LUONNOKSET SÄHKÖVERKONHALTIJOIDEN VALVONTAME- NETELMIEN SUUNTAVIIVOIKSI VUOSILLE

Transkriptio

1 Sähköverkko LAUSUNTO 1(7) Kenneth Hänninen Energiamarkkinavirasto Lintulahdenkuja HELSINKI Viite Lausuntopyyntönne Dnrot 837/430/2010 ja 945/430/2010 LUONNOKSET SÄHKÖVERKONHALTIJOIDEN VALVONTAME- NETELMIEN SUUNTAVIIVOIKSI VUOSILLE Energiamarkkinavirasto (EMV) on jatkanut vuosien sähköverkonhaltijoiden verkkotoiminnan hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnin suuntaviivojen valmistelua julkaistujen ensimmäisten luonnosversioiden ja niistä saatujen lausuntojen pohjalta. Energiateollisuus ry (ET) kiittää mahdollisuudesta lausua sähköverkkotoiminnan hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnin päivitetyistä suuntaviivoista vuosille Seuraavassa lausunnossa keskitytään jakeluverkkotoimintaa koskeviin suuntaviivoihin. Lausunnon pääkohdat koskevat kuitenkin yhtälailla kantaverkkoregulaatiota, josta Fingrid Oyj tekee erillisen lausunnon. Yksityiskohdissa viittaamme muutoinkin eri verkonhaltijoiden omiin lausuntoihin. YLEISTÄ Suuntaviivapaperien ensimmäisen luonnoksen julkaisemisen jälkeen valvontamallin yksityiskohtia on kehitetty niin EMV:n kuin toimialajärjestönkin toimesta. Apuna on käytetty ulkopuolisia asiantuntijoita. Arvostamme erityisesti sitä vuoropuhelua, jota kevään aikana on käyty EMV:n ja ET:n lainsäädäntö ja regulaatio toimikunnan välillä. Kehitystyön tuloksena mallin yksityiskohtiin on tehty useita merkittäviä muutoksia. Näkemyksemme mukaan muutokset ovat pääosin perusteltuja ja oikeansuuntaisia. Ensimmäisiin julkaistuihin suuntaviivojen luonnoksiin nähden EMV esittää päivätyissä päivitetyissä luonnoksissa olennaisia muutoksia mm. seuraaviin valvontamallin yksityiskohtiin: Energiateollisuus ry Fredrikinkatu B, Helsinki PL 100, Helsinki Puhelin: (09) , faksi: (09)

2 2(7) - Investointikannustin - poistomenetelmää muutetaan niin, että toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa käytetään sähköverkon jälleenhankinta-arvosta laskettujen tasapoistojen ja kirjanpidon suunnitelman mukaisten poistojen erotusta. Samalla ryhdytään seuraamaan verkonhaltijoiden riittävän investointitason toteutumista ja voitonjakoluonteisten erien tasoa. - Tehostamiskannustin - tehostamiskustannusten sisältöä on tarkennettu poistamalla niistä häviöenergian hankintakustannukset ja lisäämällä tilalle sähköverkon jälleenhankinta-arvosta lasketut tasapoistot. Lisäksi vertailutason ja lähtötason laskentaa on tarkennettu - Innovaatiokannustin - kohtuullisten tutkimus- ja kehityskustannusten enimmäismäärää on tarkistettu ja tuntimittauksen kohtuullisten lisäkustannusten huomiointia vuosina 2014 ja 2015 on tarkennettu - Inflaatiokorjaus - inflaatiokorjaus tehdään vuosittain sähköverkkoon sitoutuneeseen pääomaan ja tämän parina käytetään reaalista kohtuullista tuottoastetta Yleisesti voidaan todeta, että virasto on varsin hyvin ottanut huomioon lausunnoissa saamansa kommentit. Monia ensimmäisessä luonnoksessa esiintyneitä virheitä on korjattu ja puutteita poistettu. Erityisen merkittävä muutos koskee poistokäsittelyä, jossa palaaminen nykyiseen menettelyyn on mielestämme tässä tilanteessa ainoa oikea ratkaisu. Samalla kuitenkin inflaatiokäsittelyä esitetään muutettavaksi niin, että nykyisin kohtuulliseksi katsottu tuottotaso alenee merkittävästi. Näkemyksemme mukaan tämä heikentäisi oleellisesti investointien kannattavuutta ja vaikuttaisi haitallisesti tuleviin investointeihin. Tehostamiskustannuksia on suuntaviivojen 2. luonnoksessa muutettu siten, että tehostamiskustannuksista on poistettu häviökustannus ja tehostamiskustannuksiin on lisätty verkon jälleenhankinta-arvosta lasketut tasapoistot. Pidämme muutosta hyvänä niiltä osin, kun tehostamiskustannuksia käytetään tehokkuusluvun laskennassa panostekijänä, koska tasapoistojen lisäämisen myötä panostekijät kuvaavat paremmin verkonhaltijan verkkotoiminnan kokonaiskustannuksia. Pidämme niin ikään perusteltuna, että tehokkuusluvun laskennasta on poistettu häviökustannus. Haluaisimme kuitenkin tuoda esille huolemme EMV:n esittämästä tavasta soveltaa tehostamistavoitetta paitsi operatiivisiin kustannukseen myös tasapoistoihin. On yleisesti tiedossa, ettei verkonhaltija voi omalla toiminnallaan vaikuttaa tasapoistojen määrään alentavasti, päinvastoin. Jatkossa välttämättömien investointitarpeiden kasvaessa tasapoistot kasvavat. Tämän seurauksena tehostamistavoitteet kohdistuvat ajateltua voimakkaammin operatiivisiin kustannuksiin, mitä ei voida pitää perusteltuna. Tuntimittaukseen, mittalaitteisiin ja taseselitykseen liittyviä periaatteita emme edelleenkään täysin ymmärrä. Sinänsä on hyvä, että nyt tietty lisäkustannus hyväksytään koko valvontajakson ajan. Hyväksyttävän lisäkustannuksen määrää pidämme kuitenkin liian alhaisena. Olemme pahoillamme, että lausunnon antamista vaikeuttaa oleellisesti eräiden suuntaviivoissa esitettyjen periaatteiden epämääräisyys. Erityisesti tämä koskee inflaatiokorjausta. Suuntaviivoissa todetaan, että ennen kolmannen valvontajakson suuntaviivojen lopullisen version laatimista EMV selvittää sopivaa indeksiä, jonka avulla nimellisestä riskittömästä korosta saadaan laskettua reaalinen riskitön korko. Mielestämme ei ole oikein pyytää lausuntoa ilman, että mallin vaikutuksia voidaan edes karkealla tasolla arvioida. Seuraavassa esitämme eräitä näkemyksiämme päivitettyihin suuntaviivapapereihin liittyen. Tässä yhteydessä viittaamme suuntaviivapapereiden ensimmäisestä

3 luonnoksesta antamaamme lausuntoon sekä ET:n lainsäädäntö ja regulaatio toimikunnan ja EMV:n kesken järjestettyjen tapaamisten yhteydessä käytyihin keskusteluihin, joissa on tuotu esiin eräitä mallin yksityiskohtiin liittyviä puutteita ja parannusehdotuksia. Osaan näistä palataan tässä lausunnossa. 3(7) Inflaatiokorjaus Suuntaviivojen 2. luonnoksen mukaan verkonhaltijan kohtuullisen tuoton laskennassa keskeinen inflaatiokorjaus tehdään päivittämällä vuosittain verkkotoimintaan sitoutunutta oikaistua pääomaa. Kohtuullisen tuottoasteen osana oleva riskitön korko otetaan puolestaan huomioon reaalisena eli siitä poistetaan inflaation vaikutus, jotta inflaatiota ei otettaisi valvontamenetelmissä huomioon kahteen kertaan. Arviomme perusteella menettely johtaa sallitun tuottotason merkittävään alenemiseen nykyiseen menettelyyn verrattuna. Mielestämme esitettyä muutosta ei voi tehdä ilman, että kaikki WACC-parametrit tarkistetaan. EMV on aikaisemmin useissa eri yhteyksissä, mm. Markkinaoikeusprosessin yhteydessä todennut, että valvontamalli muodostaa kokonaisuuden. Näin ollen on mielestämme selvää, ettei mallin yhtä elementtiä voi muuttaa ilman, että arvioidaan muiden valvontaparametrien oikeellisuutta tämän muutoksen jälkeen. Asiaa on tarkasteltu aikaisemman lausuntomme yhteydessä EMV:lle toimitetussa PricewaterhouseCoopers Oy:n (PwC) raportissa Poistojen käsittelytavan muutosehdotuksen ja inflaatiokorjauksesta luopumisen taloudelliset vaikutukset verkonhaltijoille. Raportissa todetaan seuraavaa: Käsityksemme mukaan ehdotettu inflaatiokorjaus on ristiriidassa lain valmisteluasiakirjoista ilmenevän lain tarkoituksen kanssa. On todettava, että yhden valvontamallin osan korjaaminen kapeasta teoreettisesta näkökulmasta katsoen parempaan suuntaan ei itsestään selvästi tarkoita valvontamallin kokonaisuuden paranemista. Tässä tapauksessa on ilmeistä, että muutoksen toteuttaminen yksittäisenä toimenpiteenä johtaa toimijoiden kannalta kohtuuttoman alhaiseen tuottotasoon. Jos laskentamallin inflaatiokäsittelyä muutettaisiin EMV:n esityksen mukaisesti, poistettaisiin samalla sen riskiä alentava tuottopuskuri. Tällöin regulaatiomallin muutos automaattisesti johtaisi rahoittajan näkökulmasta liiketoiminnan riskitason nousuun suhteessa toiseen valvontajaksoon. Mikäli tätä todellista riskitason nousua ei vastaavasti otettaisi huomioon sallitun pääoman tuottotason mittauksessa ja sen laskentaparametrien valinnassa, ei teoreettisesti laskettu tuottotaso vastaisi enää liiketoiminnan todellista riskiä. Tällöin regulaatiomallin muutoksessa kokonaisuutta tarkastellen tehtäisiin virhe. Näkemyksemme mukaan ensimmäisellä ja toisella valvontajaksolla käytetty inflaation käsittelytapa on linjassa sähkömarkkinalain tarkoituksen kanssa emmekä näe perusteltua syytä muuttaa valvontamenetelmää tältä osin. Esitämme että kolmannella valvontajaksolla ei tehdä muutoksia inflaatiokorjaukseen kohtuullisen tuoton valvonnassa.

4 PwC:n näkemys on edelleen relevantti, vaikka aiemmin inflaatiokorjaus esitettiin tehtäväksi riskittömään korkoon. Olennaista on, että ns. kaksinkertaisesta inflaatiokorjauksesta luopuminen alentaisi merkittävästi verkkotoiminnalle sallittua tuottoa. Eduskunnan Talousvaliokunta on linjannut hinnoittelun kohtuullisuutta sähkömarkkinalain valmistelun aikaan seuraavasti (TaVM n:o 56/1994): 4(7) Hinnoittelun kohtuullisuuden määrittely on yksi lakiehdotuksen keskeisiä ongelmakohtia. Verkonhaltijoiden keräämien maksujen tulee ilmeisesti vastata verkkotoiminnan ja verkon ylläpidon kustannuksia. Tämän lisäksi verkonhaltijalla on oikeus odottaa, että tulonmuodostus on riittävä verkon kehittämiseen; verkon kehittäminen on verkonhaltijalle lakisääteinen velvoite. Pakollisten käyttö-, ylläpito- ja kehittämiskustannusten kattamisen jälkeen sähköverkon tulonmuodostuksen tulee lopuksi riittää antamaan verkonhaltijalle kohtuullinen tuotto sijoitetulle pääomalle. Valiokunta lähtee siitä, että tuoton kohtuullisuuden arvioimisessa otetaan huomioon sijoituksen vähäinen riskipitoisuus, alhaiset rahoituskulut sekä laitteiston pitkä käyttöikä. Näkemyksemme mukaan viranomaisen tällä hetkellä verkkotoiminnalle määrittämä tuottotaso on jo liian alhainen erityisesti, kun otetaan huomioon toiminnan riskipitoisuuden lisääntyminen esimerkiksi myrskyjen seurauksena. Alhaista tuottotasoa on kuitenkin PwC:n näkemyksen mukaan kompensoinut aikaisemman inflaatiokäsittelyn tuoma tuottopuskuri. Inflaatiokäsittelyn muuttaminen suuntaviivojen 2. luonnoksessa esitetyllä tavalla johtaisi näkemyksemme mukaan tuottotason merkittävään alenemiseen, mikä veisi pohjan koko verkkotoiminnalta. Myös Deloitte on EMV:lle tekemässään kolmannen valvontajakson valmisteluraportissaan tullut siihen johtopäätökseen, että nykyisenkaltainen sitoutuneen pääoman inflaatiokorjaus tulisi säilyttää, koska inflaatiokorjattuna sähköverkkotoiminnan sitoutuneen pääoman arvo heijastelee parhaiten verkon käypää arvoa. Mallin käytettävyyden ja läpinäkyvyyden kannalta Deloitte suosittelee, että lisäksi käytetään nimellistä WACC-arvoa. Deloitte on siis asiantuntijalausunnossaan pitänyt nykyisen voimassa olevan valvontamallin tapaa parhaana inflaatiokäsittelynä. Edellisen perusteella esitämme nykyisen valvontamallin mukaista vuotuisen inflaatiokorjauksen säilyttämistä vuosien valvontamalliin. Mikäli esitettyyn muutokseen kuitenkin päädytään, edellyttää se kaikkien valvontaparametrien uudelleen tarkastelua. Tehostamiskannustin Suuntaviivojen 2. luonnoksessa EMV on muuttanut tehostamiskannustimen määritystä. Tehostamiskustannusten sisältöä on tarkennettu poistamalla niistä häviöenergian hankintakustannukset. Tämä perustuu 1. luonnoksesta saatuihin lausuntoihin ja on linjassa oman näkemyksemme kanssa. Samalla EMV on kuitenkin ottanut mukaan laskennalliset tasapoistot. Pidämme muutosta hyvänä niiltä osin, kun tehostamiskustannuksia käytetään tehokkuusluvun laskennassa panostekijänä, koska tasapoistojen lisäämisen myötä panostekijät kuvaavat paremmin verkonhaltijan verkkotoiminnan kokonaiskustannuksia. Suuntaviivapapereissa esitetään, että tehokkuusluvun perusteella määritetty tehostamistavoite kohdistetaan 3. valvontajaksolla myös tasapoistoihin. Tätä emme voi ymmärtää.

5 5(7) Kuten olemme aiemmin todenneet, valvonnan eräänä tärkeimpänä tavoitteena on antaa valvottaville oikeat ohjaussignaalin toimintansa kehittämiseksi. Tasapoistojen osalta minkäänlaisia ohjaussignaaleja ei ole, sillä verkonhaltija ei voi omalla toiminnallaan juurikaan vaikuttaa tasapoistojen määrään, ainakaan niitä alentavasti. Yleisesti on tiedossa, että sähköverkkoon tehtävät investoinnit ovat kasvussa. Taustalla on sähköverkon ikääntyminen ja yhteiskunnan kasvavat vaatimukset sähkönjakelun toimitusvarmuuteen liittyen. EMV on jo pitkään ollut huolissaan verkkoon tehtävien investointien riittävyydestä. Tämän takia EMV on suuntaviivojen 2. luonnoksessa lisännyt kolmannelle valvontajaksolle valvontamenetelmiin ns investointikannustimen, jonka tarkoituksena on kannustaa verkonhaltijaa kehittämään sähköverkkoaan ja investoimaan siihen riittävästi. Näkemyksemme mukaan tehostamistavoitteen soveltaminen tasapoistoihin on täysin ristiriidassa suuntaviivoissa esitetyn investointikannustimen kanssa ja antaa siten verkonhaltijoille täysin vastakkaiset ohjaussignaalit. Käytännössä verkonhaltijan mahdollisuus vaikuttaa tasapoistoihin on kuitenkin marginaalinen. Näin ollen tasapoistoihin kohdistuva tehostamistavoite johtaisi operatiivisiin kustannuksiin kohdistuvan tehostamistavoitteen merkittävään kasvuun. Haluamme tuoda esille huolemme siitä, että jatkuva vuosia kestänyt tehostamispaine operatiivisiin kustannuksiin ei voi olla näkymättä verkon kunnossapitoon käytetyissä panoksissa ja siten sähkön toimitusvarmuudessa. Näin ollen operatiivisten kustannusten leikkaukset suuntaviivoissa esitetyllä tavalla eivät palvele yhteiskunnan tavoitetta parantaa sähkön toimitusvarmuutta. Edellisen perusteella esitämme, että tehostamistavoitetta ei sovelleta tasapoistoihin. Innovaatiokannustin Suuntaviivojen 2. luonnoksen mukaan EMV hyväksyisi verkonhaltijan verkkotoiminnan toteutuneet tutkimus- ja kehityskustannukset osaksi innovaatiokannustinta siten, että toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa kohtuullisiksi katsottuina tutkimus- ja kehityskustannuksina käsitellään enintään puolta prosenttia verkonhaltijan eriytetyn tuloslaskelman mukaisesta verkkotoiminnan liikevaihdosta. Esitys on linjassa aikaisemman lausuntomme kanssa. Vastaavasti EMV hyväksyisi enintään 63 A pääsulakkeella varustettujen käyttöpaikkojen tuntimittauksesta aiheutuvia kustannuksia osaksi innovaatiokannustinta siten, että toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa kohtuulliset tuntimittauksen lisäkustannukset lasketaan vuosilta 2012 ja 2013 viiden euron kannustetason ja verkonhaltijan tuntimittauksessa olevien käyttöpaikkojen (enintään 63 A) lukumäärän tulon perusteella. Lisäksi vuosina 2014 ja 2015 sallitaan vastaavasti kahden ja puolen euron kannustetason mukaan lasketut kohtuulliset lisäkustannukset. Esitetty muutos on mielestämme oikeansuuntainen, mutta ei riittävä. Erityisesti tuntimittauksen osalta on väärin puhua kannustimesta, kun viranomainen hyväksyisi vain uudesta toiminnasta syntyvät lisäkustannukset. Lisäkustannusten hyväksyminen on mielestämme luonnollista viranomaistoimintaa, varsinkin kun taustalla on lainsäädännöstä tuleva uusi velvoite. Tuntimittauksesta aiheutuvat lisäkustannukset tulee hyväksyä täysimääräisenä siltä osin, kun ne eivät ole

6 6(7) mukana kustannusten referenssitasossa. Lisäkustannuksilla tarkoitamme tuntimittauksesta aiheutuvia kokonaiskustannuksia, joista on vähennetty etämittauksesta verkkotoiminnalle kohdistettava hyöty. Olemme esittäneet lisäkustannusten suuruudeksi 10 euroa tuntimitattua käyttöpaikkaa kohti vuodessa. Emme näe, että lisäkustannukset alenisivat vielä kolmannen valvontajakson aikana. Esitämme, että EMV hyväksyisi kolmannella valvontajaksolla verkonhaltijan enintään 63 A pääsulakkeella varustettujen käyttöpaikkojen tuntimittauksesta aiheutuvia kustannuksia osaksi innovaatiokannustinta siten, että toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa kohtuulliset lisäkustannukset lasketaan kymmenen euron kannustetason ja verkonhaltijan tuntimittauksessa olevien käyttöpaikkojen lukumäärän tulon perusteella. Menettelyä sovellettaisiin koko kolmannen valvontajakson ajan. Innovaatiokannustimen sijaan tuntimittauksen kohdalla olisi oikeampi puhua referenssitasossa näkymättömien lisäkustannusten kompensoimisesta. Kannustimesta voidaan puhua vasta, kun kompensaatio on syntyneitä lisäkustannuksia suurempi. Suuntaviivojen 2. luonnoksessa esitetään lisäksi, että sellaiset etäluettavat mittarit, joiden käyttöpaikan taseselvitystä ei tehdä tuntimittaustietojen pohjalta, tulkitaan paikallisesti luettaviin mittareihin. Mielestämme tälle tulkinnalle ei ole perusteita. Mikäli näin tehtäisiin, näiden mittareiden jälleenhankinta-arvo ei vastaisi mittareiden todellista hankintahintaa. On selvää, ettei uusien mittareiden käyttöönotto tapahdu välittömästi niiden asentamisen yhteydessä. Tuntimittaus edellyttää verkonhaltijan eri järjestelmien kehittämistä. Valitettavasti tämä vie aikaa. Emme näe kuitenkaan perusteita viivytellä mittareiden asentamisessa. Esitetty muutos pakottaisi verkonhaltijat harkitsemaan tätä vaihtoehtoa. Näkemyksemme mukaan tämä vaarantaisi mittausasetuksessa esitetyn aikataulun toteutumisen. Esitämme, että kaikki etäluettavat mittarit tulkittaisiin etäluettaviksi mittareiksi riippumatta siitä tehdäänkö ao. käyttöpaikan taseselvitys tuntimittaustietojen pohjalta vai ei. YHTEENVETO Pidämme hyvänä, että EMV on avoimesti ja perusteellisesti arvioinut ja ottanut huomioon suuntaviivojen ensimmäisestä luonnoksesta annetut lausunnot. Monia ensimmäisessä luonnoksessa esiintyneitä virheitä on korjattu ja puutteita poistettu. Samalla kuitenkin toiseen luonnokseen on tuotu elementtejä, joiden vaikutuksia ei ole loppuun asti mietitty. Erityisesti inflaatiokorjaukseen esitetty menettely on toimialan kannalta kriittinen. Arviomme perusteella muutos johtaisi verkkotoiminnalle sallitun tuottotason merkittävään alenemiseen, mikä toteutuessaan vaarantaisi tulevaisuudessa välttämättömät investoinnit ja sitä kautta sähkönjakelun toimitusvarmuuden. Samoin suuntaviivoissa esitetty tehostamistavoitteen soveltaminen tasapoistoihin vaarantaisi tulevat investoinnit ja johtaisi operatiivisten kustannusten tehostamisvaatimuksen perusteettomaan kiristymiseen. Näkemyksemme mukaan esitetty muutos on täysin ristiriidassa suuntaviivoissa esitetyn investointikannustimen kanssa ja antaa siten verkonhaltijoille täysin vastakkaiset ohjaussignaalit. Myös Energiateollisuus ry:n palveluntuotantotoimiala on verkkotoimialan ohella edelleen huolestunut valvontamallien muutoksien vaikutuksista alan investointi-

7 edellytyksiin. Toimintaympäristön vakaudella ja pitkäjännitteisyydellä on keskeinen merkitys tehokkaiden palvelumarkkinoiden positiiviseen kehittymiseen. Muilta osin viittaamme suuntaviivojen ensimmäisestä luonnoksesta antamaamme lausuntoon 7(7) Ystävällisin terveisin Kenneth Hänninen Energiateollisuus ry Sähköverkot