Työ- ja elinkeinoministeriön energiaosaston lausuntopyyntö , TEM/1888/ /2012

Transkriptio

1 LAUSUNTO dnro 393/001/2012 Työ- ja elinkeinoministeriö / Energiaosasto PL Valtioneuvosto Työ- ja elinkeinoministeriön energiaosaston lausuntopyyntö , TEM/1888/ /2012 LAUSUNTO VAIKUTUSARVIOSELVITYKSESTÄ TEM:N MUISTIOSSA EHDOTETUISTA TOIMENPITEISTÄ SÄHKÖNJAKELUN VARMUUDEN PARANTAMISEKSI SEKÄ SÄHKÖKATKOJEN VAIKUTUSTEN LIEVITTÄMISEKSI Työ- ja elinkeinoministeriön energiaosasto (jatkossa myös TEM ja ministeriö) on päivätyllä lausuntopyynnöllä pyytänyt muun muassa Energiamarkkinavirastolta (jatkossa myös EMV ja virasto) lausuntoa vaikutusarvioselvityksestä (jatkossa myös selvitys), joka koskee TEM:n muistiossa ehdotettuja toimenpiteitä sähkönjakelun varmuuden parantamiseksi sekä sähkökatkojen vaikutusten lieventämiseksi ja jonka ministeriö on lainsäädäntötyön tueksi teettänyt Lappeenrannan teknillisellä yliopistolla. Energiamarkkinavirasto kiittää mahdollisuudesta lausua asiassa ja esittää lausuntonaan seuraavaa. Suurhäiriöiden vaikutusten arvioinnin perusteet Selvityksessä suurhäiriöitä on tarkasteltu vain myrskyjen kannalta, mutta ei muiden sähkönjakelun keskeytysten aiheuttajien osalta. Energiamarkkinavirasto haluaa korostaa sitä, että myrskyjen (ja lumikuormien) lisäksi verkonhaltijoiden asiakkaiden kokeman sähkönjakelun toimitusvarmuuden kannalta olennaisen tärkeää on huomioida sekä vaikutusten että verkonhaltijoita koskevien velvoitteiden osalta myös normaalisti odotettavissa olevien ilmastollisten, mekaanisten ja muiden häiriöiden johdosta aiheutuvat sähkönjakelun keskeytykset. Energiamarkkinavirasto haluaa kiinnittää huomiota myös siihen, että selvityksessä on vain suppeasti kuvattu sitä, miten suurhäiriöitä ja niiden vaikutuksia on selvityksessä mallinnettu sekä miten tämän perusteella on tehty johtopäätöksiä tarvittavista toimenpiteistä, joita verkonhaltijoiden olisi tehtävä suurhäiriöihin varautuak-

2 2 (8) seen. Koska asiaa ei ole tarkemmin kuvattu, onkin mahdotonta tarkasti arvioida tämän mallinnuksen luotettavuutta. Esimerkkejä mallinnuksen puutteista Mallinnuksen suppeastakin kuvauksesta on löydettävissä Energiamarkkinaviraston näkemyksen mukaan olennaisia puutteita liittyen esimerkiksi sähköverkon kunnon ja muiden tekijöiden huomioimiseen osana mallinnusta. Energiamarkkinavirasto haluaa kiinnittää huomiota siihen, että mallinnuksessa olisi ollut erityisen tärkeää ottaa huomioon myös sähköverkon nykyinen kunto, jolla on merkittävä vaikutus siihen miten sähköverkko kestää esimerkiksi sääilmiöiden vaikutuksia. Selvityksessä on vertailtu mukana olleiden verkonhaltijoiden viankorjausresursseja (henkilöä/100 km) suhteessa korjausaikoihin ja todettu sen perusteella, että viankorjausajat vaihtelevat yhtiöiden välillä merkittävästi. Vertailussa ei kuitenkaan oteta huomioon sitä, kuinka monta samanaikaista vikaa yhtiöillä on ollut sähköverkossa. Energiamarkkinaviraston näkemyksen mukaan vikapaikkojen määrällä on myös merkittävä vaikutus vikojen selvitysaikaan. Energiamarkkinaviraston näkemyksen mukaan myöskään viankorjausresurssina käytetty suhdeluku henkilöä/100 johtokilometriä kohden ei täysin kuvaa todellisia viankorjausresursseja, sillä lisäksi pitäisi huomioida myös henkilöstön kokemus ja paikallistuntemus sekä viankorjauksissa mukana olleet muut apuvälineet, kuten esimerkiksi metsätyökoneet. Lisäksi vikojen selvitysaikaa käsitellessä tulisi ottaa huomioon yhtiön maantieteellisen vastuualueen koko, jota selvityksessä esitetty häiriöalueen verkkopituus ei täysin huomioi. Sähköverkon kunto sekä verkonhaltijoiden käytössä olevien resurssien ammattitaito, ja paikallistuntemus (joita tässä selvityksessä ei ole huomioitu) lyhensivät Energiamarkkinaviraston tietojen mukaan merkittävästi eräiden verkonhaltijoiden keskeytysten kestoa esimerkiksi joulun 2011 myrskyjen selvityksessä. Alhaisesta kaapelointiasteesta huolimatta nämä verkonhaltijat kykenivät palauttamaan laajojen myrskytuhojen jälkeen suurimmalle osalle asiakkaistaan sähköt ministeriön ehdotuksen 1 mukaisten aikarajojen (taajama 6 tuntia, muut alueet 24 tuntia) puitteissa. Vakiokorvausten kustannusvaikutukset verkkoyhtiöille Energiamarkkinavirasto pitää vakiokorvausten tason nostosta aiheutuvia kustannusvaikutuksia selvityksessä liian korkeiksi arvioituina johtuen kustannusten arvioinnissa olevista puutteista. 1 Tässä lausunnossa käytetään termiä ehdotus, kun tarkoitetaan työ- ja elinkeinoministeriön päivättyä ehdotusta toimenpiteiksi sähkönjakelun toimintavarmuuden parantamiseksi sekä sähkökatkojen vaikutusten lievittämiseksi.

3 3 (8) Esimerkkejä kustannusten arvioinnin puutteista Energiamarkkinavirasto haluaa kiinnittää huomiota vakiokorvausten kustannusvaikutusten arvioinnissa oleviin puutteisiin esimerkiksi siinä, että selvityksessä ei ole ollenkaan otettu huomioon verkonhaltijoiden jatkossa tekemiä merkittäviä lisäpanostuksia sähköverkon investointeihin sekä sähköverkon ylläpitoon (kunnossapitoon ja varautumiseen). Näiden toimenpiteiden vaikutusten sähkönjakelun toimitusvarmuuteen ja sitä kautta vaikutusten vakiokorvauksia aiheuttavien keskeytyksen määrän laskuun voidaan olettaa olevan huomattavia. Selvityksessä tuodaan esille kesän 2010 ja joulun 2011 myrskyistä aiheutuneiden vakiokorvausten määrät selvityksessä mukana olleiden yhtiöiden osalta ja samalla vertaillaan vakiokorvausten muutosten vaikutuksia näissä esimerkkitapauksissa. Kesän 2010 myrskyjen osalta mukaan on otettu huomioon vain Asta ja Veera, vaikka selvityksessä aiemmin on huomioitu kesän 2010 myrskyistä myös Lahja ja Sylvi. Lisäksi taulukossa 3.2, jossa vertaillaan vakiokorvauskäytännön aiheuttamien muutosten vaikutusta euromääräisesti, on mukana vain neljä yhtiötä, jotka ovat joutuneet maksamaan kesän 2010 myrskyistä korvauksia asiakkailleen. Energiamarkkinaviraston näkemyksen mukaan tässä vertailussa tulisi olla mukana myös Fortum Sähkönsiirto Oy, joka viraston valvontatietojen mukaan joutui maksamaan vakiokorvauksia kesän 2010 myrskyjen takia. Jos nämä Fortum Sähkönsiirto Oy:n kesän 2010 myrskyistä maksemat vakiokorvaukset otettaisiin laskentaan mukaan, ei Energiamarkkinaviraston laskelmien mukaan ministeriön ehdotuksen mukainen vakiokorvauskäytännön muutos olisi Fortum Sähkönsiirto Oy:n tapauksessa vaikuttanut vakiokorvausten määrään millään tavoin. Toimitusvarmuusvaatimusten vaikutukset verkon kehittämiseen Energiamarkkinavirasto pitää selvityksessä tehtyä toimitusvarmuusvaatimusten vaikutusten arviointia verkonhaltijoiden verkon kehittämiseen yksipuolisena ja puutteellisena. Tämä on osaltaan yhdessä mm. mallinnuksessa edellä mainittujen puutteiden kanssa vaikuttanut siihen, että selvityksessä on Energiamarkkinaviraston näkemyksen mukaan arvioitu esimerkiksi toimitusvarmuusvaatimusten täyttymiseksi verkonhaltijoilta vaadittavat kaapelointiasteet selvästi todellisuudessa tarvittavia korkeammiksi erityisesti muilla alueilla kuin taajamissa. Vaikutusten arvioinnin yksipuolisuudesta Selvityksessä on arvioitu ministeriön ehdotuksen vaikutuksia käytännössä yksinomaan maakaapeloinnin lisäämisen näkökulmasta. Energiamarkkinavirasto toteaa samoin kuin jo esimerkiksi ministeriön ehdotuksesta antamassaan lausunnossa, että sähkönjakelun toimitusvarmuuden tason nostamisessa on korostetusti huomioitava verkonhaltijoiden käytössä olevan toimenpidekirjon laajuus, jotta toteutuksessa ei käytettäisi yksinomaan maakaapeloinnin lisäämistä, vaikka se kes-

4 4 (8) keinen toimenpide tuleekin olemaan. Merkittävässä roolissa tulisi tämän lisäksi olla myös muut toimitusvarmuuden parantamisen vaihtoehdot, kuten verkon rakenteen kehittäminen (mm. ilmajohtojen siirto teiden varsiin, silmukointi, varayhteydet), verkossa käytettävän teknologian hyödyntäminen (kaapelointiasteen lisäksi mm. kauko-ohjattavat erotin- ja katkaisija-asemat sekä kevyet 110kV sähköasemat) sekä viankorjausresurssit ja muu varautuminen. Esimerkkejä vaikutusten arvioinnin puutteista Energiamarkkinavirasto haluaa kiinnittää huomiota myös vaikutusten arvioinnissa oleviin puutteisiin esimerkiksi verkkoteknisten vaihtoehtojen vaikutusten arvioinnissa ja tarvittavien kaapelointiasteiden määrityksessä sekä näiden perusteella tehdyissä johtopäätöksissä. Selvityksen taulukossa 4.1 on tuotu esille erilaisten verkkoteknisten ratkaisujen vaikutus pitkien katkojen vähentämiseksi. Taulukosta ilmenee, että ilmakaapelin asentamisella on merkittävä vaikutus normaaliin käyttövarmuuteen ja kohtalainen vaikutus pitkien katkojen kestoon ja laajuuteen. Ihmetystä herättää tässä tapauksessa se seikka, että selvityksen perusteella pienjännitejohdot pitäisi korvata maakaapeleilla, vaikka hyöty siitä näyttäisi olevan melko vähäinen. Energiamarkkinaviraston näkemyksen mukaan selvityksessä ei ole muutenkaan tuotu esille sellaisia seikkoja, jotka tukisivat pienjänniteverkon kaapelointia selvityksessä esitetyssä massiivisessa mittakaavassa. Energiamarkkinaviraston näkemyksen mukaan luvussa 4 esitetyt kuvat ovat pääsääntöisesti sangen epäselviä ja myös ristiriitaisia kappaleessa 4.4 arvioitujen johtopäätösten kanssa. Tästä yhtenä esimerkkinä voidaan todeta vaatimus 100 % kaapelointiasteesta pien- ja keskijänniteverkossa, jotta saavutettaisiin 6 tunnin maksimikeskeytysaika taajama-alueilla. Tätä väitettä eivät tue millään tavoin luvussa 4 esitetyt kaapelointiasteen tarvetta esittävät kuvaajat. Lisäksi esimerkiksi kuvassa 4.3 ei oteta huomioon, että keskijänniteilmajohtojen keski-ikä lähentelee maaseutuyhtiöissä 30 vuotta pitoajan ollessa 45 vuotta. Merkittävä osa ilmajohdoista on rakennettu ja 1970-luvuilla, joten niiden uusimistarve on joka tapauksessa edessä seuraavan kymmenen vuoden aikana. Energiamarkkinavirasto haluaa myös muistuttaa, että haja-asutusalueille rakennettavilla ns. kevyillä 110/20 kv sähköasemilla voidaan vähentää merkittävästi keskijänniteilmajohtojen kaapelointitarvetta. Tällöin osa pitkistä keskijänniteilmajohtoyhteyksistä jää varasyöttöyhteyksiksi, eikä niillä ole tällöin nykyisenkaltaista vaikutusta asiakkaiden kokemiin keskeytysaikoihin. Toimitusvarmuusvaatimusten vaikutukset verkkoyhtiöiden kustannuksiin, liiketoimintaan ja siirtohinnoitteluun Energiamarkkinaviraston näkemyksen mukaan edellä mainitut mallinnuksen puutteet ja vaikutusten arvioinnin yksipuolisuus johtavat siihen, että selvityksessä on TEM:n ehdotuksen mukaisten toimitusvarmuusvaatimusten vaikutuksia verkonhaltijoiden kustannuksiin, liiketoimintaan ja siirtohinnoitteluun arvioitu yläkanttiin.

5 5 (8) Energiamarkkinavirasto haluaa kiinnittää huomiota myös siihen, että selvityksessä on erityisesti vaikutusten arviointia koskevassa osiossa käsitelty hinnoittelun kohtuullisuuden valvontamenetelmiin sekä tilinpäätöksiin ja muihin liiketoiminnan tapahtumiin liittyviä käsitteitä ja asiakokonaisuuksia sekaisin tavalla, jota ei voi tehdä. Tämä antaa harhaanjohtavan kuvan toisaalta valvonnasta sekä toisaalta valvonnan ja ministeriön ehdotuksen mukaisten toimitusvarmuusvaatimusten vaikutuksista verkonhaltijoiden liiketoimintaan. Selvityksen luvussa 5 asioita on kaiken kaikkiaan käsitelty sekä valvontamenetelmien että talousteorioiden kannalta niin epämääräisesti ettei luvussa esitettyjä vaikutuksia verkkoyhtiöiden kustannuksiin, liiketoimintaan ja siirtohinnoitteluun voida pitää luotettavina. Esimerkkejä vaikutusten arvioinnin puutteista Seuraavassa on esitetty eräitä esimerkkejä selvityksen vaikutusten arvioinnin puutteista. Selvityksen kuva 5.1 on osin harhaanjohtava eikä kuvaa nimensä mukaisesti sähköverkkoliiketoiminnan taloudellisen valvonnan pääperiaatteita. Kuva Energiamarkkinaviraston valvontamenetelmistä olisi ollut saatavissa analyysien pohjaksi vahvistuspäätöksen liitteestä tai virastosta pyytämällä. Selvityksessä myös valvontamenetelmiä koskevat laskelmat ovat suppeita ottaen huomioon vain osan menetelmien tekijöistä. Lisäksi asioiden käsittelytapa ja käytetyt käsitteet poikkeavat olennaisesti valvontamenetelmistä. Tämä voi johtaa virheelliseen käsitykseen valvontamenetelmien taloudellisista vaikutuksista. Selvityksen sivulla 42 väitetään, että mahdollisesti hankittava lisälainojen lyhennys ja korko eivät olisi hyväksyttäviä kustannuksia valvontamenetelmissä. Tämä ei pidä paikkaansa, sillä valvontamenetelmissä sallitaan kaikelle korolliselle velalle WACC-tuotto. Lisäksi sallitaan nettosuojauskulut, joiden avulla suojataan vieraan pääoman ehdoin hankittua rahoitusta eli esimerkiksi joukkovelkakirjalainoja. Selvityksen sivulla 37 on todettu, että yli menevä rahoitustarve on lainarahoitusta, jonka korkona käytetään regulaatiomallin WACC-korkoa. Tätäkin oletusta voi pitää sangen erikoisena, koska joillakin verkonhaltijoilla jo nykyisin on velkaa sähköverkkonsa nykykäyttöarvon verran. Lisäksi on huomioitava, että valvontamenetelmissä ei sovelleta verkonhaltijoiden todellisia pääomarakenteita eikä verkonhaltijoiden investointien rahoitukseen puututa millään tavalla. Myös sitä, että laskennassa rahoituksen korkona on käytetty kohtuullista tuottoastetta, voi pitää ylimitoitettuna, koska keskikustannukseen perustuva kohtuullinen tuottoaste on ollut suurempi kuin verkonhaltijoiden todellisuudessa lainarahasta maksama korko. Selvityksen kustannuslaskelmat eivät ilmeisesti perustu verkonhaltijoiden todellisiin kustannuksiin, vaan valvontamenetelmien sallimiin maksimikustannuksiin. Tällöin selvityksessä ei oteta kantaa tosiasiallisiin toteutuneisiin kustannuksiin, jolloin selvityksen mukaiset kannustinvaikutuksetkin (sanktiot/bonukset) ovat vain oletusarvoja.

6 6 (8) Selvityksessä on käsitelty myös ns. OPEX-bonusta, mutta tämäkään käsite ei ole valvontamenetelmien mukainen eikä selvityksen perusteella ole mahdollista edes arvioida mitä tällä tarkoitetaan. Toimitusvarmuusvaatimusten vaikutukset verkonhaltijoiden taloudellisen valvonnan metodiikkaan Energiamarkkinaviraston näkemyksen mukaan edellä mainittujen puutteiden ja yksipuolisuuden lisäksi selvityksen luvun 6 puutteet tarkoittavat sitä, että selvityksen kuvaamia toimitusvarmuusvaatimusten arvioituja vaikutuksia verkonhaltijoiden valvontaan ei pääosin voida pitää luotettavina. Esimerkkejä rahoituksen arvioinnin puutteista Energiamarkkinaviraston näkemyksen mukaan selvityksessä on käsitelty liian negatiiviseen sävyyn vieraan pääoman käyttöä. Normaalissa yritystoiminnassa vieraan pääoman käyttö on tavanomaista. Kun huomioidaan sähköverkkoliiketoiminnan tosiasiallinen alhainen riskipitoisuus, johtuvat selvityksessäkin viitatun talousvaliokunnan mietinnön n:o 56 hallituksen esityksestä sähkömarkkinalaiksi mukaiset alhaiset rahoituskulut nimenomaan liiketoiminnan alhaisesta riskipitoisuudesta eivätkä alhaisesta korollisen vieraan pääoman määrästä, kuten selvityksessä on väitetty. Selvityksessä on muutenkin sangen rohkeasti tulkittu talousvaliokunnan mietintöä väittämällä mm., että lähtökohtana verkkoinvestointien rahoittamisessa on ollut niiden rahoitus tulorahoituksella, mikä ei etenkään lainsäätäjän tarkoituksen kuvauksena pidä paikkaansa. Selvityksessä myös esitetään, että vieraan pääoman laina-aikojen olisi oltava sähköverkon komponenttien valvontamenetelmien pitoaikojen pituisia eli kymmeniä vuosia tai muutoin verkonhaltijoiden kassavirtaongelma olisi merkittävä. Tämä ei kuitenkaan pidä paikkansa, sillä normaalissa liiketoiminnassa yksikään yhtiö ei rahoita investointejaan vuoden laina-ajoilla. Rahoitusteoreettisesti on selvästi tehokkaampaa rahoittaa investoinnit käyttäen jatkuvasti elävää lainasalkkua, jossa on erilaisia, usean maturiteetin lainoja. Käyttökelpoisen verkko-omaisuuden purkaminen Energiamarkkinaviraston näkemyksen mukaan selvityksessä esitetyt arviot toimitusvarmuusvaatimusten täyttämiseksi verkosta ennenaikaisesti purettavien komponenttien määristä ja näiden vaikutuksesta verkonhaltijoiden liiketoimintaan ja siirtohinnoitteluun ovat ylimitoitettuja, kun huomioidaan keskijänniteilmajohtojen todellinen keski-ikä maaseutuyhtiöissä ja ehdotuksen mukainen noin viidentoista vuoden siirtymäaika sekä todellisuudessa tarvittavat kaapelointiasteet, jotka ovat selvityksessä esitettyjä alhaisemmat.

7 7 (8) Lopuksi Valvontamenetelmien muutostarpeista Energiamarkkinavirasto korostaa, että viraston valvontamenetelmät luovat jo nykyisellään verkonhaltijoille mahdollisuuden ja taloudellisen kannustimen sekä investoida sähköverkon kehittämiseen että panostaa sähköverkon kunnossapitoon ja varautumiseen eli ylläpitämiseen. Ministeriön ehdotuksen mukaisten sähkömarkkinalain muutosten perusteella saattaisi kuitenkin syntyä tarve tarkistaa valvontamenetelmiä. Muutostarpeiden arviointi kuuluu EMV:n toimivaltaan ja jos Energiamarkkinavirasto toteaa muutostarpeita, virasto tekee uuden lainsäädännön aiheuttamat muutokset valvontamenetelmiin ja niitä koskeviin verkonhaltijoiden vahvistuspäätöksiin oma-aloitteisesti. Energiamarkkinaviraston näkemyksen mukaan muutostarpeet voisivat koskea valvontamenetelmiä erityisesti siitä syystä, että ministeriön ehdotuksen mukaiset toimitusvarmuusvaatimukset tulevat edellyttämään suurimmalta osalta sähköverkonhaltijoita sekä sähköverkon investointien että vuosikustannusten merkittävääkin lisäämistä. Virasto on tältä pohjalta alkanut valmistautua valvontamenetelmien muutostarpeiden analysointiin eivätkä selvityksen mukaiset ylimitoitetut ja ylimalkaiset muutostarpeet ja johtopäätökset ole hyödynnettävissä tässä pohdinnassa. Erityisesti Energiamarkkinavirasto haluaa nostaa esiin selvityksessä esitetyn ajatuksen ennakoivasta siirtohintojen korotuksesta, jota virasto pitää lainsäädännössä noudatetulle logiikalle vieraana ja joka on sekä verkonhaltijoiden että näiden asiakkaiden kannalta perusteeton ja haitallinen. Energiamarkkinavirasto pitää selvitystä siinä olevien mallinnuksen sekä vaikutusten, kustannusten ja valvontamenetelmien arvioinnin puutteiden ja yksipuolisuuden takia siinä määrin ongelmallisena, ettei selvitystä viraston näkemyksen mukaan voida käyttää ministeriön ehdotuksen mukaisten toimenpiteiden vaikutusten tosiasialliseen arviointiin. Energiamarkkinavirasto viittaa edelleen antamaansa lausuntoon ja toteaa, että muiden alueiden osalta EMV pitää taajama-alueiden ulkopuolelle ehdotettua 24 tunnin enimmäisaikaa vaihtoehtoista 36 tunnin enimmäisaikaa parempana suunnitteluperusteena. 24 tunnin enimmäisaika on eri alueiden kehittymisen ja elinmahdollisuuksien kannalta tasapuolisempi ja myös nykyaikaisen yhteiskunnan sähköriippuvuuden kannalta siedettävämpi yläraja satunnaisen keskeytyksen pituudelle. Energiamarkkinavirasto pitää muille alueille ehdotettua sähkönjakelun keskeytysten 24 tunnin enimmäisaikaa haja-asutusalueilla teknisesti perusteltavissa olevin toimenpitein ja taloudellisesti kohtuullisesti saavutettavissa olevana. Lisäksi tavoitteen voi ministeriön ehdotuksen mukaisessa aikataulussa katsoa olevan realistinen verkonhaltijoiden ja näiden asiakkaiden kannalta. Mikäli ministeriö haluaa tarkentaa ehdotustaan, niin Energiamarkkinaviraston mukaan edellä mainitun 24 tunnin lisäksi olisi olennaista kiinnittää huomiota siihen, että myrskyjen (ja lumikuormien) lisäksi huomioitaisiin verkonhaltijoita koskevien velvoitteiden osalta myös normaalisti odotettavissa olevien ilmastollisten, mekaa-

8 8 (8) nisten ja muiden häiriöiden johdosta aiheutuvat sähkönjakelun keskeytykset. Lisäksi viraston mukaan voitaisiin ottaa harkintaan, onko siirtymäajan loputtua oleva 100 prosentin tavoite ehdoton vai voisiko se sisältää joustoa esimerkiksi prosentuaalisesti erityyppisten käyttöpaikkojen osalta tai joustoa tietyn aikajakson puitteissa tapahtuvien keskeytysten osalta. Lisätietoja Energiamarkkinaviraston lausunnosta antavat ylijohtaja Riku Huttunen (puh ) ja ryhmäpäällikkö Simo Nurmi (puh ). Ylijohtaja Riku Huttunen Ryhmäpäällikkö Simo Nurmi