HYVINVOINNIN LAITOS. Laus u nto I uon noksesta hal I itu ksen es tykseks i varha s kasvatu ksen asiakasmaksulaiksi.

Transkriptio

1 TERVEYDEN JA TH L/1 08/ /20'1 6 1(5) Opetus- ja kulttuurim inisteriö Lausuntopyyntönne OKMZ Laus u nto I uon noksesta hal I itu ksen es tykseks i varha s kasvatu ksen asiakasmaksulaiksi Hallitus esittää säädettäväksi uuden varhaiskasvatuksen asiakasmaksulain, jolla korvataan aiemmin sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksulakiin perustuneet säädökset lasten päivåhoidon maksuista. Samalla lakiesityksessä toteutetaan Juha Sipilän hallituksen ohjelmassa edellytetty 54 miljoonan lisäys varhaiskasvatuksen maksutuloihin korottamalla varhaiskasvatuksen maksuja. Maksujen määräytymisen perusteena käytettyjä tulorajoja ja maksu prosentteja es itetään nostettavaksi. Yhteenveto THL pitää erillisen varhaiskasvatuksen asiakasmaksuja säätelevän lain säätämistä opetus- ja kulttuuritoimen hallinnonalalle perusteltuna. Lakiesityksen ongelmina ovat huomattava varhaiskasvatuksen enimmäismaksun korotus ja maksuperusteiden määr iytyminen. Maksuperusteiden muutoksissa kannatettavia ovat ennen kaikkea yksinhuoltajien talouksiin kohdistuvat helpotukset. Kannatettavaa on myös, että osa-aikaiselle varhaiskasvatukselle säädetään lainsäädännöstä aiemmin puuttuneet yhtenäiset maksuperusteet. THL näkee lakiesityksessä ehdotettujen maksuperusteiden määräytymisessä kaksi ongelmaa: 1) Vähimmäistulorajat on asetettu niin, että köyhyysrajan alittavatkin perheet joutuvat maksamaan varhaiskasvatusmaksua. THL ehdottaa, että varhaiskasvatuksen kuukausimaksun määräytymiselte asetettuja vähimmäistuloraioia nostetaan vastaamaan erikokoisten perheiden laskennattista köyhyysrajaa ja vastaavuus tarkistetaan joka toi n e n vuosi tu lorajoje n indeksitarkistu ksen yhteydessä. 2) Korkeinta varhaiskasvatusmaksua joutuvat maksamaan jo keskituloiset perheet. Lakiesityksessä ei ole selvitetty uuden ylimmän maksuluokan tuomista varhaiskasvatusmaksuíhin. THL ehdottaa, että takiesityksen jatkovalmistelussa selvitetään mahdollisuus maksuperusteiden kehittämiseen niin, että keskitutoisten perheiden maksurasite pienenee ja hyvätuloisille perheille luodaan uusi ylin maksuluokka. Lisâiksi THL ei pidä kohtuullisena nykytasoon verrattuna suurta enimmäismaksun korotusta: elokuussa 2016 voimaan tulevien indeksikorotusten lisäksi esitetään 22 prosentin korotusta enimmäismaksuihin. Näm i korotukset yhteensä ovat 25 prosenttia verrattuna tämän hetkiseen tasoon. Enimmäismaksua maksaa nykyisin neljännes varhaiskasvatuspalveluja käyttävistä lapsiperheistä. Näin suuret maksujen korotukset merkitsevät riskiä lapsiperheiden toimeentulolle ja ostovoiman heikkenemisen kautta myös kansantaloudelle. Edelleen ne merkitsevät riskiä lasten tasavertaiselle mahdollisuudelle osallistua varhaiskasvatukseen ja siten riskiä lasten hyvinvoinnille. THL kiinnittåä huomiota siihen, että Suomessa varharskasvatuksesta perittävät maksut eivät kansainvätisesti vertaillen ole erityisen edullisia. Eurooppalaisen raportin mukaan varhaiskasvatuksen edullisuus on keskeinen sen käyttöön vaikuttava tekijä. Puolessa Euroopan maista varhaiskasvatus on ilmaista 3 vuoden iästä oppivelvollisuuden alkuun. Muissa Pohjoismaissa maksut ovat selvästi alhaisempia kuin Suomessa ja osallistuminen varhaiskasvatukseen huomattavasti laajempaa. Yksityiskohtaisina näkökohtina lakiesitysluonnokseen THL esittää seuraavaa: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. Institutet för hälsa och välfärd. Natlonal lnstitute for Health and Welfare Mannerheimintie 166, Helsinki, Finland PL/PB/P.O Box 30, Fl Helsinki, puh/tel

2 TERVEYDËN JA 2(5) Maksuperusteiden vähimmäistulorajojen määrittelyssä tulisi ottaa huomioon köyhyysrajat Ehdotetun varhaiskasvatuksen asiakasmaksulain mukaisessa maksujärjestelmässä kokoaikaisen varhaiskasvatuksen kuukausimaksu olisi enintään perheen koon mukaan määräytyvän maksuprosentin osoittama euromäärä vähimmäistulorajan ylittävästä kuukausitulosta. Vähimmäistulorajan alapuolelle jäëiville perheille varhaiskasvatus olisi maksutonta. Vähimmaistulorajojen perusteita ei esitetä. Lakiesityksen yleisperustelujen nykytilan kuvauksessa esitetään väestön jakautuminen tulokymmenyksiin ja sen pohjalta todetaan, että pienituloisimpaan kymmenykseen kuuluvien kotitalouksien tulot jäävät alle varhaiskasvatuksen asiakasmaksujen vähimmäistulorajojen eikä heiltä siis peritä maksuja. Asiakasmaksujen tulorajoja tulisi kuitenkin tarkastella myös suhteessa erikokoisten kotitalouksien köyhyysrajoihin, jotka kuvaavat kotitalouden käytettävissä olevia tuloja suhteessa väestön keskituloon. Kun ehdotettuja våihimmäistulorajoja verrataan köyhyysrajoihin, havaitaan, että yksi- tai kaksilapsisia yksinhuoltajaperheitä lukuun ottamatta tulorajat jäävät huomattavasti alle erikokoisten perheiden köyhyysrajan. On myös huomattava, että vähimmäistulorajat koskevat bruttotuloja, kun taas köyhyysraja lasketaan käytettävissä olevien tulojen perusteella. Tämä suurentaa edelleen lakiesityksessä ehdotettujen väh im mäistu lorajojen eroa su hteessa köyhyys ra aan: Esityksen mukaan korkein varhaiskasvatusmaksu ja samalla suurin prosentuaalinen maksujen korotus kohdistuu jo keskituloisiin perheisiin. Kahden huoltajan ja kahden lapsen perheistä korkeinta maksua maksaisivat perheet, joiden kuukausitulot ylittävät euroa, kahden aikuisen ja yhden lapsen perheissä korkeimpaan maksuluokkaan päätyisi jo euroa ylittåivillä kuukausituloilla. Suomalaisten palkansaajien keskimaäräiset kuukausiansiot olivat vuonna 2015 miehillä /kk, naisilla /kk; mediaaniansio oli yksityisellä sektorilla miehillä ikk ja naisilla 2748 lkk. Jos molemmat puolisot ovat keskituloisia, perheen bruttotulot kuukau Taulukko: Erikokoisten kotitalouksien vuonna2ol4 ehdotetut vähi Perheen koko: aikuisia KulutusyksikÖt /kk* Perheen koko, henkilöä Köyhyysraja Asiakasmaksulain määrittelemät tuloraiat** + alle 14-v lapsia /kk I I , I , þ 2363 Maksu% 6+ korotus /lapsi 138 * Köyhyysra a 2014: käytettävissä olevat tulot enintään Jkk kulutusyksikköä kohden (60 % väestön keskitulosta). Kotitalouden ensimmäinen aikuinen on 1 kulutusyksikkö, toinen aikuinen 0,5 kulutusyksikköä ja alle l4-vuotias lapsi 0,3 kulutusyksikkôä. ** Veronalaiset ansio- ja päåomatulot 8,8 On hyvä, että yksinhuoltajaperheiden taloudellinen tilanne otetaan aiempaa paremmin huomioon. Mutta köyhyysrajojen sivuuttaminen asiakasmaksulain vähimmäistulorajoja määritelt )essä tarkoittaa sitä, että kolmitai useampihenkiset perheet joutuvat maksamaan varhaiskasvatuksesta silloinkin, kun jo heidän bruttotulonsa ovat useita satoja euroja köyhyysrajan alapuolella. Lapsiköyhyys on kääntynyt jälleen kasvuun vuodesta 2012 alkaen erityisesti alle kouluikäisten lasten perheissä. THL ehdoftaa, että varhaiskasvatuksen kuukausimaksun määräytymiselle asetettuja vähimmâistulorajoja nostetaan kaikkien perheiden osalta vastaamaan erikokoisten perheiden laskennallista köyhyysrajaa ja vastaavuus tarkistetaan joka toinen vuosi tulorajojen i n d e ksitarki stu kse n yhteyde ssä. Korkeinta varhaiskasvatusmaksua joutuvat maksamaan jo keskituloiset perheet Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. lnstitutet för hälsa och välfärd. National lnstitute for Health and Welfare Mannerheimintie 166, Helsinki, Finland PL/PB/P.O. Box 30, Fl Helsinki, puh/tel

3 TERVEYDEN JA 3(5) dessa ovat euroa. Näin siis jo alle suomalaisten keskiansioiden jäävät perheet joutuisivat maksamaan ylintä varhaiskasvatusmaksua. Maksuluokkien tulorajat määritellään bruttotulojen pohjalta, mutta perheen käytettävissä olevat tulot ovat huomattavasti alhaisemmat mm. suurta osaa keskituloisista perheistä rasittavien asuntolainojen vuoksi. Pikkulapsiperheisiin kohdistuu jo useita niiden toimeentuloa tiukentavia toimia: lapsilisän indeksisidonnaisuus on poistettu ja lapsilisää leikattiin keskimäärin I % vuoden 2015 alusta; hallitusohjelman mukaan kotihoidon tuen taso jäädytetään vuonna 2016; vanhempainpäivärahaa heikennettiin poistamalla vanhempainrahakaudelta maksettava 30 päivän korotusosa; pienten koululaisten aamu- ja iltapäivähoidon maksut kaksinkertaistettiin. Sen lisäksi asumiskulut, sairauskulut ja liikkumiskulut nousevat. Kahdella viidestä lapsiperheestä on jo toimeentulo-ongelmia. Erittäin hankalaa tai hankalaa menojen kattaminen tuloilla on lähes viidenneksessä lapsiperheistä, ja paljon vaikeuksia on joka kymmenennellå perheellä. Toimeentulo-ongelmat heikentävät vanhempien voimavaroja ja vanhemmuuden laatua ja heikentävät näin lasten hyvinvointia. Taloudellinen eriarvoisuus saattaa kaveripiirissä johtaa lasten ja nuorten syrjimiseen, ryhmästä sulkemiseen ja kiusaamiseen. Lapsiperheiden toimeentulon tukeminen on pitkällä tähtäimellä kannattava investointi sekä inhimillisesti että taloudellisesti. Lapsiperheet ovat myös tärkeä kuluttajaryhmåi, jonka tuloista pääosa päätyy kulutukseen kansantalouden hyväksl Varhaiskasvatusmaksujen huomattava korottaminen yhdessä mainittujen jo toteuteftujen toimien kanssa heikentää tapsiperheiden ostovoimaa. Maksujen korotus ei tue lasten oikeutta varhaiskasvatukseen Varhaiskasvatuksen ja päivähoidon lainsäädännön valmistelun, hallinnon ja ohjauksen siirtyessä vuonna 2013 sosiaali- ja terveysministeriöstä opetus- ja kulttuuriministeriöön varhaiskasvatus haluttiin nähdä vahvasti osana koulutuspolitiikkaa ja jokaisen lapsen oikeutena. Myös uusi varhaiskasvatuslaki korostaa lapsen oikeutta varhaiskasvatukseen. Maksuien huomattava korotus ei tue ajatusfa sttéi, että varhaiskasvatus on kaikilte tapsitte ta rkoitettu a tavoitte el I i sta toi m i nta a. Eurooppalainen suuntaus on kehittää varhaiskasvatusta kohti universaalia pienten lasten palvelua. EU:n asettaman tavoitteen mukaan varhaiskasvatuksen piirissä tulisi vuoteen 2020 mennessä olla 95 prosenttia alle kouluikäisistä yli nelivuotiaista lapsista. Nykyisin suomalaisten lasten osallistuminen varhaiskasvatukseen on OECD-maiden keskiarvon alapuolella ja vähäisempää kuin useimmissa EU-maissa. Hallituksen esityksessä esiin nostetun eurooppalaisen raportin mukaan varhaiskasvatuksen edullisuus on keskeinen sen kaytt\ön vaikuttava tekijä. Esimerkiksi Ruotsissa, jossa yli kolmivuotiaat saavat maksutta 15 tuntia varhaiskasvatusta viikoittain, tämån ikäryhmän osallistumisprosentti on lähes 100, Suomessa 74 prosenttia. Varhaiskasvatuksen maksuilla voidaan siten säädellä perheiden valintoja. Kansainvälinen vertailu ei anna perusteita maksujen korotukselle THL kiinnittää huomiota siihen, että Suomen varhaiskasvatuksen tarjonta ja siitä perittävät maksut eivät kansainvälisesti vertaillen ole erityisen edullisia. Kuten lakiesityksen yleisperustelujen vertailutiedoista käy ilmi, enemmistö Euroopan maista tarjoaa ainakin vuoden ilmaista varhaiskasvatusta ennen oppivelvollisuuden alkua (tämåi on verrattavissa Suomen ilmaiseen esiopetukseen). Puolessa Euroopan maista varhaiskasvatus on itmaista 3 vuoden iâstä oppivelvollisuuden alkuun. Sitä nuoremmille se on maksullista ja maksut vaihtelevat suuresti maittain. Muissa Pohioismaissa maksut ovat selvästi alhaisempia kuin Suomessa: Nuorimmasta tai ensimmäisestä lapsesta enimmäismaksu on käsillä olevassa hallituksen esityksessä 354 /kk. Ruotsissa vastaava maksu on 137 /kk ilmaisen 15 tunnin varhaiskasvatuksen ylittävältä ajalta, ja Norjassa 337 /kk (mukaan lukien ruokamaksu; vrt. keskipalkka Norjassa oli /kk vuonna 2012, Suomessa /kk vuonna 2015). Terveyden ja hyvinvoinnin la tos. lnstitutet för hälsa och välfård. National lnstitute for Heallh and Welfare Mannerheimintie 166, Helsink, F nland PL/PB/P.O. Box 30, Ft Hetsinki, puh/tet

4 TERVEYDEN JA 4(5) MyÖs varhaiskasvatukseen osallistuminen on Suomessa huomattavastivähäisempää kuin muissa Pohjoismaissa: 0-5-vuotiaista oli vuonna 2014 varhaiskasvatuksen piirissä Suomessa 51 prosenttia lapsista, muissa Pohjoismaissa prosenttia. Maksujen korottaminen saattaa suurentaa Suomen eroa muihin Pohjoismaihin entisestään. Maksujen korotus voi heikentää äitien työllisyyttä Pienten lasten äitien muita Pohjoismaita alhaisempaan työllisyysasteeseen on kiinnitetty huomiota viimeksi OECD:n maaraportissa Suomesta. Alle kolmivuotiaiden lasten äitien työllisyysaste on viime vuosina laskenut jyrkemmin kuin äitien työllisyysaste keskimäärin. THL:n tutkimuksen mukaan äitien pitkää kotihoidon tuen käyttöä ennustaa vahvimmin se, että päivähoidon laatu ei vastaa Éiidin toiveita. Vanhemmat ovat keskimäärin varsin tyytyväisiä päivähoitoon, mutta tyytymättömyyttä aiheuttavat pëiivähoitomaksun suuruus ja ryhmåkoko. Ryhmakokoa on juuri suurennettu asetusmuutoksella, ja myös subjektiivisen päivähoito-oikeuden elokuussa 2016 voimaan tulevalla rajoituksella tavoitellut säästöt ovat mahdollisia vain henkilöstöä supistamalla, mikä merkitsee riskiä päivähoidon laadulle. Aitien kotihoidon tukikauden pidetessä myös verotulot vähenevät. Jos varhalskasvatuksen laatuun kohdistuvien riskien ohella sen maksuja korotetaan tuntuvasti, riski Ê)itien kotihoidon tuen kãytön pitenemiseen kasvaa. Nykyistä maksujärjestelmää on lakiesityksen perustelujen mukaan arvosteltu siitä, että se ei kannusta äitejtl työntekoon, kun jo melko pienillä tuloilla joutuu maksamaan ylintä perittävää maksua. Sama ongelma on myös käsillä olevassa ehdotuksessa kahden huoltajan perheissä. Tavoiteltu maksutulojen lisäys ja tuleva kustannuskehitys Lakiesityksessä ehdotetuilla varhaiskasvatusmaksujen korotuksilla tavoitellaan 54 miljoonan euron lisäystä kuntien maksutuloihin. Maksutulojen lisäys jäänee todellisuudessa pienemmäksi. Kuten lakiesityksessä todetaan, mahdollisia tulonlisäyksiä laskettaessa ei ole pystytty arvioimaan kokoaikaisen varhaiskasvatuksen vähenemistä ja osa-aikaisen käytön lisääntymistä subjektiivisen varhaiskasvatusoikeuden rajoituksen myötä, eikä mahdollista varhaiskasvatuksen kokonaiskäytön vähenemistä maksujen korotuksen myötä. Toisaalta varhaiskasvatuksen ja päivähoidon kustannukset tulevat laskemaan lähivuosina, kun lapsi-ikäluokat ovat viime vuosina pienentyneet merkittävästi. Vuosittain syntyvien lasten lukumäärä oli vuonna 2015 jo lähes 6000 lasta pienempi kuin vuonna 2010 (vähennys 9,7 %). Näin ollen kuntien kustannuspaineet helpottuvat myös ilman varhaiskasvatusmaksujen huomattavaa korotusta. Oikeudenmu kaisuus, sosiaalinen kestävyys ja eriarvoisu us Tarkasteltaessa eri väestöryhmien perusturvan kehitystä nähdään, että monien väestöryhmien perusturvan taso on pysynyt ennallaan tai parantunut mm. työttömyysturvan ja toimeentulotuen parantuessa. Lapsiperheiden perusetuuksien, lapsilisän ja kotihoidon tuen reaaliarvo on kuitenkin laskenut aina vuodesta 1995 lähtien. Valtiovarainministeriön laskelmien mukaan vuoden 2016 budjetissa toteutetut säästötoimet kohdistuvat ankarimmin lapsiperheisiin ja eläkeläisiin. Julkrsen talouden kestävyysvajeen korjaaminen lapsiperheiden kustannuksella ei ole oikeudenmukainen eikä sosiaa/rsesfi kesfävä ratkaisu. Heikkenevä perhepolitiikka voi osaltaan heijastua syntyvyyde n alene m ise n a Kunnat voivat itse päättää varhaiskasvatuksen maksujen korotuksesta, samoin kuin varhaiskasvatusoikeuden laajuudesta ja ryhmäkoosta. Tämä tarkoittaa, että lapsen oikeus varhaiskasvatukseen, varhaiskasvatuksen laatu ja maksujen merkitys perheen toimeentulolle riippuvat siitä missä kunnassa perhe asuu. Lapset ja perheet joutuvat siis eriaruoiseen asemaan asuinpaikan perusteella. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. lnstitutet för hälsa och välfärd. National lnstitute for Health and Welfare Mannerheimintie 166, Helsinki, Finland PL/PB/P.O. Box 30, Fl Helsinki, puh/tel

5 TERVËYDEN JA 5(5) Perheen tulot heijastuvat jo nyt varhaiskasvatuksen käyttöön: Kahteen alimpaan tulokymmenykseen kuuluvien perheiden alle kouluikäisistä lapsista vain reilu kolmannes (37 %) on kunnallisen varhaiskasvatuksen piirissä, viiteen ylimpään tulokymmenykseen kuuluvien perheiden lapsista yli 60 prosentlia. Maksukorotukset saattavat vähentâëâ entisestään lasten pääsyä varhaiskasvatukseen pienituloisissa perherssä ja vahvistavat näin lasten eriarvoistumisen riskiä. Kansainvälisten pitkän ajan seurantatutkimusten mukaan haavoittuvimmassa asemassa olevien perheiden lapset hyötyvät varhaiskasvatuksesta eniten. Varhaískasvatuksella on koulutuspoliittisen tehtävänsä lisäksi suuri merkitys lasten hyvinvoinnin varhaisena tukena sekå myös ehkäisevänä lastensuojeluna ja lastensuojelun avopalveluna. Hallituksen esityksessä pienituloisten perheiden maksut pienenevät, mutta useimpien perheiden maksut nousevat ja jo keskituloiset perheet sijoittuvat korkeimpaan maksuluokkaan ja ovat suurimman maksukorotuksen kohteena. Lapset ja perheet voivat tarvita tukea tuloluokasta riippumatta. Riskinä on, eftä varhaiskasvatusmaksujen korotus ylittää keskitutoisten perheiden todellisen maksukyvyn ja sen vuoksi lapsia jää pois varhaiskasvatuksen piiristä. Esityksen mukaan ylintä varhaiskasvatusmaksua maksaisivat esimerkiksi nelihenkiset perheet siitä lähtien, kun perheen bruttotulot ovat lkk. Näin ollen suomalaisten keskiansioita paremmin ansaitsevat hyvätutoisetkaan perheet eivät maksaisi varhaiskasvatuksesta enempää kuin jo hieman keskiansioita vähemmän ansar'fsevat perheet Tilanne ei muuttuisi nykyisestä ongelmallisena pidetystä asetelmasta. Hallitusohjelman mukaan tavoiteltu maksutulojen lisäys voidaan kuitenkin toteuttaa joko nostamalla nykyisiä maksuja tai tuomalla mukaan uusi ylin maksuluokka. Jälkimmaisen vaihtoehdon selvittäminen jää lakiesitysluonnoksessa epäselväksi. THL ehdottaa, että lakiesityksen jatkovalmrsfelussa selvitetään mahdollisuus maksuperusteiden kehittämiseen niin, että keskituloisten perheiden maksurasite pienenee ja hyvätuloisille perheitte luodaan uusi ylin maksuluokka. Lakiesityksen vaikutusten arvioinnissa todetaan, että varhaiskasvatuksen asiakasmaksujen korotus saattaa aiheuttaa siirtymistä yksityisten varhaiskasvatuspalvelujen piiriin. Verovaroilla eli yksityisen hoidon tuella ja kuntalisällä tuettu yksityinen palvelu saattaa muodostua edullisemmaksi kuin ylin kunnallinen varhaiskasvatusmaksu. Kunnat voivat säädellä yksityisen palvelun kokonaishintaa kuntalisän avulla. Vuonna prosenttia kunnista maksoiyksityisen hoidon lisää, jonka suuruus vaihteli kokopäivähoidossa euron välillä lapsen iästä ja hoitomuodosta riippuen. Keskimaarin kuntalisän osuus yksityisen hoidon tuesta oli 54 prosenttia vuonna Esitetyn arvion mukaan vuonna 2013 perheille jåii maksettavaksi yksityisestä varhaiskasvatuksesta keskimäåirin 340 euroa kuukaudessa lasta kohden, kun lakiesityksessä esitetty korkein varhaiskasvatusmaksu olisi 354 euroa. Näin ollen asiakasmaksujen ehdotetusta korotuksesta voi syntyä tilanne, jossa kunnallisen palvelun kilpailukykyisyys heikkenee suhteessa verovaroin tuettuun yksityiseen palveluun. Lakiesityksestä puuttuu sukupuolivaikutusten arviointi. Ni tä kohdistuu ainakin äitien työllisyyteen sekä varhaiskasvatuksen henkilöstöön, jos varhaiskasvatuksen käyttö maksukorotusten seurauksena vähenee. ".,,&-t-^ Ylijohtaja Marina Erhola Tutkimuspäällikk0 Minna Salmi Ïerveyden ja hyvinvoinnin laiios. lnstitutet för hälsa och välfärd. National lnstitute for Health and Welfare Mannerheimintie 166, Helsinki, Finland PL/PB/P.O. Box 30, Fl Helsinki, puh/tel +3S

6