LUONTOVAHINGOT EY:N YMPÄRISTÖVASTUUDIREKTIIVISSÄ VASTUUN ULOTTUVUUS JA MERKITTÄVYYSKYNNYS

Pasi Kallio OTL, Turun yliopisto LUONTOVAHINGOT EY:N YMPÄRISTÖVASTUUDIREKTIIVISSÄ VASTUUN ULOTTUVUUS JA MERKITTÄVYYSKYNNYS Referee-artikkeli Tammikuu 2008 Julkaistu Edilexissä 31.7.2008 www.edilex.fi/lakikirjasto/5298 Julkaistu aiemmin teoksessa Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja 2007 toim. Tapio Määttä Joensuun yliopiston Metsä, ympäristö ja yhteiskunta -osaamiskeskittymä Joensuun yliopisto, Kauppa- ja oikeustieteen tiedekunta/oikeustieteet, Joensuu 2008

Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja I 2007 Toimituskunta Tapio Määttä (päätoimittaja), professori, Joensuun yliopisto Anne Kumpula, professori, Turun yliopisto Kai Kokko, professori (vsn.), Lapin yliopisto Rauno Sairinen, professori, Joensuun yliopisto Jukka Similä, erikoistutkija, Suomen ympäristökeskus Toimitussihteeri Sini Kärkkäinen Julkaisija Joensuun yliopiston Metsä, ympäristö ja yhteiskunta -osaamiskeskittymä Joensuun yliopisto, Kauppa- ja oikeustieteiden tiedekunta/oikeustieteet Tilausosoite Joensuun yliopiston kirjasto/julkaisujen myynti PL 107, 80101 JOENSUU Puh. 013-251 2652, 013-251 4509 Fax. 013-251 2691 Email. joepub@joensuu.fi 2007 kirjoittajat ja Joensuun yliopisto ISBN 978-952-219-044-4 ISSN 1797-206X Kansikuva ja kannen suunnittelu: Susanna Wähä Typografia: Susanna Wähä Taitto: Joensuun yliopistopaino Saarijärven Offset Oy Saarijärvi 2007 2

Pasi Kallio LUONTOVAHINGOT EY:N YMPÄRISTÖVASTUUDIREKTIIVISSÄ VASTUUN ULOTTUVUUS JA MERKITTÄVYYSKYNNYS 155

156

Sisällys 1 JOHDANTO...159 1.1 Ympäristö, vahinko ja vastuu...159 1.2 EY:n ympäristövastuudirektiivin lähtökohdat...161 1.3 Tutkimustavoite...162 2 YMPÄRISTÖVASTUUDIREKTIIVIN MUKAISET LUONTOVAHINGOT JA DIREKTIIVIN SOVELTAMISALA...163 2.1 Ympäristövahinkojen määrittely...163 2.2 Ympäristövastuudirektiivin soveltamisala ja poikkeukset...165 3 LUONTOVAHINKOJA KOSKEVAN VASTUUN KATTAVUUS...168 3.1 Suojeltavien luontotyyppien ja lajien määrittely...168 3.2 Natura 2000 -verkosto ja luontovahinkojen ulottuvuus...170 3.3 Lajien vai niiden elinympäristöjen suojelu?...175 4 LUONTOVAHINKOJEN MERKITTÄVYYSKYNNYS...176 4.1 Merkittävyys luontovahinkojen arvioinnissa...176 4.2 Suotuisan suojelun tason ja perustilan välinen suhde...179 4.3 Suojelun tason suotuisuus tai epäsuotuisuus merkittävyyden arvioinnissa?...182 5 JOHTOPÄÄTÖKSIÄ LUONTOVAHINKOJEN MÄÄRITTELYSTÄ...185 LÄHTEET...187 DAMAGES TO PROTECTED HABITATS AND SPECIES UNDER THE 2004 EC ENVIRONMENTAL LIABILITY DIRECTIVE THE SCOPE OF LIABILITY AND SIGNIFICANCE THRESHOLD...190 157

158

Pasi Ympäristöpolitiikan Kallio: Luontovahingot ja -oikeuden EY:n vuosikirja ympäristövastuudirektiivissä 2007 s. 155 191 vastuun ulottuvuus ja... LUONTOVAHINGOT EY:N YMPÄRISTÖVASTUUDIREKTIIVISSÄ VASTUUN ULOTTUVUUS JA MERKITTÄVYYSKYNNYS Asiasanat: Ympäristövastuudirektiivi. Luontodirektiivi. Luontovahinko. Natura 2000 -verkosto. Merkittävyyskynnys. Environmental Liability Directive. Habitats Directive. Damages on Natural Resources. Natura 2000 -Network. Significance Threshold. 1 JOHDANTO 1 1.1 Ympäristö, vahinko ja vastuu Ympäristövastuulla voidaan viitata monenlaisiin ympäristöön tavalla tai toisella kytkeytyviin vastuukysymyksiin. Ympäristövastuulla voidaan asiayhteydestä riippuen tarkoittaa esimerkiksi siviilioikeudellista tai rikosoikeudellista vastuuta, mutta myös yleistä vastuullista suhtautumista ympäristöön. 2 Tässä kirjoituksessa ympäristövastuulla tarkoitetaan kuitenkin ympäristövahinkoihin liittyvää vahingonkorvaus- ja ennallistamisvastuuta. Ympäristövastuun ohella myös ympäristövahingon käsitteellä voidaan yleiskielessä tarkoittaa lähes mitä tahansa ympäristöön kohdistuvaa onnettomuutta, häiriötä tai haitallista muutosta. Ympäristövahinkoina voidaan pitää esimerkiksi öljyvuotoja, ydinonnettomuuksia, metsätuhoja, tulvia tai vaikkapa maaperän pilaantumista. Oikeudellisesta näkökulmasta ympäristövahingon käsite on kuitenkin huomattavasti rajatumpi, sillä tavallisesti ympäristövahingon käsitteellä tarkoitetaan vain tietynlaisia ympäristöön kohdistuvia vahinkoja, kuten maaperän ja vesistön pilaantumista tai häiritsevää melua ja hajua. 3 Esimerkiksi Suomessa ympäristövahinkolain mukaisina ympäristövahinkoina pidetään tietyllä alueella harjoitetusta toiminnasta johtuvia vahinkoja, jotka ovat aiheutuneet ympäristössä pilaantumisesta tai muusta vastaavasta häiriöstä. 1 Artikkeli on kirjoitettu osana Suomen Akatemian Ympäristö ja oikeus -tutkimusohjelmaan kuuluvaa Ympäristölainsäädännön ja - päätöksenteon käytäntöjen ja käsitteiden uudelleenmäärittely -tutkimushanketta. Kiitokset professori Anne Kumpulalle sekä kahdelle anonyymille arvioitsijalle artikkelin käsikirjoituksesta saamistani arvokkaista parannusehdotuksista. Kirjoitukseen sisältyvistä tulkinnoista ja mahdollista virheistä kannan vastuun luonnollisesti itse. 2 Vihervuori 2001, s. 1383. 3 Ympäristövahingon käsitteestä laajemmin mm. Hollo Vihervuori 1995, s. 1 5 ja s. 25 40 sekä Steiner 1998, s. 232 236. 159

Ympäristövahinko on kuitenkin käsitteellisesti jossain määrin harhaanjohtava, sillä ympäristövahinkojen yhteydessä oikeudellisen suojan kohteena on pääsääntöisesti ihminen, ei ympäristö sinänsä. de La Fayette toteaakin ympäristövahingon viittaavan useimmiten ympäristön välityksellä ihmisille tai omaisuudelle aiheutuneisiin vahinkoihin, ei vahinkoihin ympäristölle sinänsä. 4 Tosin ympäristövahinkoja koskeva vahingonkorvausvastuu suojaa välillisesti myös ympäristöä osana yksilöllisen edun menetyksiä. 5 Useimmiten ympäristövahinkoja koskeva oikeudellinen sääntely pohjautuu siviilioikeudellisiin vahingonkorvaussäännöksiin, sillä ympäristövahinkoja koskevan vastuun tarkoituksena on perinteisesti ollut yksityiselle edulle aiheutuneiden vahinkojen korvaaminen. 6 Ympäristövahinkoina korvataan lähtökohtaisesti vain yksilölliselle edulle aiheutuneet menetykset, kuten esine-, henkilö- ja varallisuusvahingot, mutta ympäristölle per se aiheutuneet vahingot jäävät useimmiten korvausvastuun ulkopuolelle. 7 Vahingonkorvauksella pyritään myös ympäristövahinkojen kohdalla lähinnä vain taloudelliseen hyvitykseen, ei oikeudenvastaisen olotilan korjaamiseen luonnossa ja ympäristössä. 8 Yksityisiä intressejä ja niille aiheutuvien haittojen korvaamista painottava ympäristövahinkovastuujärjestelmä onkin ympäristön suojaamisen näkökulmasta ongelmallinen. Ympäristön itsensä kannalta on samantekevää, aiheutuuko ympäristövahingosta samalla esimerkiksi taloudellista vahinkoa tai henkilövahinkoja. Ympäristöarvojen yhteiskunnallisen ja oikeudellisen merkityksen kasvaessa myös ympäristövahinkoja koskevat vastuujärjestelmät on sopeutettava tähän muutokseen. Moderni ympäristövastuuajattelu painottaa ihmisten yksilöllisten intressien suojaamisen ohella tarvetta suojata ympäristöä ihmisen aiheuttamilta vahingoilta sekä pyrkii myös edistämään aiheutuneiden ympäristövahinkojen korjaamista. 9 Ympäristövahinkoja koskevat vastuukysymykset ulottuvat yhä voimakkaammin myös julkisoikeuden alueelle. Suomen kuten myös monien muiden maiden ympäristölainsäädäntö sisältää säännöksiä vahinkojen puhdistamis-, ennallistamis- ja torjuntavelvoitteista, joiden tarkoituksena on lähtökohtaisesti yleisen edun kannalta haitallisten vaikutusten vähentäminen ja poistaminen. 10 Ennallistaminen voi myös koskea itse ympäristölle aiheutuneita menetyksiä, ilman välitöntä yhteyttä yksilöllisiin 4 de La Fayette 2002, s. 181. Ympäristölle aiheutuneista vahingoista on kansainvälisissä yhteyksissä käytetty myös termiä ekologinen vahinko. Ks. ekologisen vahingon käsitteestä esim. Steiner 1998, s. 239 241. 5 Steiner 1998, s. 282. 6 Ks. esim. Hollo 1991, s. 711, Hollo Vihervuori 1995, s. 2, Steiner 1998, s. 224 sekä de La Fayette 2002, s. 185. 7 Ks. esim. Hollo Vihervuori 1995, s. 2 sekä de La Fayette 2002, s. 181. 8 Vihervuori 2001, s. 1384. 9 Ks. esim Bowman 2002, s. 41. 10 Ks. esim. ympäristönsuojelulain (86/2000) 12 luvun säännökset pilaantuneen maaperän ja pohjaveden puhdistamisvastuusta sekä ympäristövahinkolain (737/1994) 6 :n säännös vahingontorjunta- ja ennallistamiskustannuksista. 160

menetyksiin, joten tältä osin ympäristövahinkoja koskeva vastuuajattelu on irtautunut perinteisistä vahingonkorvausoikeudellisista lähtökohdistaan. 11 Ympäristövahinkoja koskevan vastuun toteuttamisen kannalta erityisen kiinnostava oikeudellinen instrumentti on Euroopan yhteisön ympäristövastuudirektiivi, joka lähestyy ympäristövastuuseen liittyviä kysymyksiä puhtaasti ympäristöllisestä näkökulmasta. 1.2 EY:n ympäristövastuudirektiivin lähtökohdat Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (2004/35/EY) ympäristövastuusta ympäristövahinkojen ehkäisemisen ja korjaamisen osalta (jäljempänä ympäristövastuudirektiivi) tuli voimaan 30.4.2004. 12 Direktiivillä pyritään yhteisön ympäristöpolitiikan tavoitteiden saavuttamiseen ja sen periaatteiden, erityisesti EY:n perustamissopimuksen 174 artiklan 2 kohdassa mainittujen aiheuttamisperiaatteen ja ennaltaehkäisyn periaatteen, noudattamiseen. 13 Ympäristövastuudirektiivin tekee erityisen kiinnostavaksi se, että direktiivi kattaa vain ympäristölle per se aiheutuneet vahingot. Henkilövahingot, yksityisomaisuudelle aiheutuneet vahingot ja taloudelliset menetykset on eksplisiittisesti rajattu direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle. Direktiivissä ei anneta yksityisille osapuolille oikeutta saada korvauksia ympäristövahingon johdosta, vaan sen tarkoituksena on ympäristövahinkojen ehkäisemiseen ja korjaamiseen tähtäävän järjestelmän perustaminen. 14 Kyse ei siis ole ympäristövahinkoja koskevasta traditionaalisesta vahingonkorvausvastuusta. 15 Ympäristövastuudirektiivin tavoitteena on vahingon seurauksena turmeltuneen ympäristön tai luonnon tilan palauttaminen vahinkoa edeltäneeseen tilaan ja sitä koskevan kustannusvastuun edellytysten määrittäminen. 16 Näin ollen ympäristövastuudirektiivin lähtökohdat ovat olennaisesti toisenlaiset kuin ympäristövahinkoja koskevan vastuun osalta on perinteisesti ajateltu. Siviilioikeudellisesta taustastaan huolimatta ympäristövastuudirektiivi onkin 11 Hollo Vihervuori 1995, s. 190. Ks. myös Hollo 1999, s. 56 57 sekä Tuomainen 2006, s. 23. 12 EUVL L 143, 30.4.2004, s. 56 75. Jäsenvaltioiden oli saatettava direktiivi osaksi kansallista lainsäädäntöään 30.4.2007 mennessä. Ks. ympäristövastuudirektiivistä yleisemmin esim. Betlem Brans 2006, s. 17 27 ja Krämer 2006, s. 29 47. 13 Ympäristövastuudirektiivin johdanto, kohdat 1 3. Ympäristövastuudirektiivissä ei kuitenkaan jostain syystä mainita ennalta varautumisen periaatetta, joka tuntuisi sopivan hyvin ympäristövahinkoihin liittyvien vastuu- ja riskinarviointikysymysten arviointiin. Ks. tähän liittyvästä kritiikistä esim. de Sadeleer 2006, s. 97 101 sekä Wennerås 2005, s. 259 260. 14 Ks. Ympäristövastuudirektiivin johdanto, kohdat 11 ja 14 sekä 3 artikla. 15 Krämerin (2005, s. 250) mukaan direktiivin nimessä oleva termi ympäristövastuu (environmental liability) olisi voitu jättää direktiivistä kokonaan pois, koska direktiivin tarkoituksena on ympäristövahinkojen ennaltaehkäisy ja niiden ennallistaminen, ei (vahingonkorvaus)vastuu perinteisemmässä merkityksessä. Hänen mukaansa kyse oli lähinnä julkisuustempusta, sillä ympäristövastuuta koskevaa lainsäädäntöä pidettiin ennaltaehkäisyä ja ennallistamista koskevaa lainsäädäntöä kiinnostavampana nimenä. 16 Suvantola 2006, s. 574. 161

korostuneen julkisoikeudellinen, koska vahingonkorvauksen sijaan sen tavoitteena on ympäristövahinkojen korjaaminen ja niistä aiheutuvien kustannusten periminen vahinkojen aiheuttajilta. 17 Ympäristövastuudirektiivin yksi keskeinen painopistealue on tarve estää biologisen monimuotoisuuden häviäminen, mutta biologisen monimuotoisuuden vähenemistä nopeuttavien ympäristövahinkojen määrittäminen ja niihin liittyvien vastuukysymysten kohdentaminen on varsin vaikeaa. 18 Tähän tavoitteeseen pyritään ympäristövastuudirektiivissä kiinnostavalla tavalla, sillä direktiivi on kytketty tiiviisti Euroopan yhteisön luonnonsuojelusääntelyyn. 19 Yhteys rakentuu erityisesti ympäristövahingon käsitteen varaan, sillä ympäristövastuudirektiivissä oleva ympäristövahingon määritelmä kattaa myös luonto (79/409/ETY)- ja lintudirektiiveissä (92/43/ETY) 20 mainituille luontotyypeille ja lajeille aiheutuneet vahingot. 21 Nämä ns. luontovahingot 22 liittävät yhteisön luonnonsuojelua koskevat säännökset kiinnostavalla tavalla osaksi ympäristövastuudirektiiviä. 1.3 Tutkimustavoite Ympäristövahinkoja koskevan vastuun rakentaminen yhteisön luonnonsuojelusäännösten varaan on kuitenkin varsin haasteellista. Tämä johtuu pääasiassa siitä, että luonto- ja lintudirektiivit perustuvat yhtäältä erittäin yksityiskohtaisesti määriteltyihin luontotyyppi- ja lajilistoihin, mutta toisaalta moniulotteiseen ja paikoin oikeudellisesti vaikeaselkoiseen suojelujärjestelmään. Yksityisiin toiminnanharjoittajiin kohdistuva ympäristövastuujärjestelmä puolestaan edellyttää sääntelyltä oikeudellista selkeyttä ja ennakoitavuutta, mikä lintu- ja luontodirektiivien säännösten yhteydessä voi osoittautua vaikeaksi tehtäväksi. Vaikka ympäristövastuudirektiivin ja luonto- ja lintudirektiivien säännökset on pyritty yhdistämään toisiinsa mahdollisimman tiiviisti luontovahinkoja koskevan vastuun ulottuvuuden määrittämiseksi, on säännösten välimaastoon jäänyt eräänlaisia harmaita alueita, joilla direktiivien yhteensovittaminen on jäänyt 17 Ks. direktiivin siviili- ja julkisoikeudellisista vaiheista laajemmin Krämer 2005, s. 250 252. 18 Ks. myös Bowman 2002, s. 41. 19 Ympäristövastuudirektiivin johdantojakso, kohta 1. Euroopan yhteisö on myös sitoutunut pysäyttämään biologisen monimuotoisuuden heikentymisen vuoteen 2010 mennessä. Ks. KOM(2006) 216 lopull. 20 Neuvoston direktiivit luonnonvaraisten lintujen suojelusta, EYVL L 103, 25.4.1979, s. 1, sekä luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta, EYVL L 206, 22.7.1992, s. 7. 21 Ks. ympäristövastuudirektiivistä erityisesti luontovahinkojen osalta laajemmin esim. Brans 2006, s. 189 215 sekä Suvantola 2006, s. 574 594. 22 Ympäristövastuudirektiivi ei sisällä luontovahingon käsitettä, mutta luettavuuden helpottamiseksi sen käyttö on tässä yhteydessä perusteltua. Ks. myös Suvantola 2006, s. 579. 162

puutteelliseksi ja sekavaksi. Tämän seurauksena erityisesti luontovahinkojen alueellista ulottuvuutta sekä luontovahinkojen ja niiden merkittävyyden määrittelyä koskevat säännökset ovat jääneet tulkinnanvaraisiksi. Euroopan yhteisön luonnonsuojelusääntelyn rungon muodostavien lintuja luontodirektiivien merkitys jäsenvaltioissa on suuri, ja on todennäköistä, että niihin liittyvät oikeudelliset ongelmat ovat lisääntymässä. Tähän saakka eniten keskustelua on herättänyt lähinnä Natura 2000 -verkostoon kuuluvien alueiden valintaan ja laajuuteen liittyvät kysymykset, mutta jatkossa huomio kiinnittynee yhä useammin sääntelyn sisällölliseen ja tosiasialliseen toimivuuteen sekä tehokkuuteen. Koska ympäristövastuudirektiivin mukaisten luontovahinkojen määrittelyongelmat kiinnittyvät tiiviisti juuri lintu- ja luontodirektiivien toimivuuteen, on direktiivien välisten ongelmakohtien tarkastelu välttämätöntä. Samalla nämä kysymykset ovat varsin ajankohtaisia, sillä ympäristövastuudirektiivin täytäntöönpanon määräaika jäsenvaltioissa umpeutui kuluvan vuoden keväällä (30.4.2007), ja esimerkiksi Suomi on viivästynyt direktiivin implementoinnissa. 23 Kirjoituksessa analysoidaan luontovahinkojen määrittelyn pohjana olevaa suojeltavien luontotyyppien ja lajien käsitettä sekä sen vaikutuksia luontovahinkovastuun kattavuuteen erityisesti Natura 2000 -alueiden osalta (jakso 3). Tämän lisäksi artikkelissa tarkastellaan luontovahinkojen merkittävyyskynnyksen määrittelyyn liittyvää problematiikkaa, koska vaatimus vahinkojen merkittävyydestä rajaa samalla ympäristövastuudirektiivin soveltamisalaa varsin voimakkaasti (jakso 4). Näiden kysymysten osalta kirjoituksessa on myös pyritty ottamaan huomioon Suomen ehdotus ympäristövastuudirektiivin täytäntöönpanoa koskevaksi lainsäädännöksi. 24 Aluksi (jakso 2) on kuitenkin syytä selventää ympäristövahinkojen määrittelyyn ja direktiivin soveltamisalaan liittyviä yleisiä lähtökohtia. 2 YMPÄRISTÖVASTUUDIREKTIIVIN MUKAISET LUONTOVAHINGOT JA DIREKTIIVIN SOVELTAMISALA 2.1 Ympäristövahinkojen määrittely Ympäristövastuudirektiivin peruslähtökohtiin ja myös direktiivin säännösten muotoiluun vaikutti voimakkaasti Euroopan yhteisön komission vuonna 2000 antama valkoinen kirja ympäristövahinkovastuusta (jatkossa valkoinen kirja), 23 Suomen ympäristövastuutoimikunnan ehdotus ympäristövastuudirektiivin täytäntöönpanoa koskevaksi lainsäädännöksi annettiin 14.5.2007, ja sen lausuntokierros päättyi 31.7.2007. 24 Ympäristövastuutoimikunnan mietintö 2007. 163

jonka tarkoituksena oli tutkia mahdollisuuksia kehittää yhteisön laajuinen ympäristövahinkovastuujärjestelmä. 25 Sen mukaan EU:n jäsenvaltioiden kansalliset ympäristövahinkovastuusäännökset koskevat pääsääntöisesti vain perinteisiä vahinkotyyppejä, kuten henkilö- ja omaisuusvahinkoja (traditionaaliset vahingot), eikä niitä yleensä voida soveltaa luonnonvaroille aiheutuneisiin vahinkoihin. 26 Tämän vuoksi katsottiin tärkeäksi, että EY:n ympäristövastuujärjestelmä kattaa myös luonnonvaroille aiheutuneet vahingot vähintään niissä tapauksissa, joissa luonnonvaroja suojellaan EY:n lintu- ja luontodirektiivien nojalla Natura 2000 -verkostoon kuuluvilla alueilla. 27 Direktiivin valmisteluvaiheessa näistä vahingoista käytettiin nimitystä biodiversiteettivahinko, mutta käsitteestä luovuttiin sekaannusten välttämiseksi. 28 Olisi ollut harhaanjohtavaa kutsua vain tiettyjä luontotyyppejä ja lajeja koskevaa vahinkoa yleisesti biodiversiteettivahingoksi, sillä biodiversiteetin käsite viittaa tavallisesti kaikkien elävien eliöiden vaihtelevuuteen niin geenien, lajien kuin ekosysteemienkin tasolla. 29 Valkoisen kirjan ajatuksena oli lisäksi se, että ympäristövahinkoja koskeva vastuu kattaisi sekä traditionaaliset vahingot että puhtaat ympäristövahingot 30, mutta lopulta traditionaaliset vahingot jätettiin ympäristövastuudirektiivin soveltamisalan ulkopuolelle. 31 Ympäristövastuudirektiivin 2 artiklan 1 kohdan mukaan ympäristövahingolla tarkoitetaan 32 a) suojeltaville lajeille ja luontotyypeille aiheutuvaa vahinkoa, jolla on näiden luontotyyppien tai lajien suotuisan suojelun tason saavuttamisen tai ylläpitämisen kannalta merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Tällaisten vaikutusten merkittävyyttä on arvioitava suhteessa perustilaan ottaen huomioon liitteessä I esitetyt perusteet; b) vesille aiheutuvaa vahinkoa eli vahinkoa, joka vaikuttaa huomattavan haitallisesti kyseessä olevien vesien ekologiseen, kemialliseen ja/tai määrälliseen tilaan ja/tai ekologiseen potentiaaliin, siten kuin ne määritellään direktiivissä 2000/60/EY, lukuun ottamatta haitallisia vaikutuksia, joihin sovelletaan mainitun direktiivin 4 artiklan 7 kohtaa; 25 KOM(2000) 66 lopull., s. 7. Ks. valmistelun historiasta esim. Betlem Brans 2006, s. 17 sekä Krämer 2006, s. 29. 26 KOM(2000) 66 lopull., s. 16. 27 Ibid. 28 Ks. KOM(2002) 17 lopull., artikla 2, kohta 1, alakohta 18 (a). 29 Ks. laajemmin esim. Betlem Brans 2002, s. 191 195 ja Brans 2006, s. 192 193. 30 Ks. esimerkiksi KOM(2000) 66 lopull., s. 16 17, jonka mukaan yhtenäisyyden varmistamiseksi on tärkeää kattaa myös perinteiset vahingot, kuten ihmisten terveydelle tai omaisuudelle aiheutuvat vahingot, jos näiden syynä on järjestelmän soveltamisalaan kuuluva vaarallinen toiminta, koska monissa tapauksissa perinteiset vahingot ja ympäristövahingot aiheutuvat samasta syystä. 31 Ks. laajemmin esim. Krämer 2005, s. 250 251 sekä Klaphake 2005, s. 269. 32 Koska artikkelin tarkoituksena on analysoida vain a) kohdan mukaisiin luontovahinkoihin liittyviä kysymyksiä, on b) ja c) kohtien mukaiset vahingot maaperälle ja vesille rajattu artikkelin ulkopuolelle. 164

c) maaperälle aiheutuvaa vahinkoa eli maaperän pilaantumista, josta aiheutuu huomattava riski siitä, että aineiden, valmisteiden, organismien tai mikro-organismien suora tai välillinen joutuminen maahan tai maapohjaan vaikuttaa haitallisesti ihmisten terveyteen; Ympäristövahingon lisäksi direktiivin 2 artiklan 2 kohdassa on erikseen määritelty pelkkä vahinko, jolla tarkoitetaan suoraan tai välillisesti tapahtuvaa mitattavissa olevaa luonnonvarojen haitallista muutosta tai luonnonvarapalveluiden huonontumista. Aivan selvää ei ole, miksi vahingon erillinen määritelmä koettiin tarpeelliseksi sisällyttää direktiiviin, koska direktiivi koskee joka tapauksessa vain ympäristövahinkoja. Nyt direktiivi sisältää useampia erilaisia vahingon määritelmiä, mikä aiheuttaa määritelmällistä sekavuutta. Ympäristövahingon määritelmän a) kohdasta voidaan havaita, että kaikki luontotyypeille tai lajeille aiheutuneet vahingot eivät ole ympäristövastuudirektiivissä tarkoitettuja ympäristövahinkoja, tai tarkemmin sanoen luontovahinkoja. Ympäristövastuudirektiiviä sovelletaan vain sellaisiin vahinkoihin, jotka kohdistuvat erikseen määriteltyihin suojeltuihin luontotyyppeihin tai lajeihin ja lisäksi niillä on oltava näiden luontotyyppien ja lajien suotuisan suojelun tason saavuttamisen tai ylläpitämisen kannalta merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Luontovahingon määrittely siis edellyttää suojeltavien luontotyyppien ja lajien, merkittävyyden, suotuisan suojelun tason sekä perustilan käsitteiden täsmentämistä. Näihin määritelmiin palataan jäljempänä tarkemmin jaksojen 3 ja 4 yhteydessä. 2.2 Ympäristövastuudirektiivin soveltamisala ja poikkeukset Ympäristövastuudirektiivin soveltamisalaa koskevat säännökset voidaan jakaa varsinaisiin soveltamisalasäännöksiin (3 artikla) ja soveltamisalaan liittyviin poikkeuksiin (4 artikla). Ympäristövastuudirektiivin 3 artiklan perusteella vastuu ympäristövahingoista määrittyy eri tavoin riippuen siitä, millaisesta toiminnasta mahdollinen vahinko on aiheutunut, sillä ympäristövastuudirektiiviä sovelletaan vain ammatillisten toimintojen aiheuttamiin vahinkoihin. Tämän lisäksi direktiivin 4 artikla sisältää joukon poikkeuksia, joilla osa potentiaalisista ympäristövahinkoja aiheuttavista toiminnoista on suljettu kokonaan ympäristövastuudirektiivin soveltamisalan ulkopuolelle. Ympäristövastuudirektiiviä sovelletaan (a) kaikkiin ympäristövahinkoihin, jotka ovat aiheutuneet direktiivin liitteessä III erikseen mainittujen ammatillisten toimintojen harjoittamisesta (ns. vaaralliset toiminnot), sekä tällaisten ympäristövahinkojen välittömiin uhkiin. 33 Liite III sisältää 12 -kohtaisen listan 33 Direktiivissä ammatillisella toiminnalla tarkoitetaan toimintaa, jota harjoitetaan taloudellisen toiminnan, liikkeen tai yrityksen puitteissa, riippumatta siitä, onko se luonteeltaan yksityistä vai julkista taikka voittoa tavoittelevaa vai voittoa tavoittelematonta. 165

erilaisista vaarallisiksi tai mahdollisesti vaarallisiksi luokiteltavista ammatillisista toiminnoista, joita koskee jokin yhteisön jo aiemmin antama direktiivi tai asetus. Tällaisia vaarallisia toimintoja ovat esimerkiksi erilaiset ympäristölupaa edellyttävät maatalous- ja teollisuustoiminnot, vaarallisia kemiallisia aineita tuottavat laitokset sekä jätehuoltoon liittyvät toiminnot. Näiden vaarallisten toimintojen kohdalla vastuu aiheutuneesta ympäristövahingosta on aina ankaraa vastuuta, eli vahingon aiheuttajalta ei edellytetä tuottamuksellisuutta. Direktiiviä sovelletaan tämän lisäksi (b) suojeltaville lajeille ja luontotyypeille aiheutuneisiin vahinkoihin (luontovahingot), jotka ovat aiheutuneet muiden kuin liitteessä III lueteltujen ammatillisten toimintojen harjoittamisesta. Tällainen muu ammatillinen toiminta voi olla esimerkiksi maa- ja metsätaloutta, maa-ainesten ottamista tai vaikkapa matkailuelinkeinon harjoittamista. 34 Näiden toimintojen aiheuttamiin luontovahinkoihin ei kuitenkaan sovelleta ankaraa vastuuta, vaan vastuun syntyminen edellyttää toiminnanharjoittajalta tuottamuksellisuutta tai huolimattomuutta. Mikäli kyse ei ole lainkaan ammatillisesta toiminnosta (esimerkiksi maa-ainesten kotitarveotto tai yksityinen rakennustoiminta), direktiiviä ei sovelleta miltään osin. Kuvio 1. Ympäristövastuujärjestelmän soveltaminen luontovahinkoon. 34 Suvantola 2006, s. 578. 166

Ympäristövastuudirektiivin soveltamisalaa koskeva 3 artikla on kirjoitettu suhteellisen monimutkaisesti. Erityisesti toiminnan luonteen ja ympäristövahingon luokan perusteella tehtävä erottelu ankaraan vastuuseen ja tuottamuksellisuuteen voi aiheuttaa sekaannusta. Esimerkiksi Krämer on tuoreessa artikkelissaan todennut ympäristövastuudirektiivin kattavan sekä ympäristövahingot että muut vahingot. 35 Hänen mukaansa direktiivi kattaa ympäristövahingot, mikäli ne on aiheutettu liitteen III toimintojen seurauksena. Tällöin kyse on ankarasta vastuusta. Mutta Krämer jatkaa toteamalla, että direktiivi kattaa muut kuin ympäristövahingot, mikäli kyse on muiden kuin liitteessä III lueteltujen toimintojen aiheuttamista seurauksista ja toiminnanharjoittaja on syyllistynyt tahalliseen tai tuottamukselliseen vahingon aiheuttamiseen. Krämerin mukaan tämä 3.1 artiklan a ja b kohdissa tehty erottelu selventää sitä, että vastuu ympäristövahingoista ei vaadi toiminnanharjoittajan tuottamuksellisuutta. 36 Ympäristövastuudirektiivi kuitenkin koskee vain ympäristövahinkoja, ei muita vahinkoja, joten aivan selvää ei ole, mitä Krämer tällä käsitteellisellä jaottelullaan tarkoittaa. Näyttäisi siltä, että Krämerin jako ympäristövahinkoihin ja muihin kuin ympäristövahinkoihin perustuu direktiivissä olevaan ympäristövahingon ja vahingon käsitteiden erillisyyteen. 37 Kyse lienee käsitteellisestä sekaannuksesta, sillä Krämer vaikuttaa tarkoittavan muilla kuin ympäristövahingoilla juuri direktiivin tarkoittamia luontovahinkoja, joiden kohdalla myös tuottamuksellisuus voi aiheuttaa direktiivin mukaisen vastuun syntymisen. On kuitenkin huomattava, että luontovahingot eivät ole muita kuin ympäristövahinkoja, vaan osa ympäristövahinkoja. Direktiivin soveltamisalaa määrittävä 3 artiklan 1 kohta on tosin hieman harhaanjohtava, koska siinä tehdään jako a) kohdan ympäristövahinkoihin ja b) kohdan suojeltaville luontotyypeille ja lajeille aiheutuneisiin vahinkoihin. Äkkiseltään voi näyttää siltä, että kyse on kahdesta erillisestä, ja toisilleen rinnasteisesta vahinkoluokasta, joista toista koskee ankara vastuu ja toista tuottamuksellinen vastuu. Näin ei kuitenkaan ole, vaan myös luontovahinkojen kohdalla vastuuperusteena on ankara vastuu, mikäli vahinko on aiheutunut liitteessä III mainitusta ns. vaarallisesta toiminnosta. Selkeyden kannalta olisi ollut perusteltua täsmentää, että 3 artiklan b) kohdassa mainittu luontovahinkoja koskeva tuottamuksellisuuteen perustuva vastuu vain täydentää a) kohdan mukaista ankaraa vastuuta. Ympäristövastuudirektiivin 4 artiklassa on puolestaan erikseen säädetty poikkeuksista, jotka rajaavat osan varsin merkittäviäkin ympäristöriskejä sisältävistä toiminnoista direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle. Direktiiviä ei esimerkiksi sovelleta ydinenergiatoimintaan tai aseellisten konfliktien aiheuttamiin ympäristövahinkoihin. Myös ympäristövahingot, joita koskevaa vastuuta 35 Krämer 2006, s. 31. 36 Krämer 2006, s. 32. 37 Krämerin (2006, s. 31) mukaan: [Directive] covers environmental damage and other damage. Both notions are defined in Article 2(1). Ks. myös jakso 2.1. 167

säännellään direktiivin liitteessä IV mainituissa kansainvälisissä sopimuksissa, on rajattu soveltamisalan ulkopuolelle. Näistä sopimuksista pääosa koskee öljyn eri tavoin aiheuttamia pilaantumisvahinkoja. Wennerås toteaakin hieman kyynisesti, että 4 artiklan poikkeusten avulla EU on onnistunut pitämään vaarallisimmat toiminnot ympäristövastuudirektiivin soveltamisalan ulkopuolella. 38 Myös hajakuormituksesta aiheutuneet ympäristövahingot on rajattu soveltamisalan ulkopuolelle, ellei vahingon ja yksittäisen toiminnanharjoittajan toiminnan välillä ole osoitettavissa selvää syy-yhteyttä. 39 Rajauksen taustalla on ajatus siitä, että toimiva vastuujärjestelmä edellyttää selkeää pilaajien yksilöimistä, mikä hajakuormituksen osalta on usein vaikeaa. Selkeää syy-yhteyttä edellyttävä ympäristövastuujärjestelmä ei siten erityisen hyvin sovellu hajakuormituksen kaltaisen ongelman ratkaisemiseen. 40 Tosin puhtaasti direktiivin tavoitteena olevan biologisen monimuotoisuuden heikkenemisen hidastamisen näkökulmasta hajakuormituksen poissulkeva rajaus on hieman ongelmallinen, sillä hajakuormitus on usein merkittävä monimuotoisuuden säilyttämisen uhkatekijä. 3 LUONTOVAHINKOJA KOSKEVAN VASTUUN KATTAVUUS 3.1 Suojeltavien luontotyyppien ja lajien määrittely Luontovahinkoihin kohdistuvan vastuun määräytymisen kannalta on olennaista, mitä suojeltavilla luontotyypeillä ja lajeilla ympäristövastuudirektiivissä tarkoitetaan, ja miten vastuun ulottuvuus näiden osalta määräytyy. Luontovahingon 38 Wennerås (2005, s. 258) suhtautuu erityisen kriittisesti öljyvahingot poissulkevaan rajaukseen, sillä juuri Euroopan rannikolla aiemmin tapahtuneet öljyonnettomuudet olivat yksi tärkeä taustatekijä koko ympäristövastuujärjestelmän luomiselle. Ks. myös KOM(2000) 66 lopull., s. 5, jossa öljyonnettomuuksia käytetään yhtenä esimerkkinä ympäristövastuunjärjestelmän tarpeellisuudelle. Öljyvahingot ympäristövastuudirektiivin soveltamisalasta poissulkevan rajauksen edellytyksenä on kuitenkin kyseisten kansainvälisten sopimusten voimassaolo jäsenvaltiossa, muussa tapauksessa direktiivi soveltuu myös näihin vahinkoihin. Ks. myös Krämer 2006, s. 41. 39 Ympäristövastuudirektiivin 4 artikla, kohta 5. 40 Ympäristövastuudirektiivin johdantojaksossa (kohta 13) todetaan, että: Jotta vastuujärjestelyt toimisivat, on tarpeen voida yksilöidä yksi tai useampi pilaaja, vahinkojen olisi oltava konkreettisia ja mitattavissa ja olisi todettava syy-yhteys vahingon ja yksilöityjen pilaajien välillä. Ympäristövastuu ei sen vuoksi ole sopiva väline hoitaa laaja-alaista, hajakuormituksesta johtuvaa pilaantumista, koska sen osalta haitallisia ympäristövaikutuksia ei voida yhdistää tiettyjen yksittäisten toimijoiden tekoihin tai laiminlyönteihin. Toisaalta yllä oleva muotoilu on EY:n ennalta varautumisen periaatteen näkökulmasta kyseenalainen, sillä se on varsin pitkälti periaatteen lähtökohtien vastainen korostaessaan vahingon konkreettisuutta, yksilöitävyyttä ja todennettavissa olevaa syy-yhteyttä. Ennalta varautumisen periaatetta ei ole muutoinkaan ympäristövastuudirektiivissä mainittu, vaikka se tulisi ottaa huomioon yhteisön ympäristöpolitiikassa. Ks. myös edellä alaviite 13. 168

määritelmä ei siis koske mitä tahansa luontotyyppiä tai lajia, vaan nämä on määritelty direktiivissä erikseen. Mielenkiintoiseksi ja samalla ongelmalliseksi suojeltavien luontotyyppien ja lajien määrittelyn tekee se, että ympäristövastuudirektiivin määritelmä on kytketty suoraan luonto- ja lintudirektiiveihin. Ympäristövastuudirektiivin 2 artiklan 3 kohdan mukaan suojeltavilla lajeilla ja luontotyypeillä tarkoitetaan: a) direktiivin 79/409/ETY 4 artiklan 2 kohdassa mainittuja, liitteessä I lueteltuja tai direktiivin 92/43/ETY liitteissä II ja IV lueteltuja lajeja; b) direktiivin 79/409/ETY 4 artiklan 2 kohdassa mainittujen, liitteessä I lueteltujen tai direktiivin 92/43/ETY liitteessä II lueteltujen lajien elinympäristöjä ja direktiivin 92/43/ETY liitteessä I lueteltuja luontotyyppejä sekä direktiivin 92/43/ETY liitteessä IV lueteltujen lajien lisääntymis- tai levähdyspaikkoja; ja c) jäsenvaltion päätöksen mukaisesti muuta luontotyyppiä tai lajia, jota ei ole lueteltu mainituissa liitteissä, mutta jonka jäsenvaltio osoittaa vastaaviin tarkoituksiin kuin ne, joista säädetään mainituissa kahdessa direktiivissä; Suojeltavien luontotyyppien ja lajien määritelmä on varsin yksityiskohtainen, mutta sekava, koska se sisältää runsaasti viittauksia lintu- ja luontodirektiivin eri liitteisiin. Ympäristövastuudirektiivissä tarkoitetut suojellut lajit ja luontotyypit voidaan karkeasti jakaa kolmeen alaluokkaan: (a) lintu- ja luontodirektiivissä tarkoitetut eläin- ja lintulajit, b) lintu- ja luontodirektiivissä tarkoitetut luontotyypit ja lajien elinympäristöt sekä c) muut jäsenvaltioiden omalla päätöksellä suojelemat lajit ja luontotyypit. 41 Mikäli luontotyyppi tai laji ei kuulu mihinkään näistä alaluokista, siihen kohdistuvaan haitalliseen vaikutukseen ei myöskään sovelleta ympäristövastuudirektiivin säännöksiä. Teknisesti ympäristövastuudirektiivin tarkoittamat suojeltavat lajit ja luontotyypit on määritelty siten, että ympäristövastuudirektiivissä viitataan luonto- ja lintudirektiivien tietyissä artikloissa ja liitteissä mainittuihin tai lueteltuihin lajeihin ja luontotyyppeihin. Ympäristövastuudirektiivin mukaista luontovahinkovastuuta ei siis ole kytketty lintu- ja luontodirektiivien konkreettisiin suojelusäännöksiin, kuten esimerkiksi luontodirektiivin Natura 2000 -verkostoa koskeviin säännöksiin tai lajien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen heikentämiskieltoon. Luontovahinkoja koskevan vastuun syntymisen kannalta näyttäisi näin ollen olevan riittävää, että vahingon kohteena on jokin 41 Nämä c) kohdan mukaiset kansallisesti suojeltavaksi säädetyt luontotyypit ja lajit on rajattu artikkelin ulkopuolelle, koska tarkoituksena on analysoida ympäristövastuudirektiivin säännöksiä nimenomaisesti EY:n luonto- ja lintudirektiivien näkökulmasta. Ks. kuitenkin esimerkiksi ympäristövastuutoimikunnan mietintö (2007, s. 38), jossa ehdotetaan, että luonnonsuojelulain 47 :n mukaiset erityisesti suojeltavat lajit voitaisiin sisällyttää luontovahingon määritelmään. 169

luonto- tai lintudirektiivissä mainittu tai lueteltu luontotyyppi tai laji. Kiinnostavaa kuitenkin on, ettei pelkästään luonto- tai lintudirektiivissä mainittuun tai lueteltuun luontotyyppiin tai lajiin vielä kohdistu välittömiä oikeudellisia velvoitteita, vaan luontotyypin tai lajin suojelu edellyttää direktiivissä olevaa konkreettista suojelusäännöstä. Vaikuttaakin siltä, että ympäristövastuudirektiivin mukainen luontovahinkovastuu ulottuu osin pidemmälle kuin lintu- ja luontodirektiivien asettamat suojeluvelvoitteet, koska vastuun syntymiseen riittää pelkkä luontotyypin tai lajin luettelointi. 42 Näin ollen ympäristövastuudirektiivin mukainen vastuu voi siten kohdistua myös sellaisiin vahinkoihin, joiden aiheuttamista luonto- tai lintudirektiivi ei lähtökohtaisesti velvoita estämään. 43 Tällä on merkitystä erityisesti luontodirektiivin nojalla perustetun Natura 2000 -suojelualueverkoston sekä luontodirektiivin liitteen II lajien kohdalla, sillä näiden osalta luontovahinkoja koskevan vastuun laajuus on jossain määrin tulkinnanvarainen. 3.2 Natura 2000 -verkosto ja luontovahinkojen ulottuvuus Oikeuskirjallisuudessa on keskusteltu vilkkaasti siitä, kattaako luontotyyppejä ja lajien elinympäristöjä koskeva vahinkovastuu ainoastaan Natura 2000 -alueilla tapahtuvat vahingot vai ulottuuko vastuu myös näiden alueiden ulkopuolelle? 44 Kysymys on käytännössä erittäin merkityksellinen, sillä vastuun ulottuminen Natura 2000 -alueiden ulkopuolelle laajentaisi merkittävästi ympäristövastuudirektiivin soveltamisalaa. Tämä johtuu pääasiassa siitä, että vain osa luonto- ja lintudirektiivin liitteissä mainittujen luontotyyppien esiintymistä ja lajien elinympäristöistä sijaitsee Natura 2000 -alueilla. Direktiivien liitteissä mainittuja luontotyyppejä ja elinympäristöjä esiintyy myös Natura-alueiden ulkopuolella, mutta niihin ei kohdistu minkäänlaisia luontodirektiiviin perustuvia velvoitteita. Syynä on se, että Natura 2000 -verkostoon on valittu luontotyyppien esiintymistä ja lajien elinympäristöistä vain edustavimmat tai muuten verkoston kokonaisuuden kannalta merkityksellisimmät alueet. Kaikkia luontotyyppien esiintymiä ja lajien elinympäristöjä ei katsottu olevan tarpeen suojella. Alun perin EY:n ympäristövastuujärjestelmän kehittämisen lähtökohtana oli, että vastuu luontovahingoista kattaisi vain Natura 2000 -alueilla tapahtuneet vahingot. Esimerkiksi komission valkoisessa kirjassa todetaan olevan tärkeää, että ympäristövahinkovastuujärjestelmä kattaa myös luonnonvaroille aiheutuneet vahingot vähintään niissä tapauksissa, joissa luonnonvaroja suojellaan Natura 2000 -verkostoon kuuluvilla alueilla. 45 Valkoisen kirjan mukaan 42 Ks. myös Suvantola 2006, s. 579. 43 Suvantola 2006, s. 579. 44 Luontodirektiivissä suojeltujen lajien (yksilöiden) osalta tätä ongelmaa ei ole, sillä näiden lajien suojelu ei perustu Natura 2000 -alueisiin, vaan muihin suojelutoimenpiteisiin. 45 KOM(2000) 66 lopull., s. 14. Ks. myös s. 20, jossa todetaan, että: Natura 2000 -verkostossa suojeltujen ja luonto- ja lintudirektiivissä määriteltyjen alueiden biologiselle monimuotoi- 170

biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuneilla vahingoilla tarkoitetaan ainoastaan lintu- ja luontodirektiivin mukaisesti suojelluilla alueilla (Natura 2000 -verkosto) aiheutuneita vahinkoja. 46 Luontovahinkoja koskevan vastuun rajaaminen vain Natura 2000 -alueita koskevaksi herätti kuitenkin laajaa kritiikkiä, eikä rajausta otettu mukaan lopulliseen ympäristövastuudirektiiviin. 47 Kuten todettua, vastuu on sen sijaan kytketty suoraan luonto- ja lintudirektiivissä mainittuihin suojeltaviin lajeihin, ilman minkäänlaista mainintaa Natura 2000 -alueista. Tästä huolimatta esimerkiksi Kokott, Klaphake ja Marr toteavat vastuun luontovahingoista koskevan vain Natura-alueita, mutta he eivät esitä tulkinnalleen tarkempia perusteluita. 48 Luontotyyppeihin kohdistuvien vahinkojen osalta Roller on samoilla linjoilla, joskin melko varovaisin sanankääntein. Hän perustelee näkemystään mm. direktiivin ilmaisun suojeltavat luontotyypit avulla. Rollerin mukaan voisi väittää, että vastuu koskee vain suojeltuja luontotyyppejä ja luontotyypin tekee suojelluksi vasta sen muodollinen sisällyttäminen Natura 2000 -verkostoon esitettyihin alueisiin. 49 Näin Natura 2000 -verkoston ulkopuolella sijaitsevat luontotyyppien esiintyvät jäisivät vastuun ulkopuolelle, koska ne eivät ole muodollisesti suojeltuja luontotyyppejä. Rollerin mukaan olisi muutoinkin järkevää harmonisoida lintu-, luonto- ja ympäristövastuudirektiivien soveltamisalat toisiaan vastaaviksi, jo direktiivin johdannossa todettu käsitteiden yhdenmukaistamistarve huomioon ottaen. 50 Sekä Brans että Wennerås sen sijaan katsovat luontovahinkoja koskevan vastuun ulottuvan myös Natura 2000 -alueiden ulkopuolelle. 51 Myös komissio on puoltanut laajempaa tulkintaa, joskin kyse on epävirallisesta kannanotosta. 52 Pääasiasiallisena perusteena soveltamisalan ulottamiselle Natura 2000 -alueiden ulkopuolelle on se, että ympäristövastuudirektiivi ei sisällä luontovahinkovastuun osalta minkäänlaista Natura 2000 -alueita koskevaa rajausta. Päinvastoin, kuten Brans toteaa, rajausta koskeva ehdotus hylättiin direktiivin valsuudelle aiheutuvat vahingot olisi katettava. 46 KOM(2000) 66 lopull., s. 21. 47 Betlem Brans 2002, s. 194 sekä Brans 2006, s. 194. Ks. esitetystä kritiikistä esimerkiksi WWF & Birdlife, s. 15 16. 48 Kokott Klaphake Marr 2005, s. 281. On huomattava, että heidän artikkelinsa perustuu sen alaviitteessä (alaviite 1, s. 277) olevan tiedon mukaan vuonna 2003 vallinneeseen tilanteeseen, eikä siinä ole huomioitu lopullista direktiiviä. Toisaalta soveltamisalaa koskeva Natura 2000 -alueisiin liittyvä rajaus ei myöskään sisältynyt jo vuonna 2002 annettuun komission ehdotukseen ympäristövastuudirektiiviksi. 49 Roller 2006, s. 137. Rollerin tulkinta koskee vain vahinkoja luontodirektiivin luontotyypeille, sillä lajien osalta suojelua ei ole sidottu Natura-alueisiin. 50 Roller 2006, s. 137 138. 51 Wennerås 2005, s. 261 ja Brans 2006, s. 194. 52 Komission kannanotto liittyy Saksan komissiolle tekemään kysymykseen ympäristövastuudirektiivin soveltamisalasta Natura 2000 -verkostoon liittyvän rajauksen osalta. Ks. tarkemmin esim. Suvantola 2006, s. 582 583 sekä Ympäristövastuutoimikunnan mietintö 2007, s. 23. 171

misteluvaiheessa. 53 Voidaan nähdäkseni perustellusti olettaa, että mikäli vastuu olisi ollut tarkoitus rajata vain Natura 2000 -alueita koskevaksi, tätä koskeva maininta olisi sisällytetty myös lopulliseen direktiiviin. Näin ei kuitenkaan ole tehty, vaan ympäristövastuudirektiivin soveltamisala on kytketty yleisesti kaikkiin lintu- ja luontodirektiivien liitteissä mainittuihin luontotyyppeihin, lajeihin ja niiden elinympäristöihin, ilman soveltamista rajoittavaa viittausta Natura 2000 -alueisiin. Vastuun laajaa soveltamisalaa puoltaa lisäksi se, ettei jäsenvaltioiden ole nimettävä kaikkia luontodirektiivin tarkoittamia suojeltuja luontotyyppejä ja elinympäristöjä sisältäviä alueita Natura 2000 -verkostoon. 54 Wennerås toteaakin olevan tästä syystä selvää, ettei luontotyypin tai lajin tarvitse olla osoitettu Natura 2000 -verkostoon ollakseen suojeltu. 55 Luontodirektiivin tarkoituksena on Natura 2000 -verkoston avulla varmistaa liitteissä mainittujen luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen suotuisan suojelutason säilyttäminen tai tarvittaessa ennalleen saattaminen. 56 Viimekätisenä suojeluobjektina ovat siis luontotyypit ja lajit, joiden turvaamiseksi Natura 2000 -alueet ovat vain yksi joskin varsin keskeinen väline. Kuten todettua, myös Natura 2000 -verkoston ulkopuolelle jää luontodirektiivin tarkoittamia luontotyyppejä tai lajien elinympäristöjä sisältäviä alueita, joilla on merkitystä suotuisan suojelutason varmistamisen kannalta. 57 Se, että osa suojelluista luontotyypeistä sijaitsee Natura-verkoston ulkopuolella, ei tee niistä direktiivin tavoitteen eli suojelutason suotuisuuden ylläpitämisen näkökulmasta tarpeettomia. 53 Brans 2006, s. 194 sekä Ympäristövastuutoimikunnan mietintö 2007, s. 23. Ks. jatkokäsittelyssä hylätystä rajausehdotuksesta tarkemmin esim. Euroopan parlamentin oikeudellisten ja sisämarkkina-asioiden valiokunnan suositus toiseen käsittelyyn 2003. Suvantola (2006, s. 584) tosin huomauttaa, että ehdotettu rajaus olisi koskenut koko direktiivin soveltamisalaa eli siten myös lintudirektiivin liitteen I ja luontodirektiivin liitteen IV lajien suojelua. Tämä olisi puolestaan ollut selkeästi ristiriidassa lintu- ja luontodirektiivien suojelusäännösten kanssa, sillä kyseisten lajien suojelu ei perustu Natura 2000 -verkostoon. Näin ollen ehdotuksen hylkäämiseen perusteella ei tule hänen mukaansa tehdä liian pitkälle meneviä johtopäätöksiä suhteessa Natura 2000 -alueita koskevaan rajaukseen. 54 Brans 2006, s. 194. Ks. myös Betlem Brans 2002, s. 194 sekä Scott 1998, s. 113 114. 55 Wennerås 2005, s. 261. 56 Luontodirektiivin 3 artiklan 1 kohta. Suotuisalla suojelun tasolla tarkoitetaan luontotyyppeihin tai lajeihin kohdistuvien yhteisvaikutusten sellaista tilaa, joka turvaa luontotyypin tai lajin elinkelpoisuuden pitkällä aikavälillä. Ks. määritelmästä tarkemmin luontodirektiivin 1 artiklan e) ja i) kohdat. 57 Ks. laajemmin Kallio 2001, s. 173 174. Ks. myös Euroopan komission lajisuojelua koskeva tulkintaopas (Euroopan komissio 2006, s. 10), jonka mukaan: The concept of FCS is not limited to the Natura 2000 network or to the species protected by this network (i.e. Annex II species). The concept is about the overall situation of all species of Community interest (Annexes II, IV and V), which needs to be assessed and surveyed in order to judge whether it is favourable or not. Assessing and evaluating the conservation status of habitats and species within the Natura 2000 network is therefore not always enough, especially when the occurrences of habitats or species are only partly covered by the network, maybe even in some cases at a relatively low percentage. Tämä näkemys soveltuu sellaisenaan myös luontotyyppeihin. 172

Myös Suomessa ympäristövastuudirektiivin täytäntöönpanoa koskevassa mietinnössä todetaan, ettei Natura 2000 -verkostoon useimpien luontotyyppien ja lajien osalta kuulu läheskään kaikki tai edes suurin osa niiden esiintymistä, joten myös verkoston ulkopuolella sijaitsevaan merkittävään esiintymään kohdistuva vahinko voisi vaarantaa suojelun tason säilyttämisen tai saavuttamisen. 58 Voidaan kuitenkin kysyä, onko Suomen Natura 2000 -verkostoon tällöin valittu riittävästi alueita, mikäli jopa suurin osa useimpien luontotyyppien tai lajien esiintymistä voi olla Natura 2000 -verkoston ulkopuolella ja näihin luontotyyppeihin ja lajeihin kohdistuva vahinko voisi lisäksi vaarantaa suojelun tason säilyttämisen tai saavuttamisen? Tällaisessa tilanteessa olisi varsin kyseenalaista, voidaanko verkoston katsoa turvaavaan luontotyyppien ja lajien suotuisan suojelutason ylläpitämisen tai saavuttamisen, kuten luontodirektiivi edellyttää. Kyse lienee kuitenkin jonkinlaisesta kielellisestä epätäsmällisyydestä, sillä myöhemmin mietinnössä todetaan, että: Natura 2000 -verkoston ulkopuolella sijaitsevien suotuisan suojelun tason säilyttämisen kannalta erityisen merkittävien kohteiden lukumäärän arvioidaan kokonaisuudessaan olevan melko vähäinen verrattuna verkostoon sisältyviin alueisiin. 59 On kuitenkin ilmeistä, ettei ympäristövastuu- ja luontodirektiivin säännösten välisiä yhteyksiä ole mietitty loppuun asti. Valkoisessa kirjassa esitetyn Natura 2000 -alueita koskevan rajauksen taustalla lienee ollut sinänsä perusteltu ajatus vastuuta koskevan sääntelyn oikeudellisesta selkeydestä ja tehokkuudesta. 60 Natura 2000 -verkostoon kuuluvilla alueilla sijaitsevat luontotyypit ja elinympäristöt olisi ollut suhteellisen helppo tunnistaa, ja näin ollen myös vahinkoihin liittyvät vastuukysymykset olisivat olleet paremmin ennakoitavissa. Lisäksi jäsenvaltioilla oli jo valmiiksi velvollisuus huolehtia näiden alueiden säilymisestä ja mahdollisesta ennallistamisesta. 61 Toiminnanharjoittajien näkökulmasta luontovahinkoja koskevan vastuun laajentaminen Natura 2000 -alueiden ulkopuolelle aiheuttaa epävarmuutta, ja myös epätietoisuutta sen suhteen, onko kyse ympäristövastuudirektiivin mukaisesta luontovahingosta. Tämä johtuu pääasiassa siitä, että suojeltujen luontotyyppien ja elinympäristöjen tunnistaminen on monissa tilanteissa vaikeaa, ellei jopa mahdotonta. Suvantola esimerkiksi toteaa, että Suomessa luontodirektiivin liitteissä I ja II mainitut luontotyypit ja elinympäristöt kattavat sekä Natura-alueiden sisällä että niiden ulkopuolella erittäin huomattavan määrän maan pinta-alasta. 62 Kun myöskään maa- ja metsätaloutta ei rajattu pois direktiivin soveltamisalasta, tilanne ei ole ammatillisten toiminnanharjoittajien toimintaedellytysten ja heidän oikeusturvansa kannalta tyydyttävä. 63 Käytäntöön liittyvät tunnistamis- ja sovel- 58 Ympäristövastuutoimikunnan mietintö 2007, s. 24. 59 Ympäristövastuutoimikunnan mietintö 2007, s. 24. 60 Ks. Betlem Brans 2002, s. 193. 61 Ibid. Ks. myös KOM(2000) 66 lopull., s. 17 18. 62 Ks. Suvantola 2006, s. 582. 63 Käytännössä ympäristövastuudirektiivin laajennus Natura 2000 -alueiden ulkopuolelle voi johtaa esimerkiksi siihen, että jokin Natura 2000 -alueen ulkopuolella toteutettava ja sellaisenaan täysin sallittu toimenpide voi kuitenkin johtaa ympäristövastuudirektiivin mukaisen 173

tamisongelmat eivät kuitenkaan ole riittävä peruste sellaiselle oikeudelliselle tulkinnalle, joka rajaisi luontovahinkoja koskevan vastuun vain Natura 2000 -alueille, sillä ympäristövastuudirektiivin säännöksistä ei löydy tällaiselle rajaukselle välitöntä tukea. Suppeaa soveltamisalaa ei myöskään voi perustella yksinomaan luontodirektiivissä asetettujen velvoitteiden nojalla, sillä ympäristövastuudirektiivi ei ole suoraan riippuvainen luontodirektiivin suojelusäännöksistä. Vaikka direktiivien keskinäisyhteys onkin tiivis, ympäristövastuudirektiivi voi myös sisältää luontodirektiiviä pidemmälle meneviä velvoitteita. Suomen ympäristövastuutoimikunnan mietinnössä ehdotetaan kiinnostavaa ratkaisua luontovahinkoja koskevan vastuun toteuttamiseksi Natura 2000 -verkostoon kuuluvien alueiden ulkopuolella. Toimikunta ehdottaa luonnonsuojelulakiin lisättäväksi ns. rajoitettua heikentämiskieltoa. 64 Rajoitettu heikentämiskielto koskisi viranomaisten toimesta erikseen rajattavia Natura 2000 -verkoston ulkopuolisia alueita, joille kohdistuva luontovahinko olisi ympäristövastuudirektiivin mukaan ehkäistävä tai korjattava. Kiellon tarkoituksena on ehdotuksen mukaan ennaltaehkäistä sellaisia vahinkoja suojelluille luontotyypeille ja luontotyypeille, jotka ympäristövastuudirektiivin mukaan on korjattava, mutta joiden aiheuttamista ei muilla suojelusäännöksillä ole kielletty. 65 Ehdotuksen mukaan rajoitettu heikentämiskielto on tarpeen, jotta olisi mahdollista säätää haitallisten seurausten aiheuttajalle direktiivin mukainen velvoite luontovahingon korjaamiseksi, sillä vakiintuneen oikeuskäsityksen mukaan vastuun säätäminen edellyttää laissa olevaa kieltosäännöstä. 66 Ehdotus on mielenkiintoinen ja ennakoitavuuden kannalta perusteltu, mutta samalla siihen sisältyy joitakin ongelmia. Natura 2000 -verkoston ulkopuolisia erikseen rajattavia alueita koskeva rajoitettu heikentämiskielto vaikuttaa eräänlaiselta Natura 2000 -verkoston laajennukselta, sillä verkoston ulkopuolisia alueita koskisi samanlainen ja osin jopa tiukempi sääntely, kuin mitä verkostoon kuuluvien alueiden kohdalla on voimassa. Natura 2000 -verkostoon kuuluvilla alueillahan ei ole voimassa varsinaista yleistä heikentämiskieltoa, vaan ainoastaan arviointivelvollisuus sekä viranomaisille suunnattu kielto hyväksyä suunnitelmaa, jos vaikutukset ovat suojeltujen luontoarvojen kannalta merkittäviä. 67 Lisäksi on huomioitava, että Natura 2000 -verkosto on valtioneuvoston hyväksymä, kun taas ehdotetun rajoitetun heikentämiskiellon alaiset alueet määritetään vain ympäristöministeriön päätöksellä. 68 Näin ehdotus rajoitetun heikentämiskiellon asettamiseksi on erityisesti oikeusturvanäkökulmasta kyseenalainen, ja sitä tulisi pohtia tarkemmin. Toinen ongelma liittyy siihen, että potentiaaliset luontovahinkoalueet on tarkoitus viranomaisten toimesta rajata ja rekisteröidä etukäteen. Voidaan kysyä, täyttääkö tämänkaltainen ennakkoon valittuihin luontovahinkoalueisiin perustuva järjestelmä ympäristövastuudirektiivin asettamia velvoitteita. Onhan lähtöluontovahinkovastuun syntymiseen. Edellytyksenä luonnollisesti on, että toimenpide johtaa johonkin suojeltavaan luontotyyppiin tai lajiin kohdistuvaan merkittävään vahinkoon. Tämänkaltainen tilanne on käytännön toimijoiden näkökulmasta ongelmallinen ja myös heidän oikeusturvansa kannalta kyseenalainen. Ks. myös Suvantola 2006, s. 582 584. 64 Ks. rajoitetusta heikentämiskiellosta tarkemmin ympäristövastuutoimikunnan mietinnön (2007, s. 33 37) ehdotukset perusteluineen luonnonsuojelulain 31a :ksi sekä 49a :ksi. 65 Ympäristövastuutoimikunnan mietintö 2007, s. 33. 66 Ympäristövastuutoimikunnan mietintö 2007, s. 35. 67 Ks. myös Suvantola 2006, s. 586 590. 68 Ympäristövastuutoimikunnan mietintö 2007, s. 33 34. 174