Lausunto hallituksen esityksestä 64/2016 vp eduskunnalle laeiksi ulkomaalaislain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta

Transkriptio

1 HE 64/2016 vp Suomen Poliisijärjestöjen Liitto ry Helsinki Dn:o 79/12/2016 Eduskunta Hallintovaliokunta Asia: Lausunto hallituksen esityksestä 64/2016 vp eduskunnalle laeiksi ulkomaalaislain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta Suomen Poliisijärjestöjen liitto ry:n lausunto: Ulkomaalaisasioiden yhteys poliisin ydintehtäviin; tehtävien siirron tarkoituksenmukaisuus: Hallituksen esityksessä johdannosta alkaen toistamalla korostetaan: viranomaiset voivat keskittyä paremmin ydintehtäviinsä. Poliisi on sisäisen turvallisuuden keskeinen toimija. Muita keskeisiä toimijoita sisäisen turvallisuuden näkökulmasta ovat pelastustoimi, rajavartiolaitos ja hätäkeskuslaitos. Maahanmuuttovirasto ei ole sisäisen turvallisuuden keskeinen toimija, ja kuitenkin sille ollaan keskittämässä sisäisen turvallisuuden kannalta merkittäviä tukitehtäviä. Lupahallinnon tehtävät kokonaisuudessaan ovat poliisitoimintaa tukevia tehtäviä. Ulkomaalaislupa-asioiden merkitys poliisitoiminnalle on nimenomaisesti todettu sekä hallituksen esityksen luonnoksessa että nyt lausuttavana olevassa valmiissa hallituksen esityksessä (2.3 Nykytilan arviointi /2.3.1 Oleskelulupa-asiat): Nykyisellä oleskelulupamenettelyllä on käytännössä ollut se hyöty, että poliisi on saanut sitä kautta paljastettua väärinkäytöksiä, rikkomuksia ja rikoksia. Lupamenettely vaikuttaa hallinnollisen päätöksenteon kautta ennalta estävästi ja lisäksi rikoksia paljastavasti. Lupamenettely myös estää laitonta maahantuloa ja paljastaa laitonta maassa oleskelua. Nykyinen toimivallanjako tukee sekä rikoksia ja laitonta maahantuloa ennalta estävää että rikoksia ja laitonta maassa oleskelua paljastavaa toimintaa. Eri maahantulokeinoja käytetään yhä enemmän myös rikollisin perustein ja rikolliseen toimintaan. Esityksen kohdassa / EU-kansalaisten ja heihin rinnastettavien rekisteröinnit sekä perheenjäsenten oleskelukortit todetaan, että unionin kansalaisten laajamittaiseen liikkumiseen liittyy negatiiviseksi koettuja ilmiöitä kuten rajat ylittävä rikollisuus ja eri järjestelmien väärinkäytökset. Nämä ilmiöt liittyvät myös muihin maahantulokeinoihin, kuten turvapaikkajärjestelmään. Lienee myös selvää, että näitä eri maahantulokeinoja käyttävät myös terroristijärjestöjen jäsenet tai niihin kiinteässä yhteydessä olevat henkilöt. Poliisihallituksen tietojen mukaan Eurooppaan tuli vuonna 2015 noin henkilöä, joiden henkilöllisyyttä ei tiedetä. Edellä mainitussa esityksen kohdassa todetaan myös arvioinnin laadun merkitys; jos rekisteröinnin yhteydessä suoritettaan kontrollin taso heikkenee, on sillä merkitys negatiivisten ilmiöiden laajuuteen. Rikollisuuden estämisessä avainasemassa on siis mahdollisen rikollisen toiminnan tunnistaminen.

2 2 Esityksen kohdassa 4.3 / Vaikutukset viranomaisten toimintaan todetaan, että Maahanmuuttoviraston henkilökuntaa koulutetaan tekemään havaintoja poliisille. Maahanmuuttoviraston henkilökunnalle on varmasti haasteellista oppia tunnistamaan useiden eri rikosten tunnusmerkistöt sekä asiat, jotka saattavat olla poliisitoiminnallisesti tärkeitä. Poliisi on nimenomaan rikosten ennaltaehkäisemiseen erikoistunut organisaatio, jossa osaamista on erityiskoulutuksen sekä kokemuksen kautta. Käytännössä tiedonkulussa eri viranomaisten välillä saattaa olla lainsäädännöllisiä esteitä. Onko riittävästi selvitetty sitä, että kaikki asiaan kuuluvat tiedot ja mahdolliset muut tiedot - kuten vihjetiedot - kulkevat viivytyksettä viranomaisten välillä. Lisäksi herää kysymys, kuka kuljettaa poliisille ilmoittautuneen turvapaikanhakijan ulkomaalaisviranomaisen toimipisteeseen? Aiheutuuko tästä poliisille ylimääräisiä kuljetustehtäviä ja katsotaanko niiden kuuluvan poliisin ydintehtäviin? Edellä todetun perusteella voidaan perustellusti kyseenalaistaa tehtävien siirron tarkoituksenmukaisuus. Miksi halutaan purkaa järjestelmä, josta on ollut merkittävää hyötyä polisin ydintehtävien hoitamiseen? Sisäinen turvallisuus on moniuloitteinen ja laaja käsite. Sen turvaaminen kuuluu kaikkine muotoineen poliisilain (872/2011) 1 :n perusteella poliisin ydintehtäviin. Koko yhteiskunnan kannalta tuloksellisinta ja halvinta olisi nimenomaan pyrkiä ennalta estämään rikokset. Nyt poliisille ollaan jättämässä ulkomaalaisasioissa vain rikosten paljastaminen, selvittäminen ja syyteharkintaan saattaminen. Siten poliisin kyky ennalta estää ja paljastaa rikoksia sekä mahdollisia turvallisuusuhkia vaikeutuisi muutoksen johdosta merkittävästi. Mitä todennäköisemmin siirto tulee lisäämään poliisin ydintehtäviä, eli yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitoa sekä rikosten selvittämistä. Nyt esitetyllä muutoksella pyritään saavuttamaan prosessin yksinkertaisuutta ja nopeutta sekä menettelyjen ja päätösten yhdenmukaisuutta yhteiskunnallisesti erittäin tärkeiden intressien kustannuksella. Tietyn prosessin yksinkertaisuus ja toiminnan yhdenmukaistaminen ei voi olla rikosten ennalta estämistä ja sitä kautta oikeus- ja yhteiskuntajärjestyksen turvaamista sekä yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämistä tärkeämpi intressi. Nämä esitetyt tavoitteet voidaan saavuttaa myös muulla tavoin vaarantamatta poliisille kuuluvien tehtävien asianmukaista hoitamista. Näyttää kuitenkin siltä, että säästöjä haetaan hinnalla millä hyvänsä. Tällainen kehitys on erittäin lyhytnäköistä; yhteiskunnalliset kustannukset tulevat moninkertaistumaan muutosten negatiivisten heijastevaikutusten kautta. Sähköisen asioinnin tarkoituksenmukaisuus ja asiallisuus: Esitysluonnoksessa korostetaan sähköisen asioinnin hyväksikäyttöä. Usealla maahanmuuttajalla / turvapaikanhakijalla saattaa kuitenkin olla ongelmia luku- ja kirjoitustaidoissa tai ainakin vieraan kielen taidoissa. Sähköinen asiointi voi olla haasteellista suomea äidinkielenäänkin puhuville. Lisäksi sähköinen asiointi on mitä todennäköisemmin suurimmalle osalle maahanmuuttajista / turvapaikanhakijoista vierasta. Heillä ei myöskään välttämättä ole ollut mahdollisuutta hakea sähköisen tunnistautumisen mahdollistavia asiakirjoja, kuten sähköistä asiointikorttia tai pankkitunnuksia.

3 3 Edellä esitettyä tukee toimintaa käytännössä hoitaneilta saatu palaute: sähköisessä asioinnissa on ollut osittain teknisiä ongelmia, jotka ovat hidastaneet ja vaikeuttaneet hakemusten vastaanottoa. Useissa tapauksissa sähköisen hakemuksen vastaanottaminen on osoittautunut hitaammaksi kuin paperihakemuksen vastaanottaminen. Sähköistä asiointia käyttävät hakijat ovat myös työllistäneet erilaisten sähköpostitiedustelujen ja puhelujen kautta. Lisäksi henkilökohtaisella viranomaiskontaktilla on oma arvonsa; henkilökohtainen palvelu tekee viranomaisen ja sitä kautta osaltaan suomalaisen yhteiskunnan toimintaa tutuksi ja edistää myös mahdollisten ennakkoluulojen lieventämistä. Tehtävien siirron vaikutusarvioinnista: Vaikutusten arvioinnin tavoitteena on tuottaa tietoa kaikille tahoille niin valmistelijoille, päättäjille kuin sidosryhmille - suunnitteilla olevan lainsäädännön vaikutuksista, niiden merkittävyydestä ja mahdollisista haitallisten vaikutusten lieventämismahdollisuuksista. Säädösehdotuksen heikkolaatuinen vaikutusarviointi kasvattaa riskiä myös siitä, että lainsäädännöllä ei päästä sille asetettuihin tavoitteisiin tai niihin päästään tarpeettoman suurin kustannuksin. Usein suuri osa kustannuksista jää valmisteluvaiheessa huomioimatta. Tässä yhteydessä on aiheellista korostaa, että vaikutusarviointi on ollut Suomessa jo pitkään kritiikin kohteena, vaikka sitä on ohjeistettu varsin hyvin. Muutokset eivät voi perustua lähinnä olettamuksiin niiden seurausvaikutuksista. Muutosten tulee olla tarkkaan harkittuja, eikä niihin tulisi ryhtyä ilman painavia perusteita. Esityksessä seurausvaikutusten arviot eivät ole riittäviä eivätkä ristiriitaisuuksineen hyväksyttäviä päätöksenteon pohjaksi. Esitettyjen muutosten vaikutuksia poliisitoimintaan, poliisin lupapalveluihin, poliisihallinnon toimintaedellytyksiin kokonaisuudessaan ja sitä kautta sisäiseen turvallisuuteen olisi ehdottomasti tullut selvittää tarkemmin. Nyt vaikutusarvio näyttää tehdyn selvästi tarkoitushakuisesti eli tukemaan suunniteltuja muutoksia. Taloudelliset vaikutukset: Kritiikkiä voi perustellusti kohdistaa esitettyihin taloudellisiin vaikutuksiin, varsinkin tehtävien siirrolla saataviin säästöihin. Esitettyjen muutosten yksi keskeisin asiakokonaisuus on Maahanmuuttoviraston tuleva palveluverkosto. Tämän uuden palveluverkoston luomisesta syntyy merkittäviä lisäkustannuksia, joita ei tuoda selkeästi esille. Miten säästöjä voi syntyä, jos Maahanmuuttovirasto joutuu hankkimaan uusia asiakaspalvelutiloja samalla kun poliisi joutuu edelleen maksamaan jo olemassa olevista toimitiloista, joista toiminta lopetetaan. Esityksestä käy ilmi, että Maahanmuuttovirasto voi kokonaisuutena hyödyntää poliisin toimitiloja vain Raisiossa ja Vaasassa. Poliisihallitus on tuloksetta esittänyt Maahanmuuttoviraston käytettäväksi joitakin tiloja.

4 4 Maahanmuuttovirasto on nämä ehdotukset tyrmännyt, koska ne eivät sovi sen näkemyksen mukaan julkisen hallinnon asiakkuusstrategiaan. Siten poliisin tilojen hyödyntämisestä ei seuraa merkittäviä kustannussäästöjä. Pelkkä positiivinen suhtautuminen asiaan ei tuo tarvittavia kustannussäästöjä. Esityksessä todetaan myös, että mikäli poliisin toimitiloja ei voitaisi hyödyntää, pyritään hyödyntämään muita valtion omistamia tiloja, jotka ovat vapaina tai vapautumassa toisen viranomaisen käytöstä. Kuten edellä todettiin, poliisin toimitilojen hyödyntämisen osalta asia on selvä, joten olisi luullut, että nämä muut mahdollisesti käytettävissä olevat valtion tilat olisi samassa yhteydessä selvitetty. Esityksessä todetaan, että toimitilakustannukset otetaan huomioon maksuasetuksen valmistelussa tarkemmin kuitenkaan erittelemättä tarkoittaako tämä Maahanmuuttoviraston, poliisin vai kummankin asiakkailta perittäviä maksuja? Lisäksi on aiheellista esittää kysymys siitä, miten paljon kustannuksia voidaan vyöryttää asiakkaiden maksettavaksi? Maahanmuuttoviraston uusi palveluverkosto ei missään nimessä voi johtaa kokonaistaloudellisiin säästöihin. Valtioneuvosto on periaatepäätöksessään valtion toimitilastrategiaksi ( ) linjannut muun muassa, että toimitilaratkaisuja tulisi ohjata kokonaistaloudellisuus, ja että valtion kokonaisetua varmistettaessa tilaratkaisuja ei voida rajoittua tarkastelemaan vain yksittäisen toimijan kannalta. Nyt maksajaksi jää poliisiorganisaatio. Poliisin osalta tilanne muodostuukin kohtuuttomaksi; poliisin kannettavaksi jää toimitilakustannuksia, jotka on osin katettu nimenomaan lupahallinnon tuotolla. Poliisi siis menettää lupatuotot mutta kustannettavaksi jää ulkomaalaislupien hintoihin vyörytettyjä yleiskustannuksia. Poliisivirkoja ei esitetä siirrettäväksi Maahanmuuttovirastoon, mutta kohdassa / Turvapaikka-asiat todetaan, että Maahanmuuttovirastolle siirretään pysyvänä kehyssiirtona vuodesta 2017 alkaen poliisin turvapaikkatutkintaan kohdentuvaa 11 henkilötyövuotta vastaava määräraha eroa/vuosi. Perusteltua olisi jättää kyseiset määrärahat poliisiorganisatioon. Tehtävien siirto ei poista kaikkea ulkomaalaisasioihin liittyvää resurssitarvetta poliisissa. Päinvastoin; hallituksen esitysluonnoksessa (4. Esityksen tavoitteet / 4.1 Taloudelliset vaikutukset) nimenomaan todettiin poliisille jäävän kasvava ulkomaalaisvalvontaan ja maastapoistamistoimintaan liittyvä resurssitarve. Tämä toteama on jäänyt pois nyt lausuttavana olevasta valmiista hallituksen esityksestä. Ulkomaalaisasioihin liittyvän, rikollisuutta ennaltaehkäisevän toiminnan vaikeutuessa syntyy paine merkittävästi tehostaa poliisin paljastavaa toimintaa. Kustannukset siis lisääntyvät poliisissa merkittävästi. Valtioneuvoston linjauksen mukaan toimitiloja koskevissa ratkaisuesityksissä vaihtoehtojen seuraukset tulee arvioida läpinäkyvästi valtioyhteisön ja koko valtiontalouden näkökulmasta. Nyt esitetty ratkaisumalli ei voi olla myöskään valtiontalouden näkökulmasta kokonaistaloudellisin. Lisäksi Maahanmuuttoviraston toimitilakustannukset tulevat lisääntymään muutoinkin, kun tämän muutoksen johdosta joudutaan rekrytoimaan lisää henkilöstöä.

5 5 Toteutuessaan uusi palveluverkosto tarkoittaa palveluverkoston supistumista verrattuna poliisin nykyiseen verkostoon. Valtioneuvosto on edellä mainitussa periaatepäätöksessään linjannut myös, että toimitilojen valinnassa tulee huomioida yhteiskuntavastuullisuus, joihin liittyy toimien vaikutus sosiaalisesti, kansalaisten ja yhdyskunnan sekä työyhteisön kannalta. Tässä merkittävä tekijä on virastojen saavutettavuus. Näihin vaatimuksiin suhteutettuna palveluverkosto tulee olemaan täysin riittämätön. Ja kuten edellä todettiin, tätä puutetta ei tule sähköinen asiointi paikkaamaan. Maahanmuuttovirasto on arvioinut voivansa hoitaa poliisilta siirtyvät tehtävät noin 20 % poliisia pienemmällä henkilöresurssilla. Esityksessä ei tarkemmin avata mihin tämä arvio perustuu? Mainitaan vain automaation hyödyntäminen sekä sähköisen asioinnin lisääminen, jonka osittaista toimimattomuutta on jo edellä kommentoitu kentältä saadun palautteen kautta. Esityksessä mainitut toimintojen keskittämisestä ja hakijoiden henkilökohtaisen asiointitarpeen vähentämisestä saatava mahdollinen tehokkuus ei selitä näinkin suurta henkilöresurssitarpeen vähentymistä. Arvio näyttää perustuvan lähinnä olettamuksiin, joita ei tue se, että Maahanmuuttovirasto on joutunut maahantulotulvan vuoksi rekrytoimaan satoja ylimääräisiä henkilöitä. Tämä tilanne ei ainakaan lyhyellä aikavälillä tule korjautumaan. Vaikutukset viranomaisen toimintaan ja henkilöstövaikutukset: Viranomaisvaikutuksia arvioitaessa tulee kiinnittää huomiota muun muassa siihen, miten muutokset vaikuttavat viranomaisten toimintaan ja menettelytapoihin, viranomaistoiminnan voimavaroihin ja niiden kohdentumiseen, viranomaisten tehtäviin, henkilöstöön, organisaatioon kokonaisuutena ja kustannuksiin. Samalla tulisi arvioida muut yhteiskunnalliset vaikutukset, kuten vaikutukset rikoksentorjuntaan ja turvallisuuteen. Myös näiltä osin vaikutusten arviointi on puutteellista. Esityksen mukaan henkilöstön kouluttamiseen varataan resursseja siirron tapahduttua. Tässäkin tapauksessa henkilöstö aiotaan kouluttaa vasta uudistuksen voimaantultua, ei valmiiksi ennen muutosta. Selvittämättä jää muun muassa seuraavat seikat: Joudutaanko muutosten vuoksi poliisissa uudelleenjärjestämään toimipaikkoja? Miten muutos vaikuttaa poliisin mahdollisuuksiin hoitaa tehtäviään? Kuten esityksessä on todettu, nykyinen järjestelmä on merkittävästi vaikuttanut rikosten ennalta ehkäisyyn ja paljastamiseen. Poliisille tärkeitä tukitoimia ollaan siirtämässä pois samalla kun poliisien lukumäärä laskee merkittäväsi. Poliisin toiminnan kannalta merkityksellistä olisi nyt, että poliisikoulutuksen saaneet henkilöt keskittyisivät tekemään koulutustaan vastaavaa työtä ja toimistohenkilöstö keskittyisi tekemään sille kuuluvia tukitoimia, joita nykyisin varovan arvion mukaan tekee noin 10 % poliisiviroissa toimivista. Uusia, tukitoimintoihin kohdistuvia muutoksia on suunnitteilla. Kaikilla näillä muutoksilla on vaikutusta poliisin organisaatioon kokonaisuutena. Kaiken kaikkiaan poliisin resurssit ovat riittämättömät hoitamaan sille kuuluvat tehtävät asiallisesti. Henkilöstöresurssien tulee ehdottomasti olla asetettujen tehtävien mukaiset.

6 6 Tehokkuutta ei saada htv-vähennyksillä vaan nimenomaan kohdistamalla resurssit oikein; poliisimiehet tekemään poliisin tehtäviä ja toimistohenkilöstö poliisin toimintoja tukevia tehtäviä. Poliisiin jäävän, mutta siirrettäviin tehtäviin sitoutetun henkilöstön asema. Tehtävien siirrolla olisi merkittäviä vaikutuksia siirrettäviä asioita poliisilaitoksilla nyt hoitavaan henkilöstöön, riippumatta siitä kuuluvatko he siirtyvään henkilöstöön vai ei. Vaikka henkilöstön asemaa on linjattu erillisessä, siirron henkilöstöpoliittisia periaatteita koskevassa asiakirjassa, kuuluu henkilöstövaikutusten arviointi ehdottomasti myös hallituksen esitykseen. Arviota ei voida sivuuttaa viittaamalla johonkin toiseen menettelyyn tai asiakirjaan. Miten muutos vaikuttaa poliisin lupapalveluiden ja yleisesti toimistohenkilöstön toimintaan? Esityksessä todetaan lyhyesti, että poliisiin jäävän henkilöstön osalta on sovellettava muita tavanomaisia uudelleenjärjestelyjä. Arvioimatta kuitenkin jää, miten nämä järjestelyt vaikuttavat koko lupapalveluiden toimintaan. Myös näiden järjestelyjen osalta viitataan ylimalkaisesti erilliseen, siirron henkilöstöpoliittisia periaatteita koskevaan asiakirjaan. Tässä yhteydessä tulee huomioida, että monet poliisihallinnon viimeaikaisista uudistuksista ovat kohdentuneet nimenomaisesti toimistohenkilöstön tehtäväkenttään. Myös uusia muutoksia on suunnitteilla. Tätä uudistusten kokonaisuutta tulisi ehdottomasti tarkastella yhdessä; mitkä kokonaisvaikutukset sillä on toimistohenkilöstön tehtäviin ja asemaan. Jo nyt voidaan todeta, että muutokset ovat vähentäneet rajusti ns. rutiinitehtäviä. Vastaavasti asiantuntijatehtävien merkitys on korostunut ja työn vaativuus on kasvanut. Samaan aikaan tapahtuva henkilöstön määrän väheneminen tarkoittaa, että jäljelle jääneen henkilöstön tehtävien vaativuus ja toimenkuvat ovat muuttuneet. Henkilöstövaikutusten osalta voidaan yleisesti todeta, että on arvioitu htv- vaikutukset sekä todettu keinot muutosten toteuttamiseen, mutta arvioimatta on jäänyt todelliset vaikutukset nimenomaan henkilöstön kannalta. Lopuksi: Mikä on lopulta poliisin ydintehtävä? Miten poliittiset päättäjät tulevat määrittämään poliisilain 1 :n sisällön ja tulkinnan? Tässä rinnalla tulee lukea valtioneuvoston selontekoa sisäisestä turvallisuudesta. Siellä peräänkuulutetaan poliisin painopisteiden ja prioriteettien määrittelyä poliittisessa päätöksenteossa. Nyt käsiteltävänä olevan asian yhteydessä voidaan kysyä, onko esillä olevaan prosessiin kuuluva maasta poistaminen poliisin ydintehtävä? Suomen Poliisijärjestöjen Liitto ry Yrjö Suhonen puheenjohtaja Rita Ridanpää lakimies