Palveluseteli tuetun työllistämisen palveluissa Esiselvitys perusturva- ja terveyslautakunnalle

Transkriptio

1 Palveluseteli tuetun työllistämisen palveluissa Esiselvitys perusturva- ja terveyslautakunnalle Tuetun työllistämisen palvelusetelihanke Erno Säisänen Yleistä... 1 Tarkasteltavat työllistymisen palvelut... 2 Lainsäädäntö ja soveltaminen... 3 Palvelusetelilaki... 4 Sopimus ja hallintopäätös... 6 Sopimus ja järjestämisvastuu kuntouttavassa työtoiminnassa... 8 Osapuolten oikeudellinen asema... 9 Mahdollisuudet Palveluiden koordinoinnin kehittäminen Asiakaslähtöisyyden korostuminen Positiivinen julkisuuskuva Tuotannon kehittyminen Palvelusetelillä ohjautumisen prosessikuvaukset Toimintamallin kustannukset Projektisuunnitelman tiivistelmä... 24

2 Kuopion kaupunki Yleistä Laki sosiaali- ja terveydenhuollonn palvelusetelistä (569/2009) mahdollistaa kunnille yhden vaihto- ehdon sosiaali- ja terveyspalveluiden organisoimiseksi. Lain 1 ilmaisee palvelusetelin tarkoituk-t kun- sen lisätä asiakkaan valinnanmahdollisuuksia, parantaaa palveluiden saatavuutta sekä edistää tien ja palvelutuottajien yhteistyötä. Tuetun työllistymisen palveluiden järjestämisessä palveluseteliä ei ole hyödynnetty. Tässä esiselvityksessä tarkastellaan lain soveltamisen mahdollisuuksia Kuopion kaupungin järjestämissä palveluissa. Työllistämisen palveluissa on käytössä tilaaja tuottajaa malli ja palvelut tuotetaan merkittävin osin ostopalveluina. Palveluseteli tarkoittaa kunnan sitoumusta korvataa palvelun kustannukset ennalta määrättyyn arvoon asti. Asiakas voisi itse valita palvelutuottajan jaa palvelusisältöä annettujen vaih- suhtei- toehtojen mukaisesti. Palveluseteli olisi asiakkaalle maksuton. Ostopalveluihin verrattuna palveluseteli muuttaa tilaajan, tuottajan ja asiakkaan keskinäisiä ta. Tilaajan ja tuottajan välinen sopimus korvautuu hallintopäätöksellä, asiakkaan ja tuottajan välille syntyy kuluttajasopimus sekä tilaajan ja asiakkaan välille tulee palveluseteli. Käytännössä suhteet toteutuvat samankaltaisina, mutta uudenlaisilla painotuksilla korostaen asiakasta toiminnan keski- össä ja osallisena. Tilaajan näkökulmastaa palveluseteli mahdollistaisi uudenlaisen asiakaskoordinoinnin muodon. Malli ei edellytä yksilöllistä ja asiakaskohtaista palveluihin ohjaamista, vaan v asiakkailla olisi mahdollisuuss hakeutua valitsemalleen palvelutuottajalle itsenäisesti. Siten myöss palveluihinn lähettäminen monen eri yksikön ja työntekijän toimesta selkeytyisi. Palvelutuottajat kehittävät puolestaan markkinointi- hakea aan ja toimintamallin palveluseteliasiakkaiden vastaanottamiseksi. Palveluseteli sopii asiakkaille, joilla on motivaatiota edetä kohti työmarkkinoitaa ja valmiuksia itselleen sopivia ratkaisuja. Ensisijainen kohderyhmä olisi siten valmentavien palveluiden asiakkaat. Toissijaisesti mallin soveltamista voi arvioidaa kuntouttavaan työtoimintaan. Onn syytä huomioida, ettei kaikilla työllistymisen palveluiden asiakaskunnastaa ole halua tai valmiuksia käyttää edukseen palveluseteliin liittyväää valinnanvapautta. Uusi toimintamalli tulisi äydentämään nykyistä toiminta- voivat mallia soveltuvin osin, ei korvaamaan sitä. Asiakas yhdessä ohjaavan työntekijän kanssaa arvioida, mikä on hänelle sopivin menettely. Kuopion kaupunki ostaa työllistämisen palveluita vuosittain noin kahdella miljoonalla eurolla. Kuo- hank- pio yhdessä useiden alueen kuntien kanssaa valittiin mukaan kuntakokeiluun Kuopio pilotti keella. Hanke ostaa omilla määrärahoillaan palveluita vuosina Kuopion osalta noin :lla vuosittain. Hankintamäärä kasvaa siten noin 30 % ja hanke tavoittaa toiminnassaan noin 1200 uutta asiakasta. Kasvun mahdollistamiseksi on kehitettävä toimintamalleja, jotka tukevat 1

3 toimialan kehitystä myös laajemmin ja luovat tuottajille selkeän toimintaympäristön, jossa palvelutuotantoa voi kehittää kysyntää vastaavaksi. Huomioitavaa on myös se, että hankerahoitus tuo velvoitteen hankintojen avoimeen kilpailuttamiseen. Hankinta sidosyksiköltä ei ole vastaavasti mahdollinen kuin kunnan omissa hankinnoissa. Palvelusetelimenettely on vaihtoehto hankintalain osoittamalle avoimelle kilpailuttamismenettelylle. Palveluseteli tulisi ensin soveltavaksi hankkeen toiminnassa ja saatujen kokemusten perusteella voidaan myöhemmin päättää uuden menettelyn soveltamisesta kaupungin vakinaisiin palveluhankintoihin. Kuopion kaupungin Tuetun työllistämisen palvelusetelihankkeelle on myönnetty hankerahoitus vuosille Tekesin Innovaatiot sosiaali- ja terveyspalveluissa ohjelmasta. Hankerahoitus mahdollistaa asiantuntijatyön esiselvitykseen, toimintamallin kehittämiseen ja toteuttamisen. Tarkasteltavat työllistymisen palvelut Kuntouttava työtoiminta, josta säädetään lailla kuntouttavasta työtoiminnasta 189/2001. Kuntouttavalla työtoiminnalla tarkoitetaan kunnan järjestämää toimintaa, jonka tarkoitus on parantaa henkilön elämänhallintaa sekä luoda edellytyksiä työllistymiselle. Laki asettaa kunnalle velvollisuuden kuntouttavan työtoiminnan järjestämiseen lain määrittämien edellytysten täyttyessä. Järjestämisen voi toteuttaa kunnan omana toimintana tai ostopalveluna toiselta kunnalta, kuntayhtymältä, järjestöltä, säätiöltä, rekisteröidyltä uskonnolliselta yhdyskunnalta. Kuntouttavaa työtoimintaa ei saa hankkia yritykseltä. Valtio maksaa kunnalle korvausta toiminnan järjestämisestä. Työhön tai koulutukseen suuntaavaa valmennus on sosiaalihuoltolain 18 tarkoittamia tukitoimia. Kuopion kaupunki ostaa palvelua tarveharkintaisesti. Edellytyksenä palveluhankinnalle on asiakkaan tarve tukeen ja ohjaukseen ammatillisissa suunnitelmissaan etenemiseksi tai jatkosuunnitelmien saavuttamiseksi. Passiivisen työmarkkinatukiajan pitkittyessä yli 500 päivää, kunta on velvollinen maksamaan puolet työmarkkinatuesta, jos asiakas ei ole näissä aktiivitoimenpiteissä työllistymisen edistämiseksi. Toiminnallinen kartoitusjakso Palvelu on tarkoitettu kaupungin sosiaali- ja terveyspalvelujen asiakkaille, jotka ovat olleet pitkään poissa työstä tai muusta aktiivisesta toiminnasta tai jotka tarvitsevat toiminnan kautta tapahtuvaa lisäselvitystä palvelutarvearvion tueksi ja työllistymispolun suunnittelemiseksi. 2

4 Lainsäädäntö ja soveltaminen Julkisen vallan on huolehdittava työvoiman suojelusta, edistettävä työllisyyttä ja pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus työhön. - Suomen perustuslaki 18 Laki sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelistä 569/2009 (HE 20/2009) Laki kuntouttavasta työtoiminnasta 189/2001 Valtioneuvoston asetus valtion korvauksesta kuntouttavan työtoiminnan järjestämiseen 457/2001 Laki julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta 916/2012 Työttömyysturvalaki 1290/2002 Nuorisolaki 72/2006 Sosiaalihuoltolaki 710/1982 (SHL) Laki yksityisistä sosiaalipalveluista 922/2011 Laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista 812/2000 Laki sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta 733/1992 (SVOL) Työttömyysturvalaki 1290/2002 (muutos vireillä) Laki julkisista hankinnoista 348/2009 Laki sosiaalisista yrityksistä 1351/2003 Tuloverolaki 1535/1993 Laki Huomioitavaa Merkitys palvelusetelin kannalta Laki sosiaali- ja terveydenhuollon Osoittaa menettelyn Olennainen palvelusetelistä 569/2009 Laki kuntouttavasta työtoiminnasta 189/2001 Osoittaa menettelyn. Erityislaki kuntouttavan työtoiminnan järjestämiseen Olennainen kuntouttavan työtoiminnan osalta Valtioneuvoston asetus valtion korvauksesta kuntouttavan työtoiminnan järjestämiseen 457/2001 Laki julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta 916/2012 Kriittinen huomio voidaanko hallintopäätös katsoa lain tarkoittamaksi sopimiseksi kts. teksti. Osoittaa menettelyn kuntouttavan työtoiminnan korvaamisesta kunnalle. TE-toimiston tulkinta voidaanko hallintopäätös yhdessä tuottajan ja asiakkaan sopimuksen kanssa katsoa lain tarkoittamaksi sopimiseksi korvausta haettaessa. Ohjaa TE-toimistoa Ei koske muita palvelumuotoja. Olennainen kuntouttavan työtoiminnan osalta Ei koske muita palvelumuotoja. Ei merkitystä Työttömyysturvalaki 1290/2002 Nuorisolaki 72/2006 Velvoittaa kunnan maksamaan puolet 500 päivää etuuden piirissä olleen kuntalaisen etuudesta, jos kuntalainen ei ole toimenpiteissä Ei aseta estettä Osoittaa keskeisen kohderyhmän palveluiden käytölle Ei merkitystä 3

5 Sosiaalihuoltolaki 710/1982 (SHL) Laki yksityisistä sosiaalipalveluista 922/2011 Laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista 812/2000 Laki sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta 733/1992 (SVOL) Työttömyysturvalaki 1290/2002 (muutos vireillä) Laki julkisista hankinnoista 348/2009 Tuloverolaki 1535/1993 Laki sosiaalisista yrityksistä 1351/2003 Keskeinen palveluiden järjestämistä ja asiakkaan asemaa ohjaava laki Lain määräykset on sisällytettävä palvelutuotannon ehtoihin Lain määräykset on sisällytettävä palvelutuotannon ehtoihin. Osoittaa tilaajalle laajan valvontaoikeiden ja velvollisuuden palvelutuotantoon Asiakkaan oikeuksia käsittelevä laki Huomioitava palvelutuotannon järjestämisen ehdoissa Ilmaisee palvelusetelin yhtenä sosiaalipalveluiden tuottamisen muotona Asiakkaan taloudellisia oikeuksia käsittelevä laki Osoittaa vaihtoehtoisia menettelyitä palveluiden hankinnalle Määrittää verotuksellisia ehtoja elinkeinotoiminnalle. Palveluseteli voi edistää sosiaalisten yritysten kehittymistä alueelle Ei aseta esteitä Ei aseta estettä Ei aseta estettä Puoltaa asiakkaan valinnanmahdollisuuksien kunnioittamista ei aseta estettä Ei merkitystä Ei aseta estettä Ei estettä. Yleishyödyllisten tuottajien on huomioitava Ei merkitystä Palvelusetelilaki Laki sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelistä 569/2009 määrittää palvelusetelin käyttöä. Lain tarkoitus on lisätä asiakkaan valinnan mahdollisuuksia, parantaa palvelujen saatavuutta ja edistää kuntien sosiaali- ja terveystoimen sekä elinkeinotoimen ja yksityisten palvelujen tuottajien yhteistyötä. Lakia sovelletaan kuntien järjestämissä sosiaali- ja terveyspalveluissa. Palvelusetelillä tarkoitetaan saajalle myöntämää sitoumusta korvata palvelujen tuottajan antaman palvelun kustannukset kunnan ennalta määräämään arvoon asti. Kunnan tulee hyväksyä ne yksityiset palvelujen tuottajat, joiden palvelujen maksamiseen asiakas voi käyttää kunnan myöntämää palveluseteliä. Kunnan on pidettävä luetteloa hyväksymistään palvelujen tuottajista, näiden tuottamista palveluista ja niiden asiakashinnoista. Tiedon tulee olla julkisesti saatavilla internetissä ja muulla soveltuvalla tavalla. Tarkempia säännöksiä julkistettavista tiedoista voidaan antaa sosiaali- ja terveysministeriön asetuksella. Kunnan tulee peruuttaa palvelujen tuottajan hyväksyminen ja poistaa palvelujen tuottaja luettelosta, jos hyväksymiselle asetetut edellytykset eivät enää täyty tai palvelujen tuottaja pyytää hyväksymisen peruuttamista. 4

6 Kunta voi hyväksyä vain palvelujen tuottajan; 1) joka on merkitty ennakkoperintärekisteriin; 2) joka täyttää kyseiselle toiminnalle yksityisistä sosiaalipalveluista annetussa laissa (922/2011) ja yksityisestä terveydenhuollosta annetussa laissa (152/1990) asetetut vaatimukset; ( /926) 3) jonka tuottamat palvelut vastaavat vähintään sitä tasoa, jota edellytetään vastaavalta kunnalliselta toiminnalta; 4) jolla on potilasvahinkolain (585/1986) mukainen vakuutus tai muu vastuuvakuutus, jonka vakuutusmäärän voidaan palvelutoiminnan laatu ja laajuus huomioon ottaen arvioida riittävän toiminnasta mahdollisesti aiheutuvien henkilövahinkojen korvaamiseen ja joka muilta ehdoiltaan vastaa tavanomaista vastuuvakuutuskäytäntöä; ja 5) joka täyttää kunnan erikseen asettamat asiakkaiden tai asiakasryhmien tarpeisiin, palvelujen määrään tai laatuun tai kunnan olosuhteisiin liittyvät taikka muut vastaavat vaatimukset. Kunnan asettamien vaatimusten on oltava syrjimättömiä ja perustuttava puolueettomasti arvioitaviin seikkoihin. Mikäli tuottajaverkostoa halutaan rajata, sen tulee toteutua avoimella kilpailuttamismenettelyllä esimerkiksi laatukriteereitä arvioimalla. Asiakkaan mielipide palvelusetelin saamisesta tulee ottaa mahdollisuuksien mukaan huomioon silloin, kun kunnassa käytetään palveluseteliä asiakkaan tarvitseman palvelun järjestämiseen. Asiakkaalla on oikeus kieltäytyä hänelle tarjotusta palvelusetelistä, jolloin kunnan tulee ohjata hänet kunnan muilla tavoin järjestämien palvelujen piiriin. Palvelusetelin saanut asiakas tekee palvelujen tuottajan kanssa sopimuksen palvelun antamisesta. Tätä sopimussuhdetta koskevat sopimuksen sisällön mukaan määräytyvät kuluttajaoikeuden ja sopimusoikeuden säännökset ja oikeusperiaatteet. Asiakkaan ja palvelujen tuottajan välistä sopimusta koskevan erimielisyyden saattamisesta kuluttajariitalautakunnan käsiteltäväksi säädetään kuluttajariitalautakunnasta annetussa laissa (8/2007). Kunnan on selvitettävä asiakkaalle tämän asema palveluseteliä käytettäessä. Asiakkaan on puolestaan annettava palvelusetelin myöntämistä varten tarvittavat tiedot. Asiakkaalle on annettava tieto, jos häntä koskevia tietoja hankitaan hänen suostumuksestaan riippumatta. Sen lisäksi mitä palvelusetelilaissa säädetään asiakkaan asemasta, sovelletaan myös sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annettua lakia. Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain 4 ja 5 :ssä asiakkaalle maksuttomiksi säädettyjen sosiaali- ja terveyspalvelujen hankkimiseksi annettavan palvelusetelin arvo tulee määrätä niin, että asiakkaalle ei jää maksettavaksi omavastuuosuutta. Kunta on palvelusetelillä järjestettävässä palvelussa syntyvien potilas- ja asiakasasiakirjojen henkilötietolaissa (523/1999) tarkoitettu rekisterinpitäjä. Palvelujen tuottajan tulee asiakirjoja käsitellessään noudattaa, mitä kunnan asiakirjojen käsittelystä säädetään. 5

7 Sopimus ja hallintopäätös Keskeisin oikeudellinen näkökulma liittyy tilaajan ja tuottajan oikeussuhteen muutokseen. Tähän mennessä tilaajan ja tuottajan välinen suhde on perustunut sopimukseen. Palvelusetelilaki määrittää, että tilaaja hyväksyy soveltuvat tuottajat hallintopäätöksellä. Tarkastelussa on erotettava kaksi tasoa: 1) mitä oikeussuhteen muutos merkitsee oikeudellisesti ja 2) mitä se merkitsee toimintakäytäntöjen näkökulmasta. Palveluiden järjestämisessä on saatu hyviä kokemuksia sopimukseen perustuvasta yhteistyöstä ja säännöllisestä vuorovaikutuksesta palvelun tilaajan ja tuottajan välillä. Tilaajan intressi on, ettei uusi toimintamalli saa rikkoa syntynyttä hyvää käytäntöä, joka on luonut edellytykset myönteiselle kehitykselle. Käytännössä tilaajan ja tuottajan suhde on pääsääntöisesti vastaava niin sopimussuhteessa kuin hallintopäätöksellä toteutuvassa yhteistyössä. Tilaajan tehtävä on edelleen valvoa, että palvelut tuotetaan asianmukaisesti ja tilaaja voi velvoittaa tuottajan kiinteään yhteydenpitoon ja avoimuuteen osana hyväksymisen kriteereitä. Toisin kuin sopimus, hallintopäätös ei muodollisesti synny neuvotteluprosessin tuloksena. Tilaaja tekee hallintopäätöksen hallintolain nojalla esille tuotujen ehtojen sekä niihin vastaavan hakemuksen perusteella. Päätöksellä on vaikutus tuottajan oikeuteen toimia palvelusetelituottajana. Päätösprosessissa tilaajan ja tuottajan on vastaavasti kuin sopimusprosessissa mahdollista käsitellä yhdessä palvelutuotannon edellytykset ja varmistaa, että tuotanto vastaa niitä edellytyksiä joita sille on asetettu. Saatujen tietojen perusteella tilaaja voi tehdä päätöksen tuottajan hakemuksen hyväksymisestä. On huomioitava, että ehtojen ja menettelyn on oltava yhtäläinen kaikille tuottajille ja asiakkaat saavat vapaasti valita haluamansa tuottajan palvelusetelissä määritellyn palvelun hankkimiseen. Käytännössä merkittävimmät erot tulevat esille, jos toiselle osapuolelle syntyy tarve oikeusturvan hakemiseen. Sopimuserimielisyydet ratkaistaan välimiesmenettelyllä tai tuomioistuimessa yksityisoikeudellisesti. Kilpilutustilanteessa asia ratkaistaan markkinaoikeudessa. Nämä ovat prosessikustannuksiltaan kalliita ja hitaita. Hallintopäätökseen haetaan ensisijaisesti oikaisua hallintolain mukaan kunnalta ja päätöksen oikeudenmukaisuus ratkaistaan viimekädessä hallinto-oikeudessa. Hallintopäätöksellä annetun oikeuden toimia tuottajana voi tilaaja myös perustellusta syystä perua, mikäli toiminta ei enää täytä asetettuja ehtoja. Molemmille osapuolille nämä julkisoikeudelliset prosessit ovat oikeusturvan kannalta selkeitä ja edullisempia kuin yksityisoikeudellinen sopimuserimielisyys. 6

8 Tilaaja-tuottaja -oikeussuhde Hallintopäätös (Palveluseteli) Hankintasopimus sidosyksiköltä Hankintasopimus (kilpailutus) Julkisoikeudellinen Yksityisoikeudellinen yksityisoik,/ Markkinaoik. Sovelletaan hallintolakia Sopimusprosessi Kilpailuttava sopimus- ja sen osoittamaa prosessi / Markkinaoi- menettelyä keus Kaikille yhtäläiset ehdot, myös hinta (avoimesti ilmoitettavat) Tuottajahaku ja ehdot voivat olla jatkuvasti voimassaolevat. Tilaaja voi päättää kaikille yhtäläisistä ehdoista ja niiden muutoksista päätöksellään Ei estettä kiinteälle vuorovaikutukselle hakuprosessin ja toiminnan aikana. Päätöksen on perustuttava estettyihin ehtoihin ja niihin vastaamiseen. Syrjimättömyysperiaate. Mahdollista hankkia palveluita laajalta tuottajajoukolta. Tuottajajoukkoa on tarvittaessa mahdollista myös rajata kilpailutuksella. Ehdot on neuvoteltavissa yksilöllisesti. Mahdollista vain sidosyksiköiden kanssa Ehdot vapaasti neuvoteltavissa, mutta sopimus syntyy vain molempien osapuolten hyväksynnällä Sopimus syntyy neuvottelemalla Vain sidosyksiköt Vain kuntarahoituksella Kilpailutuksessa tuodaan ehdot esille ja tuottajan tarjous ratkaisee hinnan. Määräaikainen. Ehdot sovitaan kilpailutusprosessissa ja ne ovat lähtökohtaisesti kiinteät sopimuskauden ajan Useita menettelyvaihtoehtoja. Neuvottelumenettely on mahdollinen, mutta sen osalta syrjimättömyys ym. periaatteet on huomioitava. Menettelymuodot ovat säänneltyjä. Kilpailussa syntynyt järjestys on etusijajärjestyksenä Avustus / kumppanuussopimus Julk.oik / yksityisoik Avustuksen myöntäminen ja sopimusprosessi ovat toisistaan erillisiä Avustus on erillinen päätös ei saa olla kaupankäyntiä / sopimus sosiaalipalvelua koskevasta kumppanuudesta Sopimus on neuvoteltavissa kahden tasaveroisen kesken. Ehdot koskevat vain palvelusisältöä Sopimus syntyy neuvottelemalla Mahdollista toimia yhteistyössä laajasti. Vaihtuva resurssivirtaus ei saa muodostaa hankinnan omaista suhdetta 7

9 Sopimus ja järjestämisvastuu kuntouttavassa työtoiminnassa Laki määrää vastuun kuntouttavan työtoiminnan järjestämisestä kunnalle. Lähtökohtaisesti kunnalla on PeL 121 mukaan itsehallinto päättää, kuinka se lailla osoitetut tehtävänsä järjestää. Laki kuntouttavasta työtoiminnasta on erityislaki, joka määrää kunnalle velvoitteen järjestää kuntouttavaa työtoimintaa. Laki osoittaa perusteet, tunnuspiirteet sekä valtion tuen kuntouttavan työtoiminnan järjestämiseen. Laki ottaa 6 :ssä kantaa palveluiden järjestämiseen toisaalta osoittamalla mahdolliset palvelutuottajat ja toisaalta esittämällä kiellon yritysten toimimisesta palveluiden tuottajana. Lisäksi laki mainitsee muodoksi kirjallisen sopimuksen, mikäli palvelun tuottaja ei ole kunta. Kunnan tulee antaa valtion korvausta hakiessaan tosite TE -toimistolle kuntouttavan työtoiminnan järjestämisestä tekemästään sopimuksesta. Palvelusetelimallissa kunta ei tee sopimusta palvelutuottajan kanssa, vaan hallintopäätöksellä hyväksyy palvelutuottajat ja asiakas tekee sopimuksen palvelutuottajan kanssa. Tämä lainkohta edellyttää oikeudellista punnintaa. Voidaanko palvelusetelistä annettua lainsäädäntöä soveltaa, vaikka toiminnan järjestäminen ei kaikilta osin täytä kuntouttavasta työtoiminnasta annettua lain kirjainta? Lain tulkinnassa tulee huomioitavaksi, että laki kuntouttavasta työtoiminnasta on sen verran vanha, ettei sitä säädettäessä palveluseteliä tunnettu suomalaisessa oikeusjärjestyksessä. Lainsäätäjä ei ole pohtinut palvelusetelin käytön mahdollisuutta lakia säätäessään. Toisaalta palveluseteliin liittyvä lainsäädäntö ja sen säätämisprosessi ei ole erikseen huomioinut mahdollisuutta kuntouttavan työtoiminnan tuottamisesta palvelusetelillä. Lain kuntouttavasta työtoiminnasta valmisteluasiakirjasta HE 184/ Yksityiskohtaiset perustelut ilmaisee velvoitteen, että kunta sopii asiasta rekisteröidyn yhdistyksen tai rekisteröidyn säätiön tai rekisteröidyn uskonnollisen yhdyskunnan kanssa. Valmisteluasiakirja ei nosta esiin tarvetta nimenomaiseen sopimukseen tai sopimusoikeudellisen suhteen luomiseen, vaan sopimiseen yleisemmässä merkityksessä ilmaisua ilman sen laajempaa pohdintaa. Valmisteluasiakirjassa mainitaan, että järjestämistapaa koskeva säännös vastaa pääosin sosiaalija terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetussa laissa (733/1992) olevaa kunnan järjestämisvelvollisuutta koskevaa säännöstä, lukuun ottamatta kieltoa hankkia palvelua yritykseltä. Kiellolle hankkia palvelua yritykseltä on erityiset perustelut. Hallituksen esitys ilmaisee korostaen, että järjestysvelvollisuuden toteuttaminen voidaan organisoida kunnissa eri tavoilla. Laki sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuuksista 733 / 1992 tulee sovellettavaksi vain, jos se erityislaissa mainitaan sovellettavaksi. Sitä ei kuntouttavan työtoiminnan yhteydessä mainita suoraan sovellettavaksi. Edellä mainittu lainvalmisteluaineisto viittaa kuitenkin lakiin ja sen 4 :ään, joka tuo esiin sosiaali- ja terveydenhuollon alaan kuuluvien tehtävien organisoinnin tavat. Lainkohdan 1 momenttiin kunnan toiminnan järjestämisestä on tehty lainmuutos 1309/2003 lisäämällä palveluseteliä koskeva vaihtoehto. Ensimmäiset palveluseteliä koskevat lait ovat tulleet voimaan samassa yhteydessä edellä mainitun lainmuutoksen kanssa, kuntouttavaa työtoimintaa koskevan erityislain säätämisen jälkeen. Vaikka laki kuntouttavasta työtoiminnasta mainitsee järjestämistavan ja siihen liittyvän erityisen kiellon hankkia palveluita yrityksiltä, se ei ole kunnallista palvelutuotannon organisointia koskeva erityslaki. SVOL uudempana kunnallisen palvelun järjestämismuotoja käsittelevänä lainsäädäntönä voi katsoa puoltavan palveluseteliä mahdollisena organisoinnin muotona. Lainvalmisteluasiakirjat 8

10 eivät osoita perustetta kuntouttavan työtoiminnan erityiselle sopimusoikeudelliselle suhteelle verrattuna palvelusetelimenettelyssä käytettävään hallinnolliseen päätökseen ja sen tapaan asioista sopimiseen. Kunnan tekemä valinta palvelutuottajaksi edellyttää hallintopäätöstä, johon tuottajan on täytettävä kelpoisuusehdot. Hallintopäätös ja palvelun tosiasiallinen tuottaminen ehtojen mukaisesti täyttää sopimisen edellytykset, jotka ilmaistaan myös kirjallisesti. Suhde ei ole sopimusoikeudellinen, eivätkä osapuolet ole tasavertaisessa neuvotteluasetelmassa suhdetta luotaessa. Kuntouttavan työtoiminnan järjestämiseksi riittävät sopimisen edellytykset kuitenkin täyttyvät ja täydentyvät vielä palvelutuottajan ja asiakkaan välisellä sopimussuhteella. Näistä perusteista voi katsoa, ettei lain kuntouttavasta työtoiminnasta muotovaatimus kirjallisesta sopimuksesta ole sellainen, joka sulkisi pois palveluseteliin perustuvan organisoimisen. Valtioneuvoston asetus valtion korvauksesta kuntouttavan työtoiminnan järjestämiseen 457/2001 osoittaa kunnalle menettelyn valtion myöntämän korvauksen saamiseksi. Asetuksen 1 :n mukaan kunnan on hakiessaan korvausta paikalliselta TE -toimistolta liitettävä hakemuksen liitteeksi jäljennös sopimuksesta tai muu TE -toimiston hyväksymä selvitys sopimuksen tekemisestä. Tässä menettelyssä laintulkinta konkretisoituu. TE -toimistolta voi ja on perusteltua pyytää ennakolta laintulkintaa, kuinka he arvioivat sopimisen edellytysten täyttymisen palvelusetelihankinnassa kuntouttavan työtoiminnan yhteydessä. Lain tulkinnanvaraisuus sekä kuntouttavaan työtoimintaan liittyvät erityispiirteet puoltavat, että palveluseteliin liittyvästä toimintamallista on parempi kerätä ensin kokemuksia ja luoda käytäntöjä tarveharkintaisten palveluiden osalta, joissa myös palvelumäärien kasvu on merkittävintä. Jos kokemukset osoittavat, että uusi toimintamalli antaa lisäarvoa myös kuntouttavan työtoiminnan järjestämiseen niin laintulkinnasta ja toimintamallista on perusteltua pyytää näkemys TE-toimistolta ja luoda sen jälkeen muut menettelyn osa-alueet. Osapuolten oikeudellinen asema Asiakas Valmentavien ja kartoittavien palveluiden osalta sosiaalihuoltolain 17 ja 18 määrittää palvelut sosiaalihuoltopalvelun tukitoimiksi, joiden tarkoituksena on edistää ja ylläpitää yksityisen henkilön tai perheen sosiaalista turvallisuutta ja toimintakykyä. Asiakkuutta koskee sosiaalihuollon asiakassuhdetta määrittelevä lainsäädäntö. Tarveharkintaisten palveluiden osalta voi vielä korostaa sosiaalihuoltolain valmisteluasiakirjat HE 137/1999 korostusta sosiaalihuoltolain asiakaskäsityksen laajasta tulkinnasta: Asiakkuus kattaa kaikki ne henkilöt, jotka hakevat ja käyttävät sosiaalihuollon palveluja tai saavat sosiaalihuollon etuuksia. Asiakkaita ovat myös ne, jotka saavat esimerkiksi palveluja ja etuuksia koskevaa ohjausta tai neuvontaa. Asiakkuus aktualisoituu tietyn toimenpiteen, hakemuksen, päätöksen, ilmoituksen tai palvelun kautta. Määritelmä tarkoittaa myös sellaisia asiakkuussuhteita, joissa asiakas omasta tahdostaan riippumatta tulee sosiaalihuollon piiriin. Laki julkisesta työvoimapalvelusta 1295/ luvun 3 ja 4 ilmaisee valmentaviin palveluihin lähettämisen prosessin ja perusteita. Jos työllistyminen ei toteudu tavanomaisesti, työ- ja elinkeino- 9

11 toimiston on järjestettävä tehostuvia palveluita. Mikäli työtön työnhakija on vaikeasti työllistyvä tai hänen työttömyytensä pitkittyy, on työ- ja elinkeinotoimiston tehostetusti järjestettävä palveluja sekä tarvittaessa ohjattava työtön työnhakija muiden, esimerkiksi kunnan palvelujen piiriin. Laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta 8 korostaa, että sosiaalihuoltoa toteutettaessa on ensisijaisesti otettava huomioon asiakkaan toivomukset ja mielipide, ja muutoinkin kunnioitettava hänen itsemääräämisoikeuttaan. Asiakkaalle on annettava mahdollisuus osallistua ja vaikuttaa palvelujensa suunnitteluun ja toteuttamiseen. Asiakasta koskeva asia on käsiteltävä ja ratkaistava siten, että ensisijaisesti otetaan huomioon asiakkaan etu. Palveluseteli tukee lain asettaman tavoitteen ja hengen toteuttamisessa. Se korostaa asiakkaan valinnanvapautta ja toisaalta toimintakulttuurin kehittämisellä pyritään asiakassuhteen korostamiseen palvelun lähtökohtana. Nykytilanteessa asiakkaan oikeudellinen asema rakentuu sosiaalihuollon asiakkaan aseman perusteella. Palvelusetelilaissa on tuotu esiin kuluttaja-aseman syntyminen, vaikka kyse olisi lakisääteisistä sosiaalipalveluista. Sosiaalipalvelun asiakkaan ja kuluttaja-asiakkaan asemat toteutuvat rinnakkain vahvistaen asiakkaan oikeuksia. Sovellettavaksi tulee sopimusoikeudelliset oikeusperiaatteet esimerkiksi se, ettei sopimus voi olla asiakkaalle kohtuuton ja asiakkaalla on oikeus vaatia palvelulta asianmukaista laatua ja virheettömyyttä. Virhetilanteessa asiakkaalla on oikeus reklamoida palvelusta. Reklamaatiolla voi vaatia asian oikaisua, hakea oikeutta purkaa sopimus tai vahingonkorvausta. Palvelusetelilaki osoittaa, että mikäli asiassa ei saada muuten ratkaisua, erimielisyystilanteessa asia tulee saattaa kuluttajariitalautakuntaan käsiteltäväksi. (kts. Uotinen Sami, Palvelusetelilaki s ) Uudenlaisen sopimusasetelman syntyminen on syytä tiedostaa, mutta riskejä ei pidä myöskään yliarvioida. Kaikissa kaupallisesti myytävissä palvelussa syntyy asiakkaalle kuluttaja-asema ja lailla turvataan asiakkaan perusoikeuksia. Riitatilanteessa jossa on näyttöä toisen osapuolen sopimattomasta menettelystä, on mahdollista kannustaa osapuolia sopimuksen purkamiseen ja tilanteen palauttamiseen tilaajalle. Tämä voidaan kirjata myös asiakassopimukseen ensisijaiseksi menettelyksi. Tilaaja huolehtii siten ensisijaisesti asiakkaansa oikeusturvasta ja voi tarjota asiakkaalle paikkaa esimerkiksi toisen tuottajan palveluissa. Se että kyse on asiakassopimuksesta, jonka riitatilanteen laki ohjaa käsiteltäväksi viimekädessä kuluttajariitalautakunnassa vähentää sopimusriskiä kaikille osapuolille. Kuluttajariitalautakunta on menettelyltään kevyt ja selkeä verrattuna sopimuserimielisyyteen käräjäoikeudessa. Kuluttajariitalautakunta antaa asiassa ratkaisusuosituksen. Tältä osalta asiakkaan oikeusturva saa vahvistusta, eikä prosessiriski ole kenellekään merkittävä. Sosiaalipalveluissa asiakkuuden luonne kuitenkin poikkeaa tavanomaisesta kuluttajakaupasta ja menettelyt ristiriitatilanteiden ratkaisuihin on oltava selkeitä. Kuntouttavan työtoiminnan erityispiirteet Kuntouttavan työtoiminnan suhde muuhun lainsäädäntöön ja palveluiden järjestämiseen on ilmaistu lain 4 3 momentissa: kuntouttavan työtoiminnan järjestämisestä, sovelletaan, mitä sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetussa laissa (812/2000), sosiaalihuoltolaissa (710/1982), julkisesta työvoimapalvelusta annetussa laissa (1295/2002) ja kuntoutuksen asiakasyhteistyöstä annetussa laissa 497/2003 säädetään. ( /1296) Lakia sovelletaan aktivointi- 10

12 suunnitelman laatimiseen ja kuntouttavan työtoiminnan järjestämiseen. Laki asettaa ehdot, jolloin TE -toimiston tai kunnan on ryhdyttävä toimenpiteisiin aktivointisuunnitelman laatimiseksi. Lain 15 osoittaa, että kuntouttavaa työtoimintaa voidaan järjestää asiakkaan pyynnöstä myös ennen lain osoittamien määräaikojen täyttymistä, jos se arvioidaan TE -toimiston, kunnan ja asiakkaan kesken tarkoituksenmukaiseksi. Kuntouttavaan työtoimintaan ohjaaminen perustuu aktivointisuunnitelmaan. Jos aktivointisuunnitelmaan sisällytetään kuntouttava työtoiminta, on siitä kirjattava suunnitelmaan ainakin seuraavat asiat: 1) kuntouttavan työtoiminnan kuvaus ja toiminnan järjestämispaikka; 2) kuntouttavan työtoiminnan päivittäinen ja viikoittainen kesto; 3) kuntouttavan työtoiminnan jakson alkamisajankohta ja pituus; 4) henkilölle kuntouttavan työtoiminnan ohella tarjottavat muut sosiaalipalvelut sekä terveys-, kuntoutus- ja koulutuspalvelut; sekä 5) ajankohta, jolloin viimeistään arvioidaan kuntouttavan työtoiminnan vaikutuksia henkilön työllistymismahdollisuuksille ja päätetään jatkotoimista sekä aktivointisuunnitelman uudistamisesta. Asiakkaalla on lain 10 nojalla velvollisuus osallistua aktivointisuunnitelman laatimiseen yhdessä työ- ja elinkeinotoimiston ja kunnan kanssa. Aktivointisuunnitelman laatimistilaisuuteen saapumatta jäämiseen sekä kieltäytymiseen osallistumasta aktivointisuunnitelman laatimiseen on sanktioitu työttömyysturvalain sekä työmarkkinatuesta annetuin säädöksin. Asetelmalla on etuuksien menettämisen uhalla patistettu asiakkaita eteenpäin pitkään jatkuneesta työttömyydestä. Nykytilanteessa aktivointisuunnitelman laatimisen joustavuutta on käytännöissä korostettu. Suunnitelmaa täydennetään palvelutuottajan toimittamilla liitteillä, joissa palvelun sisältöä kuvataan yksityiskohtaisemmin. Palvelusetelin käyttö olisi toteutettavissa aktivointisuunnitelman tekemiseen vastaavalla menettelyllä. Aktivointisuunnitelmaan kirjataan ensivaiheessa palvelusetelimenettely paikan hakemiseksi ja palvelutuottajaa sekä palvelua koskevat yksityiskohtaisemmat tiedot täydennetään liitteellä myöhemmin. Sosiaali- ja terveysvaliokunnan mietintö (38/2000 vp.) kuntouttavaa työtoimintaa koskevaan lainsäädäntöön nostaa laintulkinnassa huomioitavaksi, että kyse räätälöidystä sosiaalihuollon palvelusta, jossa lähtökohtana tulee olla laadultaan hyvä palvelu ja asiakkaiden hyvä kohtelu ilman syrjintää. Sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain mukaiset toimintaperiaatteet ovat keskeisiä. Asiakkaan ihmisarvoa, vakaumusta ja yksityisyyttä tulee kunnioittaa. Asiakkaalle on annettava mahdollisuus aidosti osallistua ja vaikuttaa palvelujensa suunnitteluun ja toteuttamiseen. Kuntouttavan työtoiminnan järjestämisessä tulee yhdessä asiakkaan kanssa arvioida asiakkaan kuntoutustarvetta ja työtoiminnan kuntouttavia piirteitä. Valiokunta huomioi myös sen että kuntouttavaan työtoimintaan osallistuvat ovat olleet pitkään syrjässä työelämästä ja mahdollisesti myös aktiivisesta yhteiskunnallisesta osallisuudesta eivätkä ole tietoisia oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan. Valiokunta pitää tärkeänä, että kutsuttaessa henkilöä aktivointisuunnitelman laatimistilaisuuteen, heitä jo kutsussa informoidaan asiakaslain mukaisesti hänen oikeuksistaan ja mahdollisuudesta käyttää sosiaaliasiamiehen palveluita. Henkilön ammattitaito, työkokemus, koulutus, elämänkokemus, harrastukset, tulevaisuuden suunnitelmat ja muut vastaavat seikat on mahdollisuuksien mukaan selvitettävä ja otettava huomioon aktivointisuunnitelmaa laadittaessa ja kuntouttavaa työtoimintaa järjestettäessä. 11

13 Kuopion kaupunki Tuottaja Palveluseteliin liittyvä toimintamalli muuttaa palvelutuottajan oikeudellista asemaa useista eri suh- Palvelu- teista. Nykytilanteessaa keskeisin asemaa määrittävä oikeustoimi on ollut tilaajan ja tuottajan välinen sopi- mus palvelutuotannosta. Sopimus on yksityisoikeudel- linen ja se on syntynyt kahdenkeskeisessä neuvotte- kilpailut- lussa. Palvelutuotantoa ei ole ollut perusteitaa taa avoimella menettelyllä palvelutuottajien ollessa kaupungin sidosyksiköitä. Toisaalta yhdistykset ovat voineet tuottaa palveluita oma-aloitteisesti kumppa- kanssa palvelutuotantonsa osalta. Asiakkaat ovat ohjautuneet palveluihin viranomaisohjauksella omasta suostumuksestaan. neina ja tekemällä kirjallisen sopimuksen kaupungin tuottajilta on edellytetty vastuuvakuutusta vahinkojen varalle. Palveluissa on sovellettu sosiaalipal- veluiden asiakassuhteisiin liittyvää lainsäädäntöä. Laki yksityisistä sosiaalipalveluista 922/ ja 5 määrittää osaltaan palvelun tuottajan edellytyksiä. Lain mukaan toimintayksikössä tulee olla riittävät ja asianmukaiset toimitilat ja varusteet sekä toiminnan edellyttämä henkilöstö. Toimitilojen tulee olla terveydellisiltä ja muilta olosuhteiltaan siellä annettavalle e hoidolle, kasvatukselle ja muulle huolenpidolle sopiva. Henkilöstönn lukumäärän tulee olla riittävä palvelujen tarpeeseen ja asiakkai- ammatillisen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista annetussa laissa (272/2005). Yksityisten sosiaalipalvelujen on perustuttava sopimukseen tai kunnan tekemään hallintopäätök- seen sekä sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain 7 :n mukaisesti laadit- den lukumäärään nähden. Henkilöstöltä vaadittavista kelpoisuuksi ista säädetään sosiaalihuollon tuun palvelu-, hoito-, huolto- tai kuntoutussu uunnitelmaan taikka muuhun vastaavaan suunnitel- maan. Yksityisten sosiaalipalvelujen tuottajaa vastaa siitä, että 1 momentissa tarkoitetun sopimuk- sen, hallintopäätöksen ja suunnitelman perusteella asiakkaalle järjestettävä palvelukokonaisuus täyttää sille asetetut vaatimukset. Toimintayksiköllä tulee olla vastuuhenkilö, joka vastaaa siitä, että toimintayksikössä toteutettavat palvelut täyttävät niille asetetut vaatimukset. Tilaajan ja tuottajan välille ei palvelusetelimallissa synny yksityisoikeudellista sopimussuhdetta, vaan hyväksyminen palvelutuottajaksi on hallintopäätös. Hallintopäätös ei olee kahdenkeskeinen neuvottelu, vaan tilaaja asettaa kriteerit avoimesti esillee ja yhtenäiseksi kaikille palvelutuottajille. Tilaaja ja tuottaja eivät voi neuvotella yksilöllisiä palvelutuotannon ehtoja tai hintoja tuottajaperus- ny- taisesti, mutta palveluseteleissä on tehtävissä variaatiota palvelutuotteiden välille. Tuottajan toiminnan kokonaisuutta katsottaessa on huomioitava, että e palveluseteli täydentäisi kyisiä toimintamalleja. Osa palveluista olisi yhä peruteltua tuottaa tilaajan ja tuottajan keskinäisen sopimuksen perusteella. Tuottajan olisi huomioitava toiminnassaan molempien toimintamallien oi- tai ollessa tyytymätön palveluun menettelyt ovat poikkeavat. Toinen ulottuvuus liittyy laskutuksen järjestämiseen. Sopimus mahdollistaa kiinteän tulovirtauksen, palveluseteleihin liittyvä laskutus on keusvaikutukset. Käytännössä tämä ei ole merkittävä asia, mutta asiakkaan a hakiessa oikeusturvaa järjestettävä asiakaskohtaisesti seteleihin perustuen. 12

14 Asiakkaan ja tuottajan välinen sopimussuhde on merkittävä oikeustoimi. Asiakkaalle syntyy kuluttajaoikeudet suhteessa palvelutuottajaan. Toisaalta kahdenkeskeinen sopimus velvoittaa myös asiakkaan sitoutumaan palvelun sääntöihin. Asiakassopimuksen luominen edellyttää vakioidun asiakassopimuksen laatimista. Yleishyödyllisyys ja verotus Monet palveluita tarjoavat yhdistykset ovat yleishyödyllisiä. Tuloverolain 22 määrittää yleishyödyllisyyden ehtoja ja lain 23 yleishyödyllisten yhteisöjen verotuksellisia velvoitteita. Lain 23 1 momentti sanoo, että yleishyödyllinen yhdistys on verovelvollinen elinkeinotoiminnastaan. Sitä onko palveluiden tuottaminen elinkeinotoimintaa, voidaan arvioida verohallinnon ohjeen Dnro 384/349/2007 verotuksesta yleishyödyllisille yhdistyksille ja säätiöille mukaan: kysymys on piirteistä, jotka nimenomaan sosiaali- ja terveydenhoitoalalla tyypillisesti viittaavat elinkeinotoimintaan: - sitoutuneen pääoman suuri määrä - toimintaan palkattu henkilökunta - tuotteistetut palvelut - palveluiden tarjoaminen käypään hintaan - toiminen kilpailuolosuhteissa Verotuksen yleinen linjaus on suhtautua palvelutuotantoon lähtökohtaisesti elinkeinotoimintana, mikäli ei ole erityisiä lain mukaisia perusteita arvioida toiminta yleishyödylliseksi. Laki sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelistä asettaa edellytykseksi tuottajan kuulumisen ennakkoperintärekisteriin. Palveluseteli on yksi hankinnan muoto ja siihen liittyy kilpailu. Tunnuspiirteet puoltavat tulkintaa, että palvelusetelillä hankittavaan palvelutuotantoon suhtaudutaan verotuksellisesti elinkeinotoimintana, jonka tuottamasta voitosta peritään tuloveroa. Palvelutuottajan elinkeinotoiminta ei poista yleishyödyllisyyden statusta, mutta se on eriytettävä muusta toiminnasta elinkeinotoiminnaksi. Vero-ohjeessa Dnro A19/3570/2011 oleva esimerkki 2 kuvaa linjausta: Esimerkki 2. Sosiaalialalla toimivan yhdistyksen tarkoituksena on estää ihmisten yhteiskunnasta syrjäytymistä eri keinoin. Yhdistyksellä on vapaaehtoisvoimin ja lahjoitusvaroin ylläpidettävää ilmaispalveluna tarjottavaa vertaistuki- ja sosiaalitoimintaa. Lisäksi yhdistys myy kunnalle sosiaalialan tuotteistettuja palveluita elinkeinotoiminnan ehdoin samalla tavoin kuin alalla toimivat yritykset. Tämä toiminta muodostaa suurimman osan yhdistyksen toiminnasta. Koska harjoitettu laajamittainen elinkeinotoiminta kuitenkin liittyy läheisesti yhdistyksen yleishyödyllisenä pidettävän tarkoituksen toteuttamiseen, voidaan yhdistystä pitää yleishyödyllisenä laajasta elinkeinotoiminnan harjoittamisesta huolimatta. Kunnalle tapahtuvaa palvelunmyyntitoimintaa pidetään yhdistyksen veronalaisena elinkeinotoimintana. Sosiaalihuoltona tapahtuvasta palvelujen ja tavaroiden myynnistä on mahdollista vapautua arvonlisäverolain 1504/ ja 38 perusteella. Laki sosiaalisista yrityksistä 1351/2003 tarjoaa eritysehtoja yritystoiminnalle, joka tarjoaa työntekomahdollisuuksia pitkäaikaistyöttömille sekä vajaakuntoisille. Työvoimaviranomainen voi myöntää 13

15 tukea sosiaalisen yrityksen perustamiseen ja sen toiminnan vakiinnuttamiseen, jos sosiaalisen yrityksen elinkeinotoiminnan nimenomaisena tavoitteena on työllistää heikossa työmarkkinaasemassa olevia. Tukea voidaan myöntää myös muulle yhteisölle tai säätiölle tässä laissa tarkoitetun sosiaalisen yritystoiminnan edistämiseen ja kehittämiseen. Tilaaja Kaupungilla on kuntouttavan työtoiminnan osalta lakisääteinen velvoite palveluiden järjestämiseen sekä tarve huolehtia sosiaalipalveluiden asiakkaista. Kaupunki tilaajana vastaa palveluiden tarkoituksen- ja lainmukaisuudesta sekä resursoi palveluiden toteuttamisen. Tilaaja valvoo että hankitut palvelut täyttävät niille asetetut edellytykset. Palvelusetelihankinnassa tilaaja määrittelee tuotannon edellytykset ja hakemuksesta hyväksyy hallintopäätöksellä hakemuksesta edellytykset täyttävän palvelutuottajan. Mikäli tuottajan edellytykset toimia palvelutuottajana eivät enää täyty, tilaaja voi hallintopäätöksellä perutellusta syystä poistaa tuottajan oikeuden toimia palvelusetelituottajana. Tilaajalla on toiminnassa laaja valvontaoikeus, joka perustuu lakiin yksityisistä sosiaalipalveluista 922/2011. Lain 3 ilmaisee, että valvovana viranomaisena voi toimia sosiaalihuoltolain 6 :ssä määritelty kunnan sosiaalihuollosta vastaava viranomainen. Tilaajalla on lain yksityistä sosiaalipalveluista 17 :n mukaan oikeus tarkastaa tuottajan toimintayksiköt ja toimitilat, kun tarkastuksen tekemiseen on perusteltu syy. Ensisijaisesti tuottajille annetaan tarpeellista ohjausta ja neuvontaa sekä seurataan toiminnan kehitystä yhteistyössä palveluiden tuottajan kanssa lain 15 :n mukaisesti. Lain 6 velvoittaa tuottajan myös suunnitelmalliseen omavalvontaan. Omavalvontasuunnitelma on oltava julkisesti nähtävänä ja sen toteutumista on seurattava. Tilaaja myöntää asiakkaalleen palvelusetelin hallintopäätöksellä. Asiakkaan tulee hyväksyä palveluseteli organisoinnin muodoksi. Asiakkaalla on oikeus kieltäytyä setelistä ja silloin tilaajalla on velvollisuus ohjata asiakas palveluihin. Tällöin asiakkaan on otettava se paikka vastaan, joka hänelle osoitetaan. Palvelusetelilakiin ei sisälly kunnan vastuuta koskevia säädöksiä. Vastuutilannetta koskevana yleislakina on vahingonkorvauslaki (412/1974), jonka mukaan julkiyhteisö on velvollinen korvaamaan julkista valtaa käytettäessä tehdyn virheen tai laiminlyönnin seurauksena tulleen vahingon. Tuomittavuus edellyttää moitittavuutta huolellisuudessa tai tarkoituksenmukaisuudessa. Vastuu voi ulottua asiakkaaseen tai palvelutuottajaan. Vastuu voisi ulottua esimerkiksi tilanteeseen, jossa kunta laiminlyö tarkistamasta tuottajan ehtojen mukaisen vastuuvakuutuksen ja laiminlyönnistä aiheutuu vahinko asiakkaalle (Uotinen s. 95) Tilaajalla on velvollisuus kohdella asiakkaitaan tasapuolisesti ja pyrkimys tarjota palveluitaan mahdollisimman monille myönnettyjen resurssien puitteissa. Tilaaja pyrkii optimoimaan resurssien käyttämisen ja huolehtimaan, että palvelutuotannon kokonaisuus on tarkoituksenmukainen kaikille osapuolille. Tilaajalla on valta määritellä organisoinnin ja resursoinnin muodot lainsäädännön puitteissa. Merkittävämpi muutos koskee tuottajaa koskevan sopimusoikeudellisen suhteen vaihtumista hallintopäätökseksi. Hallintopäätös on oikeudellisesti selkeämpi ja oikeudellisilta riskeiltään vähäisempi 14

16 kuin sopimukseen liittyvä yksityisoikeudellinen oikeustoimi. Se että osa asiakkaista ohjautuisi palvelusetelillä ja osa sopimusperustaisesti merkitsee, että oikeussuhdetta on tarkasteltava asiakaskohtaisesti. Kuopion kaupunki tuottaa myös itse kuntouttavan työtoiminnan palveluita. Palvelusetelin käyttö ja lainsäädäntö on kohdennettu ainoastaan ostopalveluihin. Sami Uotinen pohtii palveluseteliä koskevassa kommentaarikirjassa voiko kunnallinen palvelutuotanto olla yhtenä vaihtoehtona hankittavaksi palvelusetelillä. Kaupunki järjestää palveluita myös itse ja voisi tuoda vaihtoehtonsa esille asiakkaan valittaviksi muiden palvelutuottajien rinnalle. Tämä tukisi asiakkaan valintaan liittyvää valinnanvapautta. Uotinen nostaa tällaisen asetelman kuitenkin oikeudellisesti epäselväksi ja sen mahdollisuuksia tulisi selvittää erikseen. Toisaalta palveluohjauksessa on edelleen tarpeita ohjata asiakkaita myös suoraan nykyisen prosessin mukaisesti ja siinä oma palvelutuotanto voisi olla ensisijainen. 15

17 Kuopion kaupunki Mahdollisuudet Koordinointi palvelusetelillä Ohjattu koordinointi Palveluiden koordinoinnin kehittämin nen Asiakastyötä toteutetaan työllistymisen yksikössä, TYP:ssä, aikuissosiaalityössä sekä TE - toimistossa. on vastannut toiminnan koordinoinnista jaa asiakaskohtaisesta päätöksenteosta. Palvelutuotannon määrä ja asiakasvirtaus tulevat kasvamaan merkittävästi Kuopio-pilottihankkeen myötä. Hanke ostaa palveluita vuosittain noin :lla. Tämää kasvattaa toimialan ostoja erillisiten vai- sellä määrärahalla nykyisestä noin kahden miljoonan määrästä noin 30 %. Hanke tulee kuttamaan merkittävästi koko toimialan kehittymiseen, tuottajien toimintaan jaa tarpeisiin uuden pal- velutuotannon järjestämiseksi. Kunnalle osoitetut kannustimet järjestää aktiivitoimenpiteitä yli 5000 päivää passiivista työmarkkina- vaikut- tukea saaneille ja siihen liittyvä kustannussä äästöt työmarkkinatuenn osuuden maksamisesta tavat osaltaan palvelutuotannon pitkän aikavälin kehitystyöhön. Kuopio-pilottihankkeessaa syntyvä asiakasvirran lisäyksen jatkuvuus, saadut kokemukset sekä kustannusvaikutukset voidaan arvioida hankkeen lopulla. Kehityshankkeilla on perusteltua luoda toimintamalleja, joilla voi jatkaaa kasva- neella asiakasvirtauksella hankkeen jälkeenkin. Keskitetty palveluiden koordinointi ja päätöksenteko tulevat asiakasvirran kasvun myötä ongelmallisiksi. Pal- velusetelillä koordinointi toteutuisi suoraan asiakkaiden ja tuottajien välillä ilman tarvetta tilaajan tekemään koordinointiin. Palveluseteleitä olisi myös mahdollista myöntää kaikissa kaupungin toimialan asiakastyötä tekevissä yksiköissä. Esimerkiksi aikuissosiaa- asiakkaan edellytykset palveluhankinnalle täyttyvät. lityössä olisi mahdollisuus myöntää suoraann viranhaltijapäätöksellä palveluseteli, mikäli koordinoisi edelleen kokonaisuutta, mutta ei e yhtä yksilöidysti palvelusete- määrä tar- liasiakkaiden osalta. Tärkeää on yhä sovittaa myönnettävänä olevien palveluseteleiden jolla oleviin palveluihin. Myös kiinteä yhteydenpito, vuorovaikutus sekä s laadunvalvonta tuottajiin olisivat edelleen olennaista kokonaisuudestaa huolehtimista. Huomioitava on myös se, että palveluseteli täydentää toimintamallilla, ei korvaa sitä. 16

18 Päätös palvelusetelin myöntämisestä täytyy tehdä kaupungin viranomaisen toimesta. Yhteistyössä TE-toimiston kanssa voidaan kuitenkin etsiä yhdessä uusia ratkaisuja, miten palveluihin lähettäminen toteutuisi mahdollisimman selkeästi ja tehokkaasti määriteltyjen edellytysten täyttyessä. Asiakaslähtöisyyden korostuminen Merkittävä mahdollisuus liittyy asiakkaan, palvelutuottajan, tilaajan sekä palveluihin ohjaavien viranomaisten keskinäisen suhteen uudelleenrakentumiseen. Muutos tukee toimialakulttuurin kehittymistä asiakaslähtöiseksi, jossa asiakas palvelusetelin haltijana on toiminnan keskiössä. Asetelma korostaa hankittavan palvelun tarkoitusta olla hänen työelämävalmiuksien kehittämistä varten. Asetelma nostaa esiin myös asiakkaan oman vastuun. Hän on keskeisin vaikuttaja prosessin onnistumiseen ja palvelut ovat tukitoimia häntä varten. Palvelutuotteet on siten mahdollista rinnastaa mielikuvallisesti ennemmin opiskelumahdollisuuksiin kuin sosiaalipalveluihin. Muutos nostaisi palvelutarjonnan esiin valikoimana, josta asiakkaat voivat valita eri vaihtoehdoista heille sopivan ratkaisun. Kaikilla asiakkailla on yksilöllinen elämäntilanne, yksilölliset palvelutarpeet sekä toiveita palveluihin liittyvistä työtehtävistä ja työympäristöistä. Vaikka palvelutuotenimike olisi sama, eri palvelutuottajilla on tarjottavanaan eri tehtäviä, ainutlaatuinen työ- ja yhteisökulttuuri, toimipaikan sijainti, imago, arvot sekä muut tekijät. Asiakkaiden tarpeet ja kiinnostuksenkohteet kannustavat vastavuoroisesti palvelutuottajia kehittämään toimintaansa asiakaslähtöiseksi ja myös erikoistumaan. Asiakaslähtöisyyteen ja tuottajien väliseen kilpailutilanteeseen liittyy tuotannon laatua kehittävä kannuste. Henkilöasiakassuhteeseen liittyvä laatuodotus on toimintakäytäntöihin, asenteisiin ja yhteisökulttuuriin ulottuva. Asiakkaiden laatuodotus ja tavoitteellisuuteen vastaaminen on lunastettava jokapäiväisessä työssä. Positiivinen julkisuuskuva Palvelutuottajille palvelusetelin tuoma asetelma merkitsee tarvetta yleiseen asiakasmarkkinoinnin kehittämiseen. Asiakkaille kohdennettu markkinointi antaa paitsi tietoa, esittelee palvelutuottajan erityispiirteitä ja myös houkuttelee asiakkaita palveluihin. Markkinointi tuottaa uudenlaista yleistä tietoisuutta ja mielikuvia palvelutarjonnasta. Markkinoinnin voi nähdä toisaalta ylimääräisenä resurssienkäyttönä tai pohtia vääristääkö palveluihin houkutteleva tiedotus joiltain osin tarkoitustaan. Toisaalta palveluihin pääsyn edellytyksenä on aina pitkittynyt työttömyys ja vain motivoitunutta asiakasta on mahdollisuus tukea eteenpäin. Asiakaskokemuksia selvittäessä nousi keskusteluissa esille, että varhaisempi tietoisuus palvelumahdollisuuksista ja tuesta elämäntilanteen muutokseen olisi todennäköisesti aktivoinut heitä hakeutumaan palveluun elämäntilanteen heikentyessä. Varhaisemmin aloitetulla palvelulla on puolestaan paremmat onnistumisen edellytykset. Selvitys toi esiin että nykytilanteessa asiakkaiden ennakkotietoisuus palvelumahdollisuuksista on vähäistä ja ennakkotieto oli saatu pääosin lähiverkostojen kautta. Vastuu tiedottamisesta jakautuu useiden eri organisaatioiden kesken, eikä viranomaisviestintä ole luonut kohderyhmälle riittävää tietoisuutta palvelumahdollisuuksista. Palvelutuottajilla on viranomaisiin verrattuna toisenlainen rooli ja mahdollisuudet tuottaa markkinointiviestintää 17

19 Kuopion kaupunki omasta palvelutarjonnastaan. Palvelutuottajien viestintä voisi hyödyntää luovasti uusia viestinnän kanavia sekä olla sisällöltään asiakasryhmään vetoavampaa. Laadukas ja asiakasryhmälle koh- dennettu markkinointiviestintä pohjustaa itsessään asiakkaiden motivaatiota valmiuksien kehittämi- liitty- seen sekä sitoutumiseen prosessin kokonaisuuteen. Palvelutuottajalle markkinointiviestintään västä imagosta huolehtiminen lisää myös sisäistä tarvetta palvelulaadusta huolehtimiseen ja vies- etuuksien menetyksenn uhalla. Lainsäätäjä on arvioinut tarvittavat velvoittavat v tekijät. Velvoittavuus voi saada aikaan hyviäkin tuloksia ja katkaista esimerkiksi syrjäytymiseen johtavan kehityksen. Mi- tinnän mukaisten palveluiden tuottamiseen. Palvelutuotannon yleistä mielikuvaa voi pohtia myös näkökulmasta, jossa palveluihin velvoitetaan käli palvelut yleisesti profiloituvatt näiden velvoittavien mielikuvien perusteella, niihin suhtautumises- sa korostuu negatiivisuus. Negatiivinen lähtökohta heijastuu paitsi asiakkaissa, palvelutuotannon yleisessä ilmapiirissä kuin myös yhteistyössä työnantajien kanssa. Osalla asiakkaista on oma-aloitteinen tahto päästä eteenpäin ja kohentaa oman elämäntilannet- jotka taan. Silloin palvelut voi nähdä yleisesti positiivisina muutoksen ja vaikuttamisen tilaisuuksina rinnastuvat opiskeluun. Palvelutuotanto olisii perusteltua yhdistyä mielikuvanam a positiiviseen uuden alun mahdollisuuteen. Luotavien mielikuvienn osalta voisi miettiä myös laajemmin, milloin on kyse sosiaalipalveluista ja milloin työelämätaitojen opiskelusta tai alanvaihdoksen avauksesta. Nykyistä aktiivisempi kannustaminen ja markkinointi omaehtoiseen palveluihin hakeutumiseen velvoittavuu- kohti omia tavoitteitaan ja siten myös lisätä prosessien onnistumisia. den sijastaa voisi kehittää yleistä asennetta jaa asiakkaiden kykyä edetä työllistymisen palveluissa Tuotannon kehittyminen Palvelutuotannon monipuolistamiseksi ja asiakasvolyymin kasvattamiseksi uusien palvelutuottajien kehittyminen on tervetullutta ja tilaajan sekää asiakkaan edun mu- edel-- lytyksistä, joihin on mahdollisuuss vastata. Menettely toiminnan aloittamiseksi on hankintalain osoittamia vaihtoehtoja selkeämpi jaa avoimempi. Tuottaja voi hakeutua palvelusetelituottajaksi omalla kaista. Palvelusetelituottajan ehdot antavat viestin yhteistyön aikataulullaan ja myös määritellä oman sitoutumisensa ja tuotan- alu- non mahdollisuuksien rajoja. Uuden tuotannon kehittyminen eelle tapahtuu hitaasti, mutta avoimuus uudelle luo mahdollisuuk- ohjaamiseen uusien palvelumuotojen tuottamiseksi. Tilaaja voi määritellä uuden palvelu- tuotteen ja siitä maksamansa hinnan. Tuottaja saatu- sia toimialan yleiselle kehittymiselle. Palveluseteliä voidaan hyödyntäää myös palvelutuotannon aan tiedon ja kehitettyään palvelun ilmoittaaa tilaajalle, että palvelu on tarjollaa ja tilaaja merkitsee sen esille. Hallintopäätökseen liittyvä kelpoisuuden arviointi kos- voi kee tuottajan kelpoisuutta, uudet palvelutuotteet kirjata täydentämällä ilman, että asiassa tarvitsisi erikseen arvioida aikaisemmin päätettyä kelpoisuutta. 18

20 Palvelusetelille voidaan määritellä arvo ja kriteerit ja niistä voidaan myös varioida erilaisia kokonaisuuksia. Palvelutuottajilla on vastaavasti mahdollisuus kehittää tarkoituksenmukaisia palvelutuotteita tukeakseen asiakkaiden kokonaisuuden kehittymistä. Selkeät ja avoimesti esillä olevat palvelut mahdollistavat myös markkinoinnin kehittämisen. Toimintamalli mahdollistaisi myös uusien kevyiden tukipalveluiden kehittymisen. Esimerkiksi yksilövalmennus voisi toteutua palvelusetelihankintana, jolloin asiakas voisi jatkaa oman valmentajansa kanssa omaa prosessiaan, vaikka työpaikka vaihtuisi avoimille työmarkkinoille tai harjoittelupaikaksi palkkatuella. Saattaminen uuteen vaiheeseen lisää tehdyn valmennustyön kestävyyttä. Myös muut elämänhallinnan tukipalvelut, kuten esimerkiksi liikunnan tai päihteettömyyden tukiverkostot voisivat jatkaa asiakkaan mukana ja tarvittaessa palata nopeasti tueksi, mikäli korjaantunut tilanne alkaa heikentyä. Tukitoiminnan kehittyminen vaikuttaa toiminnan monipuolistumiseen ja avaa uusia mahdollisuuksia yhteistyöhön työnantajien kanssa. 19