa komissiolle myönnetyn siirretyn toimivallan laajuuden ja määrän. Neuvoston keskusteluissa jälkimmäistä perustelua myötäilivät laajalti jäsenvaltiot sekä jotkut Euroopan parlamentin jäsenet. 0 COM(01) 617; sen edeltäjä oli EU:n vähävaraisimmille suunnattu elintarvikkeiden jakeluohjelma, joka loppuu vuonna 01 komission ehdotuksesta KOM(010) 486 on myös saatu kolme perusteltua lausuntoa. 1 DE Bundestag, DK Folketinget, UK House of Lords, UK House of Commons ja. Pöytäkirjassa N:o oleva 5 artikla. COM(01) 11. 9
Komissio selitti vastauksissaan, että asetuksen valitsemisen tarkoituksena on yhdenmukaistaa edelleen EU:n voimassa olevaa tietosuojalainsäädäntöä, jotta varmistetaan suojelun korkea taso koko unionissa ja taataan näin henkilötietojen vapaa siirtäminen sisämarkkinoilla. Jäsenvaltioille jäisi asetuksen rajoissa tietty liikkumavara julkisella sektorilla, kuten ehdotuksessa jo esitetään. Delegoiduista valtuuksista komissio selvensi, että ne takaisivat lainsäädännön asianmukaisen mukautettavuuden jatkuvasti kehittyvään sähköisten tietojen maailmaan ilman, että säädöksestä tarvitsisi neuvotella uudelleen lainsäädäntövallan käyttäjien kanssa. 4. PÄÄTELMÄT Vuosi 01 lisäsi tietoisuutta toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteista toimielinten välisissä yhteyksissä erityisesti siksi, että kansalliset parlamentit käynnistivät ensimmäisen keltaisen kortin menettelyn. Toissijaisuusperiaatteen toteutumisen valvonta- ja seurantakysymykset olivat myös näkyvästi esillä Euroopan parlamentin ja alueiden komitean esityslistoilla, ja kumpikin niistä hyväksyi sisäiset menettelyt, joiden avulla voidaan tutkia paremmin niiden työn vaikutuksia ja lisäarvoa. EU:n toimielimet ja elimet selvittävät myös parhaillaan mahdollisia synergioita toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden toteutumisen arvioinnissa. Näin ollen alueiden komitea voi nyt komission nimenomaisesta pyynnöstä toimittaa komission vaikutustenarviointia varten tietoja suunnitellun ehdotuksen alueellisista ja paikallisista vaikutuksista. Euroopan parlamentti vahvisti myös lähestymistapaansa vaikutusten arviointiin ja EU:n tuomaan lisäarvoon. Vuonna 01 käytiin entistä tiiviimmin keskusteluja toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden määritelmästä, erityisesti tarpeesta määritellä paremmin toissijaisuusvalvonnan laajuus perussopimuksen mukaisesti. Vaikka kansallisten parlamenttien mielestä niiden valvontatyön tiiviimmästä koordinoinnista on selvästi hyötyä ja yhä useammat pyytävät ohjeita, ne haluavat säilyttää itsellään oikeuden tulkita näitä periaatteita. Tässä yhteydessä on syytä muistuttaa, että komission vaikutustenarviointiohjeissa 4 on jo määritetty selvät kriteerit sille, miten toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden toteutumista komission ehdotuksissa arvioidaan, ja komissio on aina kannustanut muita toimielimiä soveltamaan samoja kriteerejä. 4 SEC(009) 9. 10
Liite Luettelo komission aloitteista, joista kansalliset parlamentit ovat antaneet toissijaisuusperiaatetta koskevat perustellut lausunnot 5 vuonna 01 6 Komission asiakirja 1 COM(01) 10 COM(01) 617 COM(01) 80 4 KOM(01) 11 Otsikko Työtaisteluoikeuden harjoittaminen suhteessa sijoittautumisvapauteen ja palvelujen tarjoamisen vapauteen (Monti II) Vähävaraisimmille suunnatun eurooppalaisen avun rahasto Moottoriajoneuvojen ja niiden perävaunujen määräaikaiset katsastukset sekä direktiivin 009/40/EY kumoaminen Yksilöiden suojelu henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaa liikkuvuus (yleinen tietosuoja-asetus) Perusteltuja lausuntoja (pöytäkirja N:o ) 1 5 5 4 Perusteltuja lausuntoja antaneet kansalliset kansanedustuslaitokset BE Chambre des Représentants DK Folketinget FI Eduskunta LV Saeima LU Chambre des Députés MT Kamra tad-deputati NL Tweede Kamer PL Sejm PT Assembleia da República UK House of Commons DE Bundestag DK Folketinget UK House of Commons UK House of Lords CY Vouli ton Antiprosopon NL Eerste Kamer NL Tweede Kamer DE Bundesrat BE Chambre des Représentants 5 Jotta perusteltu lausunto olisi pöytäkirjan N:o määritelmän mukainen, siinä on osoitettava selvästi toissijaisuuden rikkominen ja se on lähetettävä komissiolle kahdeksan viikon kuluessa ehdotuksen toimittamisesta kansallisille parlamenteille. 6 Komission 1. tammikuuta ja 1. joulukuuta 01 välisenä aikana saamien perusteltujen lausuntojen määrän mukaisessa järjestyksessä. 11
5 KOM(011) 778 6 KOM(011) 779 7 KOM(011) 88 Ehdotus tilinpäätösten ja konsolidoitujen tilinpäätösten lakisääteisestä tilintarkastuksesta annetun direktiivin 006/4/EY muuttamisesta Yleisen edun kannalta merkittävien yhteisöjen lakisääteistä tilintarkastusta koskevat erityisvaatimukset Tasapainoisen lähestymistavan mukaista meluun liittyvien toimintarajoitusten asettamista unionin lentoasemilla koskevat säännöt ja menettelyt ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 00/0/EY kumoaminen BE Chambre des Représentants SK Národná Rada BE Chambre des Représentants SK Národná Rada DE Bundesrat NL Tweede Kamer 8 KOM(011) 897 Käyttöoikeussopimusten tekeminen DE Bundesrat AU Bundesrat ES Congreso de los Diputados/Senado 9 COM(01) 7 10 COM(01) 81 11 COM(01) 8 1 COM(01) 576 Tekijänoikeuden ja lähioikeuksien kollektiivinen hallinnointi ja monta aluetta kattava musiikkiteosten oikeuksien lisensointi verkkokäyttöä varten sisämarkkinoilla Ajoneuvojen rekisteröintiasiakirjoista annetun neuvoston direktiivin 1999/7/EY muuttaminen Ehdotus unionissa liikennöivien hyötyajoneuvojen teknisistä tienvarsitarkastuksista ja direktiivin 000/0/EY kumoamisesta Geenivarojen saanti ja saatavuus sekä niiden käytöstä saatavien hyötyjen oikeudenmukainen ja tasapuolinen jako unionissa PL Sejm CY Vouli ton Antiprosopon NL Eerste Kamer NL Tweede Kamer CY Vouli ton Antiprosopon NL Eerste Kamer NL Tweede Kamer IT Senato della Repubblica 1
1 COM(01) 614 14 KOM(011) 81 15 KOM(01) 10 Julkisesti noteerattujen yhtiöiden toimivaan johtoon kuulumattomien johtokunnan jäsenten sukupuolijakauman tasapainottaminen ja siihen liittyvät toimenpiteet Alustavien talousarviosuunnitelmien seurantaa ja arviointia sekä euroalueen jäsenvaltioiden liiallisen alijäämän tilanteen korjaamisen varmistamista koskevat yhteiset säännökset Yksilöiden suojelu toimivaltaisten viranomaisten suorittamassa henkilötietojen käsittelyssä rikosten torjumista, tutkimista, selvittämistä ja syytteeseenpanoa tai rikosoikeudellisten seuraamusten täytäntöönpanoa varten sekä näiden tietojen vapaa liikkuvuus 7 DK Folketinget NL Eerste Kamer/Tweede Kamer DE Bundesrat 16 COM(01) 167 Ehdotus Euroopan tilastoista annetun asetuksen (EY) N:o /009 muuttamisesta AU Bundesrat ES Congreso de los Diputados/Senado 17 COM(01) 48 18 COM(01) 49 19 COM(01) 84 Ehdotus direktiivin 001/8/EY muuttamisesta reseptilääkkeitä koskevan yleisölle tiedottamisen osalta ihmisille tarkoitettuja lääkkeitä koskevista yhteisön säännöistä annetun direktiivin 001/8/EY muuttamisesta reseptilääkkeitä koskevan yleisölle tiedottamisen osalta Ehdotus asetuksen (EY) N:o 76/004 muuttamisesta ihmisille tarkoitettuja reseptilääkkeitä koskevan yleisölle tiedottamisen osalta Ihmisille tarkoitettujen lääkkeiden hintojen sääntelytoimenpiteiden AU Nationalrat LU Chambre des Députés 7 Komissio sai tästä ehdotuksesta yhteensä kuusi perusteltua lausuntoa. Kolme perusteltua lausuntoa (PL Sejm, PL Senat, UK House of Lords) saapui 1. joulukuuta 01 jälkeen mutta ennen määräaikaa, joka oli 15. tammikuuta 01. 1
0 KOM(011) 79 1 KOM(011) 895 avoimuus ja kyseisten lääkkeiden sisällyttäminen yleisen sairausvakuutuksen korvausjärjestelmien piiriin Kuluttajariitojen vaihtoehtoinen riidanratkaisu ja asetuksen (EY) N:o 006/004 ja direktiivin 009//EY muuttaminen (ADR-direktiivi) Vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnat KOM(011) 896 Julkiset hankinnat KOM(011) 747 4 KOM(011) 794 5 KOM(011) 84 6 KOM(011) 84 7 KOM(011) 87 8 KOM(011) 877 9 COM(01) 150 0 COM(01) 80 Luottoluokituslaitoksista annetun asetuksen (EY) N:o 1060/009 muuttaminen Kuluttajariitojen verkkovälitteinen vaihtoehtoinen riidanratkaisu (ODR-asetus) Maahuolintapalvelut unionin lentoasemilla ja neuvoston direktiivin 96/67/EY kumoaminen Yritysten kilpailukykyä ja pieniä ja keskisuuria yrityksiä koskevan ohjelman perustaminen (014 00) Euroopan rajavartiointijärjestelmän (Eurosur) perustaminen Julkisen sektorin hallussa olevien tietojen uudelleenkäytöstä annetun direktiivin 00/98/EY muuttaminen Direktiivien 1999/4/EY, 000/6/EY, 001/111/EY, 001/11/EY ja 001/114/EY muuttaminen komissiolle siirrettävien valtuuksien osalta Luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten elvytysja kriisinratkaisukehyksestä sekä neuvoston direktiivien 77/91/ETY ja 8/891/EY, DE Bundesrat NL Eerste Kamer UK House of Commons UK House of Commons 1 1 NL Eerste Kamer 1 LU Chambre des Députés 1 1 1 1 AU Bundesrat 1 14
1 COM(01) 5 COM(01) 6 COM(01) 69 4 COM(01) 511 Perustellut lausunnot ehdotuksista yksittäin laskettuina Perustellut lausunnot ehdotuspaketeista 8 direktiivien 001/4/EY, 00/47/EY, 004/5/EY, 005/56/EY, 007/6/EY ja 011/5/EY ja asetuksen (EU) N:o 109/010 muuttaminen Eurooppalaisen säätiön (FE) perussääntö Unionin taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten torjunta rikosoikeudellisin keinoin Ihmisille tarkoitettujen lääkkeiden kliiniset lääketutkimukset ja direktiivin 001/0/EY kumoaminen Luottolaitosten vakavaraisuusvalvontaan liittyvää politiikkaa koskevien erityistehtävien antaminen Euroopan keskuspankille YHTEENSÄ 70 1 LT Seimas 1 1 PL Sejm 1 8-1 8 Koska osa lausunnoista koskee ehdotuspaketteja, taulukossa on kustakin ehdotuksesta annettujen perusteltujen lausuntojen lukumäärä. Jotta voidaan esittää myös komission saamien perusteltujen lausuntojen lukumäärä, useita ehdotuksia kattavien perusteltujen lausuntojen määrä on vähennetty kokonaismäärästä. 15