EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO Bryssel, 23.5.2001 KOM(2001) 257 lopullinen 2001/0111 (COD) Ehdotus EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella (Komission esittämä)
PERUSTELUT 1. Johdanto 1.1. Euroopan unionin kansalaisuus "on kansalaisille tae kuulumisesta poliittiseen yhteisöön, jossa noudatetaan oikeusvaltion periaatteita". Näin toteaa Euroopan parlamentti päätöslauselmassaan komission toisesta kertomuksesta unionin kansalaisuuden toteutumisesta 1. Kyseisessä kertomuksessa 2 komissio vahvistaa, että "unionin kansalaisuuden käyttöönotto on lisännyt kansalaisten odotuksia niiden oikeuksien suhteen, joita he odottavat myönnettävän ja pantavan täytäntöön". Cardiffissa kokoontunut Eurooppa-neuvosto puolestaan totesi päätelmissään, että "jäsenvaltioilta ja toimielimiltä edellytetään jatkuvaa ponnistelua unionin tuomiseksi lähemmäksi kansalaisia tekemällä siitä avoimempi, helpommin ymmärrettävä ja merkityksellisempi arkielämän kannalta". 1.2. Tiedonannossaan henkilöiden vapaata liikkuvuutta käsittelevän korkean tason asiantuntijaryhmän suositusten seurannasta 3 komissio vahvistaa, että "unionin kansalaisuuden käsitteen ansiosta jokaisella unionin kansalaisella on maahantulo- ja oleskeluoikeudet muiden jäsenvaltioiden alueella. Näin ollen näistä oikeuksista on tullut erottamaton osa jokaisen unionin kansalaisen oikeusperintöä ja niille olisi luotava yhteinen muodollinen perusta yhtenäistämällä kaikkien yhteisön kansalaisten oikeudellista asemaa riippumatta siitä, harjoittavatko he jotain taloudellista toimintaa vaiko eivät". Unionin kansalaisuuden oikeuksien harjoittaminen edellyttää näin ollen uutta lähestymistapaa, jonka pohjalta voitaisiin muodostaa EY:n perustamissopimuksen 17 ja 18 artiklassa tarkoitettua vapaata liikkuvuutta koskeva yhtenäinen järjestelmä. 1.3. Tämä direktiiviehdotus perustuu unionin kansalaisuuden myötä syntyneeseen uuteen oikeudelliseen ja poliittiseen kehykseen. Perusajatuksena on, että unionin kansalaiset voisivat liikkua jäsenvaltioiden välillä soveltuvin osin tasavertaisin edellytyksin kunkin jäsenvaltion kansalaisten kanssa, jotka liikkuvat tai vaihtavat asuin- tai työpaikkaa kotivaltiossaan. Ylimääräiset hallinnolliset ja lainsäädännölliset velvollisuudet olisi rajoitettava siihen, mikä on ehdottoman välttämätöntä muiden kuin jäsenvaltion omien kansalaisten ollessa kyseessä. 1.4. Tämä ehdotus muodostuu useista erilaisista osista. Ensinnäkin ehdotus on aikaisemmasta poiketen yksi kokonaisuus, mikä edistää sen ymmärrettävyyttä ja avoimuutta. Toiseksi liikkumisoikeutta koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä on lievennetty siten, että mitä pidempään henkilö on oleskellut jossakin jäsenvaltiossa, sitä laajemmat oikeudet hänellä on oleskella kyseisessä maassa: oleskeluoikeus myönnetään ilman muodollista hakemusta kuuden kuukauden oleskelun jälkeen, ja sen jälkeen kun henkilö on oleskellut vastaanottavassa jäsenvaltiossa neljä vuotta, häneen ei sovelleta liikkumis- ja oleskeluoikeuden suhteen enää mitään ehtoja eikä häntä millään tavoin erotella jäsenvaltion omista kansalaisista. Kolmanneksi oleskeluoikeutta koskevat rajoitukset on rajattu perusteellisemmin. Lisäksi tässä 1 2 3 Päätöslauselma komission toisesta kertomuksesta unionin kansalaisuuden toteutumisesta (KOM(97) 230 C4-0291/97), EYVL C 226, 20.7.1998, s. 61. Komission toinen kertomus unionin kansalaisuuden toteutumisesta (KOM(97) 230 lopullinen). Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle henkilöiden vapaata liikkuvuutta käsittelevän korkean tason asiantuntijaryhmän suositusten seurannasta (KOM(98) 403 lopullinen). 2
direktiiviehdotuksessa helpotetaan huomattavasti unionin kansalaisen perheenjäsenten liikkumis- ja oleskeluoikeuden harjoittamista näiden kansalaisuudesta riippumatta. 2. Direktiiviehdotuksessa vahvistetut toimenpiteet 2.1. Unionin kansalaisten maahantuloa ja oleskeluoikeutta säädellään nykyään varsin monimutkaisella säännöstöllä, sillä siihen kuuluu kaksi asetusta ja yhdeksän direktiiviä. Näillä säädöksillä on EY:n perustamissopimuksessa useita eri oikeusperustoja ja ne kattavat useita eri kohderyhmiä. Tässä ehdotuksessa nämä henkilöryhmät on koottu kaikki saman säädöksen piiriin. Aktiivisen väestön eli palkattujen työntekijöiden ja itsenäisten ammatinharjoittajien osalta oleskeluoikeuden ainoaksi edellytykseksi jää taloudellisen toiminnan harjoittaminen, minkä todistamiseen riittää pelkkä ilmoitus. Työelämän ulkopuolella olevien henkilöiden osalta säilyy niin ikään voimassa riittäviä varoja ja sairausvakuutusta koskeva edellytys neljän ensimmäisen vastaanottovaltiossa vietetyn vuoden ajan. Näin halutaan välttää se, että näistä henkilöistä muodostuisi kohtuuton rasite vastaanottavan jäsenvaltion taloudelle. Tätä edellytystä lieventää kuitenkin se, että ehdotuksessa ei enää määritellä riittäviksi katsottujen varojen määrää eivätkä jäsenvaltiotkaan voi sitä määritellä, vaan edellä mainittujen kahden edellytyksen täyttämiseksi vaaditaan ainoastaan asianomaisen kunnian ja omantunnon kautta antama ilmoitus, jonka todenmukaisuus voidaan tarkistaa vain jos asianomainen hakee toimeentulotukea tai sairausvakuutuskorvauksia henkilöille, joilla ei ole siihen oikeutta. Opiskelijoiden on osoitettava olevansa kirjoilla jossakin oppilaitoksessa, ja heidän on annettava ilmoitus, että heillä on riittävät varat ja sairausvakuutus. 2.2. Pysyvä oleskeluoikeus myönnetään sen jälkeen kun henkilö on asunut vastaanottavassa jäsenvaltiossa laillisesti ja yhtäjaksoisesti neljä vuotta. Tätä uudistusta on pidettävä perussopimuksissa jokaiselle unionin kansalaiselle myönnetyn henkilökohtaisen perusoikeuden loogisena ja välttämättömänä seurauksena. Kun henkilö on oleskellut vastaanottavassa jäsenvaltiossa neljä vuotta, hänen oleskeluoikeuteensa ei enää sovelleta mitään ehtoja eikä rajoituksia, vaan häntä kohdellaan jäsenvaltion omien kansalaisten kanssa tasavertaisesti lähes kaikilla aloilla. 2.3. Edellä lyhyesti kuvattuja tavoitteita ei olisi mahdollista saavuttaa, jos yksityiskohtaiset säännöt ja hallinnolliset käytännöt olisivat kovin raskaita ja vailla perusteita, niin että niistä muodostuisi ylimääräinen este unionin kansalaisten liikkumisvapauden harjoittamiselle. Sen vuoksi tässä direktiiviehdotuksessa pyritään varmistamaan, että unionin kansalaisiin ja heidän perheenjäseniinsä sovelletaan "vastaavia" takeita ja muodollisuuksia kuin vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisiin. Tämä tavoite sisältyy myös voimassa olevaan yhteisön oikeuteen. EY:n perustamissopimuksen 40 artiklassa vaaditaan poistamaan sellaiset hallinnolliset menettelyt ja käytännöt sekä määräajat ja muut rajoitukset, jotka voivat olla esteenä 3
työntekijöiden liikkumisvapaudelle. Direktiivin 68/360/ETY 4 9artiklan3kohdassa ja direktiivin 73/148/ETY 5 7 artiklan 3 kohdassa säädetään, että "jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet yksinkertaistaakseen kaikin mahdollisin tavoin [...] asiakirjojen saantia koskevia muodollisuuksia ja menettelyjä". Näin ollen uuteen yhteisön lainsäädäntöön on suotavaa sisällyttää sellaiset hallinnolliset säännökset, joissa otetaan huomioon mm. yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö. Tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan (ks. esim. asiassa 48/75, Royer, 8.4.1976 annettu tuomio, Kok. 1976, s. 497, 31 kohta ja sitä seuraavat kohdat) unionin kansalaisten oikeus tulla toisen jäsenvaltion alueelle ja oleskella siellä perustamissopimuksessa mainittuja tarkoituksia varten perustuu suoraan perustamissopimukseen tai tapauksesta riippuen sen täytäntöönpanosäännöksiin eikä se ole riippuvainen vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen myöntämästä oleskeluluvasta. Oleskelulupaa on näin ollen pidettävä asiakirjana, jossa jäsenvaltio toteaa toisen jäsenvaltion kansalaisen henkilökohtaisen aseman yhteisön säännöksiin nähden. Oleskelulupa ei siis tuomioistuimen mukaan itsessään luo unionin kansalaisen oleskeluoikeutta, vaan toimii ainoastaan tätä oikeutta koskevana toteavana asiakirjana. Toisaalta ei voida ohittaa sitä, että jäsenvaltioilla on tuomioistuimen tunnustama laillinen oikeus tietää väestön liikkumisesta alueillaan. Tämän vaatimuksen täyttämiseen riittää kuitenkin se, että unionin kansalainen rekisteröityy asuinpaikkakuntansa toimivaltaisessa viranomaisessa ja että hänellä on joko lähtömaan myöntämä voimassa oleva henkilötodistus tai passi. Tämän vuoksi ehdotuksessa ensinnäkin pidennetään ajanjaksoa, jonka aikana unionin kansalainen voi oleskella toisessa jäsenvaltiossa pelkän voimassa olevan henkilötodistuksen tai passin perusteella ilman muita erityisiä muodollisuuksia. Pidentämällä tätä ajanjaksoa nykyisestä kolmesta kuukaudesta kuuteen kuukauteen pyritään vastaamaan nykyajan liikkuvuusvaatimuksiin ja elintapojen muuttumiseen jäsenvaltioissa. Samalla otetaan käyttöön oleskeluoikeuden harjoittamiseen liittyvä uusi lähestymistapa, jonka mukaisesti esimerkiksi oleskeluluvan hankintavelvollisuus rajoitetaan tilanteisiin, joissa se on perusteltua. Oleskeluluvan hankintavelvollisuus voidaan säilyttää vain sellaisilla unionin kansalaisen perheenjäsenillä, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia. Tavoitteena on oleskeluluvan avulla helpottaa tällaisten perheenjäsenten liikkumisvapautta, joka heille yhteisön oikeuden mukaan kuuluu. Tässä direktiiviehdotuksessa pyritään yksinkertaistamaan mahdollisimman pitkälle unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oleskeluoikeutta koskevia muodollisuuksia rajoittamalla ne siihen, mikä on ehdottoman välttämätöntä. Tätä varten ehdotuksessa luetellaan tyhjentävästi vastaanottavan jäsenvaltion 4 5 Jäsenvaltioiden työntekijöiden ja heidän perheidensä liikkumista ja oleskelua yhteisön alueella koskevien rajoitusten poistamisesta 15 päivänä lokakuuta 1968 annettu neuvoston direktiivi 68/360/ETY, EYVL L 257, 19.10.1968, s. 13. Sijoittautumiseen ja palvelujen tarjoamiseen liittyvää jäsenvaltioiden kansalaisten liikkumista ja oleskelua yhteisön alueella koskevien rajoitusten poistamisesta 21 päivänä toukokuuta 1973 annettu neuvoston direktiivi 73/148/ETY, EYVL L 172, 28.6.1973, s. 14. 4
viranomaisille esitettävät asiakirjat, kuvataan tarvittavat menettelyt ja vahvistetaan niitä koskevat määräajat. 2.4. Direktiiviehdotuksessa otetaan erityisesti huomioon unionin kansalaisen perheenjäsenten asema. Vaikka perustamissopimuksessa ei erikseen mainita unionin kansalaisen perheenjäsenten liikkumis- ja oleskeluoikeutta, tämä oikeus perustuu perheyhteyden säilyttämistä koskevaan oikeuteen, joka liittyy erottamattomasti perhe-elämän suojaan. Tämä perusoikeus taas kuuluu jäsenvaltioiden yhteiseen valtiosääntöperinteeseen, jonka noudattaminen on taattu yhteisön oikeudessa ja sisällytetty myös Euroopan unionin perusoikeuskirjaan. Määrittelemällä "perheenjäsen" laajasti tässä ehdotuksessa pyritään ottamaan huomioon yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö ja kunnioittamaan kansallisten lainsäädäntöjen kehitystä sekä myös helpottamaan unionin kansalaisten liikkumisvapautta poistamalla perheenyhdistämisestä mahdollisesti johtuvat kielteiset vaikutukset. Lisäksi vastaanottava jäsenvaltio voi voimassa olevan yhteisön oikeuden nojalla evätä oleskeluoikeuden unionin kansalaisen eronneelta puolisolta ja lapsilta, jotka eivät ole alaikäisiä tai unionin kansalaisen huollettavana, näiden kansalaisuudesta riippumatta. Ongelma on erityisen polttava niiden unionin kansalaisen perheenjäsenten kannalta, jotka ovat kolmansien maiden kansalaisia. Tämän vuoksi on tarpeen toteuttaa toimenpiteitä, joilla voidaan päästä oikeudenmukaiseen ratkaisuun perhe-elämän suojaa ja ihmisarvoa kunnioittaen. Väärinkäytösten välttämiseksi on kuitenkin syytä asettaa joitakin ehtoja. 2.5. Ehdotuksessa pyritään myös rajaamaan paremmin mahdollisuutta rajoittaa unionin kansalaisen ja hänen perheenjäsentensä oleskeluoikeutta. On ensinnä syytä muistaa, että jo perustamissopimuksessa määrätään mahdollisuudesta evätä liikkumis- ja oleskeluoikeus yleisen järjestyksen ja turvallisuuden sekä kansanterveyden perusteella. Tuomioistuin on myöntänyt, että yleisen järjestyksen käsite voi vaihdella kansallisen lainsäädännön mukaan, mutta se on kuitenkin direktiiviä 64/221/ETY 6 tulkitessaan tehnyt joitakin täsmennyksiä, jotka on syytä sisällyttää myös tähän ehdotukseen, jolla kyseinen direktiivi korvataan. Ehdotukseen sisällytetään myös uusia säännöksiä, jotka perustuvat perusoikeuksia koskevaan problematiikkaan. Ne antavat unionin kansalaisille sekä hallinto- että oikeusmenettelyissä paremmat takeet ja paremman suojan sellaisia päätöksiä vastaan, joissa rajoitetaan liikkumista ja oleskelua koskevia perusoikeuksia. Suoja on täydellinen sellaisten alaikäisten osalta, joilla on perhesiteitä vastaanottavassa jäsenvaltiossa, sekä pysyvän oleskeluluvan saaneiden henkilöiden osalta. 3. Oikeusperustan valinta 3.1. Tämän direktiiviehdotuksen oikeusperustana ovat EY:n perustamissopimuksen 12 artikla, 18 artiklan 2 kohta sekä 40, 44 ja 52 artikla. Koska 18 artiklan 2 kohtaa voidaan käyttää oikeusperustana ainoastaan työelämän ulkopuolella olevien osalta, on oikeusperustaksi otettava myös 40, 44 ja 52 artiklat, jotka koskevat vastaanottavassa valtiossa taloudellista toimintaa harjoittavia henkilöitä, jotta voidaan hyväksyä samaa menettelyä käyttäen yksi ainoa säädös, joka kattaa kaikki 6 Ulkomaalaisten liikkumista ja oleskelua koskevien, yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen sekä kansanterveyteen perustuvien erityistoimenpiteiden yhteensovittamisesta 25 päivänä helmikuuta 1964 annettu neuvoston direktiivi 64/221/ETY, EYVL C 56, 4.4.1964, s. 850. 5
edellä mainituissa määräyksissä tarkoitetut menettelyt. Koska komissio on asettanut keskeiseksi tavoitteeksi ehdotetun säädöksen yhtenäisyyden, se ei käytä sille perustamissopimuksen 39 artiklan 3 kohdan d alakohdassa annettua toimivaltaa antaa soveltamisasetuksia, joissa vahvistetaan edellytykset työntekijän oikeudelle jäädä jäsenvaltion alueelle työsuhteen päätyttyä. Tämä johtuu siitä, että direktiiviehdotukseen on otettu komission asetukseen (ETY) N:o 1251/70 7 jo sisältyvät säännökset työntekijän oikeudesta jäädä jäsenvaltion alueelle työsuhteen päätyttyä. Komissio esittää sopivana ajankohtana ehdotuksen, jonka tarkoituksena on kumota tämä asetus. (Ks. jäljempänä 42 artiklaa koskevat huomautukset.) 3.2. Tämä direktiiviehdotus täytyy panna täytäntöön kaikkien jäsenvaltioiden lainsäädännössä, koska se perustuu muihin perustamissopimuksen määräyksiin kuin IV osaston määräyksiin, jotka koskevat viisumeita, turvapaikkaa, maahanmuuttoa ja muita ihmisten vapaaseen liikkuvuuteen liittyviä politiikkoja. 4. Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteet 4.1. Perustamissopimuksen 40, 44 ja 52 artiklassa velvoitetaan Euroopan yhteisö antamaan tarvittavat säädökset työntekijöiden vapaan liikkuvuuden eli maahantuloja oleskeluoikeuden sekä sijoittautumisvapauden ja palvelujen vapaan tarjoamisen toteuttamiseksi. Perustamissopimuksen 18 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella unionin kansalaisella on oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella, jollei perustamissopimuksessa määrätyistä tai sen soveltamisesta annetuissa säännöksissä säädetyistä rajoituksista ja ehdoista muuta johdu; jäsenvaltioilla ei ole toimivaltaa tällä alalla. Toiseksi 18 artiklan 2 kohdassa annetaan yhteisölle toimivalta antaa säännöksiä liikkumisvapauden helpottamiseksi. Ennen kuin 18 artikla sisällytettiin perustamissopimukseen, 235 artiklassa (uusi 308 artikla) annettiin yhteisölle mahdollisuus hyväksyä toimenpiteitä sellaisten henkilöiden liikkumisvapauden toteuttamiseksi, jotka eivät harjoita taloudellista toimintaa (eläkeläiset ja työelämän ulkopuolella olevat); opiskelijoiden liikkumisvapaudesta määrättiin 8 artiklassa (uusi 12 artikla). 4.2. Direktiiviehdotuksessa esitetyt toimenpiteet ovat niiden Euroopan yhteisön toimivaltuuksien mukaisia, joita on harjoitettava perustamissopimuksen 5 artiklan mukaisesti eli "yhteisön toiminnassa ei saada ylittää sitä, mikä on tarpeen perustamissopimuksen tavoitteiden saavuttamiseksi". Unionin kansalaisten maahantuloa ja oleskeluoikeutta säädellään nykyään säännöstöllä, johon kuuluu kaksi asetusta ja yhdeksän direktiiviä. Tässä ehdotuksessa nämä säädökset yhdistetään yhdeksi ainoaksi säädökseksi ja tehdään niihin samalla muutoksia, joiden tarkoituksena on edelleen helpottaa näiden oikeuksien harjoittamista. Näin ollen säädöstyypiksi on valittava direktiivi, jos halutaan pitäytyä yhdessä ainoassa säädöksessä ja noudattaa silti säädöksen luonnetta koskevaa velvollisuutta, joka määräytyy eräiden tämän ehdotuksen oikeusperustaan kuuluvien artiklojen perusteella. 4.3. Valitsemalla säädöstyypiksi direktiivi voidaan myös määritellä selkeästi liikkumis- ja oleskeluoikeutta säätelevät periaatteet ja antaa silti jäsenvaltioiden valita muodot ja keinot näiden periaatteiden täytäntöönpanemiseksi oman oikeudellisen ja 7 Työntekijöiden oikeudesta jäädä jäsenvaltion alueelle työskenneltyään siinä valtiossa 29 päivänä kesäkuuta 1970 annettu komission asetus (ETY) N:o 1251/70,, EYVL L 142, 30.6.1970, s. 24. 6
hallinnollisen järjestelmänsä ja kansallisten olosuhteidensa kannalta tarkoituksenmukaisimmalla tavalla. Tietyt direktiiviehdotuksen säännökset ovat kuitenkin hyvin yksityiskohtaisia, koska näin halutaan välttää se, että hallinnolliset käytännöt tai poikkeavat tulkinnat voisivat luoda esteitä siinä tarkoitettujen oikeuksien harjoittamiselle. Lisäksi direktiivin täytäntöönpanolle asetettu määräaika antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden hyväksyä toimenpiteet, jotka ovat tarpeen nykyisen järjestelmän mukauttamiseksi direktiiviehdotuksessa esitettyihin uusiin säännöksiin. ARTIKLAKOHTAISET PERUSTELUT Iluku YLEISET SÄÄNNÖKSET 1artikla Tällä direktiivillä korvataan useita liikkumis- ja oleskeluvapautta koskevia säädöksiä: direktiivillä on näin ollen useita tavoitteita. Ensinnäkin siinä määritellään unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä liikkumis- ja oleskeluoikeutta säätelevät edellytykset: näillä säännöksillä korvataan säännökset, jotka sisältyvät palkattujen työntekijöiden ja itsenäisten ammatinharjoittajien, työelämän ulkopuolella olevien, eläkeläisten ja opiskelijoiden liikkumis- ja oleskeluvapautta koskeviin direktiiveihin 68/360/ETY, 73/148/ETY, 93/364/ETY 8, 90/365/ETY 9 ja 93/96/ETY 10. Toiseksi direktiivissä määritellään uusi pysyvän oleskeluoikeuden käsite. Näihin säännöksiin sisällytetään mukauttaen asetuksen (ETY) N:o 1251/70 ja direktiivin 75/34/ETY 11 säännösten keskeisin anti. Nämä säännökset koskevat palkattujen työntekijöiden ja itsenäisten ammatinharjoittajien oikeutta jäädä jäsenvaltion alueelle työskentelyn päätyttyä. Kolmanneksi direktiivissä määritellään näiden oikeuksien rajat yleisen järjestyksen ja turvallisuuden sekä kansanterveyden perusteella. Näillä säännöksillä korvataan yleistä järjestystä koskevan direktiivin 64/221/ETY vastaavat säännökset. 2artikla Tässä artiklassa määritellään kolme uutta ehdotuksen säännöksissä käytettävää käsitettä. 1. Ensin määritellään unionin kansalaisen käsite sellaisena kuin se on määritelty perustamissopimuksen 17 artiklassa. 8 9 10 11 Oleskeluoikeudesta 28 päivänä kesäkuuta 1990 annettu neuvoston direktiivi 90/364/ETY, EYVL L 180, 13.7.1990, s. 26. Ammattitoimintansa lopettaneiden työntekijöiden ja itsenäisten ammatinharjoittajien oleskeluoikeudesta 28 päivänä kesäkuuta 1990 annettu neuvoston direktiivi 90/365/ETY, EYVL L 180, 13.7.1990, s. 28. Opiskelijoiden oleskeluoikeudesta 29 päivänä lokakuuta 1993 annettu neuvoston direktiivi 93/96/ETY, EYVL L 317, 18.12.1993, s. 59. Jäsenvaltion kansalaisten oikeudesta jäädä toisen jäsenvaltion alueelle toimittuaan siellä itsenäisinä ammatinharjoittajina 17 päivänä joulukuuta 1974 annettu neuvoston direktiivi 75/34/ETY, EYVL L 14, 20.1.1975, s. 10. 7
2. Toiseksi määritellään perheenjäsenen käsite. Tähän asti unionin kansalaisten perheenjäsenet, jotka kansalaisuudestaan riippumatta ovat voineet hyödyntää liikkumisvapautta, on eroteltu eri ryhmiksi sen mukaan, mihin ryhmään kuuluu se unionin kansalainen, jonka perheenjäseniä he ovat. Tämä tarkoittaa sitä, että esimerkiksi asetuksen (ETY) N:o 1612/68 12 10 artiklan 1 kohdassa myönnetään oleskeluoikeus työntekijöiden puolisolle ja alaikäisille tai huollettavana oleville jälkeläisille suoraan alenevassa polvessa sekä huollettavana oleville sukulaisille ylenevässä polvessa. Vastaavasta oikeudesta säädetään itsenäisten ammatinharjoittajien, työelämän ulkopuolella olevien ja eläkeläisten oleskeluoikeutta koskevissa direktiiveissä. Sen sijaan opiskelijoiden oleskeluoikeutta koskevassa direktiivissä 93/96/ETY tämä oikeus myönnetään ainoastaan puolisolle ja huollettavana oleville lapsille. Esimerkiksi äiti, jonka poika työskentelee toisessa jäsenvaltiossa, ei ole tähän asti voinut asettua tämän luokse, jos hän ei kuulu pojan huollettaviin siksi, että hänellä on omia tuloja ja jos nämä tulot ovat alemmat kuin vastaanottavan jäsenvaltion riittäville tuloille asettama raja. Vastaavasti opiskelijan äidillä ei ole oikeutta asettua poikansa luokse, paitsi jos hänellä on riittävät varat ja sairausvakuutus. Tämän artiklan 2 kohdassa esitetään yhtenäinen ja laajennettu määritelmä perheenjäsenelle. Ilmaisulla tarkoitetaan ensisijaisesti puolisoa mutta myös avopuolisoa. Uudessa b alakohdassa käsitellään unionin kansalaisen avopuolison oleskeluoikeutta. Perheen muodostaminen on viime aikoina muuttunut nopeasti niin, että yhä useammat muodostavat perheen ja hankkivat myös lapsia avosuhteessa. Monissa jäsenvaltioissa voidaan jo myöntää tällaiselle parille, joka haluaa rekisteröidä suhteensa solmimatta kuitenkaan avioliittoa, tietty erityisasema, johon liittyy erilaisia oikeuksia ja velvollisuuksia. Yhteisön oikeudessakaan ei voida sivuuttaa tätä kehityskulkua, minkä vuoksi esitetään, että avopuoliso rinnastetaan oleskeluoikeuden osalta aviopuolisoon samoin edellytyksin kuin vastaanottavan jäsenvaltion lainsäädännössä, jos siinä tunnustetaan avopuolison asema. Toiseksi perheenjäsenillä tarkoitetaan puolisoiden lapsia riippumatta siitä, ovatko nämä alaikäisiä tai heidän huollettavanaan, sekä puolisoiden sukulaisia ylenevässä polvessa riippumatta siitä, ovatko nämä heidän huollettavanaan. Kuten Simone Veilin johtaman korkean tason asiantuntijaryhmän raportissa korostetaan, ei ole mitään pätevää syytä kieltää yli 21-vuotiailta lapsilta, jotka eivät ole vanhempiensa huollettavina, tai sukulaisilta ylenevässä polvessa, jotka eivät ole lastensa huollettavina, oikeutta siirtyä perheensä luokse toiseen jäsenvaltioon. 3. Lopuksi tässä artiklassa määritellään, mitä tarkoitetaan vastaanottavalla jäsenvaltiolla. 3artikla 1. Tässä artiklassa määritellään ne henkilöt, jotka voivat hyödyntää direktiivin mukaisia oikeuksia. Näillä henkilöillä tarkoitetaan kaikkia unionin kansalaisia, jotka matkustavat toiseen jäsenvaltioon tai asuvat siellä, sekä heidän perheenjäseniään, 12 Työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta yhteisön alueella 15 päivänä lokakuuta 1968 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 1612/68 EYVL L 257, 19.10.1968, s. 2. 8
jotka seuraavat heitä tai liittyvät heidän seuraansa myöhemmin, näiden kansalaisuudesta riippumatta. Liikkumisen tai oleskelun tarkoitusta ei ole määritelty. On selvää, että unionin kansalainen voi siirtyä toiseen jäsenvaltioon joko toimiakseen siellä palkattuna työntekijänä tai itsenäisenä ammatinharjoittajana tai muuta kuin ansiotoimintaa varten tai osallistuakseen ammatilliseen koulutukseen joko työelämän ulkopuolella olevana, eläkeläisenä, opiskelijana tai palvelujen tarjoajana tai niiden vastaanottajana. 2. Näissä säännöksissä toistetaan asetuksen (ETY) N:o 1612/68 10 artiklan 2 kohdan ja direktiivin 73/148/ETY 1 artiklan 2 kohdan säännökset, joiden mukaan jäsenvaltioiden on helpotettava unionin kansalaisen tai hänen puolisonsa muun perheenjäsenen maahanpääsyä, jos perheenjäsen on mainitun kansalaisen tai tämän puolison huollettavana tai jos hän lähtömaassa asui samassa taloudessa heidän kanssaan. Näitä säännöksiä sovellettaisiin ainoastaan, kun asianomaisella henkilöllä ei itsellään ole oleskeluoikeutta. 4artikla Tässä säännöksessä velvoitetaan jäsenvaltiot valvomaan syrjintäkiellon periaatteen noudattamista kaikkien direktiiviin sisältyvien velvollisuuksien täytäntöönpanossa. Säännöksessä otetaan huomioon Euroopan unionin perusoikeuskirja (sen 21 artikla) eikä se vaikuta velvollisuuksiin, jotka perustuvat kansainvälisiin välineisiin, esimerkiksi Euroopan ihmisoikeusyleissopimukseen (sen 14 artiklaan). 5artikla II luku KUUDEN KUUKAUDEN LIIKKUMIS- JA OLESKELUOIKEUS 1. Tässä säännöksessä säädetään unionin kansalaisen oikeudesta poistua jäsenvaltion alueelta toiseen jäsenvaltioon siirtymistä varten. Artiklan 1 kohdassa toistetaan pääpiirteittäin direktiivin 68/360/ETY 2 artiklan 1 kohta, jonka mukaan oikeutta poistua jäsenvaltion alueelta "käytetään yksinkertaisesti esittämällä voimassa oleva henkilötodistus tai passi". Säännöksiä on kuitenkin mukautettu uuteen järjestelmään, jossa tarkastukset unionin sisärajoilla on poistettu. Tämän vuoksi ilmaisu "esittämällä" on korvattu ilmaisulla "kun heillä on mukanaan". 2. Tällä säännöksellä oikeus poistua jäsenvaltion alueelta ulotetaan koskemaan myös unionin kansalaisen mukana tulevia tai hänen seuraansa myöhemmin liittyviä perheenjäseniä, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia. Tässä toistetaan pääpiirteittäin direktiivin 68/360/ETY 2 artiklan 1 kohta. 3 Tässä säännöksessä toistetaan direktiivin 68/360/ETY 4 artiklan 2 kohdan säännös, jossa todetaan, että henkilöiltä, joilla on oikeus liikkua vapaasti jäsenvaltioiden alueella, ei saa vaatia maastapoistumisviisumia eikä heille saa asettaa muitakaan vastaavia vaatimuksia. 4. Tässä kohdassa toistetaan direktiivin 68/360/ETY 2 artiklan 2 kohdan säännökset, joiden mukaan jäsenvaltioiden on myönnettävä omille kansalaisilleen matkustusasiakirjat (passi tai henkilötodistus) tai uusittava ne. 9
5. Tässä kohdassa toistetaan selkeämmässä muodossa direktiivin 68/360/ETY 2 artiklan 3 kohdan vastaavat säännökset, jotka koskevat matkustusasiakirjojen voimassaoloa. 6artikla 1. Tässä kohdassa toistetaan direktiivin 68/360/ETY 3 artiklan 1 kohta, joka koskee jokaisen unionin kansalaisen ja tämän perheenjäsenen oikeutta tulla jäsenvaltion alueelle, kun heillä on voimassa oleva henkilötodistus tai passi. Myös tässä on ilmaisu "esittämällä" korvattu ilmaisulla "kun heillä on mukanaan". Toisessa kohdassa toistetaan direktiivin 68/360/ETY 3 artiklan 2 kohdan teksti, jossa jäsenvaltioita kielletään vaatimasta maahantuloviisumia tai vastaavia vaatimuksia unionin kansalaisilta. 2. Näistä säännöksistä käy selvästi ilmi, että viisumia vaadittaisiin ainoastaan niiltä perheenjäseniltä, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia vaan sellaisten maiden kansalaisia, joista säädetään neuvoston asetuksessa (EU) N:o 539/2001 13 (neuvoston asetus luettelon vahvistamisesta kolmansista maista, joiden kansalaisilla on oltava viisumi ulkorajoja ylittäessään, ja niistä kolmansista maista, joiden kansalaisia tämä vaatimus ei koske). Kappaleen toisessa lauseessa rinnastetaan ensimmäistä kertaa jonkin jäsenvaltion myöntämä viisumi ja oleskelulupa. Unionin kansalaisen perheenjäsenet, jotka ovat kolmannen maan kansalaisia, voivat jo nykyisten säännösten nojalla saada viisumin helposti ja maksutta. Tämä toimenpide on tarkoitus pitää voimassa vain niiden perheenjäsenten osalta, joilla ei vielä ole oleskelulupaa. 3. Tämän säännöksen tarkoituksena on rajoittaa perheenjäsenten passiin merkittävän leiman antamista vain siihen, mikä on ehdottoman välttämätöntä (tässä tarkoitetaan tuloleimaa, josta alkaen lasketaan viisumissa tarkoitettu oleskelun kesto, tai lähtöleimaa, joka katkaisee oleskelun). Leimojen antamisella ei ole merkitystä, kun asianomaisella on oleskelulupatodistus, joka antaa hänelle oikeuden tulla maahan ja poistua sieltä todistuksen voimassaolon aikana. 4. Tässä säännöksessä tarkoitetaan tilannetta, jossa liikkumisvapauden haltijalla ei rajaa ylittäessään ole esittää tarvittavia asiakirjoja (henkilötodistusta tai passia ja tarvittaessa oleskelulupaa tai viisumia). Tällöin jäsenvaltion on annettava asianomaiselle mahdollisuus osoittaa, että hänellä on oikeus liikkua vapaasti jäsenvaltioiden alueella, ennen kuin hänet voidaan palauttaa. On esimerkiksi annettava asianomaisen henkilön perheenjäsenelle mahdollisuus tuoda hänelle kotiin jääneet asiakirjat. Jos perheenjäseneltä vaaditaan viisumi, on tutkittava, voidaanko se myöntää hänelle rajalla. 5. Unionin kansalainen voi oleskella toisen jäsenvaltion alueella enintään kuusi kuukautta pelkästään henkilöllisyyttä osoittavan asiakirjan turvin. Tässä kohdassa toistetaan voimassa olevat säännökset (direktiivin 68/360/ETY 8 artikla ja direktiivin 73/148/ETY 4 artikla), mutta niihin tehdään kaksi muutosta. Ensinnäkin pidennetään kuudeksi kuukaudeksi aika, jonka henkilö voi oleskella toisen jäsenvaltion alueella täyttämättä mitään muodollisuuksia. Määräajan pituudessa on otettu huomioon periaate, jonka mukaan henkilön katsotaan asuvan tietyssä maassa, 13 EYVL L 81, 21.3.2001, s. 1. 10
kun hän oleskelee siellä vähintään kuusi kuukautta vuodessa. Näin voidaan helpottaa esimerkiksi opiskelijoiden tai harjoittelijoiden tms. lyhytaikaista, alle kuusi kuukautta kestävää oleskelua. Toiseksi muutetaan direktiivin 68/360/ETY 8 artiklan a alakohdan ja direktiivin 73/148/ETY 4 artiklan 2 kohdan 3 alakohdan "maahantuloasiakirjaa" koskevia säännöksiä, jotka eivät ole enää tarkoituksenmukaisia sisärajoilla tehtävien tarkastusten poistamisen jälkeen, ja korvataan ne asettamalla kansalaisille velvollisuus pitää mukanaan henkilötodistus tai passi. Toisessa lauseessa annetaan vastaanottavalle jäsenvaltiolle mahdollisuus vaatia henkilöä tekemään ilmoitus maahantulostaan (tämä velvollisuus sisältyy jo voimassa olevaan lainsäädäntöön). Tässä tarkoitetaan pelkkää toimivaltaisille viranomaisille toimitettavaa ilmoitusta, joka tunnetaan tiettyjen jäsenvaltioiden kansallisessa lainsäädännössä ja joka on toimitettava soveltuvin osin samoin edellytyksin kuin jäsenvaltion omien kansalaisten. Tämä vaatimus kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan toteuttaa toimenpiteitä, joilla kansalliset viranomaiset saavat varmasti tietää niiden alueella liikkuvien henkilöiden liikkeet (ks. yhteisöjen tuomioistuimen asiassa 118/75, Watson, 7.12.1976 antama tuomio, 17 ja 18 kohta). Velvollisuuden laiminlyönnistä mahdollisesti määrättävien seuraamusten on oltava syrjimättömiä ja oikeasuhteisia. 6. Artiklan 5 kohdassa säädettyjä säännöksiä sovelletaan myös perheenjäseniin, joilla ei ole minkään jäsenvaltion kansalaisuutta ja jotka matkustavat unionin kansalaisen mukana tai seuraavat häntä myöhemmin. Yksi poikkeus koskee kuitenkin niitä perheenjäseniä, joihin sovelletaan viisumipakkoa esimerkiksi siksi, ettei he eivät ole vielä saaneet oleskelulupaa. Näiden henkilöiden on haettava oleskelulupakorttia ennen kuin heidän viisuminsa umpeutuu, ettei heidän tilanteensa muutu laittomaksi. 7artikla III luku YLI KUUSI KUUKAUTTA KESTÄVÄ OLESKELUOIKEUS 1. Näissä säännöksissä määritellään oleskeluoikeuden harjoittamisen edellytykset. Oleskeluoikeuden harjoittamista pyritään periaatteessa helpottamaan, mutta täydellisen tasavertainen kohtelu sosiaaliturvaetuuksien alalla ei ole mahdollista siksi, että ne eivät toistaiseksi kuulu yhteisön oikeuden piiriin eivätkä yleensä ole siirrettävissä jäsenvaltiosta toiseen; tällöin eräistä oleskeluoikeuden omaavista henkilöistä ja erityisesti niistä, jotka eivät harjoita taloudellista toimintaa, on vaarassa muodostua kohtuuton rasite vastaanottavan jäsenvaltion taloudelle. Unionin kansalaisten osalta oleskeluoikeuden edellytykset luetellaan a, b, c ja d alakohdassa. Unionin kansalaisen on joko harjoitettava taloudellista toimintaa palkattuna työntekijänä tai itsenäisenä ammatinharjoittajana, hänellä on oltava riittävät varat ja sairausvakuutus, joka kattaa riskit vastaanottavassa jäsenvaltiossa, tai hänen on oltava opiskelija, joka on hyväksytty osallistumaan ammatilliseen koulutukseen vastaanottavassa jäsenvaltiossa. Artiklan d alakohta koskee unionin kansalaista, joka voi harjoittaa oleskeluoikeuttaan joko sillä perusteella, että hän täyttää itse a, b tai c alakohdassa esitetyt edellytykset (joiden mukaan hän harjoittaa taloudellista toimintaa, tai hänellä on riittävät varat tai 11
hän on opiskelija), tai sillä perusteella, että hän on nämä edellytykset täyttävän unionin kansalaisen perheenjäsen. Kun edellytykset vaihtelevat sen mukaan, mihin asemaan oleskeluoikeus perustuu, on liikkumisvapauden edistämiseksi suotavaa soveltaa oleskeluoikeuden haltijan kannalta suotuisampia sääntöjä. 2. Kun unionin kansalaisen perheenjäsenet eivät itse ole minkään jäsenvaltion kansalaisia, heidän oleskeluoikeutensa perustuu unionin kansalaisen oleskeluoikeuteen, mikä merkitsee, että tämä oikeus on sidoksissa perhesuhteeseen ja siihen, että he seuraavat (termin laajassa merkityksessä) unionin kansalaista vastaanottavaan jäsenvaltioon. Poikkeuksista säädetään unionin kansalaisen kuoleman, jäsenvaltiosta poistumisen tai avioeron varalta (12 ja 13 artikla). 8artikla 1. Yhteisöjen tuomioistuin on vahvistanut, että oleskelulupakortti ei itsessään ole lupa, vaan ainoastaan asiakirja, jossa todetaan oikeuden olemassaolo (asia 48/75, Royer, tuomio 8.4.1976, Kok. s. 497, 50 kohta). Tällaisen asiakirjan voimassa pitämisestä ja käyttämisestä tulisi olla unionin kansalaiselle konkreettista hyötyä; sen ei siis pitäisi olla vain hallinnollinen rasite, josta aiheutuu kustannuksia myös jäsenvaltioille. Komissio katsoo, että oleskeluoikeuden haltijalla ei välttämättä tarvitsisi olla oleskelulupakorttia. Sen sijaan sellaisiin unionin kansalaisiin, jotka eivät ole vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisia, voitaisiin soveltaa kyseisessä jäsenvaltiossa samoja edellytyksiä kuin maan omiin kansalaisiin näiden vaihtaessa asuinpaikkaa, eli heiltä olisi edellytettävä kirjautumista väestörekisteriin (tai mihin tahansa vastaavaan järjestelmään, jota sovelletaan myös kyseisen jäsenvaltion kansalaisiin), jotta viranomaiset voivat kirjata heidät esimerkiksi rekisteriin, johon kootaan tiedot maassa asuvista muiden jäsenvaltioiden kansalaisista. Tällaisia rekistereitä on jo useimmissa jäsenvaltioissa, ja niiden pohjalta laaditaan esimerkiksi vaaliluettelot henkilöistä, joilla on äänioikeus Euroopan parlamentin vaaleissa ja kunnallisvaaleissa. Tällä tavalla on tulkittava artiklan 1 kohdan ensimmäisen kohdan säännöksiä, joiden mukaan jäsenvaltiot voivat velvoittaa unionin kansalaiset ja heidän perheenjäsenensä, jotka ovat jonkin jäsenvaltion kansalaisia, rekisteröitymään asuinpaikkakuntansa toimivaltaisessa viranomaisessa. 2. Rekisteröitymisen määräajan vastaanottavassa jäsenvaltiossa on oltava vähintään kuusi kuukautta, mikä on johdonmukaista 6 artiklan kanssa, jossa säädetään kuuden kuukauden oleskeluoikeudesta ilman muodollisuuksia. Mikään ei estä unionin kansalaista rekisteröitymästä ennen näiden kuuden kuukauden päättymistä, jos siitä on hänelle hyötyä. Saman kohdan toisessa lauseessa säädetään, että toimivaltaisen kansallisen viranomaisen on välittömästi rekisteröitymisen jälkeen annettava siitä todistus. Rekisteröintitodistus on eräänlainen tosite, jonka avulla kansalainen voi osoittaa viranomaisille, että toimenpide on suoritettu. Rekisteröinnistä vastaava virasto antaa todistuksen välittömästi 3, 4 tai 6 kohdassa tarkoitettujen muodollisuuksien täyttämisen jälkeen. Oleskelutodistuksessa mainitaan kansalaisen nimi ja osoite. Asiakirjalla ei ole voimassaoloaikaa, vaan siinä mainitaan ainoastaan rekisteröintipäivämäärä. Siinä siis vain todetaan, milloin hallinnollinen toimenpide on suoritettu. 12
Viimeisessä lauseessa määritellään seuraamukset, joita sovelletaan, kun rekisteröintivelvollisuutta ei noudateta; seuraamusten on oltava syrjimättömiä ja oikeasuhteisia. Koska direktiiviin sisältyy erityinen seuraamuksia koskeva artikla, jota sovelletaan rikottaessa tästä direktiivistä johtuvia velvollisuuksia, on kunnioitettava tässä artiklassa mainittuja periaatteita. 3. Rekisteröintitodistuksen saamista varten unionin kansalaisen, joka on palkattu työntekijä tai itsenäinen ammatinharjoittaja, on ilmoitettava, että hän harjoittaa taloudellista toimintaa. Jos hän ei harjoita taloudellista toimintaa palkattuna työntekijänä tai itsenäisenä ammatinharjoittajana, hänen on osoitettava, että hänellä on riittävät varat ja sairausvakuutus. Tässä esitetty järjestelmä yksinkertaistaa huomattavasti oleskeluoikeuden harjoittamista. Se on verrattavissa opiskelijoita koskevaan voimassa olevaan lainsäädäntöön ja perustuu eräissä jäsenvaltioissa käytössä olevaan järjestelmään, jonka mukaan asianomaisen on itse annettava viranomaisille ilmoitus taloudellisesta tilanteestaan. Vilpillisestä ilmoituksesta voidaan määrätä rangaistus tasavertaisen kohtelun ja oikeasuhteisuuden periaatteita noudattaen. Ehdotetun järjestelmän mukaan jäsenvaltio ei tarkista, täyttääkö kansalainen oleskelun edellytykset, vaan luottaa tämän omaan ilmoitukseen. Todisteita varojen riittävyydestä voitaisiin pyytää ja/tai oleskeluoikeuden edellytyksiä koskeva hallinnollinen tutkimus voitaisiin aloittaa, jos asianomainen on tehnyt vilpillisen ilmoituksen tai hakee toimeentulotukea julkisilta viranomaisilta. Vastaavasti jos kansalainen ei kykene huolehtimaan aloittamansa terveydenhoidon kustannuksista, koska hänellä ei ole sairausvakuutusta, hän voi joutua siviilioikeudelliseen vastuuseen ja hänen oleskeluoikeutensa voidaan kyseenalaistaa. On huomattava, että asianomaisen antama ilmoitussairausvakuutuksesta ei vapauta häntä velvollisuudesta todistaa, että hänellä on kyseinen sairasvakuutus, hänen ollessaan tekemisissä terveydenhuollosta vastaavien viranomaisten kanssa, jos jäsenvaltion lainsäädännössä näin säädetään. 4. Unionin kansalaisen, joka tulee jäsenvaltioon opiskelemaan, on todistettava, että hän on kirjoilla hyväksytyssä oppilaitoksessa osallistuakseen pääsääntöisesti ammatilliseen koulutukseen, ja hänen on annettava ilmoitus, että hänellä on riittävät varat ja sairausvakuutus. 5. Jäsenvaltiot eivät voi määritellä riittäviksi katsottujen varojen määrää, kuten nykyisessä lainsäädännössä, sillä tällaisen määräyksen yhteydessä ei ole mahdollista ottaa huomioon erilaisia tilanteita. 6. Kun unionin kansalainen aikoo asettua toiseen jäsenvaltioon oleskeluoikeuden edellytykset täyttävän toisen unionin kansalaisen perheenjäsenenä, hänen on osoitettava, että hän kuuluu johonkin 2 artiklan 2 kohdassa (perheenjäsenen määritelmä) tai 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuun ryhmään. 7. Näissä säännöksissä toistetaan direktiivin 68/360/ETY eräiden säännösten keskeisin sisältö aikaisempaa selkeämmin, ja niihin liitetään yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö, joka koskee työntekijän oikeutta asemansa säilyttämiseen sen jälkeen, kun hän ei enää toimi palkattuna työntekijänä tai itsenäisenä ammatinharjoittajana. 13
9artikla 1. Unionin kansalaisen perheenjäsenten, joilla ei ole minkään jäsenvaltion kansalaisuutta, on haettava oleskelulupaa. Tuntuisi perustellulta, että toisin kuin unionin kansalaisille, tähän ryhmään kuuluville henkilöille myönnettäisiin oleskelulupakortti;siitäolisihyötyäsekäasianomaisellehenkilölle(koska6artiklan mukaan oleskelulupa on samalla viisumi) että viranomaisille. 2. Oleskelulupakorttia on haettava viimeistään kuuden kuukauden kuluttua siitä, kun asianomainen henkilö on saapunut vastaanottavan jäsenvaltion alueelle. Toinen lause koskee perheenjäseniä, joilta mahdollisesti vaaditaan viisumi ja joiden on jätettävä oleskelulupahakemus ennen tämän viisumin voimassaolon päättymistä. 3. Tässä säännöksessä annetaan jäsenvaltioille lupa soveltaa oleskeluluvan hankintavelvollisuuden laiminlyöntiin seuraamuksia 8 artiklan 2 kohdassa esitetyn periaatteen mukaisesti. 10 artikla 1. Niiden perheenjäsenten oleskeluoikeus, joilla ei ole minkään jäsenvaltion kansalaisuutta, todetaan oleskelulupakortissa, joka on myönnettävä viimeistään kolmen kuukauden kuluttua hakemuksen jättämisestä. Oleskelulupakortissa on mainittava selvästi asema unionin kansalaisen perheenjäsenenä, jotta voidaan korostaa, millä perusteella asianomaisella henkilöllä on kyseinen yhteisön oikeuden mukainen oikeus. Hakemuksen jättämisestä annetaan välittömästi todistus maksutta. Todistuksessa mainitaan, millä perusteella asianomaisella henkilöllä on kyseinen yhteisön oikeuden mukainen oikeus. 2. Tässä säännöksessä viitataan 8 artiklan 6 kohdan sanamuotoon ja luetellaan tyhjentävästi hakemuksen perusteena olevat asiakirjat, jotka vaaditaan oleskelulupakortin myöntämistä varten sellaisilta unionin kansalaisen perheenjäseniltä, joilla ei ole minkään jäsenvaltion kansalaisuutta. Hakemuksen perusteena olevat asiakirjat ovat samat kuin ne, jotka vaaditaan sellaisilta perheenjäseniltä, joilla on jonkin jäsenvaltion kansalaisuus. 11 artikla 1. Oleskelulupakortin on oltava voimassa vähintään viiden vuoden ajan myöntämispäivästä lähtien. Neljän vuoden yhtäjaksoisen oleskelun jälkeen perheenjäsen saa pysyvän oleskeluoikeuden ja hänen on haettava uutta oleskelulupakorttia IV luvun säännösten mukaisesti. Se, että alkuperäinen oleskelulupakortti on voimassa viisi vuotta, varmistaa, että asianomaisella on koko ajan jokin oleskeluluvan osoittava asiakirja siltä varalta, että uuden kortin saaminen kestää (hallinnollisten muodollisuuksien vuoksi). Jos perheenjäsenellä ei ole minkään jäsenvaltion kansalaisuutta, hänelle on nykyisen lainsäädännön mukaan annettava "oleskeluun oikeuttava asiakirja, jonka on oltava yhtäläisesti voimassa kuin häntä huoltavalle työntekijälle annettu asiakirja" (direktiivin 68/360/ETY 4 artiklan 4 kohta). Koska unionin kansalaisilla ei tämän direktiivin mukaan enää ole oleskelulupakorttia vaan ainoastaan todistus, joka toimii tositteena, perheenjäsenen oleskelulupa-asiakirjan voimassaoloaikaa ei voida enää määritellä unionin kansalaisen oleskelulupakortin perusteella. 14
2. Kuuden kuukauden poissaolo vastaanottavan jäsenvaltion alueelta tai pidempi poissaolo erityisten syiden vuoksi ei vaikuta oleskelulupakortin voimassaoloaikaan. Tässä säännöksessä toistetaan direktiivin 68/360/ETY 6 artiklan 2 kohdan säännös ja pidennetään sallitun poissaolon kesto samaksi kuin tämän direktiivin 18 artiklan 1 kohdassa säädetty aika. 12 artikla 1. Niillä perheenjäsenillä, jotka ovat itsekin unionin kansalaisia, on itsenäinen oleskeluoikeus. Heidän oleskeluoikeuteensa ei siis vaikuta sen unionin kansalaisen, jonka perheenjäseniä he ovat, kuolema tai poistuminen jäsenvaltiosta. Näillä säännöksillä on tarkoitus ainoastaan selventää, että oleskeluoikeuden pääasiallisena haltijana olevan unionin kansalaisen kuoleman tai jäsenvaltiosta poistumisen yhteydessä tällaisten perheenjäsenten on täytettävä henkilökohtaisesti yksi 7 artiklan 1 kohdassa säädetyistä oleskeluoikeuden harjoittamisen edellytyksistä pysyvän oleskeluoikeuden myöntämiseen asti. 2. Unionin kansalaisen perheenjäsenten, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia, oleskeluoikeus perustuu sen unionin kansalaisen oleskeluoikeuteen, jonka perheenjäseniä he ovat. He kuitenkin voivat säilyttää oleskeluoikeutensa myös unionin kansalaisen kuoleman jälkeen. Jos unionin kansalainen sen sijaan lähtee pois vastaanottavasta jäsenvaltiosta, ne perheenjäsenet, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia, menettävät oleskeluoikeutensa, ja heidän on poistuttava maasta unionin kansalaisen mukana. Artiklan 3 kohdassa säädetään opetukseen osallistuvia lapsia koskevasta poikkeuksesta. Perheenjäsenet, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia, säilyttävät oleskeluoikeutensa unionin kansalaisen kuoleman jälkeen sillä edellytyksellä, että he harjoittavat taloudellista toimintaa, heillä on riittävät varat tai että he ovat nämä edellytykset täyttävän ja vastaanottavaan jäsenvaltioon jo muodostuneen perheen jäseniä pysyvän oleskeluoikeuden myöntämiseen asti. Heidän on kuitenkin pystyttävä osoittamaan, että he täyttävät nämä edellytykset, kun unionin kansalaisilta riittää pelkkä ilmoitus varojen riittävyydestä. Tässä kohdassa vahvistetaan myös riittäviksi katsottujen varojen määrä ja toistetaan työelämän ulkopuolella olevien henkilöiden oleskeluun sovellettavat voimassa olevat säännökset. 3. Tämä kohta, jossa vahvistetaan lainsäädännössä yhteisöjen tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa 389/87 ja 390/87, Echternach ja Moritz, 15.3.1989 antamassa tuomiossa esitetty periaate, koskee unionin kansalaisen lapsia, joilla ei ole minkään jäsenvaltion kansalaisuutta, jotka seuraavat opetusta ja ovat integroituneet vastaanottavan jäsenvaltion koulutusjärjestelmään ja joilla saattaisi olla vaikeuksia integroitua uuteen järjestelmään kieli-, kulttuuri- tai muista syistä. Tällaiset lapset voisivat joutua kärsimään siitä, että heidän vanhempansa, joka on unionin kansalainen, poistuu vastaanottavan jäsenvaltion alueelta työtehtävien vuoksi tai muista syistä. Tällainen oleskeluoikeus, joka voidaan rajata opintojen kestoon, edellyttää, että lapset ovat kirjoilla toisen asteen oppilaitoksessa tai ylemmän tason oppilaitoksessa, koska juuri opintojen tässä vaiheessa integroituminen uuteen koulutusjärjestelmään vaikeutuu. Näiden lasten oleskeluoikeuteen sovelletaan edelleen 21 artiklassa (yhdenvertainen kohtelu) säädettyjä periaatteita. 15
13 artikla 1. Avioero tai avioliiton peruuttaminen ei vaikuta perheenjäsenten oleskeluoikeuteen, jos he ovat itsekin unionin kansalaisia. Tällä säännöksellä on ainoastaan tarkoitus selventää, että avioliiton purkautuessa perheenjäsenten on täytettävä henkilökohtaisesti yksi 7 artiklan 1 kohdassa säädetyistä oleskeluoikeuden harjoittamisen edellytyksistä. 2. Tämän artiklan 2 kohdan säännökset koskevat oleskeluoikeutta avioeron tai avioliiton peruuttamisen jälkeen sellaisten unionin kansalaisen perheenjäsenten osalta, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia. Säännöksen tarkoituksena on antaa jonkinlainen oikeusturva henkilöille, joiden oleskeluoikeus perustuu avioliiton kautta syntyneeseen perhesuhteeseen ja joita tämän vuoksi voitaisiin painostaa olemaan hakematta avioeroa. On täsmennettävä, että oikeusvarmuuden vuoksi avioliiton purkautumisella on tarkoitettava tässä peruuttamattomasti vahvistettua avioeroa; asumusero ei vaikuta puolison oleskeluoikeuteen millään tavoin. Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että aviosuhteen voidaan katsoa purkautuneen vasta toimivaltaisen virnaomaisen päätöksellä. Tämä ei koske puolisoita, jotka pelkästään elävät asumuserossa, vaikka he olisivatkin päättäneet myöhemmin erota (yhteisöjen tuomioistuimen asiassa 267/83, Diatta, 13.2.1985 antama tuomio, Kok. s. 567, 20 kohta). Tähän säännökseen perustuvaan oikeuteen liittyy kolme vaihtoehtoista edellytystä, jotka ovat: a) Avioliiton on täytynyt kestää avioeron tai avioliiton peruuttamisen edellyttämän oikeudellisen menettelyn alkuun mennessä viisi vuotta, joista vähintään yksi vuosi vastaanottavassa jäsenvaltiossa, jotta voidaan välttää yritykset kiertää oleskeluoikeutta koskevat säännökset lumeavioliiton avulla. b) Unionin kansalaisen lasten huolto on uskottu puolisolle, joka ei ole minkään jäsenvaltion kansalainen ja jonka oleskeluoikeus perustuu avioliiton kautta syntyneeseen perhesuhteeseen. Tämä edellytys on sekä lasten edun mukainen, koska näiden ei tarvitse lähteä vastaanottavasta jäsenvaltiosta, minne he todennäköisesti ovat jo kotoutuneet, että unionin kansalaisen edun mukainen, joka voi näin vaivatta harjoittaa tapaamis- ja valvontaoikeuttaan lapsiin nähden. c) Avioliiton purkautuminen johtuu erityisen vaikeista syistä. Artiklan sanamuoto on väljä, ja sen tarkoituksena on kattaa muun muassa perheväkivaltaan liittyvät syyt. Perheenjäsenet, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia, säilyttävät oleskeluoikeutensa unionin kansalaisen kuoleman jälkeen sillä edellytyksellä, että he harjoittavat taloudellista toimintaa, heillä on riittävät varat tai että he ovat nämä edellytykset täyttävän ja vastaanottavaan jäsenvaltioon jo muodostuneen perheen jäseniä pysyvän oleskeluoikeuden myöntämiseen asti. Heidän on kuitenkin pystyttävä osoittamaan, että he täyttävät nämä edellytykset, kun unionin kansalaisilta riittää pelkkä ilmoitus varojen riittävyydestä. Tässä kohdassa vahvistetaan myös riittäviksi katsottujen varojen määrä työelämän ulkopuolella olevien henkilöiden oleskeluun sovellettavien voimassa olevien säännösten perusteella. 16
IV luku PYSYVÄ OLESKELUOIKEUS Voimassa olevan yhteisön lainsäädännön mukainen oikeus jäädä jäsenvaltion alueelle on varsin rajoitettu ja siihen liittyy rajoittavia ehtoja. Tämän vuoksi komissio ehdottaa, että kaikille unionin kansalaisille ja heidän perheenjäsenilleen, vaikka nämä eivät olisi minkään jäsenvaltion kansalaisia, taataan pysyvä oleskeluoikeus, kun he ovat asuneet vastaanottavassa jäsenvaltiossa yhtäjaksoisesti neljä vuotta. Useiden jäsenvaltioiden lainsäädännössä sitä paitsi jo tunnustetaan pysyvä oleskeluoikeus kansalaisuudesta riippumatta, kun oleskelu on jatkunut riittävän pitkään. 14 artikla I JAKSO OLESKELUOIKEUDEN MYÖNTÄMINEN 1. Unionin kansalaisella on oikeus asua pysyvästi vastaanottavassa jäsenvaltiossa sen jälkeen, kun hän on asunut siellä yhtäjaksoisesti neljä vuotta. Tähän pysyvään oleskeluoikeuteen eivät enää vaikuta direktiivin III luvussa säädetyt edellytykset. Riittävän pitkän oleskelujakson jälkeen voidaan olettaa, että kansalaisella on läheinen yhteys vastaanottavaan jäsenvaltioon ja että hän on kotoutunut paikalliseen yhteiskuntaan, mikä oikeuttaa yhä pysyvämpänä pidettävään oleskeluoikeuteen. Pysyvästi jäsenvaltioon asettautuneen unionin kansalaisen kotoutuminen yhteiskuntaan on keskeinen tekijä unionin perustavoitteisiin kuuluvan sosiaalisen yhteenkuuluvuuden vahvistamisessa. 2. Perheenjäsenet, joilla ei ole minkään jäsenvaltion kansalaisuutta, voivat saada pysyvän oleskeluoikeuden asuttuaan (laaja-alaisesti käsitettynä) neljä vuotta vastaanottavassa jäsenvaltiossa yhdessä sen unionin kansalaisen kanssa, jonka perheenjäseniä he ovat. 3. Kun pysyvä oleskeluoikeus on myönnetty, sen voi menettää vain poistumalla vastaanottavan jäsenvaltion alueelta yli neljäksi vuodeksi. Myöntämällä pysyvä oleskeluoikeus tunnustetaan, että unionin kansalainen ja hänen perheenjäsenensä ovat kotoutuneet vastaanottavaan jäsenvaltioon. Tällaisen kotoutumisen katsotaan päättyneen yli neljän vuoden pituisten poissaolojen jälkeen. 15 artikla Tämän direktiivin säännöksillä pyritään säilyttämään nykyiset oleskeluoikeutta koskevat säännöt. 1. Komission asetuksen (ETY) N:o 1251/70 2 artiklassa ja neuvoston direktiivin 75/34/ETY 2 artiklassa säädetään erityisedellytyksistä, joiden perusteella vastaanottavassa jäsenvaltiossa ammattitoimintansa lopettaneet työntekijät voivat saada oikeuden asua maassa pysyvästi asuttuaan maassa jopa alle neljä vuotta. Tämän kohdan säännöksillä pyritään säilyttämään järjestelmä, joka on työntekijöille suotuisampi kuin 14 artiklassa säädetty yleissääntö. 17