EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO Bryssel, 19. huhtikuuta 2010 (05.05) (OR. en) 8566/10 UEM 127 SAATE Lähettäjä: Vastaanottaja: Asia: Neuvoston pääsihteeristö Pysyvien edustajien komitea / Neuvosto Ehdotus neuvoston lausunnoksi Yhdistyneen kuningaskunnan tarkistetusta lähentymisohjelmasta vuosiksi 2009/2010 2014/2015 Valtuuskunnille toimitetaan oheisena ehdotus neuvoston lausunnoksi Yhdistyneen kuningaskunnan tarkistetusta lähentymisohjelmasta vuosiksi 2009/2010 2014/2015. Ehdotuksen on laatinut talousja rahoituskomitea ja se perustuu komission suositukseen. Talous- ja valtiovarainministerit antoivat 16. huhtikuuta 2010 pidetyssä epävirallisessa kokouksessaan poliittisen hyväksyntänsä lausuntoehdotukselle. Liite: 8566/10 vk/vpy/tia 1 DG G I FI
LIITE Ehdotus neuvoston lausunnoksi Yhdistyneen kuningaskunnan tarkistetusta lähentymisohjelmasta vuosiksi 2009/2010 2014/2015 EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO, joka ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, ottaa huomioon julkisyhteisöjen rahoitusaseman valvonnan sekä talouspolitiikan valvonnan ja yhteensovittamisen tehostamisesta 7 päivänä heinäkuuta 1997 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1466/97 1 ja erityisesti sen 9 artiklan 3 kohdan, ottaa huomioon komission suosituksen, on kuullut talous- ja rahoituskomiteaa, ON ANTANUT SEURAAVAN LAUSUNNON: (1) Neuvosto tutki [22 päivänä huhtikuuta 2010] Yhdistyneen kuningaskunnan tarkistetun lähentymisohjelman, joka kattaa vuodet 2009/2010 2014/2015. 1 EYVL L 209, 2.8.1997, s. 1. Tässä tekstissä mainitut asiakirjat löytyvät seuraavilta verkkosivuilta: http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/index_en.htm. 8566/10 vk/vpy/tia 2
(2) Vuonna 2007 alkaneen talous- ja finanssikriisin seurauksena talouden tuotanto supistui Yhdistyneessä kuningaskunnassa yhteensä noin 6 prosenttia. Kasvu oli tätä ennen ollut vahvaa useiden vuosien ajan. Vaatimaton elpyminen alkoi vasta vuoden 2009 viimeisellä neljänneksellä. Kriisiä edelsi ja osin pahensi se, että kotitalouksien ja finanssialan vipuvoima oli jo jonkin aikaa kasvanut niin, että riippuvuus nettopääomavirroista oli huomattavaa ja jatkuvaa. Englannin pankki reagoi kehittymässä olevaan kriisiin aggressiivisella koronlaskuohjelmalla, pankkisektorille tarjotulla likviditeettituella ja maaliskuusta 2009 alkaen kvantitatiivisella kevennyksellä. Lisäksi hallitus toteutti kattavia toimia rahoitusjärjestelmän vakauttamiseksi, mukaan lukien tuntuvat pääomasijoitukset, talletusten vakuussuoja ja vastuuvakuutuksen tarjoaminen. Hallitus toteutti Euroopan talouden elvytyssuunnitelman mukaisesti huomattavia finanssipoliittisia elvytystoimia, jotka yhdessä automaattisten vakauttajien toiminnan ja varallisuuden hintojen laskulla tuloihin olevan vaikutuksen kanssa heikensivät julkista taloutta merkittävästi. Yhdistyneen kuningaskunnan julkisen talouden kestävyyden heikkenemistä pahensi se, että jo kriisiä edeltäneellä ajanjaksolla perusjäämässä oli ollut huomattava rakenteellinen alijäämä. Julkisen sektorin alijäämä kasvoi tämän vuoksi nopeasti reippaasti yli 3 prosentin viitearvon suhteessa BKT:hen, kun kriisi syveni. Näin ollen Yhdistyneen kuningaskunnan osalta käynnistettiin liiallista alijäämää koskeva menettely 8 päivänä heinäkuuta 2008. Neuvosto antoi 2 päivänä joulukuuta 2009 Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 126 artiklan 7 kohdan mukaiset tuoreimmat suosituksensa alijäämän korjaamiseksi viimeistään vuonna 2014/2015. Yhdistyneen kuningaskunnan talouden keskeisiä haasteita seuraavien vuosien aikana ovat julkisen talouden vakauttaminen tilanteessa, jossa kotitaloudet pyrkivät vähentämään nettovelkaantumisastettaan, riittävän luototuksen tarjoaminen, vaikka finanssijärjestelmä on edelleen hauras ja monet luotontarjoajat ovat pienentäneet luotonantokapasiteettiaan, ja sen edistäminen, että tuotannossa siirrytään enemmän kohti avoimen sektorin tuotosta, jotta ulkoista tasapainoa saataisiin pysyvästi kohennettua. 8566/10 vk/vpy/tia 3
(3) Vaikka toteutuneen BKT:n supistuminen kriisitilanteessa on paljolti syklistä, myös potentiaalisen tuotannon tasoon on kohdistunut negatiivisia vaikutuksia. Kriisi voi lisäksi vaikuttaa potentiaaliseen kasvuun keskipitkällä aikavälillä, kun investoinnit vähenevät ja luotonsaanti tiukentuu. Lisäksi talouskriisin vaikutukset pahentavat väestön ikääntymisen kielteisiä vaikutuksia potentiaaliseen tuotantoon ja julkisen talouden kestävyyteen. Tätä taustaa vasten on olennaisen tärkeää kiihdyttää rakenneuudistusten vauhtia potentiaalisen kasvun tukemiseksi. Yhdistyneen kuningaskunnan on erityisen tärkeää toteuttaa uudistuksia, joilla parannetaan osaamistasoa ja lisätään tuottavuutta. (4) Ohjelma sisältää kaksi makrotalouden skenaariota eli keskiskenaarion ja varovaisemman vaihtoehtoisen skenaarion, jossa trendin mukaisen kasvun ennustetaan olevan 0,25 prosenttiyksikköä hitaampaa kuin keskinäkemyksessä. Julkisen talouden ennusteet perustuvat vaihtoehtoiseen skenaarioon, jota käytetään tarkistetusta ohjelmasta esitettävän arvion viiteskenaariona. Skenaarion mukaan BKT:n kasvu elpyisi 2 prosenttiin vuonna 2010/2011 ja vuotuiseen 3¼ prosenttiin vuosina 2011/2012 2014/2015. Kun kuitenkin otetaan huomioon tuoreet tiedot, tämä varovaisempikin, joulukuun 2009 alussa valmistunut skenaario vaikuttaa nyt perustuvan optimistisiin kasvuoletuksiin etenkin vuosina 2010/2011 ja 2011/2012 1. Inflaatioennusteet vaikuttavat realistisilta. Ohjelma ei sisällä nimenomaisia valuuttakurssiennusteita, ja siinä oletetaan, että BKT:n kasvuun vaikuttavat positiivisesti nettokauppa, pörssisykli ja vuodesta 2011 alkaen kotimaankysyntä, erityisesti kiinteät investoinnit ja kotitalouksien kulutus. Oletukset vaikuttavat pääpiirteissään realistisilta. Nettokaupan osuus vastaa komission ennusteita, vaikka vuoden 2009 jälkipuoliskon negatiivinen nettokauppa rasittaakin näitä ennusteita. Kotitalouksien kulutus voi osoittautua ennakoitua heikommaksi. Tähän on kaksi syytä: käytettävissä olevien tulojen kasvu saattaa hidastua muun muassa sen vuoksi, että työmarkkinoiden elpyminen ei ole riittävää, ja kotitalouksien säästöaste saattaa nousta aiempaa korkeammalle. 1 Arvioinnissa otetaan huomioon komission yksiköiden syksyn 2009 talousennuste mutta myös muita sittemmin käyttöön tulleita tietoja. 8566/10 vk/vpy/tia 4
(5) Ohjelmassa julkisen talouden vuoden 2009/2010 alijäämäksi arvioidaan 12,7 prosenttia suhteessa BKT:hen. Rahoitusaseman huomattava heikkeneminen vuoden 2008/2009 6,8 prosentin alijäämästä suhteessa BKT:hen heijastaa paljolti kriisin vaikutusta julkiseen talouteen. Arvioiden mukaan vuonna 2009/2010 julkisen talouden tulosuhteen alenemisen osuus julkisen talouden alijäämän syvenemisestä oli noin 45 prosenttia ja menosuhteen nousun osuus 55 prosenttia. Tulo- ja menosuhdetta on mukautettu ottamaan huomioon nimittäjänä olevan nimellisen BKT:n jyrkkä lasku. Taloudellisen toiminnan supistumisen vaikutusta julkiseen talouteen pahensi se, että taantuma osui samaan aikaan kun finanssi- ja asuntomarkkinoiden jyrkkä laskusuhdanne, sillä molemmat näistä markkinoita olivat sitä ennen olleet huomattavia tulolähteitä. Lisäksi noin neljäsosa alijäämän kasvusta vuonna 2009/2010 johtui elvytystoimista, joiden vaikutus oli kaiken kaikkiaan 1½ prosenttia suhteessa BKT:hen ja jotka hallitus hyväksyi Euroopan talouden elvytyssuunnitelman mukaisesti tehden myös päätöksen automaattisten vakauttajien antamisesta toimia täysipainoisesti talouden tukemiseksi. Julkisen talouden nopea heikkeneminen on kuitenkin vaikuttanut tuntuvasti Yhdistyneen kuningaskunnan mahdollisuuksiin harjoittaa löyhempää finanssipolitiikkaa niin, että samalla säilytetään julkisen talouden kestävyys. Julkisen talouden rahoitusasemaa olisikin kohennettava pikaisesti. Jotta liiallinen alijäämä saataisiin korjattua viimeistään vuonna 2014/2015 ja julkisen talouden kestävä rahoitusasema pystyttäisiin palauttamaan, finanssipolitiikan viritystä on neuvoston suosittaman irtautumisstrategian mukaisesti kiristettävä edelleen. Ohjelmassa asetettujen vakauttamissuunnitelmien täytäntöönpano helpottaa kestävyyden tukemista keskipitkällä aikavälillä ja parantaa julkisen talouden tilaa. 8566/10 vk/vpy/tia 5
(6) Tarkistetussa ohjelmassa julkisen talouden alijäämän ennustetaan supistuvan vuonna 2010/2011 edellisvuodesta 0,6 prosenttiyksikköä, jolloin alijäämä olisi 12,1 prosenttia suhteessa BKT:hen. Se, että julkisen talouden alijäämä kohenee vaatimattomalla tavalla, johtuu yksinomaan siitä, että julkisen talouden tulojen nimelliskasvuksi kaavaillaan 6½ prosenttia. Noin yksi kolmasosa tästä kasvusta johtuu alv-kannan korotuksesta kriisiä edeltäneelle tasolle tammikuussa 2010. Julkisen talouden menojen ennakoidaan toisaalta kasvavan edelleen reippaasti tosin hitaammin kuin aiemmin. Menojen nimelliskasvu on noin 4½ prosenttia ja reaalikasvu 2¼ prosenttia edellisvuoteen verrattuna. Menojen suhde BKT:hen pysyy muuttumattomana edellisvuoteen verrattuna. Vuonna 2010/2011 voimaan tulevat harkinnanvaraiset toimenpiteet, mukaan lukien marraskuussa 2008 esitetyssä talousarvion valmisteluraportissa ja huhtikuussa 2009 esitetyssä vuoden 2009 talousarviossa esitetyt toimenpiteet, supistavat julkisen talouden alijäämää kaiken kaikkiaan noin 1,0 prosenttia suhteessa BKT:hen. Rakenteellisen alijäämän (eli suhdannetasoitetun julkisen talouden rahoitusaseman ilman kertaluonteisia ja muita väliaikaisia toimenpiteitä) arvioidaan kohenevan vuonna 2010/2011 tätäkin vähemmän, ¼ prosenttia suhteessa BKT:hen. Julkisen talouden rakenteellisen alijäämän koheneminen jää arvioiden mukaan huomattavasti alle edellä mainittujen harkinnanvaraisten toimenpiteiden nettovaikutuksen. Syynä tähän on se, että koostumusvaikutukset heikentävät yleistä tulojoustoa jatkossakin. (7) Vaikka tarkistetussa ohjelmassa onkin suunnitelmia julkisen talouden vakauttamiseksi vuodesta 2010/2011, siinä ei esitetä julkisen talouden rahoitusasemaa koskevaa keskipitkän aikavälin tavoitetta, jolla julkinen talous saataisiin kestävälle uralle 1. Tämä ei ole vakausja kasvusopimuksen vaatimusten mukaista. Ohjelmassa esitetty julkisen talouden keskipitkän aikavälin strategia ei ole lainkaan niin kunnianhimoinen kuin neuvosto esitti 126 artiklan 7 kohdan mukaisesti 2 päivänä joulukuuta 2009 antamassaan suosituksessa, eikä se noudata suositusta saada alijäämäsuhde alle 3 prosentin suhteessa BKT:hen viimeistään vuonna 2014/2015. 1 Maakohtaisessa keskipitkän aikavälin tavoitteessa olisi otettava huomioon seuraavat kolme tekijää: i) rahoitusaseman pitäisi olla velkaa vakauttava niin, että velkasuhde vastaa viitearvoa (60 % suhteessa BKT:hen) (riippuen pitkän aikavälin potentiaalisesta kasvusta), mikä merkitsisi julkisen talouden liikkumavaraa niille jäsenvaltioille, joilla on suhteellisen vähän velkaa; ii) niissä jäsenvaltioissa, joissa velka ylittää viitearvon (60 % suhteessa BKT:hen), olisi toteutettava lisätoimia velan vähentämiseksi, jotta viitearvo saavutettaisiin nopeasti; ja iii) osalla sopeutuksesta on katettava ikääntymiseen liittyvien julkisten menojen tulevan kasvun nykyarvo. 8566/10 vk/vpy/tia 6
Julkisen talouden alijäämäksi ennakoidaan ohjelmassa 4,7 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2014/2015, joka on neuvoston suosituksessa asetettu määräaika Yhdistyneen kuningaskunnan alijäämän saamiseksi alle 3 prosentin suhteessa BKT:hen. Komission yksiköiden yhteisesti sovittujen menetelmien mukaisesti uudelleenlaskeman rakenteellisen alijäämän vuotuinen keskimääräinen kohennus arvioidaan vuosina 2010/2011 2014/2015 ainoastaan 1,0 prosentiksi suhteessa BKT:hen, joka on ¾ prosenttiyksikköä vähemmän kuin neuvosto suositti joulukuussa 2009. Julkisen talouden alijäämäsuhteen ennakoidaan supistuvan 7½ prosenttiyksikköä vuosina 2011/2012 2014/2015. Noin 60 prosenttia tästä johtuu menojen kasvun kaavaillusta hillitsemisestä. Julkisen talouden perusmenojen ennakoidaan kasvavan kyseisellä ajanjaksolla vuosittain keskimäärin noin 1½ prosenttia, mikä merkitsee vuotuista keskimääräistä ¾ prosentin reaalivähennystä. Lähes yksi neljäsosa menosuhteen alenemisesta vuosina 2011/2012 2014/2015 johtuu investointimenojen pienenemisestä. Tuloja lisäävien harkinnanvaraisten toimenpiteiden osuus on noin 10 prosenttia alijäämän ennakoidusta supistumisesta vuodesta 2011/2012 alkaen. Näihin toimenpiteisiin sisältyvät tuloveron enimmäismäärän korotus huhtikuussa 2010 sekä kaavailtu sosiaaliturvamaksujen korotus huhtikuusta 2011 alkaen. Julkisen sektorin alijäämän supistumisesta noin 30 prosenttia puolestaan johtuu ohjelmassa ennakoidusta myönteisestä suhdannekehityksestä. 24. maaliskuuta 2010 esitellyssä vuoden 2010 talousarviossa arvioidaan, että vuoden 2009/2010 alijäämä on 1/2 prosenttia suhteessa BKT:hen ohjelmassa ennakoitua alhaisempi, koska ennakoitua parempi toteuma edistää alhaisempaa alijäämää seuraavina vuosina. Talousarviossa ilmoitettiin uusista finanssipolitiikan kiristämistoimenpiteistä 0,1 prosentilla suhteessa BKT:hen koko ohjelmakautena, ja alijäämän odotetaan olevan vuonna 2014/2015 4,2 prosenttia suhteessa BKT:hen. (8) Julkisen talouden toteutumat voivat osoittautua ohjelmassa ennakoitua heikommiksi koko ohjelmakaudella. Komission yksiköiden syksyn 2009 talousennuste ennakoi heikompaa kasvua vuosiksi 2010/2011 ja 2011/2012, ja komission yksiköiden arvion mukaan on epätodennäköistä, että Yhdistyneen kuningaskunnan vuotuinen talouskasvu vuosina 2012/2013 ja 2014/2015 on ohjelmassa ennakoitu 3¼ prosenttia. Ohjelmassa esitetty makrotalouden ympäristö on selvästi optimistinen, mistä aiheutuu ohjelmassa esitettyihin julkisen talouden ennusteisiin kohdistuvia riskejä. 8566/10 vk/vpy/tia 7
Ennakoitua heikompi talouskasvu vuodesta 2011/2012 alkaen johtaisi ohjelmassa ennakoidun julkisen talouden alijäämän ylittymiseen. Vaikka hallituksen keskipitkän aikavälin vakauttamisohjelman taustalla on pitkälti oletus siitä, että perusmenoja hillitään tuntuvasti ja ennennäkemättömällä tavalla, vuosina 2011/2012 ja 2014/2015 tätä oletusta ei vielä tueta tarkoilla ministeriökohtaisilla menosuunnitelmilla (jotka nykyisin ulottuvat ainoastaan varainhoitovuoden 2010/2011 loppuun). Koska ohjelman kokonaismenoja koskevien oletusten tukena ei ole tarkkoja ministeriökohtaisia menokattoja, epävarmuus ohjelmassa esitetyistä julkisen talouden keskipitkän aikavälin suunnitelmista lisääntyy entisestään. Menojen kasvua keskipitkällä aikavälillä pyritään tarkistetussa ohjelmassa hidastamaan huomattavasti, mikä merkitsee julkiselle sektorille huomattavia tehokkuushaasteita ja kattavaa uudelleenpriorisointia. Koska menoja kaavaillaan hillittävän tähän mennessä ennennäkemättömällä tavalla ja menojen hillitsemisen on jatkuttava pidemmän aikaa, asiaan liittyy yleisesti ottaen huomattavia täytäntöönpanohaasteita. Yhdistynyt kuningaskunta on lisäksi ottanut kantaakseen huomattavia vastuusitoumuksia finanssialan tukitoimien seurauksena. Varojen suojausohjelmassaan hallitus on sitoutunut varmistamaan pankkialan kokonaisvarallisuuden (lähes 20 prosenttia suhteessa BKT:hen). Vaikka on hyvin epävarmaa, kuinka suuri maksulaiminlyöntien riski taattuihin luottoihin ja sijoituksiin kohdistuu, ohjelma saattaa aiheuttaa hallitukselle nettokustannuksia, jos hallituksen tuen kustannuksia ei täysimääräisesti korvata tulevaisuudessa. Tämä voisi siten hiljentää julkisen talouden vakauttamisvauhtia. 8566/10 vk/vpy/tia 8
(9) Julkinen bruttovelka arvioidaan noin 73 prosentiksi suhteessa BKT:hen vuonna 2009/2010, mikä merkitsee kasvua edellisvuoden 55½ prosentista. Noin kolme viidesosaa velkasuhteen kasvusta vuonna 2009/2010 heijastaa suurta perusalijäämää. Virta-varantokorjauserä, joka johtui valtion varainhankinnasta pankkialan pääomaosuuksien hankkimiseksi ja kaupallisten rahoituslaitosten luotottamiseksi, nosti velkasuhdetta lähes 3¾ prosenttiyksikköä. Velkasuhteen ennakoidaan kasvavan vielä 18¼ prosenttiyksikköä vuosina 2010/2011 2014/2015. Velkasuhde vakaantuu ohjelman arvioiden mukaan vuoteen 2014/2015 mennessä noin 91½ prosenttiin suhteessa BKT:hen, sillä BKT:n vahvan nimelliskasvun vaikutuksen velkasuhteeseen ennakoidaan tasaavan perusjäämän ja korkomenojen julkista velkaa kasvattavan vaikutuksen. Perusjäämän ennakoidaan pysyvän alijäämäisenä ohjelmakauden loppuun saakka ja korkomaksujen arvioidaan nousevan vuoden 2009/2010 2¼ prosentista suhteessa BKT:hen lähes 4 prosenttiin vuonna 2013/2014. Velkasuhteeseen kohdistuu lisäksi useita riskejä ohjelmakaudella. Positiivisena seikkana voidaan todeta, että jos valtion finanssialan tukitoimien seurauksena hankkimat pankkialan pääomaosuudet myydään menestyksekkäästi, julkista velkaa voitaisiin vähentää. Velkasuhteeseen kohdistuu negatiivisia riskejä pääosin sen vuoksi, että alijäämät ovat todennäköisesti ennakoituja suurempia ja hidastunut reaalitalouden kasvu vaikuttaa nimittäjänä olevaan BKT:hen epäsuotuisasti. Varainhankintakustannukset saattavat kasvaa maailmanlaajuisten ja kotimaisten markkinavaikutusten vuoksi. Vaikutus lienee kuitenkin suhteellisen vähäinen, kun otetaan huomioon Yhdistyneen kuningaskunnan pitkä maturiteettirakenne, vaikka toki epäsuotuisa. (10) Keskipitkän aikavälin velkaennusteiden mukaan BKT:n kasvu palautunee vasta vähitellen tasolle, jota ennakoitiin ennen kriisiä. Samoin verosuhteen oletetaan palautuvan kriisiä edeltäneelle tasolle ja sisältävän väestön ikääntymiseen liittyvien menojen ennakoidun kasvun. Ohjelmassa kaavailtu julkisen talouden strategia ei siten sellaisenaan riitä vakauttamaan velka-bkt -suhdetta vuonna 2020, jos politiikka säilyy ennallaan. 8566/10 vk/vpy/tia 9
(11) Väestön ikääntymisestä julkiseen talouteen aiheutuva pitkän aikavälin vaikutus on Yhdistyneessä kuningaskunnassa lähellä EU:n keskiarvoa. Ohjelmassa arvioitu julkisen talouden vuoden 2009 rahoitusasema aiheuttaa kuitenkin riskin julkisen talouden kestävyydelle, vaikkei väestön ikääntymisestä julkiseen talouteen aiheutuvia pitkän aikavälin vaikutuksia edes otettaisi huomioon. Perusylijäämien saavuttaminen keskipitkällä aikavälillä ja rakenneuudistukset vähentäisivät osaltaan julkisen talouden kestävyydelle aiheutuvia riskejä, jotka komissio arvioi julkisen talouden kestävyyttä koskeneessa vuoden 2009 kertomuksessa 1 suuriksi. Bruttovelkasuhde on yli perussopimuksessa määrätyn viitearvon koko ohjelmakauden ajan. (12) Parlamentti hyväksyi 10 päivänä helmikuuta 2010 finanssipoliittista vastuuta koskevan Fiscal Responsibility Act -lain (FRA), jossa Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisille vahvistetaan lakisääteinen finanssipoliittinen suunnitelma. FRA-laissa vahvistetaan julkisen talouden vakauttamissuunnitelma (FCP), jossa edellytetään, että hallitus puolittaa julkisen sektorin nettoluotonoton osuutena BKT:stä neljän vuoden aikana vuosiksi 2009 2010 ennakoidusta huippulukemasta. Hallitus asettaa lain perusteella annetussa johdetussa oikeudessa tavoitteeksi luotonoton, joka on enintään 5,5 prosenttia suhteessa BKT:hen vuosina 2013 2014. FCP edellyttää myös, että hallitus vähentää luotonottoa osuutena BKT:stä kunakin vuonna vuosista 2009 2010 vuosiin 2015 2016 ja varmistaa, että julkisen sektorin nettovelka laskee osuutena BKT:stä vuosina 2015 2016. Menoja valvotaan tarkemmin monivuotisten menoarvioiden avulla. Niissä vahvistetaan yleiset menopuitteet ja ministeriökohtaiset enimmäismäärät ennakoitavissa oleville menoille (eli ministeriökohtaiset menokatot). Julkiset menot eivät ole kuitenkaan aina pysyneet riittävän kurissa, sillä vuosina 2002/2003 2008/2009 toteutuneet keskimääräiset kokonaismenot ylittivät menoarvioissa vahvistetut alkuperäiset enimmäismäärät. FRA-laissa vaaditaan hallitusta antamaan (parlamentille) selvitys, jos enimmäismäärät ylittyvät. Jotta vähennettäisiin sen riskiä, ettei tavoitteisiin päästä, olisi hyötyä tehostaa mekanismia, jolla arvioidaan tavoitteiden realistisuutta. Samoin kannattaisi olla varosuunnitelma, joka otettaisiin käyttöön, jos perusteena olevat oletukset ja makrotalouden ennusteet osoittautuvat virheellisiksi. 1 Julkisen talouden kestävyyttä koskevissa 10 päivänä marraskuuta 2009 antamissaan päätelmissä "neuvosto kehottaa jäsenvaltioita kiinnittämään huomiota kestävyyteen tähtääviin strategioihin tulevissa vakaus- ja lähentymisohjelmissaan" ja "pyytää komissiota yhdessä talouspoliittisen komitean ja talous- ja rahoituskomitean kanssa kehittämään edelleen menetelmiä julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyden arvioimiseksi hyvissä ajoin ennen julkisen talouden kestävyyttä koskevan seuraavan kertomuksen laatimista". Kyseinen kertomus on määrä laatia vuonna 2012. 8566/10 vk/vpy/tia 10
Vaikka FRA on kaiken kaikkiaan askel oikeaan suuntaan, laissa esitetty vakauttamissuunnitelma ei ole lainkaan niin kunnianhimoinen kuin 126 artiklan 7 kohdan mukaisesti 2 päivänä joulukuuta 2009 annetussa neuvoston suosituksessa, eikä se mahdollista alijäämän supistamista alle 3 prosentin viitearvon suhteessa BKT:hen vuoteen 2014/2015 mennessä. (13) Julkisen talouden menosuhteen kasvu vuodesta 2000 lähtien ja yhä jyrkemmin viime vuosina korostaa tarvetta varmistaa julkisten menojen vaikuttavuus ja kustannustehokkuus Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Vuonna 2007 laaditun julkisen menojen laajan arvioinnin (CSR) kattaman kolmivuotiskauden aikana (eli vuosina 2008/2009 2010/2011) Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus on sitoutunut parempaa vastinetta rahoille tuoviin lisäsäästöihin, joiden suuruus on 2½ prosenttia suhteessa BKT:hen. Noin yksi viidesosa näistä säästöistä, joihin hallitus aikoo päästä vuoden 2007 CSR:n kattamalla ajanjaksolla, juontaa juurensa vuoden pituisessa toimintatehokkuusohjelmassa (OEP) tehdyistä havainnoista. Kyseisessä ohjelmassa tarkasteltiin julkisen sektorin toimintamenoja ja havaittiin, että tehostaminen voisi vuosittain tuoda säästöjä 1 prosentin suhteessa BKT:hen vuoteen 2013/2014 mennessä verrattuna vuoteen 2007/2008. Näiden kunnianhimoisten ja hyvin suunniteltujen tehokkuusaloitteiden onnistumisen mittaaminen on tärkeää, kun pyritään osoittamaan, että aloitteilla todellakin parannetaan julkisen talouden laatua sekä hillitään julkisia menoja. Siinä mielessä olisikin pidettävä tervetulleina kansallisen tarkastuslaitoksen (National Audit Office) suunnitelmia arvioida vuoden 2007 CSR:n tuomia säästöjä. Lisäarvoa rahalle tavoittelevassa Public Value -ohjelmassa on lisäksi keskeisenä päämääränä saada julkisen terveydenhuollon alalla vuosittain tehokkuussäästöjä noin ½ prosenttia suhteessa BKT:hen vuoteen 2012/2013 mennessä. Tämä vaikuttaa perustellulta, sillä vuodesta 2000 lähtien julkisen terveydenhuollon menot ovat Yhdistyneessä kuningaskunnassa kasvaneet jyrkästi ja tuottavuus on laskenut, vaikka terveydenhuollon alalla onkin muuten saavutettu tuloksia. 8566/10 vk/vpy/tia 11
(14) Ohjelmassa esitetty julkisen talouden strategia on vuonna 2010/2011 kaiken kaikkiaan pääpiirteittäin sopusoinnussa 126 artiklan 7 kohdan mukaisten neuvoston suositusten kanssa. Erityisesti tämä koskee vakauttamisen aloittamista mainittuna vuonna. Vuodesta 2011/2012 alkaen julkisen talouden strategia ei kuitenkaan ole sopusoinnussa 126 artiklan 7 kohdan mukaisten neuvoston suositusten kanssa. Julkisen talouden alijäämä vuonna 2014/2015 joulukuun 2009 suosituksessa asetettu määräaika Yhdistyneelle kuningaskunnalle korjata liiallisen alijäämän tilanne on erityisesti, nimellismäärällisenäkin, selkeästi yli 3 prosentin viitearvon suhteessa BKT:hen (4,7 % suhteessa BKT:hen). Alijäämään myös kohdistuu edellä mainittuja heikkenemisriskejä. Lisäksi toimenpiteet, joista ilmoitettiin neuvoston suosituksen jälkeen 9 päivänä joulukuuta 2009 esitetyssä talousarvion valmisteluraportissa, merkitsevät ajanjaksolla 2010/2011 2012/2013 finanssipolitiikan hienoista höllentämistä verrattuna huhtikuussa 2009 esitettyyn vuoden 2009 talousarvioon. Tämä ei noudata neuvoston suositusta "[välttää] julkista taloutta heikentäviä uusia toimenpiteitä". Komission yksiköiden yhteisesti sovittujen menetelmien mukaisesti uudelleenlaskeman rakenteellisen rahoitusaseman vuotuinen keskimääräinen kohennus arvioidaan vuosina 2010/2011 2014/2015 1,0 prosentiksi suhteessa BKT:hen, mikä on ¾ prosenttiyksikköä vähemmän kuin neuvosto suositti joulukuussa 2009. Kun otetaan huomioon ohjelmassa esitetyt velkaennusteet ja edellä mainitut riskit, julkisen talouden strategia saattaa olla riittämätön siihen, että velan suhde BKT:hen kääntyisi laskuun. (15) Vakaus- ja lähentymisohjelmia koskevissa käytännesäännöissä täsmennetyistä tietovaatimuksista voidaan todeta, että ohjelmasta puuttuu joitakin pakollisia ja vapaaehtoisia tietoja 1. Lisäksi neuvosto kehotti Yhdistynyttä kuningaskuntaa 126 artiklan 7 kohdan mukaisesti 2 päivänä joulukuuta 2009 annetuissa liiallisen alijäämän tilanteen lopettamista koskevissa suosituksissaan raportoimaan julkisen talouden vakauttamisstrategian täytäntöönpanossa tapahtuneesta edistyksestä lähentymisohjelmien tarkistuksiin sisällytettävässä erillisessä kohdassa, jotta liiallisen alijäämän korjaaminen saataisiin varmistettua. Yhdistynyt kuningaskunta ei ole täysin noudattanut tätä suositusta, vaikka tiedot sisällytettiinkin ohjelmaan. 1 Erityisesti työmarkkinoita koskevien tietojen puuttuminen on vaikeuttanut merkittävästi tuotantokuilujen uudelleenlaskentaa yhteisesti sovitun menetelmän mukaisesti. 8566/10 vk/vpy/tia 12
Yleisenä päätelmänä voidaan todeta, että lähentymisohjelmassa esitetty julkisen talouden strategia ei ole tarpeeksi kunnianhimoinen ja sitä on tiukennettava huomattavasti, jotta se olisi sopusoinnussa SEUT-sopimuksen 126 artiklan 7 kohdan mukaisesti 2 päivänä joulukuuta 2009 annettujen neuvoston suositusten kanssa. Automaattisten vakauttajien toiminta, varallisuuden hintojen lasku ja finanssipoliittiset elvytystoimet ovat yhdessä heikentäneet Yhdistyneen kuningaskunnan julkista taloutta huomattavasti. Tämän ohella julkisen talouden asemaa on entisestään heikentänyt se seikka, että Yhdistyneen kuningaskunnan alijäämä oli vaarassa ylittää 3 prosentin viitearvon suhteessa BKT:hen jo ennen kriisiä. Finanssipolitiikan olisi vuonna 2010/2011 oltava rajoittavaa. Jotta aikataulu julkisen talouden palauttamiseksi kestävään rahoitusasemaan vakaus- ja kasvusopimuksessa määritellyllä tavalla olisi uskottava, finanssipolitiikkaa on kiristettävä huomattavasti nykyisin suunnitellusta. Koska huomattavan osan alijäämän ennakoidusta supistumisesta keskipitkällä aikavälillä on tarkoitus perustua vuosien 2011/2012 2014/2015 kokonaisuudessaan kireisiin menopuitteisiin, tarkkojen tietojen puuttuminen näitä menotavoitteita tukevista ministeriökohtaisista menokatoista aiheuttaa epävarmuutta. Sitä, saadaanko julkista taloutta vakautettua Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten ennakoimalla tavalla, varjostaa lisäksi se riski, että makrotalouden ympäristö saattaa olla viranomaisten ennakoimaa epäsuotuisampi, ja ne epävarmuustekijät, jotka liittyvät hallituksen takaamiin pankkialan luottoihin ja sijoituksiin. Kun otetaan huomioon Yhdistyneen kuningaskunnan julkisen talouden ennusteisiin kohdistuvat negatiiviset riskit, tarvitaan kunnianhimoisempi lähitulevaisuuden ja keskipitkän aikavälin vakauttamissuunnitelma. Perusylijäämien saavuttaminen keskipitkällä aikavälillä vähentäisi osaltaan julkisen talouden kestävyydelle aiheutuvia riskejä, jotka komissio arvioi julkisen talouden kestävyyttä koskeneessa vuoden 2009 kertomuksessa Yhdistyneessä kuningaskunnassa suuriksi. 8566/10 vk/vpy/tia 13
Edellä esitetyn arvion ja SEUT 126 artiklan 7 kohdan mukaisen 2 päivänä joulukuuta 2009 annetun suosituksen perusteella Yhdistynyttä kuningaskuntaa kehotetaan i) välttämään julkista taloutta vuonna 2010/2011 heikentäviä uusia toimenpiteitä ja, jos talouskasvu osoittautuu ohjelmassa ennakoitua heikommaksi, pitämään julkisen talouden vuoden 2010/2011 alijäämä hallinnassa niin, ettei se ylitä tammikuun 2010 ohjelmassa ennakoitua alijäämälukua siinä tapauksessa, että riskit, jotka aiheutuvat siitä, että ohjelman makrotalouden skenaario on optimistisempi kuin 126 artiklan 7 kohdan mukaisen suosituksen perustana ollut skenaario, käyvät toteen; ii) iii) iv) pyrkimään julkisen talouden alijäämän kunnianhimoisempaan supistamiseen alle perussopimuksessa määrätyn 3 prosentin viitearvon suhteessa BKT:hen viimeistään vuonna 2014/2015, muun muassa nopeuttamalla julkisen talouden toimien kaavailtua vauhtia vuodesta 2011/2012 alkaen 126 artiklan 7 kohdan mukaista neuvoston suositusta noudattaen, ja käyttämään hyväkseen kaikki mahdollisuudet, mukaan lukien odotettua paremmat talous- ja markkinaolosuhteet, kiihdyttääkseen bruttovelkasuhteen supistumista kohti 60 prosentin viitearvoa suhteessa BKT:hen, millä myös parannettaisiin julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyttä; julkaisemaan vuonna 2010 tarkat ministeriökohtaiset menokatot, joihin yleiset menoennusteet perustuvat ja jotka kattavat vähintään kolme vuoden 2010/2011 jälkeistä vuotta; toteuttamaan toimintatehokkuusohjelmassa (OEP) ja muissa rahalle saatavaan parempaan vastineeseen tähtäävissä aloitteissa yksilöidyt, menojen käyttöä tehostamalla saavutettavat säästöt. Yhdistynyttä kuningaskuntaa kehotetaan lisäksi noudattamaan tarkemmin käytännesääntöjen tietovaatimuksia. Yhdistynyttä kuningaskuntaa kehotetaan myös toimittamaan hyvissä ajoin liiallista alijäämää koskevan menettelyn mukaista toimien tuloksellisuuden arviointia varten ohjelman täydennys raportoidakseen 2 päivänä joulukuuta 2009 annetun, 126 artiklan 7 kohdan mukaisen neuvoston suosituksen täytäntöönpanossa tapahtuneesta edistyksestä ja esittääkseen yksityiskohtaisemman vakauttamisstrategian, joka on tarpeen edistymiseksi liiallisen alijäämän korjaamisessa. Neuvosto toistaa kehotuksensa, että kaikissa tulevissa tarkistetuissa ohjelmissa olisi oltava nämä tiedot sisältävä kohta niin kauan kun jäsenvaltioon sovelletaan liiallista alijäämää koskevaa menettelyä. 8566/10 vk/vpy/tia 14
Katsaus keskeisiin makrotaloutta ja julkista taloutta koskeviin ennusteisiin 2008/09 2009/10 2010/11 2011/12 2012/13 2013/14 2014/15 BKT:n määrä (%-muutos) YKHI-inflaatio (%) Tuotantokuilu 1 (% suhteessa potentiaaliseen BKT:hen) Nettoluotonanto ulkomaille / nettoluotonotto ulkomailta (% suhteessa LO tammikuu 2010-1,3-3,5 2,0 3,3 3,3 3,3 3,3 KOM marraskuu 2009 0,6-4,6 0,9 1,9 n.a. n.a. n.a. LO joulukuu 2008-0,3-0,5 2,0 3,0 3,0 3,0 n.a. LO tammikuu 2010 3,8 2,3 2,0 1,5 1,8 2,0 2,0 KOM marraskuu 2009 3,6 2,0 1,4 1,6 n.a. n.a. n.a. LO joulukuu 2008 3,8 1,0 2,0 2,0 2,0 2,0 n.a. LO tammikuu 2010 0,0-4,6-4,4-2,8-1,5-0,4 0,5 KOM marraskuu 2009 2 0,4-3,7-3,5-2,7 n.a. n.a. n.a. LO joulukuu 2008-0,5-2,4-2,1-1,2-0,4 0,2 n.a. LO tammikuu 2010 n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. KOM marraskuu 2009-1,4-2,2-1,4-0,7 n.a. n.a. n.a. BKT:hen) 3 LO joulukuu 2008 n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. Julkisen talouden LO tammikuu 2010 4 36,6 34,8 35,4 36,7 37,1 37,2 37,1 tulot (% suhteessa KOM marraskuu 2009 41,9 38,4 39,2 39,8 n.a. n.a. n.a. BKT:hen) LO joulukuu 2008 36,7 35,5 36,6 37,3 37,7 38,0 n.a. LO tammikuu 2010 4 43,4 47,4 47,4 45,8 44,2 42,7 41,5 KOM marraskuu 2009 49,0 51,2 51,5 50,3 n.a. n.a. n.a. Julkisen talouden menot (% suhteessa BKT:hen) Julkisen talouden rahoitusasema (% suhteessa BKT:hen) LO joulukuu 2008 42,2 43,7 43,7 42,9 42,1 41,4 n.a. LO tammikuu 2010-6,9-12,7-12,1-9,2-7,4-5,6-4,7 KOM marraskuu 2009-6,9-13,0-12,5-10,7 n.a. n.a. n.a. LO joulukuu 2008-5,5-8,2-7,1-5,6-4,4-3,4 n.a. Perusjäämä LO tammikuu 2010-4,7-10,5-9,1-5,7-3,7-1,8-0,9 (% suhteessa KOM marraskuu 2009-4,8-11,0-9,6-7,5 n.a. n.a. n.a. BKT:hen) LO joulukuu 2008-3,4-6,4-4,5-2,6-1,4-0,3 n.a. Suhdannetasoitettu LO tammikuu 2010-6,9-10,8-10,3-8,0-6,8-5,5-4,9 rahoitusasema 1 KOM marraskuu 2009-7,1-11,5-11,0-9,6 n.a. n.a. n.a. (% suhteessa LO joulukuu 2008-5,3-7,2-6,2-5,1-4,2-3,5 n.a. BKT:hen) Rakenteellinen rahoitusasema 5 (% suhteessa BKT:hen) LO tammikuu 2010-6,2-10,5-10,3-8,0-6,8-5,5-4,9 KOM marraskuu 2009-6,3-11,4-11,0-9,6 n.a. n.a. n.a. LO joulukuu 2008-5,3-7,2-6,2-5,1-4,2-3,5 n.a. Julkinen LO tammikuu 2010 55,5 72,9 82,1 88,0 90,9 91,6 91,2 bruttovelka KOM marraskuu 2009 55,5 71,7 81,9 89,0 n.a. n.a. n.a. (% suhteessa BKT:hen) LO joulukuu 2008 52,9 60,5 65,1 67,5 68,6 68,5 n.a. Huom: n.a. = tieto puuttuu 1 Ohjelmien mukaiset tuotantokuilut ja suhdannetasoitetut rahoitusasemat, jotka komission yksiköt ovat laskeneet uudelleen ohjelmien tietojen perusteella. 2 Perustuu ennusteisiin, joiden mukaan potentiaalinen kasvu on 1,5 % vuonna 2008, 0,8 % vuonna 2009, 0,8 % vuonna 2010 ja 1,1 % vuonna 2011. 3 Tiedot liittyvät kalenterivuosiin. 4 Tuloja ja menoja koskevia tietoja ei Yhdistyneen kuningaskunnan ohjelmassa ole esitetty julkisen sektorin yhdenmukaistettua EKT95 -järjestelmää käyttäen. Taulukon tiedot perustuvat vuonna 2009 esitetyn talousarvion valmisteluraportin lisäaineiston taulukkoon 2.7. Julkisen talouden vuosien 2011/2012 2014/2015 tulo- ja menoluvut on johdettu julkisen sektorin ennusteista. 5 Suhdannetasoitettu rahoitusasema, jossa ei ole otettu huomioon kertaluonteisia eikä muita väliaikaisia toimenpiteitä. Kertaluonteiset ja muut väliaikaiset toimenpiteet ovat viimeisimmän ohjelman tietojen mukaan 0,7 % suhteessa BKT:hen vuonna 2008/2009 ja 0,3 % suhteessa BKT:hen vuonna 2009/2010 (alijäämää kasvattavia). Lähde: Lähentymisohjelma (LO), komission yksiköiden syksyn 2009 talousennuste (KOM) ja komission yksiköiden laskelmat 8566/10 vk/vpy/tia 15