Korkein hallinto-oikeus KHO:2015:25.

Transkriptio

1 Sivu 1/13 Korkein hallinto-oikeus Etusivu» Päätöksiä» Vuosikirjapäätökset» Vuosikirjapaatos» KHO:2015:25 KHO:2015:25 Kunnallisasia Maanvuokrasopimuksen solmiminen Harkinnanvarainen viranomaistoiminta Yhdenvertaisen kohtelun periaate Sotainvalidiasema Muuhun asemaan perustuva syrjintä Hyväksyttävä peruste Vuosikirjanumero: KHO:2015:25 Antopäivä: Taltionumero: 431 Diaarinumero: 833/3/13 Helsingin kaupungilla oli Lauttasaaressa kesämaja-alueita. Kaupunginhallitus oli päättänyt, että sotainvalidien kesämaja-alueella olevien majanpaikkojen pito rajoitetaan helsinkiläisille sotainvalideille ja heidän leskillensä ja että vuokraoikeuden voi luovuttaa vain toiselle sotainvalidille tai toisaalta siirtymään joutuville kesämajalaisille. Muiden kesämaja-alueiden vuokralaisten osalta kaupunki oli aikanaan luopunut vuokraoikeuden siirtämistä koskevista rajoituksista. Kaupunginhallitus oli todennut asemakaavan toteuttamisen edellyttävän majanpaikkojen vähentämistä, ja sotainvalidien kesämajatoiminnan oli ennakoitu loppuvan. Asiassa oli kysymys siitä, oliko sotainvalidit ja heidän leskensä sekä perillisensä asetettu perustuslain 6 :n 1 momentista ilmenevän yhdenvertaisen kohtelun periaatteen vastaisesti sotainvalidiaseman perusteella eriarvoiseen asemaan muiden kesämaja-alueiden vuokralaisiin nähden. Koska vuokrasopimuksen solmimisessa on kysymys yksityisoikeudellisesta sopimuksesta, josta kaupunki voi lähtökohtaisesti harkintansa mukaan päättää, kysymys oli Euroopan ihmisoikeussopimuksen 12. lisäpöytäkirjan 1 artiklan soveltamisalaan kuuluvasta harkinnanvaraisesta viranomaistoiminnasta. Mainitussa artiklassa on kielletty paitsi siinä nimenomaisesti mainituilla varsinaisilla syrjintäperusteilla tapahtuva syrjintä myös muu asemaan perustuva syrjintä. Korkein hallinto-oikeus arvioidessaan kaupunginhallituksen päätöksen lainmukaisuutta perustuslain 6 :n 1 momentin sekä mainitun 12. lisäpöytäkirjan 1 artiklan pohjalta katsoi, että sotainvalideja ja heidän leskiään sekä perillisiään oli perustuslain 6 :n 1 momentista ilmenevän yhdenvertaisen kohtelun periaatteen vastaisesti kohdeltu sotainvalidiaseman perusteella ilman hyväksyttävää perustetta eri lailla kuin muita kesämaja-alueiden vuokralaisia. Tämän vuoksi kaupunginhallituksen valitus hallinto-oikeuden päätöksestä, jolla kaupunginhallituksen päätökset oli kumottu, hylättiin. Suomen perustuslaki 6 1 momentti Euroopan ihmisoikeussopimus 12. lisäpöytäkirja 1 artikla Päätös, josta valitetaan Helsingin hallinto-oikeus nro 13/0107/2 Asian aikaisempi käsittely Helsingin kaupunginhallitus on ( 45), siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, päättänyt, että sotainvalidien kesämaja-alueella olevat majanpaikat vuokrataan suoraan helsinkiläisille sotainvalideille tai heidän leskillensä. Samalla kaupunginhallitus on päättänyt hyväksyä sotainvalidien ja heidän leskiensä kanssa tehtävissä maanvuokrasopimuksissa noudatettavat seuraavat periaatteet: 1. Majanpito on rajoitettu helsinkiläisiin sotainvalideihin ja heidän leskiinsä. 2. Vuokramiehellä ei ole oikeutta ilman katu- ja puisto-osaston kirjallista lupaa siirtää vuokraoikeutta toiselle ja sen voi luovuttaa vain helsinkiläiselle sotainvalidille tai toisaalta siirtymään joutuville kesämajalaisille. 3. Sotainvalidien ja heidän leskiensä vuokrataso säilytetään nykyisellä tasolla.

2 Sivu 2/13 4. Vuokra-aika on A, B, Sotainvalidien Kesämajayhdistys ry, C sekä D ja E ovat hakeneet oikaisua mainittuun kaupunginhallituksen päätökseen. Helsingin kaupunginhallitus on tekemillään päätöksillä ( :t 406, 407, 408, 409 ja 412) hylännyt oikaisuvaatimukset. Asian käsittely Helsingin hallinto-oikeudessa A on kaupunginhallituksen päätöksestä tekemässään valituksessa muun ohella vaatinut, että kaupunginhallituksen päätökset kumotaan ja sotainvalidien kesämaja-alueen vuokramiehellä todetaan olevan samanarvoinen oikeus vuokraoikeuden hallintaan ja luovutukseen kuin alueen muiden mökkiyhdistyksien vuokralaisilla. A on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa: Sotainvalidien Kesämajayhdistys ry on perustettu jatkamaan Helsingin Sotainvalidit ry:n toimintaa. Ensimmäinen hakemus kesämaja-alueen vuokratoiminnan jatkamisesta toimitettiin rakennusvirastolle jo lokakuussa Yhdistykseen kuuluu noin 70 jäsentä eli lähes kaikki Helsingin Sotainvalidit ry:n jäsenet. Helsingin kaupungin hallintokeskuksen oikeuspalveluiden antamassa lausunnossa on selvitetty erityisesti sitä, mitä hyvän hallintotavan mukainen yhdenvertaisuusperiaate merkitsee maanvuokrauksen uusimisessa. Lausunnossa on todettu, että alueella toimivia yhdistyksiä tulee kohdella yhdenvertaisesti eikä minkään yhdistyksen kohdalla voida rajoittaa edelleen luovutusta, joka on mahdollista toisten yhdistysten osalta. Lausunto osoittaa, että kaupunginhallituksen päätös on lainvastainen. Se loukkaa yhdenvertaisuusperiaatetta, hallintolain 6 :ää, perustuslain 6, 21 ja 22 :ää sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 14 artiklaa ja ihmisoikeussopimuksen 12. lisäpöytäkirjaa, joissa kaikissa on kielletty kaikkinainen syrjintä viranomaistoiminnassa. Kaupunginhallituksen esityslistasta ilmenee, että kaupunginhallituksen päätös perustui olennaisilta osiltaan siihen, että kaupunki on alueen asemakaavan yhteydessä luvannut tai sitoutunut osoittamaan mökkipaikan niille, jotka laadittavan asemakaavan vuoksi menettävät mökkinsä. Kaupunki olisi toisin sanoen antanut joillekin lupauksen tai tehnyt sopimuksen sotainvalidien vahingoksi. Tällainen sitoumus ei nauti hallintolain 6 :n tarkoittamaa luottamuksensuojaa sen osapuolen taholta, jonka hyväksi kaupunki on tehnyt kyseisen sopimuksen. Poliisit eivät ole enää Helsingin kaupungin vaan valtion palveluksessa. Liikennelaitoksen henkilökunnalla ei ole enää palvelusuhdetta Helsingin kaupunkiin. Sotainvalidien eriarvoinen kohtelu vain korostuu. Kaupunginhallituksen tekemä päätös on syrjivä. Kaupunginhallituksen päätöksen tueksi on pyydetty hallintokeskuksen oikeuspalveluilta annettu lisälausunto, jonka mukaan asiassa tulee myös ottaa huomioon hallintolain 6 :n mukainen luottamuksensuojaperiaate. Asemakaavan toteuttamisen vuoksi siirtymään joutuville kesämajalaisille on kaavaselostuksen mukaan osoitettava uusi mökkipaikka. Kaupunginhallituksen päätöksiä olisi sen vuoksi pidettävä lainmukaisina. Tämä ei pidä paikkaansa. Yhdenvertaisuuden vastaista syrjintää on muun muassa se, että vuokrasopimuksia ei tehdä Sotainvalidien Kesämajayhdistys ry:n kanssa, vaan suoraan sotainvalidien ja heidän leskiensä kanssa ja että majanpito rajoitetaan vain helsinkiläisiin sotainvalideihin ja heidän leskiinsä, joilla ei ole oikeutta siirtää vuokraoikeutta toiselle ilman kaupungin lupaa ja silloinkin vain rajoitetusti. Vuokra-aika ja vuokran määrä poikkeavat myös siitä, mitä Sotainvalidien Kesämajayhdistys ry on esittänyt ja mitä kaupunki noudattaa poliisien ja HKL:n kesämajayhdistysten alueella. B on valituksessaan vaatinut, että Helsingin kaupunginhallituksen ja tekemät päätökset kumotaan. B on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa: Sotainvalidit ja heidän perikuntansa eivät ole päätöksessä mainittuja kahta henkilöä lukuun ottamatta vaatineet tai halunneet mitään erioikeuksia vuokran määrän, vuokra-ajan tai muunkaan suhteen, vaan he haluavat samat oikeudet ja vastuut kuin muutkin alueen mökkiläiset. Kaupungin päätöshistoriassa mainittu sotainvalidien erityisasema on Helsingin kaupunginhallituksen oma keinotekoinen keksintö asian mitätöimiseksi. Kaupunginhallituksen päätöksellä helsinkiläiset Suomen kansalaiset asetetaan keskenään eriarvoiseen asemaan. Päätös on kumottava perustuslain vastaisena ja sotainvalidien ja perikuntien oikeus toteutettava Helsingin kaupungin yleisten töiden lautakunnan päätöksestä ( 562) ilmenevällä tavalla. Päätösten kumoamista puoltaa myös se, että Helsingin kaupunki on tehnyt sopimukset poliisien mökkiyhdistyksen ja Särkiniemen mökkiyhdistyksen kanssa kolmannen osapuolen eli sotainvalidien vahingoksi.

3 Sivu 3/13 Sotainvalidien Kesämajayhdistys ry on valituksessaan muun ohella vaatinut, että Helsingin kaupunginhallituksen päätökset kumotaan ja vuokramiehillä todetaan olevan samanarvoinen oikeus vuokraoikeuden hallintaan ja luovutukseen kuin alueen muiden mökkiyhdistysten vuokramiehillä. Yhdistys on uudistanut oikaisuvaatimuksessaan ja kuulemiskirjeessä lausumansa ja esittänyt vaatimuksensa tueksi lisäksi muun ohella seuraavaa: Sotainvalidien Kesämajayhdistys ry on perustettu vuonna 2009 jatkamaan Helsingin Sotainvalidit ry:n toimintaa Lauttasaaren kesämaja-alueella. Helsingin Sotainvalidit ry lopetti toimintansa Vuokrasopimus Helsingin kaupungin kanssa Lauttasaaren kesämaja-alueesta oli päättynyt jo vuoden 2009 lopussa. Sotainvalidien Kesämajayhdistys ry toimitti ensimmäisen hakemuksensa rakennusvirastolle jo lokakuussa Yhdistyksen jäseninä ovat liki kaikki entisen Helsingin Sotainvalidit ry:n jäsenet. Kaupunginhallituksen päätös oli yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen ja syrjivä, mikä ilmenee selvästi myös hallintokeskuksen oikeuspalveluiden lausunnosta Oikeuspalvelujen oikaisuvaatimusten tähden antaman lisälausunnon mukaan asiassa tulee huomioida myös luottamuksensuojaperiaate. Sen vuoksi oikaisuvaatimuksissa ei ole esitetty sellaisia laillisuusperusteita, joiden perusteella kaupunginhallituksen päätös tulisi muuttaa tai kumota. Kaupungin kieltäytyminen tekemästä maanvuokrasopimusta yhdistyksen kanssa on merkinnyt syrjintää niin yhdistystä kuin sen jäseniä kohtaan. Menettelyä on pidettävä syrjivänä, kun otetaan huomioon, että kaupunki on tehnyt maanvuokrasopimukset kahden muun alueella olevan kesämajayhdistyksen kanssa. Myös vuokra-aika ja vuokran määrä poikkeavat siitä, mitä Sotainvalidien Kesämajayhdistys ry on esittänyt ja mitä kaupunki noudattaa kahden muun alueella toimivan kesämajayhdistyksen kanssa. Kaupunginhallitus hyväksyi päätöksessään periaatteen, että majanpito on rajoitettu helsinkiläisiin sotainvalideihin. Poliisit eivät ole enää pitkään aikaan olleet Helsingin kaupungin vaan valtion palveluksessa. Liikennelaitoksen henkilökunta lienee taas palvelussuhteessa osakeyhtiöön. Sotainvalidien eriarvoinen kohtelu korostuu tässäkin. Kaupungin taholta on esitetty, että kaupunki olisi velvollinen noudattamaan lupauksiaan, joita se on antanut vuosia sitten asemakaavan kaavaselostuksen mukaan. Tällainen lupaus tai sitoumus kolmannen osapuolen vahingoksi ei nauti oikeusjärjestyksemme suojaa. Se ei myöskään saa luottamuksensuojaa sen osapuolen taholla, jonka hyväksi kyseinen lupaus tai sitoumus on annettu. C on valituksessaan vaatinut muun ohella, että kaupunginhallituksen päätökset kumotaan ja hallinto-oikeus vahvistaa C:n oikeuden samanarvoiseen vuokraoikeuden hallintaan ja siirtoon isänsä mökkiin kuin muidenkin mökkiyhdistysten jäsenillä on. C on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa: Helsingin kaupunginhallitus on ylittänyt toimivaltansa ja kaupunginhallituksen päätös on lainvastainen. Päätös loukkaa hallintolain 6 :ää ja perustuslain 6 ja 21 ja 22 :ää sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 14 artiklaa ja ihmisoikeussopimuksen 12. lisäpöytäkirjaa, joissa kaikissa on kielletty kaikkinainen syrjintä virantoimituksessa. Kaupunginhallituksen päätös perustuu osin mökinpaikan menettäville annettuun lupaukseen sotainvalidien jälkeen jäävästä mökinpaikasta. Kaupunginhallituksella ei ole ollut oikeutta antaa lupausta ja tehdä sopimusta yhden hyväksi ja kolmatta osapuolta eli sotainvalideja syrjivästi. Syrjivyys koskee myös sotainvalidien jälkeläisiä. Kaupunginhallitus on asettanut sotainvalidit ja heidän perikuntansa sotainvalidiaseman perusteella eriarvoiseen asemaan muihin kuntalaisiin nähden, mikä loukkaa ihmis- ja perusoikeuksia. Kaupunginhallituksen päätöksellä on sivuutettu hyvän hallinnon periaatteet. D ja E ovat valituksessaan vaatineet muun ohella, että kaupunginhallituksen päätökset kumotaan. Helsingin kaupungin tulee ratkaista asia viivytyksettä yleisten töiden lautakunnan yksimielisen päätöksen ( 562) mukaisella tavalla, jotta alueella majan omistavien lisääntyvät ongelmat alueen hoidossa ja ylläpidossa voidaan minimoida. Kaupungin tulee kohdella Helsingin Sotainvalidit ry:lle aikaisemmin vuokratulla alueella kesämajan omistavia tasapuolisesti ja niin, että majan omistajilla on syntyperästä riippumatta samat oikeudet vuokrata majanpaikka, kuin muillakin helsinkiläisillä kaupungin eri kesämaja-alueilla Länsiulapanniemellä ja muualla. Kaupungin tulee kohdella majan omistajia tasapuolisesti majan omistusoikeuden ja majapaikan vuokraoikeuden vapaan siirtämisen osalta. D ja E ovat esittäneet vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

4 Sivu 4/13 Helsingin kaupunki on vuokrannut kesämaja-alueita muun muassa Lauttasaaressa eri yhdistyksille, joiden jäsenet voivat yhdistyksen kautta saada majanpito-oikeuden yhdistyksen toiminta-alueella. Vaatimuksena on pitkään ollut helsinkiläisyys ja kuuluminen alueen yhdistykseen. Sotainvalidien perheeseen kuuluneet majanomistajat eivät ole voineet muiden helsinkiläisten tavoin vuokrata kesämajalleen paikkaa, eikä kaupunki Helsingin Sotainvalidit ry:n toiminnan päätyttyä ole tehnyt vuokrasopimusta alueelle perustetun uuden yhdistyksen kanssa. Kaupunki ei myöskään ole tehnyt vuokrasopimusta suoraan majanomistajan kanssa, mikäli tämä on kuulunut sotainvalidin perheeseen. Kaupunki on näin syrjinyt sotainvalidien helsinkiläisiä jälkeläisiä eikä ole sallinut heille majanpito-oikeutta alueella. Kaupunki on kuitenkin vuokrannut muille majanpaikkoja alueelta. Kaupunki on perustellut päätöksiään muun muassa alueen asemakaavalla. Perustelu on kuitenkin laiton. Länsiulapanniemen asemakaavassa nro 10365, jonka kaupunginvaltuusto on vuonna 1997 hyväksynyt ja ympäristöministeriö vuonna 2001 vahvistanut, on koko Länsiulapanniemi merkitty samalla VL-merkinnällä lähivirkistysalueeksi, jonne saa sijoittaa kevytrakenteisia kesämajoja. Sotainvalidien alueelle sallitaan 101 kesämajaa, poliisien alueelle 31 ja HKL:n alueelle 56 majaa. Kaavassa ei mitenkään osoiteta, että sotainvalidien alueen majoja tulisi luovuttaa muille. Kaavaan liittyvän selostuksen viittaus siihen, että teiden ynnä muiden rakenteiden alta poistuvien majojen omistajille pyritään osoittamaan Lauttasaaren alueelta vapautuvia majanpaikkoja, ei voi olla laillinen peruste siirtää sotainvalidien rakentamia ja heidän perheidensä omistamia mökkejä ilman vapaaehtoista ja vapaata kauppaa muille. Kaupunki on estänyt sotainvalidien perheiltä majojen omistamisen ja vapaan myynnin muilla kesämaja-alueilla noudatettavin ehdoin. Kaupungin päätöksissä ilmenee syrjintä. Mikäli kaupunginhallituksen tekemä päätös jää voimaan, se merkitsee sotainvalidien ja heidän jälkeläistensä syrjinnän jatkumista, koska kaupunki ei tunnusta heille oikeutta kesämajan pitämiseen, kuten kaupunki sallii muilla alueilla ja myös tällä alueella muille helsinkiläisille. Samalla kaupunki toimillaan estää vain sotainvalidien perheiltä mökkien siirtymisen perintönä ja muut lailliset ja vapaat siirrot. Syrjintä on erityisen tuomittavaa, koska se kohdistuu perheisiin, joiden taloudellinen asema on lähtökohtaisesti ollut muita vaikeampi johtuen yhteiskunnalle sota-aikoina tehdyistä uhrauksista. Helsingin kaupunginasiamies on antanut lausunnon kaupunginhallituksen puolesta. A ei ole käyttänyt hänelle varattua tilaisuutta antaa vastaselitys. B, Sotainvalidien Kesämajayhdistys ry, C sekä D ja E ovat antaneet vastaselitykset. Hallinto-oikeuden ratkaisu Helsingin hallinto-oikeus on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, kumonnut Helsingin kaupunginhallituksen päätökset ja , 407, 408, 409 ja 412. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään nyt kysymyksessä olevalta osalta seuraavasti: Tutkittu osa Hallinto-oikeus toteaa, että hallintolainkäytön järjestyksessä voidaan tutkia vain julkisoikeudelliseen oikeussuhteeseen liittyvä asia. Maanvuokrasopimukset ovat yksityisoikeudellisia sopimuksia, vaikka toisena sopimusosapuolena olisikin kaupunki. Päätös on maanvuokrasopimuksissa noudatettavien ehtojen osalta ainoastaan sanotun sopimuksen toisen osapuolen eli tässä tapauksessa Helsingin kaupungin kannanotto tulevien maanvuokrasopimusten solmimista varten. Hallinto-oikeus voi tällaisessa asiassa tutkia vain kuntalain 90 :n 2 momentista ilmenevät valitusperusteet. Sanotun lainkohdan mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että: 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä; 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai 3) päätös on muuten lainvastainen. Hallinto-oikeus on tältä osin tutkinut (---) kaikissa valituskirjelmissä esitetyn vaatimuksen päätöksen kumoamisesta sillä perusteella, että päätös on lainvastainen tasapuolisen ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaamisen johdosta. (---) Asiakirjojen mukaan Helsingin Lauttasaaressa Särkiniemen-Veijarivuoren ja Länsiulapanniemen alueella on kesämajaalueet, joita rakennusvirasto on vuokrannut mökkiläisten seuraaville yhteisöille: Särkiniemen mökkiläiset ry, Sotainvalidien Veljesliiton Helsingin Sotainvalidit ry, Poliisimajalaiset ry ja HKL:n kesämajalaiset ry. Yhteisöt puolestaan ovat vuokranneet majanpaikkoja edelleen yksityisille helsinkiläisille. Valituksenalaiset päätökset koskevat Länsiulapanniemessä olevaa Sotainvalidien Veljesliiton Helsingin Sotainvalidit ry:lle vuokrattua kesämaja-aluetta. Sotainvalidien Veljesliiton Helsingin Sotainvalidit ry:n ja Helsingin kaupungin välisen maanvuokrasopimuksen voimassaolo on päättynyt ja sanotun yhdistyksen toiminta on loppunut Yhdistyksen Lauttasaaren

5 Sivu 5/13 kesämajatoimintaa jatkamaan on perustettu uusi yhdistys Sotainvalidien Kesämajayhdistys ry, joka on ilmaissut halukkuutensa ottaa vastaan kesämaja-alueen hallinnon. Kaupunginhallitus on ( 45) päättänyt sotainvalidien kesämajapaikkojen osalta rajoittaa maanvuokrasopimuksissa majanpaikkojen vuokraamisen ja majojen pidon vain helsinkiläisille sotainvalideille ja heidän leskilleen. Lisäksi vuokraoikeuden siirrolle on asetettu rajoituksia muun ohessa siten, että vuokraoikeus on luovutettavissa vain helsinkiläiselle sotainvalidille ja toisaalta siirtymään joutuville kesämajalaisille. Hallinto-oikeus toteaa, että vaikka vuokrasopimuksen tekemiseen sovelletaan yksityisoikeudellisia säännöksiä, kaupungin harkintavaltaa rajoittavat hallintolain 6 :ssä säädetyt hallinnon yleiset oikeusperiaatteet, kuten tasapuolisen kohtelun periaate, mikä tarkoittaa sitä, ettei ketään samankaltaisissa asioissa ratkaisuja tehtäessä perusteettomasti aseteta muita huonompaan asemaan. Erilaisen kohtelun tulee siis olla perusteltua. Huomioon on otettava myös yhdenvertaisen kohtelun vaatimus. Yhdenvertaisuuslain 4 :n 1 momentin mukaan viranomaisten tulee kaikessa toiminnassaan edistää yhdenvertaisuutta tavoitteellisesti ja suunnitelmallisesti sekä vakiinnuttaa sellaiset hallinto- ja toimintatavat, joilla varmistetaan yhdenvertaisuuden edistäminen asioiden valmistelussa ja päätöksenteossa. Viranomaisten tulee erityisesti muuttaa niitä olosuhteita, jotka estävät yhdenvertaisuuden toteutumista. Saman lain 6 :n 1 momentin mukaan ketään ei saa syrjiä iän, etnisen tai kansallisen alkuperän, kansalaisuuden, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden, sukupuolisen suuntautumisen tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Sukupuoleen perustuvasta syrjinnän kiellosta säädetään naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetussa laissa. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan syrjinnällä tarkoitetaan sitä, että jotakuta kohdellaan epäsuotuisammin kuin jotakuta muuta kohdellaan, on kohdeltu tai kohdeltaisiin vertailukelpoisessa tilanteessa (välitön syrjintä). Lain 7 sisältää erilaisen kohtelun oikeuttamisperusteet. Yhdenvertaisuuslain todistustaakkaa koskevan 17 :n säännöksen mukaan jos joku, joka katsoo joutuneensa 6 :n vastaisen menettelyn kohteeksi, esittää tässä laissa tarkoitettua asiaa tuomioistuimessa tai toimivaltaisessa viranomaisessa käsiteltäessä selvitystä, jonka perusteella voidaan olettaa, että mainitussa pykälässä säädettyä kieltoa on rikottu, vastaajan on osoitettava, että kieltoa ei ole rikottu. Säännöstä ei sovelleta rikosasian käsittelyssä. Hallinto-oikeus toteaa, että valittajat ovat esittämänsä selvityksen perusteella oikaisuvaatimuksissaan ja valituksissaan vedonneet siihen, että asiassa on kysymys syrjivästä kohtelusta. Kaupunki ei ole tältä osin, Sotainvalidien Kesämajayhdistys ry:n editiovaatimuksen jälkeenkään, esittänyt vastaselvitystä. Kun otetaan huomioon jäljempänä perusteluissa esitetty hallinto-oikeuden näkemys vuokralaisten samankaltaisesta asemasta, asiassa on katsottava, että valittajat ovat esittäneet sellaista selvitystä, jonka perusteella voidaan olettaa, että yhdenvertaisuuslain 6 :ssä säädettyä kieltoa on rikottu. Tämän vuoksi todistustaakkaa koskevaa 17 :n säännöstä on asiassa sovellettava. (---) Hallinnon tasapuolisen ja yhdenvertaisen kohtelun periaate edellyttää, että valituksenalaiset päätökset eivät johda käytännössä samassa asemassa olevia vuokralaisia toisia huonompaan asemaan ilman oikeutettua perustetta. Hallinto-oikeus toteaa, että kaikki Lauttasaaren Särkiniemen-Veijarivuoren ja Länsiulapanniemen alueella olevien kesämajalaisten ja heidän omaistensa alueeseen liittyvät ulkoiset olosuhteet ovat samankaltaiset. Kysymys on samalla alueella sijaitsevien majanpaikkojen vuokraamisesta joko yhdistyksen kautta tai suoraan helsinkiläisille. Vaikka helsinkiläisten sotainvalidien vuokrat ovat aikaisemmin olleet lähinnä nimelliset, kaikkien vuokralaisten vuosivuokrat ovat selvästi alle markkinahintaisen vuokratason. Merkittävää kesämajalaisten asiassa ei näin ollen ole maa-alueen vuokra, vaan muut olosuhteet, kuten alueen sijainti ja vuokraoikeuden siirtymisen mahdollisuus omaisille. Kaikkien yhdistysten säännöt ovat alun perin rajoittaneet vuokraoikeuden luovuttamisen oman ryhmän ulkopuolelle ja myös kaupungin puolesta vuokraoikeuden siirtämistä on sopimuksissa rajoitettu tältä osin. Arvioitaessa mahdollisia eroja vuokralaisten välillä, on ilmeistä, että vuokraukset eri yhdistyksille ovat alun perin tapahtuneet eri lähtökohdista. Vuokraukset HKL:n eli Helsingin kaupungin liikennelaitoksen ja poliisien kesämajayhdistyksille ovat liittyneet näiden yhdistysten jäsenten palvelussuhteeseen Helsingin kaupunkiin tai työskentelyyn Helsingin kaupungin alueella. Esimerkiksi poliisien kesämajayhdistyksen tarkoituksena on alun perin ollut edistää ja kehittää Helsingin poliisilaitoksessa työskentelevien ja sieltä eläkkeelle jääneiden henkilöiden virkistys- ja vapaa-ajantoimintaa Lauttasaaren Länsiulapanniemen alueella. Vastaavasti HKL:n yhdistyksen tarkoituksena on ollut HKL:n henkilökunnan virkistystoiminnan edistäminen alueella. Kysymys on ollut kaupungin toimintaan läheisesti liittyvien työntekijöiden virkistys- ja vapaa-ajantoiminnan edistämisestä. Sotainvalidien kohdalla tällaista Helsingissä työskentelyyn liittyvää perustetta ei ole ollut, vaan vuokraus on liittynyt pelkästään sotainvalidistatukseen ja asumiseen Helsingissä. Hallinto-oikeus toteaa, että tällainen Helsingin kaupungin alueella työskentelyyn ja palvelussuhteeseen liittyvä olosuhdeero voi olla hyväksyttävä peruste päätöksille erilaisista vuokrasopimuksista eri yhdistysten kesken. Kuitenkin ajan myötä ja

6 Sivu 6/13 eri organisaatiomuutosten jälkeen HKL:n ja poliisien kesämajayhdistysten kiinteä yhteys jäsentensä työnteon kautta Helsingin kaupunkiin on poistunut. Asiakirjoista käykin ilmi, että HKL:n ja poliisien kesämajayhdistykset ovat myöhemmin poistaneet säännöistään vain omalle ammattiryhmälle luovuttamista koskevan rajoituksen. Myös Helsingin kaupunki on omasta puolestaan yleisten töiden lautakunnan päätöksellä poistanut alueiden luovuttamista vain tietyille ammattiryhmille koskevan rajoituksen. Sotainvalidien yhdistyksen jäsenten osalta ei heidän suhteessaan Helsingin kaupunkiin ole tapahtunut muutosta ja yhdistyksen säännöissä on ollut sen lakkauttamiseen asti vuokraoikeuden siirtämistä tai siirtymistä koskevat rajoitukset. Kysymyksessä olevalle alueelle on vuonna 1997 laadittu uusi asemakaava, jonka toteuttamiseen valituksenalaisten päätösten ( ja , 407, 408, 409 ja 412) mukainen luovutusoikeuden rajoittaminen liittyy. Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella on ilmeistä, että Helsingin kaupunki on asemakaavan voimassaoloaikana tehnyt HKL:n ja poliisien kesämajayhdistysten kanssa sellaiset vuokrasopimukset, joissa Helsingin puolesta ei ole rajoitettu vuokraoikeuden siirtämistä tai siirtymistä siten kuin valituksenalaisten päätösten vuokrausta koskevissa ehdoissa on määrätty. On myös ilmeistä, että kaupungilla on vuokrasopimuksia tehdessään ollut tiedossa, että nämä yhdistykset eivät ole rajoittaneet vuokraoikeuden siirtämistä säännöissään vastaavalla tavalla. Asiakirjoista saatavasta selvityksestä ilmenee, että Sotainvalidien Veljesliiton Helsingin Sotainvalidit ry on aikaisemmin sopimuksissaan hyväksynyt sellaiset vuokraamista koskevat sopimusehdot, joiden mukaan majanpaikkojen siirtämistä on rajoitettu vain toiselle helsinkiläiselle sotainvalidille, ja että yhdistyksen toiminnanjohtaja on aikanaan vuonna 1997 hyväksynyt kysymyksessä olevan menettelyn yhdistyksen puolesta. Yhdistyksen lakattua tätä ei voida kuitenkaan katsoa yksittäisen majanpaikan rakennuksen haltijan kohdalla hyväksyttäväksi perusteeksi erilaiseen asemaan asettamiseksi, kun otetaan huomioon olosuhteet kokonaisuudessaan. Hallinto-oikeus katsoo, että kaupunginhallituksen päätös on edellä lausutuilla perusteella hallintolain tasapuolisen kohtelun (6 ) ja yhdenvertaisuuslain yhdenvertaisen kohtelun periaatteen (6 ) vastainen. Kaupunginhallituksen päätökset , 407, 408, 409 ja 412 hylätä oikaisuvaatimus ovat myös lainvastaisia. Näin ollen päätökset on lainvastaisina kumottava. (---) Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet Perusteluissa mainitut Kuntalaki 90 ja 100 Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anja Sahla, Ismo Räisänen ja Rita Ruuhimäki, joka on myös esitellyt asian. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa Helsingin kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut valituksenalaiset kaupunginhallituksen päätökset ja kaupunginhallituksen päätökset pysytetään voimassa. Kaupunginhallitus on uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa ja esittänyt vaatimuksensa tueksi lisäksi muun ohella seuraavaa: Lauttasaaren eteläkärjen asemakaavoissa ranta-alueet on varattu yleiseen virkistyskäyttöön. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että puiston rantavyöhykkeeseen rakennetut kesämajat tulee siirtää tai poistaa, jotta ranta vapautuu ulkoilijoiden käyttöön. Lisääntynyt asukasmäärä Lauttasaaressa ja lähialueilla edellyttää kaikille avoimien yleisten virkistysalueiden varaamista asemakaavan keinoin. Yleinen virkistyskäyttöpaine on alueella moninkertaistunut. Lauttasaaren kesämaja-alueiden asemakaavat laadittiin kaavaselostuksen mukaan siitä lähtökohdasta, että sotainvalidien kesämajatoiminta lakkaa viimeistään vuonna Länsiulapanniemen puistoalueen kaavaselostuksessa todetaan, että kaavan tavoitteena on muun muassa sotainvalidien kesämaja-alueen kehittäminen sen jälkeen kun sotainvalidien toiminta alueella lakkaa. Sotainvalidien Veljesliiton Helsingin Sotainvalidit ry:n silloinen toiminnanjohtaja ilmoitti syksyllä 1997 rakennusvirastolle, että yhdistys hyväksyy sen, että kesämajan omistavat sotainvalidit ja näiden lesket voivat jatkaa majanpitoa alueella entisin ehdoin mutta että heidän jälkeensä alueelta vapautuvat paikat samoin kuin majanpidosta luopuvien paikat osoitettaisiin asemakaavan vuoksi siirtymään joutuville. Lauttasaaren kesämaja-alueiden vuokrasopimukset on tämän

7 Sivu 7/13 jälkeen laadittu asemakaavan toteuttamiseksi siitä lähtökohdasta, että sotainvalidien toiminnan lakattua alueelle voidaan sijoittaa muualta siirtymään joutuvat kesämajat. Voimassa olevan asemakaavan toteuttaminen edellyttää noudatetun käytännön jatkamista. Sitä mukaa kuin sotainvalideilta vapautuu majanpaikkoja, paikat siirtyvät asemakaavan toteuttamisen vuoksi siirtymään joutuville. Tämä käytäntö sovittiin asemakaavan yhteydessä ja sitä on noudatettu yli kymmenen vuotta. Käytännön muuttaminen ei ole tasapuolista niitä sotainvalideja, heidän leskiään tai perillisiään kohtaan, jotka ovat luopuneet majanpaikoistaan sopimuksen ja noudatetun käytännön mukaisesti. Käytäntöä, että kesämaja voidaan luovuttaa vain sotainvalidille tai tämän leskelle, on noudatettu sotainvalidien kesämaja-alueella alueen perustamisesta lähtien. Hallinnon tasapuolisen ja yhdenvertaisen kohtelun periaate sekä luottamuksensuojanperiaate edellyttävät noudatetun käytännön jatkamista. Asemakaavoituksen yhteydessä on tutkittu Lauttasaaren lähivirkistysalueiden yhteensopivuus maankäyttötavoitteiden kanssa ja alueiden toimivuus muun muassa majojen määrän ja sijoittelun sekä muinaismuistojen säilymisen kannalta. Lauttasaaren alueelle ei ole kaupunginhallituksen käsittelemässä siirtolapuutarha- ja kesämajatyöryhmän raportissa eikä sen pohjalta päätetyissä jatkotoimenpiteissä esitetty laajennustavoitteita tai tiivistämistä. Pikemminkin yleisenä tavoitteena on kesämaja-alueiden saaminen julkiseen virkistyskäyttöön pienelle käyttäjäryhmälle suljettujen alueiden sijasta. Lauttasaaren asemakaavojen toteuttamatta jättäminen olisi vastoin vahvistettujen asemakaavojen periaatteita ja tehtyjä päätöksiä. Särkiniemen-Veijarivuoren alueelta on siirtynyt lähes 30 majaa, yli puolet siirrettävistä. Vaikka siirtoprosessi on ollut hidas ja vaivalloinen, olisi epäjohdonmukaista ja epätasapuolista jättää kesken jo puoleen väliin ehtinyt majojen siirtoprosessi, jonka tavoitteena on ranta-alueiden saaminen yleisen virkistyskäytön tarpeisiin. Kaupunginhallituksen päätöksen mukainen järjestely vuokrasopimusten suhteen toteuttaa hyvin kaavojen ensisijaista tavoitetta saada rantaalueet yleiseen virkistyskäyttöön muutaman vuoden kuluessa. Sotainvalideilla on ollut erityisasema suhteessa muihin Lauttasaaren kesämaja-alueiden vuokralaisiin nähden. Tämä erityisasema on perustunut nimenomaan sotainvalidistatukseen. Sotainvalideilta on muun muassa peritty alhaisempaa vuokraa kuin muilta vuokralaisilta, vuokra on ollut alle neljäsosa muilta peritystä vuokrasta. Lisäksi osa alueen mökeistä on sähköistetty toisin kuin muut Lauttasaaren kesämaja-alueet HKL:n kesämaja-aluetta lukuun ottamatta. Hallinto-oikeus on ratkaisussaan todennut, että kaikkien vuokralaisten vuosivuokrat ovat selvästi alle markkinahintaisen vuokratason. Asiassa ei kuitenkaan tule verrata sotainvalideilta perittyä vuokraa markkinahintaiseen vuokratasoon vaan muilta kesämajalaisilta perittyyn vuokraan. Tämä sotainvalideilta peritty vuokrataso osoittaa ryhmän erityisaseman vuokralaiskannassa. Kaupungin muiltakaan kesämajalaisilta perimä vuokra ei ole ollut markkinahintainen vuokra. Kaupunginhallituksen päätöksen mukainen toiminta vuokrata mökkien maa-alat suoraan mökkiläisille ei ole vastoin hallintolain tasapuolisen kohtelun vaatimusta eikä myöskään yhdenvertaisuuslain yhdenvertaisen kohtelun periaatteen vastainen. Toiminta tähtää asemakaavan toteuttamiseen ja kaavan toteuttaminen edellyttää kesämajojen määrän vähentämistä. Kaupungilla ei sopimusvapauden periaatteen mukaisesti ole velvoitetta vuokrata aluetta uudelle kesämajatoimintaa harjoittavalle yhdistykselle tai millekään yhdistykselle taikka ylipäätään vuokrata kenellekään. Tiiviit kesämaja-alueet rajattuine pihamaineen muodostavat esteen yleiselle virkistyskäytölle ranta-alueilla ja puistossa liikkumiselle ja aiheuttavat paikoin maisemallista haittaa. Sotainvalidien Kesämajayhdistys ry on antanut selityksen ja vaatinut, että valitus hylätään ja yhdistyksen oikeudenkäyntikulut korvataan. Helsingin kaupungin hallintokeskuksen oikeuspalvelut -yksikkö on yleisten töiden lautakunnan tekemän päätöksen jälkeen kaupungin pyynnöstä antanut päivätyn lausunnon, jonka mukaan kaupungin tuli toimia yhdenvertaisuusperiaatteen mukaisesti kesämajayhdistyksiä kohtaan. Oikeuspalvelut-yksikön lisälausunnossa on vedottu siihen, että asiassa tuli ottaa huomioon myös luottamuksensuojaperiaate eli siirtymään joutuville kesämajalaisille on kaavaselostuksen mukaan osoitettava uusi mökkipaikka. Lausunnossa on myös todettu, että päivätty lausunto oli laadittu yhdenvertaisuusperiaatteen mukaisesti. Yleisten töiden lautakunnan asiassa ja tekemät päätökset ovat olleet mainitun lausunnon mukaisia. Kaupunki ei valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle ole esittänyt, miksi kaupunki voisi poiketa yhdistysten tasapuolisen kohtelun vaatimuksesta. Valitus vaikuttaa siten jo lähtökohtaisesti virheelliseltä. Helsingin kaupunki on jo 1990-luvulla tehnyt Lauttasaaressa HKL:n henkilökuntayhdistyksen ja poliisimajalaisten kanssa maanvuokrasopimukset, joissa ei ole ollut luovutusrajoituksia. Myös yhdistykset ovat poistaneet säännöistään kesämajojen luovutusrajoituksen.

8 Sivu 8/13 Kaupunginhallitus on vastoin yleisten töiden lautakunnan päätöstä päättänyt, että majanpito rajoittuu vain helsinkiläisiin sotainvalideihin ja heidän leskiinsä ja että vuokrasopimuksia ei tehdä lainkaan Sotainvalidien Kesämajayhdistys ry:n tai muidenkaan yhdistysten kanssa, vaan suoraan sotainvalidien tai heidän leskiensä kanssa. Kaupunginhallituksen mainittu äänestyspäätös on Sotainvalidien Kesämajayhdistystä syrjivä myös hallintokeskuksen oikeuspalvelut -yksikön lausunnon mukaan. Vuokrasopimusta ei ole vuoden 2009 jälkeen suostuttu solmimaan. Kaupungin valitus on laadittu oikeuspalvelut-yksikön lausunnon mukaisesti muuten paitsi loppuosa eli vaatimukset ja niiden perustelut on muutettu. A on antanut selityksen. Sotainvalidien yhdistyksen sopimuksen mukaan majanpito on alusta lähtien rajoitettu helsinkiläisiin sotainvalideihin ja näiden leskiin. Tämä on ollut ehtona sopimuksen syntymiselle ja voimassaololle. Sen vakuudeksi, että sotainvalidien yhdistyksen puheenjohtaja on omana mielipiteenään ilmoittanut, että majoista voidaan rakennusviraston ehdottamalla tavalla luopua, ei löydy sääntöjen edellyttämää allekirjoitettua asiakirjaa. Kaupunginhallitus on perustanut päätöksensä siihen, että kaupunki on toisaalla tähän asiaan mitenkään liittymättä sitoutunut tai luvannut osoittaa mökkipaikan niille, jotka laadittavan asemakaavan vuoksi menettävät mökkipaikkansa. Kaupunki on siis antanut joillekin lupauksen taikka tehnyt sopimuksen sotainvalidien vahingoksi. Suomen oikeusjärjestys ei anna suojaa sellaisille osapuolten tekemille sopimusjärjestelyille, jotka on tehty kolmannen osapuolen vahingoksi tai vahingoittamistarkoituksessa. Tällainen sopimus ei anna hallintolain 6 :ssä tarkoitettua luottamuksensuojaa sille osapuolelle, jonka hyväksi kaupunki on sopimuksen tehnyt. Helsingin kaupungin tulee kohdella sotainvalideja, heidän perillisiään sekä Sotainvalidien Kesämajayhdistys ry:tä mökkien hallinnoinnissa ja luovutuksissa tasapuolisesti muiden lauttasaarelaisten mökkiyhdistysten kanssa. B on antanut selityksen. Helsingin Sotainvalidit ry:n toiminnanjohtaja on vuonna 1997 vastoin yhdistyksen sääntöjä vastannut Helsingin kaupungin kyseistä kesämaja-aluetta ja sen tulevaa käyttöä koskevaan kyselyyn. Väite siitä, että kesämaja-alueet rajattuine pihamaineen muodostavat esteen yleiselle virkistyskäytölle, on ontuva. Toisin kuin varsinaisille siirtolapuutarha-alueilla, kesämajamökkiläisellä ei ole tonttia vaan ainoastaan eräänlainen reviiri, jonka jotkut ovat kasvistolla merkinneet. Lisäksi vain harvan mökin edustalle pääsee ja saa ajaa autolla. Pääosa mökeistä on metsäpolkujen päässä, jonne ei pääse autolla. Autojen pysäköinti tapahtuu tien päässä paikoitusalueella. Voidaan kysyä, mikä muuttuisi sillä, että sotainvalidien perikunta poistettaisiin alueelta pakkotoimenpitein ja joku muu tulisi tilalle. Sotainvalideilta ja heidän perikunniltaan on kaupungin avustuksella ostettu pakolla mökinpito-oikeuksia pilkkahintaan ja myyty ne sitten merkittävällä voitolla. Väite siitä, että sotainvalidien oikeus myydä mökkinsä markkinahintaan ei olisi tasapuolista niitä sotainvalideja, leskiä ja perikuntia kohtaan, jotka ovat menettäneet mökkinsä vanhojen sääntöjen ollessa voimassa, on varmaankin totta. Sama ongelma lienee kuitenkin ollut HKL:n ja poliisien mökkien vapautuessa markkinahintaiseen kauppaan. On kuitenkin selvää, että vanhoilla säännöillä pelattiin niiden ollessa voimassa ja uusia sääntöjä sovelletaan niiden hyväksymisen jälkeen. Asiassa on Helsingin kaupungin taholta esitetty myös sellaisia käsityksiä, että hyvällä tahdolla siirtymävelvollisille kesämajalaisille on löydettävissä lisäpaikat alueelta sotainvalidien ja heidän perikuntiensa majanpito-oikeutta loukkaamatta. Sotainvalidit eivät hae kaupungin kirjelmissä mainittuja vuokraetuuksia, vaan oikeudenmukaisuutta ja tasapuolisuutta mökinpidossa kaikkine normaaleine maksu- ynnä muine velvoitteineen. C on antanut selityksen, jossa hän vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös pysytetään voimassa. D ja E ovat antaneet selityksen. Kaupungin pyrkimys sotainvalidien epätasa-arvoiseen kohteluun perustunee kaupungin haluun siirtää kaupungille koituvat taloudelliset seuraukset sotainvalidien perheiden vastuulle. Sotainvalidien kesämajaaluetta halutaan kehittää siirtämällä perheiden omaisuus muiden käyttöön. Länsiulapanniemeä koskevassa asemakaavassa sotainvalidien kesämaja-alue on edelleen keskeinen osa kesämajaaluetta ja lähes kaikki alueen majat voivat kaavaa toteutettaessa olla nykyisillä paikoillaan. Ohjeellisen ulkoilutien alle jääviksi osoitetut mökit voidaan säilyttää, koska ohjeellinen merkintä ei sido paikkaa tarkasti. Sotainvalidien kesämajat ja niihin liittyvä virkistystoiminta eivät ole aikaisemminkaan estäneet rantojen ja alueen yleistä virkistyskäyttöä. Ei voida sanoa, että asemakaavan toteuttamista estäisi se, että kesämajat ovat edelleen niiden sotainvalidien perheiden hallinnassa, joille ne kuuluvat. Asemakaavan tavoitteet toteutuvat ja alueen yleinen virkistyskäyttö voi kehittyä hyvin yhteistyössä majojen omistajien kanssa.

9 Sivu 9/13 Laillisia perusteita vaatia sotainvalidien majojen luovutusta muille osapuolille vetoamalla kaavan toteuttamiseen ei ole. Toisin kuin kaupungin valituksessa väitetään, kaupunki on sitoutunut muun muassa valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin, joihin kuuluu pyrkimys ekologisesti kestävään kaupunkirakenteeseen. Tällä perusteella koko metropolialueella pyritään edistämään siirtolapuutarha- ja kesämaja-alueiden lisäämistä tavoitteena vähentää turhaa mökkimatkailua kauemmaksi. Kaupunki on aiemmin määritellyt yleiseksi periaatteeksi, että helsinkiläiset voivat liittymällä eri alueilla toimiviin yhdistyksiin vuokrata paikan kesämajalle tai siirtolapuutarhamökille. Kesämajan Länsiulapanniemellä poliisin ja HKL:n työntekijöiden mökkialueilla omistaneet ovat voineet vapaasti myydä tai perintönä siirtää majan ja saada vuokraoikeuden uudelle omistajalle. Vuokralaiselta ei enää ole edes vaadittu tiettyä ammattitaustaa. Kaupunki ei voi perustella sotainvalidien ja heidän perheidensä syrjivää kohtelua sillä, että Sotainvalidien Veljesliiton Helsingin Sotainvalidit ry:n silloinen toiminnanjohtaja on vuonna 1997 hyväksynyt menettelyn, jolla sotainvalideilta vapautuvat majat voidaan siirtää muualta siirtymään joutuville. Asiasta ei ole asianmukaista päätöstä. Toiminnanjohtaja ei ole voinut kesämajojen omistajien puolesta ilmoittaa, että majat voi vastikkeetta siirtää uusille omistajille estämällä niiden perimisoikeus tai vapaa myynti. Sotainvalidien omistusoikeus on perustuslaissa turvattu. Sotainvalidit ja heidän perheensä haluavat samat vuokraoikeudet kuin muille alueen kesämajapaikan vuokranneille on hyväksytty. Majojen pakkoluovutukset ilman korvausta ovat olleet laittomia. Aikaisemmalla syrjinnällä ei voida perustella syrjinnän jatkamista. Helsingin kaupunginhallitus ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta antaa vastaselitys. Sotainvalidien Kesämajayhdistys ry on toimittanut yhteensä euron oikeudenkäyntikululaskun, joka on lähetetty Helsingin kaupunginhallitukselle tiedoksi. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu 1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta. 2. Helsingin kaupunki velvoitetaan korvaamaan Sotainvalidien Kesämajayhdistys ry:n oikeudenkäyntikulut kohtuulliseksi harkitulla 500 eurolla. Perustelut 1. Pääasia 1.1 Sovellettavat oikeusohjeet Suomen perustuslain 6 :n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Perustuslain säätämiseen johtaneesta hallituksen esityksestä (HE 1/1998 vp) ilmenee, että hallitusmuodon II luvun säännökset ehdotettiin siirrettäväksi käytännössä sellaisenaan uuden perustuslain 2 lukuun, minkä vuoksi perusoikeussäännösten yksityiskohtaisten perustelujen osalta voitiin viitata yleisesti hallituksen esitykseen perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta (HE 309/1993 vp) sekä eduskunnan perustuslakivaliokunnan esityksestä antamaan mietintöön (PeVM 25/1994 vp). Perustuslain 6 :ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan mainittu pykälä vastaa aikaisemmin voimassa olleen hallitusmuodon 5 :ää. Edellä mainitussa hallituksen esityksessä perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta (HE 309/1993 vp) on 5 :n yksityiskohtaisissa perusteluissa muun muassa todettu, että säännös ilmaisee yhdenvertaisuutta ja tasa-arvoa koskevan pääperiaatteen. Yleiseen yhdenvertaisuussäännökseen sisältyy mielivallan kielto ja vaatimus samanlaisesta kohtelusta samanlaisissa tapauksissa. Perinteisesti yhdenvertaisuus lain edessä on merkinnyt ensi sijassa vaatimusta yhdenvertaisuudesta lain soveltamisessa. Säännös sisältää periaatteen, jonka mukaan viranomaisen tulee soveltaa lakia tekemättä muita eroja kuin laista ilmenee. Lainsoveltajaan kohdistuvana yhdenvertaisuusperiaate on tuomioistuinten ja muiden viranomaisten harkintavallan rajoitusperiaate. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 12. lisäpöytäkirjan 1 artiklan 1 kappaleen mukaan laissa tunnustetuista oikeuksista nauttiminen taataan ilman minkäänlaista sukupuoleen, rotuun, ihonväriin, kieleen, uskontoon, poliittisiin tai muihin mielipiteisiin, kansalliseen tai yhteiskunnalliseen alkuperään, kansalliseen vähemmistöön kuulumiseen, varallisuuteen, syntyperään tai muuhun asemaan perustuvaa syrjintää. Mainitun artiklan 2 kappaleen mukaan ketään ei saa syrjiä viranomaistoiminnassa 1 kappaleessa tarkoitetuilla perusteilla.

10 Sivu 10/13 Lisäpöytäkirjaan sisältyvä syrjinnän kielto on soveltamisalaltaan laajempi kuin sopimuksen 14 artikla, joka kieltää syrjinnän ainoastaan muualla sopimuksessa turvattujen oikeuksien osalta. 1.2 Asiakirjoista saatu selvitys Asiakirjojen mukaan Helsingin Lauttasaaressa Särkiniemen-Veijarivuoren ja Länsiulapanniemen alueilla on kesämajaalueet, joita rakennusvirasto on vuokrannut kesämajalaisten seuraaville yhteisöille: Särkiniemen mökkiläiset ry, Sotainvalidien Veljesliiton Helsingin Sotainvalidit ry, Poliisimajalaiset ry ja HKL:n kesämajalaiset ry. Yhteisöt puolestaan ovat vuokranneet majanpaikkoja edelleen yksityisille helsinkiläisille. Maanvuokraukset HKL:n eli Helsingin kaupungin liikennelaitoksen ja poliisien kesämajayhdistyksille ovat liittyneet näiden yhdistysten jäsenten palvelussuhteeseen Helsingin kaupunkiin tai työskentelyyn Helsingin kaupungin alueella. Esimerkiksi poliisien kesämajayhdistyksen tarkoituksena on alun perin ollut edistää ja kehittää Helsingin poliisilaitoksessa työskentelevien ja sieltä eläkkeelle jääneiden henkilöiden virkistys- ja vapaa-ajantoimintaa Lauttasaaren Länsiulapanniemen alueella. Vastaavasti HKL:n yhdistyksen tarkoituksena on ollut HKL:n henkilökunnan virkistystoiminnan edistäminen alueella. Ajan myötä ja eri organisaatiomuutosten jälkeen HKL:n ja poliisien kesämajayhdistysten kiinteä yhteys jäsentensä työnteon kautta Helsingin kaupunkiin on kuitenkin poistunut. HKL:n ja poliisien kesämajayhdistykset ovat myöhemmin poistaneet säännöistään vain omalle ammattiryhmälle luovuttamista koskevan rajoituksen. Myös Helsingin kaupunki on omasta puolestaan yleisten töiden lautakunnan päätöksellä ( 122) poistanut alueiden luovuttamista vain tietyille ammattiryhmille koskevan rajoituksen. Toisaalta kaupungin puolelta ei ole myöskään ollut estettä, mikäli kesämajayhdistys on itse halunnut sitoutua kesämajojen luovuttamisen rajoittamiseen. Sotainvalidien kohdalla kesämajanpaikkojen vuokraus on liittynyt pelkästään sotainvalidistatukseen ja asumiseen Helsingissä. Sotainvalidien yhdistyksen jäsenten suhteessa Helsingin kaupunkiin ei ollut tapahtunut muutosta ja yhdistyksen säännöt sen lakkauttamiseen asti rajoittivat vuokraoikeuden siirtämisen tai siirtymisen vain sotainvalideille tai heidän leskilleen. Särkiniemen-Veijarivuoren ja Länsiulapanniemen alueille on laadittu asemakaavat vuonna Asemakaavoissa alueet on merkitty lähivirkistysalueiksi. Lähivirkistysalueille on merkitty ne alueen osat, joilla kesämajojen pito on sallittu. Länsiulapanniemen puistoalueen kaavaselostuksessa on todettu, että kaavan toteuttaminen edellyttää 20 kesämajan siirtämistä Länsiulappaniemessä. Särkiniemen-Veijarivuoren puistoalueen kaavaselostuksessa on puolestaan todettu kaavan toteuttamisen edellyttävän noin 45 kesämajan siirtämistä korvaavaan paikkaan. Mainitut asemakaavat on kaavaselostuksen mukaan laadittu siitä lähtökohdasta, että sotainvalidien kesämajatoiminta lakkaa viimeistään vuonna Helsingin kaupungin rakennusviraston ja Sotainvalidien Veljesliiton Helsingin Sotainvalidit ry:n välisessä maanvuokrasopimuksessa oli määritelty ehdot, joilla yhdistys on vuokrannut yksittäisen kesämajan maapohjan majan omistajalle. Kesämaja-alueiden vuokrasopimukset on asemakaavan toteuttamiseksi laadittu siitä lähtökohdasta, että sotainvalidien toiminnan lakattua alueelle voidaan sijoittaa muualta siirtymään joutuvat kesämajat. Perikuntien velvollisuutena on ollut suoraan vuokrasopimuksen perusteella joko poistaa kesämaja taikka luovuttaa se sellaiselle kesämajalaiselle, jonka kesämaja on asemakaavan toteuttamiseksi siirrettävä korvaavaan paikkaan. Sotainvalidien Veljesliiton Helsingin Sotainvalidit ry:n ja Helsingin kaupungin välisen maanvuokrasopimuksen voimassaolo Länsiulapanniemessä on päättynyt ja sanotun yhdistyksen toiminta on loppunut Yhdistyksen Lauttasaaren kesämajatoimintaa jatkamaan on perustettu uusi yhdistys Sotainvalidien Kesämajayhdistys ry, joka on ilmaissut halukkuutensa ottaa vastaan kesämaja-alueen hallinnon. Yleisten töiden lautakunta oli ( 137) tehnyt päätöksen sotainvalidien kesämaja-alueen maanvuokrasopimuksen uusimisesta muun muassa niin, että sotainvalidien ja sotainvalidien leskien kesämajojen maa-alat vuokrataan Sotainvalidien Kesämajayhdistys ry:lle kolmeksi vuodeksi kerrallaan. Rakennus- ja ympäristötoimen apulaiskaupunginjohtajan päätettyä ottaa asian kaupunginhallituksen käsiteltäväksi ja Helsingin hallintokeskuksen oikeuspalvelut -yksikön annettua yleisten töiden lautakunnan päätöksestä päivätyn lausunnon kaupunginhallitus päätti kumota yleisten töiden lautakunnan päätöksen sotainvalidien kesämaja-alueiden maanvuokrasopimusten uusimisesta ja palauttaa asian rakennusvirastoon uudelleen valmisteltavaksi siten, että kaikkia kesämaja-alueiden vuokralaisia kohdellaan tasapuolisesti ja että voimassa olevan asemakaavan mukaan Särkiniemi-Veijarivuoren alueelta siirrettäviksi tarkoitetuille kesämajoille osoitetaan uusi sijaintipaikka.

11 Sivu 11/13 Yleisten töiden lautakunta päätti muun ohella, että Helsingin kaupunki tekee vuokrasopimuksen Helsingin Lauttasaaren Länsiulapanniemessä olevasta aiemmin Helsingin Sotainvalidit ry:lle vuokratusta alueesta perustetun Sotainvalidien Kesämajayhdistys ry:n kanssa. Vuokramiehillä tulee olla samanarvoinen oikeus vuokraoikeuden hallintaan ja luovutukseen kuin muiden mökkiyhdistysten vuokramiehillä. Vuokrat yhtenäistetään alueella vallitsevan vuokratason mukaiseksi. Vuokra-aika on asti, kuten muillakin alueen yhdistyksillä. Sen jälkeen tehtävät sopimukset noudattavat yhdenmukaisuutta alueen muiden mökkiyhdistysten kanssa. Yleisten töiden lautakunta edellytti, että rakennusvirasto käynnistää selvityksen tarvittavista mökkien siirroista joko poikkeuslupamenettelyn tai asemakaavamuutoksen pohjalta koko Länsiulapanniemen alueelta. Samalla tulee varautua kaikkien mökkien yhtenäiseen hallintaan loppuun mennessä. Kaupunginhallituksen puheenjohtajan päätettyä ottaa edellä mainitun yleisten töiden lautakunnan päätöksen kaupunginhallituksen käsiteltäväksi kaupunginhallitus on ( 45) päättänyt sotainvalidien kesämajanpaikkojen osalta rajoittaa maanvuokrasopimuksissa majanpaikkojen vuokraamisen ja majojen pidon vain helsinkiläisille sotainvalideille ja heidän leskilleen. Lisäksi vuokraoikeuden siirrolle on asetettu rajoituksia muun ohessa siten, että vuokraoikeus on luovutettavissa vain helsinkiläiselle sotainvalidille tai toisaalta siirtymään joutuvalle kesämajalaiselle. Asiakirjoista ilmenee, että muiden yhdistysten maanvuokrasopimukset on niitä uudistettaessa sen sijaan laadittu siten, että niissä vaatimuksena majanpaikan vuokraoikeuden siirrolle on vain siirronsaajan helsinkiläisyys ja se, että sama talous ei omista toista kaupungin maalla olevaa kesämajaa taikka siirtolapuutarha- tai ryhmäpuutarhamökkiä. 1.3 Osapuolten näkemykset ja kysymyksenasettelu Muutoksenhakijat olivat hallinto-oikeudessa muun ohella katsoneet, että kaupunginhallitus oli valituksenalaisella päätöksellään ( 45) asettaessaan rajoituksia sotainvalidien kesämajanpaikkojen vuokraamiselle sekä vuokraoikeuden siirrolle Länsiulapanniemessä asettanut sotainvalidit ja heidän perillisensä tasapuolisen ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteiden vastaisesti sotainvalidiaseman perusteella eri asemaan kuin kesämajatoimintaa Lauttasaaressa harjoittaneiden toisten yhdistysten jäsenet, joiden osalta rajoitus vuokraoikeuden luovuttamisesta vain tietyille ammattiryhmille on poistettu. Helsingin kaupunginhallituksen mukaan edellä mainitussa kaupunginhallituksen päätöksessä lähtökohtana on ollut se, että kesämaja-alueiden vuokrasopimukset tulee asemakaavan toteuttamiseksi laatia siitä lähtökohdasta, että alueelle voidaan sotainvalidien kesämajatoiminnan lakattua sijoittaa muualta siirtymään joutuvat kesämajat. Sotainvalidien kesämaja-alueen perustamisesta lähtien käytäntönä on ollut, että kesämaja voidaan luovuttaa vain sotainvalidille tai tämän leskelle. Kaupunginhallituksen päätöksen mukainen toiminta vuokrata kesämajojen maa-alat suoraan kesämajalaisille ei kaupunginhallituksen mukaan ole vastoin tasapuolisen ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteita. Toiminta tähtää asemakaavan toteuttamiseen ja kaavan toteuttaminen edellyttää kesämajojen määrän vähentämistä. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana Helsingin kaupunginhallituksen valitus hallinto-oikeuden päätöksestä, jolla hallinto-oikeus on kumonnut valituksenalaiset kaupunginhallituksen päätökset tasapuolisen ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteiden vastaisina sillä perusteella, ettei kaupunki ole esittänyt yksittäisten majanpaikan haltijoiden erilaiselle kohtelulle hyväksyttävää perustetta. Kaupunginhallituksen valituksen johdosta on siten ratkaistava, onko kaupunginhallitus asettaessaan sotainvalidien kesämajanpaikkojen vuokraamiselle sekä vuokraoikeuden siirrolle päätöksestä ( 45) ilmeneviä rajoituksia hyväksyttävää perustetta esittämättä asettanut sotainvalidit ja heidän leskensä sekä perillisensä yhdenvertaisen kohtelun periaatteen vastaisesti eriarvoiseen asemaan muihin kesämaja-alueiden vuokralaisiin nähden. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ratkaistavana olevaa kysymystä on lähtökohtaisesti arvioitava perustuslain 6 :n 1 momentin yleisen yhdenvertaisuussäännöksen pohjalta. Perustuslain säännöksen tulkintaan vaikuttaa osaltaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 12. lisäpöytäkirjan 1 artikla. Lisäpöytäkirjan määräys sisältää yleisen syrjintäkiellon, joka soveltuu muun ohella harkinnanvaraisessa viranomaistoiminnassa tapahtuvaan syrjintään. Koska vuokrasopimuksen solmimisessa on kysymys yksityisoikeudellisesta sopimuksesta, josta kaupunki voi lähtökohtaisesti harkintansa mukaan päättää, kysymys on määräyksen soveltamisalaan kuuluvasta harkinnanvaraisesta viranomaistoiminnasta. Ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännöstä (asia Sejdić ja Finci v. Bosnia ja Hertsegovina, tuomio annettu , 55 kohta) ilmenee, että 12. lisäpöytäkirjan 1 artiklaan sisältyvää syrjinnän käsitettä tulkittaessa sovelletaan ihmisoikeustuomioistuimen sitä vakiintunutta oikeuskäytäntöä, joka koskee ihmisoikeussopimuksen 14 artiklassa käytettyä syrjinnän käsitettä. Tämän mukaisesti syrjintä tarkoittaa samanlaisessa asemassa olevien henkilöiden erilaista kohtelua ilman objektiivista ja hyväksyttävää oikeuttamisperustetta. Esillä olevassa asiassa on siten selvitettävä, ovatko sotainvalidit ja heidän leskensä sekä perillisensä olleet lähtökohtaisesti samanlaisessa asemassa kuin muiden kesämaja-