Arvio kaupunkiseutusuunnitelmien toteuttamisen etenemisestä

Transkriptio

1 LIIKENNE- JA VIESTINTÄMINISTERIÖ OPETUSMINISTERIÖ SOSIAALI- JA TERVEYSMINISTERIÖ TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖ VALTIOVARAINMINISTERIÖ YMPÄRISTÖMINISTERIÖ SUOMEN KUNTALIITTO Arvio kaupunkiseutusuunnitelmien toteuttamisen etenemisestä Huhtikuu 2009

2 Sisällys 1. Kaupunkiseutusuunnitelmien toteuttamisen yleisarvio Maankäytön, asumisen, liikenteen ja palvelujen yhteensovittaminen sekä yhdyskuntarakenteen eheyttäminen Yhteisvastuullinen asuntopolitiikka Palvelujen kuntarajat ylittävien käyttömahdollisuuksien lisääminen Seudut ovat erilaisessa tilanteessa Miten eteenpäin Kaupunkiseutusuunnitelmien toteuttamisen seutukohtaiset arviot Arviointikriteerit Kaikkien seutujen pisteet Helsingin seutu Hämeenlinnan seutu Joensuun seutu Jyväskylän seutu Kokkolan seutu Kotkan seutu Kuopion seutu Lahden seutu Lappeenrannan seutu Länsi-Uusimaa Mikkelin seutu Oulun seutu Porin seutu Porvoon seutu Seinäjoen seutu Tampereen seutu Turun seutu Vaasan seutu Liite 1. Seutujen toiveet valtiolle kaupunkiseutuyhteistyön kehittämiseksi

3 1. Kaupunkiseutusuunnitelmien toteuttamisen yleisarvio Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen (Paras-hankkeen) tavoitteena on elinvoimainen ja toimintakykyinen sekä eheä kuntarakenne. Lisäksi tavoitteena on varmistaa koko maassa laadukkaat ja asukkaiden saatavilla olevat palvelut. Kuntien yhdistämisen ja yhteistoiminta-alueiden luomisen lisäksi tavoitteena on vahvistaa kaupunkiseutujen toimintaedellytyksiä. Tätä tarkoitusta varten puitelaissa on edellytetty kaupunkiseutusuunnitelmien laatimista. Kaupunkiseutusuunnitelman teki kaikkiaan 19 kaupunkiseutua ja laadintaan osallistui 154 kuntaa. Kouvolan ja Länsi-Uudenmaan seudut tekivät suunnitelman vapaaehtoisesti ja lisäksi useilla kaupunkiseuduilla prosessiin osallistui vapaaehtoisia kuntia. Kuntien määrä Suomessa vähentyi vuoden 2009 alussa lukuisten kuntaliitosten kautta ja on tällä hetkellä 348. Näistä kunnista kaupunkiseutusuunnitelmien toteuttamisessa on tällä hetkellä mukana 129 kuntaa, puitelain perusteella 83 ja vapaaehtoisina 46. Kaupunkiseutusuunnitelman laatineilla seuduilla asuu kaksi kolmasosaa Suomen väestöstä ja niiden merkitys koko maan mittakaavassa elinvoiman ja kilpailukyvyn ylläpitämisessä, palvelujärjestelmän toimivuudessa, yhdyskuntarakenteen kehittymisen hallinnassa ja ilmastotavoitteiden saavuttamisessa on huomattava. Kaupunkiseutusuunnitelmat tuli laatia mennessä. Niiden pohjalta tehtiin Kuntaliiton ja ministeriöiden yhteistyönä asiantuntija-arviointi, joka valmistui tammikuussa Arvioinnin loppuraportissa on esitetty seutukohtaiset arviot ja yleisarvio suunnitelmien sisällöstä. Keväällä 2008 järjestettiin viisi alueellista palautetilaisuutta, joissa arviointia ja seutujen tilannetta maankäytön, asumisen, liikenteen ja palvelujen yhteensovittamisessa käytiin yhdessä seutujen kanssa läpi. Tammikuussa 2009 seuduille lähetettiin kysely kaupunkiseutusuunnitelmien toteuttamisen etenemisestä. Tähän raporttiin on koottu kyselyyn perustuva arviointi suunnitelmien toteuttamisen tilanteesta. Kyselyssä on kiinnitetty erityistä huomiota kaupunkiseuduilla käynnistyneisiin konkreettisiin toteuttamistoimiin sekä yhteistyöhön sitoutuneisuuteen. Kouvolan seutua ei tässä arvioinnissa ole käsitelty, koska toteutuneen merkittävän kuntaliitoksen jälkeen lähes koko kaupunkiseutu on yhtä kuntaa. Jo tässä vaiheessa voidaan todeta, että puitelain mukaisten kaupunkiseutusuunnitelmien laatimisvelvoite on saanut seudut arvioimaan uudella tavalla tilannettaan, tavoitteitaan ja toimintatapojaan. Seuduilla on käynnistynyt monia uusia yhteistyöprosesseja, aiempien prosessien tavoitteita on tarkennettu ja niille on etsitty uutta suuntaa. Muutostilanteille tyypillisesti kaupunkiseutusuunnitelmien laatiminen ja niiden toteuttaminen on samalla nostanut esiin myös ongelmia sekä yhteistyötavoissa että yhteistyön sisällössä. Kunta- ja palvelurakenteen taloudellisen elinvoiman turvaaminen pitkällä tähtäimellä on kuntaja palvelurakenneuudistuksen ensisijainen tavoite, ja nykyinen taloustilanteen heikkeneminen nopeuttaa elinvoiman turvaamisen kannalta keskeisten kysymysten pohdintaa, ratkaisujen hakua ja toimeenpanemista. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun puitelain mukaan kunnan tulisi muodostua työssäkäyntialueesta tai muusta taloudellisesti riittävän vahvasta toiminnallisesta kokonaisuudesta. Kaupunkiseutuja koskevien tavoitteiden saavuttamisen kannalta on tärkeää, että kuntarakenne ja yhteistoiminta-alueet tukevat seudun toimivuutta yhtenäisenä työssäkäyntialueena. Tältä pohjalta voidaan parhaalla tavalla ratkaista myös yhdyskuntarakenteen eheyttämiseen, palvelujen saavutettavuuteen ja liikenteen sekä joukkoliikenteen toimivuuteen liittyvät kysymykset. Toinen tärkeä lähtökohta seutuyhteistyölle on kuntien välinen luottamus ja yhteinen näkemys tulevaisuudesta. Ongelmia yhteistyön sujumiselle ja seudullisten ratkaisujen löytämiselle aiheutuu erilaisista toimintakulttuureista, maankäyttö- ja liikennepolitiikasta sekä kuntien välisestä 3

4 kilpailusta. Yhteistyön ja luottamuksen ilmapiirin syntyminen tarvitsee myös aikaa ja yhteistä tietopohjaa. Kaupunkiseutusuunnitelmien toteuttamisen edistymisessä ja vauhdissa on huomattavia eroja eri seutujen välillä, koska eroavaisuudet aikaisemman yhteistyön laajuudessa, määrässä ja tavoissa ovat olleet suuria. Yhteistyö on odotetusti kaikilla seuduilla vaikeaa, mutta jotkut seudut ovat päässeet pidemmälle kuin muut. Pidemmälle ehtineitä tarkastellen voi etsiä suuntaa sille, miten yhteistyön alkumetreillä olevien kannattaisi lähteä liikkeelle ja miten pidemmälle ehtineet voisivat ylittää eteen nousseet esteet. Vaikka kaupunkiseutujen kohtaamat haasteet maankäytön, asumisen, liikenteen ja palvelujen yhteensovittamisessa ovat pitkälti samankaltaisia, tarpeiden suuruusluokka ja sen mukana yhteistyön hallinnan tavat ja keinot vaihtelevat kaupunkiseudun koon, kasvun ja hallinnollisen tilanteen mukaan. Tässä arvioinnissa on otettu näitä eroja huomioon eri tavoin niin arvioinnin tuloksissa kuin jatkotoimenpidesuosituksissakin. Kaupunkiseutusuunnitelmien toteuttamisen etenemisen arvioinnista on vastannut eri ministeriöiden ja Kuntaliiton edustajista koostunut kaupunkiseutusuunnitelmien arviointiryhmä. Arviointiryhmään ovat kuuluneet yliarkkitehti Ritva Laine Kuntaliitosta (puheenjohtaja), erityisasiantuntija Olli T. Alho työ- ja elinkeinoministeriöstä, kaupunkitutkimuspäällikkö Kauko Aronen Kuntaliitosta, neuvotteleva virkamies Kari Haavisto sosiaali- ja terveysministeriöstä, ylitarkastaja Anu Hernesmaa valtiovarainministeriöstä, erityisasiantuntija Eero Hiltunen Kuntaliitosta, liikenneneuvos Petri Jalasto liikenne- ja viestintäministeriöstä, ylitarkastaja Matti Laitio ympäristöministeriöstä, ylitarkastaja Olli Maijala ympäristöministeriöstä, ylitarkastaja Jaana Nevalainen ympäristöministeriöstä, tutkimuspäällikkö Marianne Pekola-Sjöblom Kuntaliitosta, liikenneinsinööri Silja Siltala Kuntaliitosta, ylitarkastaja Olli Voutilainen työ- ja elinkeinoministeriöstä ja ylitarkastaja Anna Yrjölä ympäristöministeriöstä (sihteeri). Arviointiryhmän työtä on ohjannut kaupunkiseutusuunnitelmien seuranta- ja arviointiryhmä. Siihen ovat kuuluneet rakennusneuvos Matti Vatilo ympäristöministeriöstä (puheenjohtaja), erityisasiantuntija Olli T. Alho työ- ja elinkeinoministeriöstä, ylitarkastaja Anu Hernesmaa valtiovarainministeriöstä, liikenneneuvos Petri Jalasto liikenne- ja viestintäministeriöstä, johtaja Leena Karessuo Kuntaliitosta, kulttuuriasiainneuvos Kirsi Kaunisharju opetusministeriöstä, yliarkkitehti Ritva Laine Kuntaliitosta, neuvotteleva virkamies Inga Nyholm valtiovarainministeriöstä, neuvotteleva virkamies Katja Palonen valtiovarainministeriöstä (sihteeri), neuvotteleva virkamies Hannele Savioja valtiovarainministeriöstä ja apulaisosastopäällikkö Reijo Väärälä sosiaali- ja terveysministeriöstä. 4

5 Kuva 1. Kaupunkiseutusuunnitelmien toteuttamiseen osallistuvat kunnat. 1. Helsinki, Espoo, Vantaa, Kauniainen, Hyvinkää, Järvenpää, Kerava, Kirkkonummi, Mäntsälä, Nurmijärvi, Pornainen, Sipoo, Tuusula, Vihti 2. Hämeenlinna, Hattula, Janakkala 3. Joensuu, Kontiolahti, Liperi, Outokumpu, Polvijärvi 4. Jyväskylä, Hankasalmi, Laukaa, Muurame, Petäjävesi, Toivakka, Uurainen 5. Kokkola, Kruunupyy 6. Kotka, Hamina, Miehikkälä, Pyhtää, Virolahti 7. Kuopio, Karttula, Maaninka, Siilinjärvi 8. Lahti, Artjärvi, Asikkala, Hartola, Heinola, Hollola, Hämeenkoski, Kärkölä, Nastola, Orimattila, Padasjoki, Sysmä 9. Lappeenranta, Lemi, Luumäki, Savitaipale, Suomenniemi, Taipalsaari, Ylämaa 10. Lohja, Hanko, Inkoo, Karjalohja, Karkkila, Nummi-Pusula, Raasepori, Siuntio 11. Mikkeli, Hirvensalmi, Ristiina 12. Oulu, Hailuoto, Haukipudas, Kempele, Kiiminki, Liminka, Lumijoki, Muhos, Oulunsalo, Tyrnävä, Yli-Ii 13. Pori, Harjavalta, Huittinen, Kokemäki, Luvia, Merikarvia, Nakkila, Noormarkku, Pomarkku, Ulvila 14. Porvoo, Askola, Myrskylä 15. Seinäjoki, Alavus, Ilmajoki, Jalasjärvi, Kuortane, Kurikka, Lapua 16. Tampere, Kangasala, Lempäälä, Nokia, Orivesi, Pirkkala, Vesilahti, Ylöjärvi 17. Turku, Aura, Kaarina, Lieto, Naantali, Paimio, Raisio, Rusko, Sauvo 18. Vaasa, Kaskinen, Korsnäs, Kristiinankaupunki, Laihia, Maalahti, Mustasaari, Oravainen, Närpiö, Vähäkyrö, Vöyri-Maksamaa 5

6 1.1. Maankäytön, asumisen, liikenteen ja palvelujen yhteensovittaminen sekä yhdyskuntarakenteen eheyttäminen Kaupunkiseutujen maankäytön yhteiseen ohjaamiseen liittyvät tarpeet ja perinteet vaihtelevat eri seuduilla. Useimmilla seuduilla yhteistyö on ollut vähäistä. Maankäytön ja maapolitiikan itsenäisyys koetaan tärkeäksi osaksi kunnallista itsehallintoa ja yhteistyön pelätään rajoittavan kuntien kehittymistä erityisesti keskuskaupungin kehyskunnissa. Tarve maankäytön yhteistyöhön ja yhteensovittamiseen asumiseen, liikenteeseen ja palveluihin nähden on kuitenkin olemassa kaikilla seuduilla ja erityisen merkittävää se on suurimmilla kaupunkiseuduilla. Suunnitelmien laatimisen jälkeen tarve yhteensovittamiselle on entisestään kasvanut ilmastohaasteisiin vastaamisen takia. Kaupunkiseutusuunnitelmien toteuttamisen etenemistä koskevassa arvioinnissa on kiinnitetty huomiota siihen, minkälaisilla suunnitteluvälineillä ja prosessilla maankäytön, asumisen, liikenteen ja palvelujen yhteensovittamista käsitellään ja mitä toteuttamisen ohjelmoinnista on kerrottu. Huomiota on kiinnitetty myös yhdyskuntarakenteen eheyttämisen keinoihin, maapoliittisiin periaatteisiin ja hajarakentamisen ohjaamiseen. Yleisesti voidaan todeta, että yhteensovittamiseen liittyviä näkökohtia ei ole juurikaan konkreettisella tavalla nostettu esille, vaikka sitä on jo arvioinnin aikaisemmissa vaiheissa painotettu. Muutamilla seuduilla on päädytty merkittäviin kuntarakenteellisiin muutoksiin, joiden johdosta seudun ydinalueet ovat nykyisin yhdessä kunnassa. Tällaisia merkittäviä kuntaliitoksia on tapahtunut Kouvolan lisäksi erityisesti Jyväskylän, Seinäjoen, Lappeenrannan, Kokkolan ja Joensuun seuduilla. Vaikka näissäkään tilanteissa maankäytön, asumisen, liikenteen ja palvelujen yhteensovittamiseen ja yhdyskuntarakenteen kehittymiseen liittyvät haasteet eivät ole vähäisiä, ovat edellytykset maankäytön kokonaisuuden seudulliselle ohjaamiselle oleellisesti parantuneet. Yhteensovittamisen ja yhteisen ohjaamisen kompastuskivi on tavallisesti kuntien välinen kilpailu ja lyhyen aikavälin hyötyjen tavoittelu koko seudun menestymisen kustannuksella. Pitkäänkään jatkunut yhteistyön rakentaminen ei riitä tilanteessa, jossa yksittäisten kuntien intressit ovat vahvoja. Lähes kaikilla kaupunkiseuduilla on vireillä tai käynnissä jonkinlaista maankäytön seudulliseen ohjaamiseen liittyvää suunnittelua. Ainoastaan Porvoon seutu ei ole pitänyt tällaisen suunnittelun käynnistämistä tarpeellisena, vaan pitää maakuntakaavaa riittävänä ohjaamisen ja yhteensovittamisen välineenä. Vaasan seudulla rakenteellisten muutosten ja maankäytön seudullisen ohjaamisen tarvetta on lähdetty uudelleen kartoittamaan. Useimmat seudut ovat lähteneet laatimaan rakennemallia, johon eri tavoin nivoutuu liikennejärjestelmäsuunnittelu, asuntopoliittinen ohjelmointi ja seudullinen palvelurakenteen tarkastelu. Ongelmana usealla kaupunkiseudulla on, että näiden välisiä yhteyksiä ei ole tuotu kaupunkiseutusuunnitelmassa esiin, vaan vaikuttaa siltä, että muuhun suunnitteluun / ohjelmointiin lähdetään maankäytön rakennemallityön jälkeen. Yhteen sovittavasta tarkastelusta on syytä nostaa erityisesti esille Tampereen kaupunkiseutu, missä rakennemalliin kytkettynä on valmisteltu asuntopoliittista ohjelmaa, liikennejärjestelmäsuunnitelmaa, hyvinvointipalvelujen palveluverkkosuunnitelmaa, ilmastostrategiaa ja elinkeinostrategiaa. Näille seudullisille hankkeille on hyväksytty yhteinen tavoitteisto sekä kriteerit rakennemallivaihtoehtojen arvioimista varten. Joensuun seudulle on viime vuoden lopulla hyväksytty Oulun seudun jälkeen toisena kaupunkiseutuna yhteinen yleiskaava. Esimerkiksi Lahden, Seinäjoen ja Mikkelin seuduilla rakennemallityö kytkeytyy tiiviisti maakuntakaavoitukseen. Kaupunkiseutusuunnitelmien arvioinnissa kiinnitettiin edellisessä vaiheessa erityisesti huomiota toteuttamisen seudullisen ohjelmoinnin tarpeeseen ja hajarakentamisen ohjaamisen keinoihin. Näihin kysymyksiin on edelleen vastattu melko ylimalkaisesti. Suunnitelmien toteutumisen kannalta tärkeään yhteiseen maapolitiikkaan ei ole kovin laajalti poliittista tahtoa paneutua seudullisena kysymyksenä. Hajarakentamisen ohjaamisen osalta on useimmiten viitattu pelkästään käynnissä olevaan rakennemallityöhön tai rakennusjärjestyksiin. Kuitenkin yhteinen yleiskaava tai rakennemalli, jonka taustalta ei löydy yhteistä maankäyttöpolitiikkaa, toimii huonosti maankäytön ohjausvälineenä. Yhteistyö jää helposti pelkiksi asiakirjoiksi, joihin ei ole sitouduttu ja joilla ei pystytä ylittämään kuntien välistä kilpailua. 6

7 Kaupunkiseutusuunnitelmien todellisista vaikutuksista yhdyskuntarakenteen eheytymiseen on tässä vaiheessa vaikeaa tehdä kovin pitkälle meneviä johtopäätöksiä. Tätä kysymystä voidaan arvioida seudullisten rakennemallien / yleiskaavojen sisällön ja vaikutusten arviointien sekä suunnitelmien toteuttamisen ohjelmoinnin täsmentyessä. Tässä vaiheessa on mahdollista tarkastella lähinnä sitä, minkälaisia edellytyksiä käynnissä olevat prosessit luovat yhdyskuntarakenteen eheytymiselle. Myös Paras-arviointitutkimusohjelman (ARTTU) avulla saadaan systemaattista ja vertailukelpoista tietoa hankkeen aiheuttamista muutosprosesseista Yhteisvastuullinen asuntopolitiikka Asumista on käsitelty vastauksissa niukasti. Kaikki kaupunkiseudut ovat kuitenkin jossain määrin pohtineet asumiseen liittyvää yhteistyötä. Useimmilla seuduilla asumisen ohjelmointia ollaan vasta aloittamassa, eikä konkreettisista toimenpiteistä ole vielä sovittu. Muun muassa Turun, Kotkan, Länsi-Uudenmaan ja Lappeenrannan seutujen vastaukset eivät kerro tarkemmin seudullisen asumisen yhteistyön tilanteesta tai toteutettavista toimenpiteistä. Myönteistä kuitenkin on, että yhteisen asuntopoliittisen ohjelman laatimisesta on sovittu. Vaikka asumisen yhteistyö on monelta osin vasta tulevaisuudessa tarkentuvien toimenpiteiden varassa, voi usean seudullisen asuntopoliittisen ohjelman odottaa valmistuvan vielä kuluvan vuoden aikana. Aiempi yhteistyöhistoria näkyy myös kaupunkiseutusuunnitelmien toteuttamisessa. Ne seudut, joilla yhteistyötä on tehty jo aiemmin, ovat edenneet suunnitelmien toteuttamisessa ja pystyneet sopimaan konkreettisista toimenpiteistä, joilla asumisen yhteistyötä toteutetaan. Esimerkiksi Helsingin seudun MAL toteuttamisohjelmassa on määritelty asuntopolitiikan sisältöjä ja tavoitteita sekä asetettu seutua koskevat määrälliset asuntotuotantotavoitteet kunnittain. Lisäksi seudulla on solmittu valtion ja seudun kuntien välinen aiesopimus asunto- ja tonttitarjonnan lisäämisestä, mutta tosiasiallinen sitoutuminen sen toteuttamiseen näyttää tällä hetkellä osin epävarmalta. Myös Joensuun seudulla on esitetty useita yksilöityjä toimia asumisen yhteistyön kehittämiseksi. Näitä ovat muun muassa seudullinen korjausneuvontapalvelu ja vuokraasuntojen haun yhteisen sähköisen järjestelmän kehittäminen. Sähköistä vuokranhakujärjestelmää kehitetään myös Porin seudulla, jossa on käynnistynyt lisäksi olemassa olevaa asuntokantaa kehittävä kuntien yhteinen hissiprojekti. Lahden seudulla asumisen yhteistyö on käynnistynyt seudullisen asuntostrategian valmistelulla. Strategiaan on tarkoitus sisällyttää sosiaalisen asumisen tuotantotavoitteet ja erityisryhmien asumisen tavoitteet. Tämän lisäksi Lahden seudulla ollaan käynnistämässä kuntien vuokrataloyhtiöiden yhteistyötä, ja maaliskuun alusta lähtien Lahti on hoitanut muutaman ympäristökunnan asumisen viranomaistehtävät. Erityisryhmien asumiseen liittyvän yhteistyön tarve on tunnistettu muun muassa Tampereen ja Jyväskylän seuduilla. Osalla seuduista asuntopolitiikka on ymmärretty lähinnä vain uustuotantoon sekä valtion asuntorahoitukseen kytkeytyviksi toimiksi ja tehtäviksi kuten Hämeenlinnan seudulla. Toisaalla taas asumisen yhteistyötä käsitellään osana maankäytön suunnittelua. Oulun seudulla asumisen tarkastelu tapahtuu maankäytön toteuttamisohjelman kautta, ja painottuu uusien asuntoalueiden sijainnin ja rakentamisen määrän osoittamiseen. Porvoon seudulla taas asumisen suunnittelun haasteisiin pyritään vastaamaan maakuntakaavan avulla. Joillakin seuduilla asuntopoliittinen suunnittelu on keskeisesti jo aiemmin sovitun seudullisen asuntopoliittisen ohjelman varassa. Näiden ohjelmien ajankohtaisuus, vaikuttavuus ja kuntien sitoutuneisuus niiden toteuttamiseen jäävät vastausten perusteella epäselviksi. Asumisen yhteistyön kehittäminen on tarpeellista kaikilla kaupunkiseuduilla. Tietyt haasteet, kuten väestön ikääntyminen ja erityisryhmien asumisen järjestäminen, ovat kaikille yhteisiä, ja erityisesti näissä olisi pystyttävä ylittämään yhteistyön esteet ja nähtävä sen hyödyt. Seutujen tarpeet yhteisen asuntopolitiikan ja sitä toteuttavien toimenpiteiden suhteen vaihtelevat. Asumisen yhteistyön tarpeisiin keskeisesti vaikuttava tekijä on seudun väestökehitys, joka taas heijastuu asuntomarkkinatilanteeseen. Kasvavien kaupunkiseutujen toimenpiteet ja vaatimukset yhteisvastuullisessa asuntopolitiikassa ovat toiset, kuin väestömäärältään vakiintuneilla tai taantuvilla seuduilla. Kasvavilla seuduilla toimenpiteiden monipuolisuus korostuu, kun taas väestöltään vähenevillä alueilla keskeinen yhteistyön tarve on usein vanhusten ja erityisryhmien asumisen järjestämisessä. 7

8 Kuntien välinen kilpailu asukkaista näyttää vaikeuttavan erityisesti asumisen yhteistyötä. Vaikuttaakin siltä, että osalla seuduista ei ole päästy keskinäisen kilpailun yli edes siinä määrin, että pystyttäisiin asettamaan ajallinen tavoite yhteisen asuntopoliittisen ohjelman syntymiselle, jolloin seudun kuntien todellinen valmius asumisen yhteistyöhön jää arvailujen varaan. Useilla kaupunkiseuduilla asuminen nähdään myös keskeisesti kuntakohtaisena asumisen sijoittamiskysymyksenä eikä asumisen yhteistyö kasva yhteisestä seudullisesta näkemyksestä. Tällöin asumisen linkittyminen osaksi kaupunkiseudun elinkeinopolitiikkaa ja alueen kehittämisen kokonaisuutta jää ohueksi, ja kuntien todellinen sitoutuminen yhteiseen asuntopolitiikkaan ja yhteisiin tavoitteisiin jää epäselväksi Palvelujen kuntarajat ylittävien käyttömahdollisuuksien lisääminen Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen eräs keskeinen tavoite on parantaa maankäytön, asumisen ja liikenteen yhteensovittamista sekä palvelujen käyttöä kuntarajat ylittäen erikseen nimetyillä kaupunkiseuduilla. Kuntarajat ylittävä palvelujen käyttö on pääsääntöisesti ollut jo aiemmin kuntalaisille vapaata kulttuuri- ja liikuntapalveluissa sekä opetuspalveluissa perusopetusta lukuun ottamatta. Perusterveydenhuollossa, sosiaalitoimessa ja perusopetuksessa palvelujen käyttö ei sen sijaan ole ollut vapaata, vaan se perustuu kuntien välisiin sopimuksiin. Sopimukset ovat yleensä yksittäisten kuntien välisiä, useita kuntia käsittävät sopimukset ovat harvinaisempia. Kaupunkiseutusuunnitelmien laatimisvelvoitteella pyritään nimenomaan lisäämään palvelujen käyttömahdollisuuksia useita kuntia käsittävillä kaupunkiseuduilla. Kunnat ovat nähneet palvelujen rajat ylittävässä käytössä keskeisenä ongelmana kustannustenjaon kuntien välillä. Vapaasti hakeuduttavissa palveluissa palvelun sijaintikunta, usein keskuskaupunki, kantaa päävastuun palvelun järjestämisestä koituvista kustannuksista, vaikka naapurikuntien asukkaat käyttäisivät palvelua runsaastikin. Hyvänä esimerkkinä sovitusta kustannustenjaosta toimii pääkaupunkiseudun kuntien välinen sopimus kuntarajojen yli tapahtuvan lukiokäynnin kustannusten jakamisesta. Kustannustenjakoon liittyvät asiat hankaloittavat myös kuntien välistä sopimista perusopetuksen ja perusterveydenhuollon sekä sosiaalitoimen palvelujen käytöstä, mikäli palvelujen sisältöä ja tuottamiskustannuksia ei ole selvitetty. Tärkeässä asemassa niin seudullisen palvelurakenteen tehostamisessa kuin palvelujen seudullisten käyttömahdollisuuksien parantamisessa on palvelujen tarkastelu seudullisena kokonaisuutena ja erityisesti yhdessä muun maankäytön ja liikenteen seudullisen tarkastelun kanssa. Tähän soveltuvia välineitä ovat esimerkiksi seudulliset palveluverkkoselvitykset ja -suunnitelmat. Useilla seuduilla palvelurakenteen tarkastelu on liitetty kiinteästi rakennemallityön yhteyteen. Esimerkiksi Tampereen seudulla palveluverkkoselvitystä ja -suunnitelmaa on tehty samanaikaisesti ja vuorovaikutteisesti maankäytön ja liikennejärjestelmän suunnittelun kanssa. Kuten ensimmäisen vaiheen arvioinnissa todettiin, monia perusterveydenhuollon ja sosiaalitoimen yhteistoiminta-alueita suunnitellaan kaupunkiseuduilla ilman keskuskaupunkia, mikä ei muodosta hyvää pohjaa palvelujen rajat ylittävälle käytölle ja suunnitellut yhteistoiminta-alueet eivät tue puitelain tavoitetta kuntarajat ylittävän palvelujen käytön parantamisesta. Sosiaali- ja terveyspalvelujen arvioinnissa on painotettu kaupunkiseudun yhtenäisyyttä tukevia, merkittäviä kuntaliitoksia. Huomiota on kiinnitetty myös kuntarajat ylittäviin, seudullista kokonaisajattelua tukeviin palvelujen yhteiskäyttömahdollisuuksiin, vaikka kuntaliitoksia ei olisikaan tehty. Esimerkiksi Etelä-Karjalan sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymää, johon Lappeenrannan seutu kuuluu, voidaan pitää merkittävänä kuntarajat ylittävän palvelujen käytön mahdollistamisen kannalta. Arvioinnissa on kiinnitetty huomiota myös sosiaali- ja terveydenhuollon yhtenäisyyden parantamiseen. Edelliseen kaupunkiseutusuunnitelmien arviointikierrokseen verrattuna sosiaali- ja terveydenhuoltopalvelujen kuntarajat ylittävissä käyttömahdollisuuksissa ei ole tapahtunut merkittävää parantumista. Yleisenä huomiona voi todeta, että ainoastaan muutamalla kaupunkiseudulla palvelujen käyttöä arvioidaan aidosti seudullisena kokonaisuutena. Useimmilla kaupunkiseuduilla on tapahtunut sellaisia rakenteellisia uudistuksia, joilla on vaikutuksensa myös sosiaali- ja terveyspalveluihin. On saatu aikaan kuntaliitoksia tai yhteistoiminta-alueita, useilla seuduilla molempia. Ongelmana pääsääntöisesti on se, että kuntaliitokset ja yhteistoiminta-alueet ovat seudullisesta näkökulmasta suppeita, ja monissa 8

9 tapauksissa ne saattavat jopa luoda lisää raja-aitoja aiempaan tilanteeseen verrattuna palvelujen kuntarajat ylittävän käytön näkökulmasta. Joillakin seuduilla joku tai jotkut keskeisistä kunnista ovat jääneet yhteistyön ulkopuolelle. Päivähoitopalveluissa on joillakin kaupunkiseuduilla sovittu rajat ylittävästä palvelujen käytöstä jo ennen suunnitteluvelvoitetta. Esimerkiksi Jyväskylän seudulla päivähoitoon on voinut hakeutua kuntarajat ylittäen jo vuodesta 2006 lähtien. Kaupunkiseutusuunnitelmien laatimisen yhteydessä päivähoito on näyttäytynyt palveluna, jossa seudullisia ratkaisuja on etsitty ja monissa tapauksissa päivähoidon rajat ylittävästä palvelujen tarjoamisesta on vähintäänkin tehty aiesopimus. Perusopetuspalveluissa lähtökohtana on, että ne ovat lähipalveluja eli että lapset käyvät koulua lähellä asuinpaikkaansa. Kaupunkiseuduilla tarve kuntarajat ylittävään palvelujen käyttöön perusopetuksessa on tästä lähtökohdasta merkittävä lähinnä kuntien raja-alueilla, ja vaatii kuntien yhteistyötä erityisesti raja-alueiden maankäytön ja liikenteen, erityisesti joukko- ja kevyen liikenteen yhteyksien suunnittelussa. Raja-alueiden yhteissuunnittelun edistymisestä on kaupunkiseuduilla jo jonkin verran kokemuksia ja uusia laajempiakin kokeiluhankkeita on lähdössä liikkeelle. Useilla seuduilla jatkokehittämisen kannalta haasteita luovana kehityspiirteenä voidaan pitää sitä, että kaupunkiseudun kuntaliitokset ja yhteistoiminta-alueet suuntautuvat keskuskaupungista poispäin. Tilanne voi useissa tapauksissa johtua kehyskuntien ja keskuskaupungin välisestä luottamuspulasta, eikä se edistä palvelujen yhteiskäyttöä. Tilanne voi muodostua hankalaksi myös silloin, kun kaupunkiseudulle on luotu useita yhteistoiminta-alueita. Esimerkiksi Lahden seudulla perusterveydenhuoltoa järjestetään neljässä eri rakenteessa. Tällöin on olemassa vaara, että sosiaali- ja terveyspalvelujen yhteiskäyttö paranee yhteistoiminta-alueiden sisällä, mutta yhteistoiminta-alueiden ja suurten kuntien välinen yhteiskäyttö voi loppua jopa kokonaan. Yleispiirteisesti kaupunkiseutusuunnitelmista voidaan todeta, että palvelukokonaisuudet, joissa yhteiskäyttö on mahdollista, ovat suppeita. Yleisimmin esiintyy perusterveydenhuollon yhteispäivystys, joka lienee usein järjestetty yhdessä jo ennen Paras-hanketta. Uudistuksessa laajemmin tavoitteena ollut sosiaali- ja terveydenhuollon yhtenäisyys ei juurikaan näy kaupunkiseutusuunnitelmissa, eli yhteiskäyttö on pääsääntöisesti mahdollista ainoastaan yksittäisissä palvelukokonaisuuksissa. Kaupunkiseutujen sosiaali- ja terveyspalvelujen kehityksen kannalta epäyhtenäiset rakenteet ovat vähintäänkin hidaste jatkotyölle. Alueellisen yhtenäisyyden näkökulmasta keskeinen uhka onkin, miten epäyhtenäisiksi ja osittain päällekkäisiksi muodostuvat rakenteet tulevat vaikuttamaan palvelujen yhtenäisyyden ja saumattomuuden kehittämisessä. Myös esimerkiksi hoitoketjujen toimivuus sekä alueen yhtenäinen kehittäminen voivat hankaloitua Seudut ovat erilaisessa tilanteessa Kaupunkiseutusuunnitelmissa mainittujen yhteistyösuunnitelmien ja -ohjelmien laadinta on pääsääntöisesti käynnistynyt seuduilla. Yhteistyön suunnittelu on siten käynnissä lähes kaikilla kaupunkiseuduilla, mutta harvalla seudulla on vielä siirrytty suunnitelmien laadinnasta niiden toteuttamiseen, jolloin todellinen sitoutuminen yhteistyöhön punnitaan. Useimmilla seuduilla yhteistyö on organisoitu, mutta on myös seutuja, joilla yhteistyörakenteet ovat heikkoja ja yhteistyön seuranta järjestämättä. Kaupunkiseutusuunnitelmien toteutumisen etenemistä on syytä tarkastella myös seutujen suuruuden ja kuntarakenteessa tapahtuneiden merkittävien strategisten muutosten näkökulmasta. Metropolialue Helsingin työssäkäyntialue on Suomen ainoa metropolialue. Helsingin seudun 14 kunnan osuus Suomen väestöstä on noin neljännes, kansantuotteesta kolmasosa. Metropolialueen kansainvälisen kilpailukyvyn ja tasapainoisen kehityksen varmistaminen on tärkeää koko maan kansanta- 9

10 louden suotuisalle kehittymiselle ja hyvinvoinnille. Hallitus on tämän takia käynnistänyt metropolipolitiikan seudun erityiskysymyksiä varten. Helsingin seudun työssäkäyntialue on merkittävästi kaupunkiseutusuunnitelma-alueeseen kuuluvia 14 kuntaa laajempi. Yhteistyön kehittämisen tarve onkin nostettu esille Porvoon ja Lohjan seutujen suuntaan. Myös Lahden seutu on tuonut esille kytkennän Helsingin metropolialueeseen. Metropolialuetarkasteluun on syytä liittää vielä ainakin Hämeenlinnan seutu. Länsi- Uudenmaan kaupunkiseutusuunnitelman toteuttaminen on ollut pysähdyksissä ja käynnistynyt nyt uudelleen. Porvoon seutu taas ei nykymuodossaan muodosta suunnittelun kannalta mielekästä kokonaisuutta ja sen suunnittelua tulisikin tarkastella metropolialueen yhteydessä. Helsingin seudun yhteistyön sujuvuuteen kiinnitetään erityistä huomiota kunta- ja palvelurakenneuudistuksen etenemisessä. Kaupunkiseutusuunnitelman toimeenpanon eteneminen on tärkeää metropolipolitiikan tavoitteiden toteutumiselle. Metropolialueen erityispiirteitä on alueen laajuus, väestömäärä, toimijoiden lukumäärä ja se, että työssäkäyntialueeseen kuuluu myös suhteellisen itsenäisiä pienempiä kaupunkikeskuksia omine työssäkäyntialueineen. Tämä on kokonaisuuden hallinnalle ja yhteistyön käytännön organisoimiselle suuri haaste, joka vaatii tähän sovitettuja erityisratkaisuja. Suuret kaupunkiseudut Muita suurimpia kaupunkiseutuja (Jyväskylä, Kuopio, Lahti, Oulu, Tampere ja Turku) on arvioinnissa käsitelty osin omana luokkanaan. Metropolialueen lisäksi myös niillä on yhä suurempi merkitys koko Suomen kansainvälisen kilpailukyvyn ylläpitämisen kannalta. Ne ovat vahvasti kasvavia isoja kaupunkiseutuja, joilla yhdyskuntarakenteen hallintaan ja kaupunkiseudun toimivuuteen liittyvät tarpeet ovat suurimpia. Niissä korostuu kokonsa takia monipuolisen ja korkeatasoisen joukkoliikenteen järjestämisen mahdollisuus ja tarve. Näillä suurimmilla kaupunkiseuduilla yhteistyön tämänhetkinen tilanne ja ajankohtaiset haasteet näyttävät vaihtelevan. Lahden ja Tampereen seudut etenevät tällä hetkellä toteuttamisessa kohtuullisen hyvin. Lahden seudulla hyväksi koetusta yhteen sovittavasta rakennemallityöstä on jo pitkäaikaista kokemusta ja parhaillaan vireillä oleva rakennemallin tarkistaminen kytkeytyy tiiviisti maakuntakaavoitukseen ja Lahden oman yleiskaavan tarkistukseen. Myös yhteisvastuullisen asuntopolitiikan haasteisiin on tartuttu. Tampereen seudun laaja-alaisen suunnitelman toteuttaminen on käynnistynyt vauhdikkaasti ja hyvin organisoituna. Jyväskylän seudun yhteistyötilannetta parantaa huomattavasti alueella toteutunut merkittävä strateginen kuntaliitos. Kuopion seudulla yhteistyötä on haluttu laajentaa koskemaan koko toiminnallista kaupunkiseutua. Alueella toteutettu aikaisempi yhteistyö on ollut niukkaa. Kaupunkiseudun toimivuuden ja koko seudun kehityksen kannalta on tärkeää, millä tavalla Kuopio Siilinjärvi-ydinalueiden suunnittelussa päästään eteenpäin. Kaupunkiseudun kuntien yhteistyön kannalta huolestuttavaa on Oulun seudulla tapahtunut kehitys, missä pitkään jatkunut yhteistyön rakentaminen on vaikeutunut kuntien välisen kilpailuasetelman johdosta. Tämä kertoo osaltaan kuntien kilpailun vahvuudesta ja yhteisiin suunnitelmiin sitoutumisen heikkoudesta silloin, kun lyhyen aikavälin kuntakohtaiset edut ovat houkuttelevia. Onkin syytä kysyä, onko samanlainen kehitys todennäköistä muilla seuduilla, joilla vaikeiden asioiden seudullisessa käsittelyssä ei olla vielä yhtä pitkällä eikä todellista sitoutumista yhteistyöhön ole ongelmatilanteissa koeteltu. Oulun ohella luottamuspula näkyy Turun seudun kehityksessä, missä kuntaliitoksia ja yhteistoiminta-alueita koskevat ratkaisut eivät tue koko työssäkäyntialueen kehitystä. Kuntaliitoksen jälkeen Puitelain suunnitteluvelvoitteen piirissä olevista kaupunkiseuduista merkittäviä kuntaliitoksia on Jyväskylän lisäksi tapahtunut Seinäjoella, Lappeenrannassa, Joensuussa, Kouvolassa ja Kokkolassa. Kuntaliitokset ovat olennaisesti parantaneet edellytyksiä johdonmukaiselle ja koordinoidulle maankäyttöpolitiikalle, yhdyskuntarakenteen eheyttämiselle sekä asuntopolitiikan 10

11 kehittämiselle. Hämeenlinnan seudulla on tapahtunut liitoksia, joissa seudun reunakuntia on liittynyt keskuskaupunkiin, mutta yhtenäisen keskustaajaman kannalta olennaiset kehyskunnat eivät ole mukana liitoksessa. Turun seudun tapaan tällaisten kuntaliitosten merkitys puitelain tavoitteiden edistämisen kannalta on vielä epäselvä, vaikka ne tukevat kuntarakenteen kehittymistä parempaan suuntaan ja ovat johtamassa vielä yhtenäisempään kuntarakenteeseen kaupunkiseudulla. On syytä kuitenkin muistaa, että kuntaliitokset eivät vielä poista yhdyskuntarakenteen eheyttämiseen ja erityisesti maankäytön ja liikenteen yhteensovittamiseen liittyviä haasteita. Tässä suhteessa on tärkeää, miten nopeasti koko seudulla sitoudutaan koko alueen elinvoiman ja kestävän kehityksen kannalta yhteisiin ratkaisuihin "kyläpolitikoinnin" sijaan. Muut kaupunkiseudut Muista kaupunkiseuduista Porin, Kotkan ja Mikkelin seuduilla on käynnissä rakennemallityö pääosin nykyisen kuntarakenteen pohjalta. Seudut etenevät yhteistyössään erilaisella vauhdilla ja paikallisin painotuksin. Vaasan seudulla on lähdetty kokonaan uudelleen tarkastelemaan kaupunkiseudun yhteistyötä laajan selvitystyön kautta. Kaupunkiseutusuunnitelmien toteuttamisen edistymistä ja tavoitteisiin pääsemistä arvioitaessa on samalla tarkasteltava sitä, mistä edistymisen nopeus tai hitaus seudulla kertoo. Hitaamman etenemisen perusteltuna lähtökohtana voi olla se, että haetaan aktiivisesti syvempää luottamuksen ja yhteistyön pohjaa ja riittävästi tietoa ennen kuin edetään konkreettisiin toimenpiteisiin. Toisaalta hitaan etenemisen taustalla voi olla myös vahva epäluottamusasetelma, vähäinen todellinen tahto yhteistyöhön tai kyvyttömyys päästä eteenpäin Miten eteenpäin Puitelain vauhdittamana seuduilla on käynnistynyt monenlaisia yhteistyöprosesseja, jotka laajuudeltaan ja syvyydeltään vaihtelevina avaavat myös uusia näkymiä kaupunkiseutujen kehittämisessä. Voidaan kuitenkin todeta, että jo tehty tai suunnitteilla oleva yhteistyö näyttää keskittyvän niille osa-alueille, joilla yhteisen näkemyksen löytämisen on ennakoitu olevan mahdollista. Esimerkiksi seudun yleispiirteisen rakennemallin tai yleiskaavan laadinta on nähty mahdolliseksi, kunhan sen sisällön ei katsota liiaksi ohjaavan tai rajoittavan kuntien toimintaa. Sen sijaan yhteistyössä on usein ohitettu ne alueet, jotka tuntuvat vaikeilta, kuten yhteinen maapolitiikka tai yhteisvastuullinen asuntopolitiikka. Helpommasta päästä asiaan tarttuminen ja edes jostain yhteisymmärrykseen pääseminen on koettu seuduilla epäilemättä poliittisesti perustelluksi valinnaksi. Ongelmaa ei olisi, jos helpommat asiat toimisivat portaina vaikeampiin. Näin ei näytä kuitenkaan käyvän. Kun yhteistyön ulkopuolelle jää osa-alueita, jotka ovat edellytyksiä muissa asioissa onnistumiselle, epäonnistutaan ja turhaudutaan. Kuntien omaehtoiseen yhteistyöhön ja valintoihin perustuvassa toimintamallissa on luottamuksen ilmapiirin rakentuminen avainasemassa. Luottamuksen syntymisessä tärkeänä kysymyksenä on keskus- ja kehyskuntien erilaisen toiminta- ja päätöksentekokulttuurin huomioon ottaminen asioiden valmistelussa. Keskuskaupunkien ja kehyskuntien erilaiset taustat ja ristiriitaiset tavoitteet ovat johtaneet monilla seuduilla luottamuspulaan ja heikkoon sitoutumiseen yhteisiin suunnitelmiin. Keskuskaupungissa on totuttu hoitamaan asioita suuremmalla asiantuntijakoneistolla ja virkamiesvaltaisemmin. Pienissä kunnissa kunnallispoliitikoilla on suurempi rooli. Kehyskunnassa koetaan helposti, että yhteistyö merkitsee keskuskaupungin toimintatapojen levittäytymistä ympäröiviin kuntiin sellaisenaan ja tätä vierastetaan. Toinen tärkeä tekijä luottamuksen syntymiselle ja suunnitelmien toteuttamiselle on riittävä tiedollinen pohja ja asioiden vuorovaikutteinen käsittely. Ongelmana on usein, että asioista viime kädessä päättävät luottamushenkilöt eivät ole tarpeeksi mukana seudullisen yhteistyön tavoitteiden asettamisessa ja suunnitelmien laadinnassa. Siihen, mitä ei tunne, tiedä eikä koe omakseen, ei voi helposti sitoutua. Tämä korostaa riittävän laajan ja monipuolisesti tuotetun ja havainnollisen tiedon sekä asioiden vuorovaikutuksellisen käsittelyn merkitystä seudun yhteistyöprosesseissa. 11

12 Seudullisen yhteistyön kehittäminen maankäytössä, asumisessa, liikenteessä ja palvelujen järjestämisessä on vaativa oppimisprosessi. Olennaista on kestävän strategisen muutoksen aikaansaaminen. Yhteistyön vaikuttavuus on kiinni sekä yhteistyötavoista että yhteistyön sisällöstä. Tulisi löytää menettelyt, joilla seutujen kunnat saataisiin näkemään omalla seudullaan yhdyskuntarakenteen toteuttamisen hallinnan ja eheyttämisen tuomat yhteiset edut niin asumisen, liikenteen kuin palvelujenkin järjestämisen näkökulmasta. Yhteistyössä tulisi jatkossa selkeämmin nostaa esiin ne kysymykset, joiden ratkaisemista tarvitaan todellisten kestävien muutosten saavuttamisessa. Painopisteen tulisi olla maankäyttöpolitiikassa, yhteisvastuullisessa asuntopolitiikassa ja hajarakentamisen seudullisessa ohjauksessa, joissa kuntien väliset politiikkaerot ja toisaalta kuntien välinen kilpailu tulevat voimakkaimmin esiin. Yhteisten tavoitteiden ja toimintatapojen löytäminen näissä kysymyksissä on tie yhdyskuntarakennetta eheyttävien suunnitelmien sekä maankäytön ja liikenteen yhteen sovittavien toteuttamisohjelmien laatimiseen. Palvelujen järjestämisessä vastaavia kriittisiä kynnyskysymyksiä ovat muun muassa kehyskuntien solidaarisuus keskuskaupungin vastuulle jäävissä syrjäytymisongelmissa ja keskuskaupungin suhtautuminen kehyskuntien pelkoon lähipalvelujen menettämisestä. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen suunnitteluvaiheen loppuarvioinnissa (Valtiovarainministeriön julkaisuja 11/2009) pidetään kaupunkiseutusuunnitelmien osalta tärkeänä vahvistaa seudun kuntien välisen yhteistyön toimeenpanoa tukevia toimenpiteitä ja nähdään kolme kehittämisen vaihtoehtoa: 1. Annetaan kaupunkiseutujen kehittyä omilla ja itselleen perustelluilla valinnoilla 2. Annetaan kaupunkiseutulaki, jossa määritellään minimiehdot yhteistyölle 3. Luodaan kaupunkiseutusopimuskäytäntö, jossa osapuolina ovat esimerkiksi valtio, kaupunkiseutujen kunnat ja maakuntien liitot. Uudistuksen suunnitteluvaiheen loppuarvioinnissa luonnehditaan näitä vaihtoehtoja seuraavasti: "Yksi vaihtoehto on antaa toteutusvalta kaupunkiseuduille itselleen. Tällöin kaupunkiseutujen keskuskaupunki ja ympäristökunnat tekevät yhteistyötä asioissa, joissa ne katsovat sen tarpeelliseksi ja mahdolliseksi. Toinen vaihtoehto on lainsäädännöllinen keino, jossa määritellään yhteistyön minimiehdot. Yhteistyön hallinto näyttäisi olevan tarkoituksenmukaista organisoida peruskuntalähtöisesti. Erityisen seutuhallintokäytännön luominen on ongelmallista, koska tällöin luodaan ylimääräistä hallintotasoa. Kokemukset esimerkiksi seutuhallintokokeilusta eivät ole olleet erityisen onnistuneita, koska sen yhteydessä luotiin hallintorakenteita, joille kunnat eivät luovuttaneet juurikaan tehtäviä. Kolmantena vaihtoehtona on kaupunkiseutusopimusten luominen. Tämä mahdollistaisi neuvottelujen kautta niin kaupunkiseutujen tahtotilan kuin valtion toimijoiden intressien huomioonottamisen. Sopimuksen tulisi olla eri osapuolia sitova ja siihen tulisi sisällyttää paitsi tavoitetila elinvoimaisesta, toimintakykyisestä ja palveluita turvaavasta kaupunkiseudusta, myös tätä tukevia konkreettisia toimenpiteitä. Näistä syistä sopimuskäytäntö olisi tämän arvioinnin aineiston perusteella tarkoituksenmukaisin vaihtoehto." Seuraavassa kaupunkiseutusuunnitelmien arviointiryhmä on hahmotellut kaupunkiseutujen toimintaedellytysten vahvistumiseen johtavia näkökulmia näiden vaihtoehtojen pohjalta ja esittänyt näkemyksiä eri vaihtoehdoista. Eteneminen ilman uusia toimenpiteitä Tässä vaihtoehdossa seudut etenevät käynnissä olevien prosessien pohjalta. Voi olettaa, että sekä lyhyen että pitkän aikavälin taloustilanne ohjaa seudun sisällä kunnat tekemään lisääntyvää yhteistyötä ja myös kuntien yhdistymisiä tapahtuu enenevässä määrin muutaman vuoden sisällä. Kannustimena toimii myös se, että kuntaliitosprosessien ja sujuvien yhteistyöprosessien seurauksena seutujen välinen kilpailuasetelma vahvistuu ja se tukee seudun sisäistä yksituumaisuutta. 12

13 Kaupunkiseutujen kehitys todennäköisesti erilaistuu entisestään. Osalla seuduista päästään yhteisvastuullisesti eteenpäin. Osalla seuduista taas kuntien välinen kilpailu säilyy vahvana ja yhteistyön ja seudun kehittäminen lukkiutuvat kiistakysymyksiin. On myös vaikea nähdä, että tämä vaihtoehto johtaisi koko kaupunkiseudun kannalta maankäytön, asumisen, liikenteen ja palvelujen yhteensovittamisen sekä yhdyskuntarakenteen kehittymisen kannalta optimaalisiin ratkaisuihin. Arviointitulosten perusteella eteneminen ilman uusia toimenpiteitä, käynnissä olevien yhteistyöprosessien pohjalta on vaihtoehtona riittämätön, ja kaupunkiseudut tarvitsevat enemmän ohjausta ja tukea yhteistyöhön. Tätä ovat monet kaupunkiseudut itsekin toivoneet. Tuki on tässä ymmärrettävä laajasti, eikä se välttämättä tarkoita taloudellista tukea, vaan esimerkiksi tiedollista ja verkottumistukea. Kaupunkiseutujen tiukempi ohjaaminen yhteistyöhön Seuraavien vaihtoehtojen lähtökohtana on näkemys siitä, että nykymenettelyillä ei päästä riittävästi seudun sisäisen kilpailuasetelman ylitse. Kaupunkiseudun elinvoima kokonaisuutena kärsii eikä yhdyskuntarakenteen eheyttäminen seudulla etene toivotulla tavalla. Palveluja ei järjestetä taloudellisesti ja tehokkaasti, eikä seudun asukkaiden arjen sujuvuuteen vaikuttavaa palvelujen kuntarajat ylittävää käyttömahdollisuutta huomioida riittävästi palveluratkaisuja tehtäessä. Riskit ja ongelmat ovat suurimpia siellä, missä myös paineet ovat suurimpia, eli isoimmilla kaupunkiseuduilla. Minimiehdot yhteistyölle kaupunkiseutulaki Yhtenä vaihtoehtona on, että yhteistoimintavelvoitteesta säädettäisiin lailla. Velvoitteen lähtökohtana tulisi olla eri kaupunkiseutujen tilanteeseen perustuva analyysi pelisääntöjen tarpeesta seutujen sisäisten ratkaisujen järjestämiselle. Tavoitteena ei saisi olla vain itsetarkoituksellinen asiakirjojen laatiminen, vaan seutujen tilanteesta lähtevä tarve sitovampien yhteisten suunnitelmien ja niiden toteuttamisohjelmien laatimiselle. Velvoitteen kohdentamista pohdittaessa olisi otettava huomioon kuntarakenteen kehittyminen ja seutujen koosta ja muusta tilanteesta johtuva yhteistyön tarve. Osa nykyisistä, puitelaissa mainituista kaupunkiseutusuunnitelman laatineista seuduista ei kuuluisi velvoitteen piiriin. Laissa tulisi myös ottaa kantaa velvoitteessa seuduilta edellytettävien suunnitelmien sisältöön sekä mahdollisesti niiden laatimisen aikatauluihin. Yhteistoimintavelvoitteella voitaisiin päästä yhteisiin seudullisiin suunnitelmiin, mutta pelkkä suunnittelun yhteistoimintaan velvoittaminen ei vielä sellaisenaan takaisi suunnitelmien sitovuutta ja toteutumista käytännössä. Sopimusmenettely Toisena vaihtoehtona on sopimuksiin perustuvan käytännön kehittäminen kaupunkiseutuja varten. Kaupunkiseudut poikkeavat toisistaan historialtaan, toimintatavoiltaan, tarpeiltaan ja soveltuvilta ratkaisumalleiltaan. Yhtä oikeaa toimintamallia ja yhteistyön toimenpidekokonaisuutta ei ole ja seuduittain räätälöidyssä sopimuskäytännössä voitaisiin seutujen ominaispiirteet ottaa huomioon. Seuduilla tehtävissä sopimuksissa osapuolina tulisi olla valtion viranomaisia sekä seudun kunnat ja maakuntien liitot. Valtion rooli on merkittävä erityisesti infrastruktuurin ja asumisen rahoituksessa sekä maankäytön ja liikenteen suunnittelun koordinoinnissa ja ajoituksessa. Sopimuksiin liittyvässä prosessissa tarvitaan todennäköisesti myös ulkopuolista tukea, esimerkiksi selvitysmiehen asettamista. Tällaisessa yhteistyöprosessissa seudun kehittämisen ja toimintaympäristön muutoksen mahdollisuudet ja uhkat sekä seudun kuntien keskinäiset riippuvuudet voidaan tehdä näkyviksi ja niitä voidaan kriittisesti analysoida. Seuduilla tulee miettiä, mitä olemme 13

14 tähän mennessä tehneet, mitä aiomme tehdä ja mitä vaikutuksia teoillamme on tulevaisuudessa. Näiden seutukohtaisten analyysien avulla on edellytyksiä hakea sellaisia toimintamalleja, jotka voivat turvata myös yhteisten suunnitelmien ja toteuttamisohjelmien toimeenpanon. Helsingin seudun aiesopimus luo pohjaa ja suuntaviivoja sopimusmenettelylle. Sopimusmenettelyn soveltamista olisi syytä tutkia erityisesti muilla suurimmilla kaupunkiseuduilla, kuten Tampereen, Turun, Oulun, Jyväskylän, Kuopion ja Lahden seuduilla. Lopuksi Kaupunkiseutusuunnitelmien ja niiden toimeenpanon arvioinnissa on noussut selkeästi esiin yhteistyön onnistumisen kannalta keskeisiä tekijöitä, jotka ovat samoja kaikilla kaupunkiseuduilla. Erityisen tärkeiksi nousevat kaikissa tilanteissa riittävän laaja, monipuolinen ja yhteinen tiedollinen pohja sekä asioiden vuorovaikutteinen käsittely. Pysyvän strategisen muutoksen aikaan saaminen seuduilla on oppimisprosessi, jossa kaikkien osapuolten pitää olla mukana. Edellä oleviin vaihtoehtoihin liittyvää pohdiskelua on syytä jatkaa ja syventää. Sitoutumiseen ja kuntien väliseen kilpailuun liittyvät ongelmat voivat tehdä etenemispolun kivikkoiseksi kaikissa tilanteissa, edetään sitten voimakkaammin lainsäädännön velvoitteiden tai sopimusmenettelyn kautta. Ratkaisu voi löytyä myös näiden vaihtoehtojen yhdistelmästä: sopimusmenettelyä kehitetään ja taustalle luodaan lainsäädännön kautta tarkemmin määritellyt puitteet ja pelisäännöt yhteisille suunnitelmille ja niiden toteuttamiselle. Tällä tavalla on mahdollista päästä myös nopeammin eteenpäin ilman, että jäädään ongelmatilanteissa ensi vaiheessa odottamaan lainsäädännön tuomaa selkänojaa. Kaupunkiseutujen yhdyskuntarakenteen hallinta sekä maankäytön, asumisen, liikenteen ja palvelujen yhteensovittamisen kehittäminen edellyttävät myös nykyisen lainsäädännön ja sen tarjoamien työkalujen kriittistä tarkastelua ja kehittämistä sekä hyvien toimintamallien esille nostamista. 14

15 2. Kaupunkiseutusuunnitelmien toteuttamisen seutukohtaiset arviot 2.1. Arviointikriteerit Kaupunkiseutusuunnitelmien toteuttamisen etenemistä arvioitaessa on arvioitu seuraavia asiakokonaisuuksia: 1. Maankäytön, asumisen, liikenteen ja palvelujen yhteensovittaminen sekä yhdyskuntarakenteen eheyttäminen (enimmäispisteet 12) 2. Yhteisvastuullinen asuntopolitiikka (enimmäispisteet 8) 3. Palvelujen käyttömahdollisuuksien lisääminen yli kuntarajojen (enimmäispisteet 10) 4. Kaupunkiseutusuunnitelmien toteuttaminen ja sitoutuneisuus yhteistyöhön (enimmäispisteet 20) Yhteensovittamista ja yhdyskuntarakenteen eheyttämistä arvioitaessa on kiinnitetty huomiota suunnitteluvälineisiin sekä siihen, miten hyvin maankäytön, asumisen, liikenteen ja palvelujen suunnittelu sekä toteuttamisen ajoitus on sovitettu yhteen. Arvioinnissa on katsottu, että toteuttamisen ajoitus vaatii onnistuakseen yhdessä laadittaviin suunnitelmiin liitettäviä toteuttamisohjelmia, joissa kunnat yhdessä sopivat toimenpiteiden toteuttamisaikataulusta ja toteuttamisen vastuutahoista. Esimerkiksi pelkkää kaavoitusohjelmaa ei ole pidetty riittävänä toteuttamisen ajoittamisen välineenä. Lisäksi on arvioitu sitä, onko yhdyskuntarakenteen eheyttämiseen ja hajarakentamisen hallintaan esitetty riittävät keinot. Arvioinnissa on myös huomioitu, pyritäänkö seudulla yhtenäiseen maapolitiikkaan. Asumisen yhteistyötä arvioitaessa on kiinnitetty erityistä huomiota siihen, laaditaanko seudulla kuntien yhteistä asumisen suunnitelmaa. Arvioinnissa on käsitelty sitä, mitä kunnat sopivat yhdessä asuntojen uustuotannosta, olemassa olevan asuntokannan kehittämisestä sekä vuokraasumiseen ja erityisryhmien asumiseen liittyvästä yhteistyöstä. Palvelujen kuntarajat ylittävää käyttöä arvioitaessa on tarkasteltu perusterveydenhuollon ja sosiaalitoimen yhteistoiminta-alueratkaisujen toimivuutta. Lisäksi on käsitelty sitä, pyrkivätkö kunnat lisäämään tai onko seudulla jo toimivia muita terveydenhuolto- ja sosiaalipalvelujen sekä erityisesti peruskoulu- ja päivähoitopalvelujen rajat ylittäviä käyttömahdollisuuksia. Huomiota on kiinnitetty myös siihen, onko seudun kunnilla ylipäänsä välineitä palvelujen tarkasteluun seudullisena kokonaisuutena. Tällaisina välineinä on pidetty esimerkiksi palveluverkkoselvityksiä ja - suunnitelmia. Kaupunkiseutusuunnitelmien toteuttamista ja yhteistyöhön sitoutumista arvioitaessa on tarkasteltu kaupunkiseutusuunnitelmissa esitettyjen yhteistyösuunnitelmien ja -ohjelmien laadinnan käynnistymistä sekä sitä, kuinka yhteistyö on organisoitu ja toteuttamisen seuranta järjestetty. Lisäksi on kiinnitetty huomiota yhteistyöalueen laajuuteen ja pidetty myönteisenä sitä, mikäli yhteistyöaluetta on pyritty oma-aloitteisesti laajentamaan vastaamaan paremmin toiminnallista kaupunkiseutua. Erityishuomiota on kiinnitetty seuduilla toteutuneisiin ja jatkossa toteutuviin kuntaliitoksiin. Kaupunkiseutujen yhteistyötilannetta arvioitaessa ja sitä pisteytettäessä on otettu huomioon seudun koko. Suurilla kaupunkiseuduilla tarve yhteistyöhön on vieläkin suurempi kuin pienemmillä seuduilla. Suurilta kaupunkiseuduilta on siten edellytetty pieniä laajempaa ja syvempää yhteistyötä. Tämä näkyy seutujen saamissa pisteissä siten, että suuremmat seudut ovat voineet saada tietystä asiakokonaisuudesta samantasoisella yhteistyöllä vähemmän pisteitä kuin pienemmät seudut. Myös kuntaliitokset on otettu huomioon samaan tapaan. Seuduilla tapahtuneet merkittävät kuntaliitokset ovat muuttaneet asioita aiempaa enemmässä määrin yhden kunnan sisällä ratkaistaviksi asioiksi ja vähentäneet vaikkakaan eivät poistaneet tarvetta seudulli- 15

16 seen yhteistyöhön. Jos seudulla on toteutunut strategisesti merkittävä, keskuskaupungin ja kehyskunnan / kehyskuntien kuntaliitos, on tietystä asiakokonaisuudesta saanut enemmän pisteitä, kuin mihin yhteistyön taso ilman kuntaliitosta olisi antanut edellytyksiä. Vuoden 2008 alussa valmistuneessa kaupunkiseutusuunnitelmien asiantuntija-arvioinnin loppuraportissa jokaiselle seudulle esitettiin yhteistyön kehittämistarpeita. Nyt tehdyssä kaupunkiseutusuunnitelmien toteuttamisen etenemisen arvioinnissa on todettavissa, ettei kehittämistarpeita ole pääsääntöisesti huomioitu seuduilla. Kaupunkiseutusuunnitelmat pisteytettiin myös vuonna 2008 tehdyssä arvioinnissa. Sitä ja nyt tehtyä pisteytystä ei voi suoraan verrata keskenään, sillä arvioinnin painotukset ovat jossain määrin muuttuneet. Suurin muutos edelliseen arviointikertaan on kuntaliitoksille annettu painoarvo. Merkittävistä kuntaliitoksista on tässä arvioinnissa saanut selvästi enemmän pisteitä. Yhteistyöhön sitoutumista on ylipäänsä painotettu arvioinnissa aiempaa enemmän. Lisäksi palvelujen kuntarajat ylittävien käyttömahdollisuuksien lisäämisen painoarvoa on kasvatettu. Enimmäispistemäärä kaupunkiseutusuunnitelman toteuttamisen etenemisestä on 50 pistettä. Pisteytys on tarkoitettu apuvälineeksi seutujen yhteistyön etenemisen arviointiin. Se on suuntaa antava, joten sitä ei tule lukea pisteen tarkkuudella. 16

17 2.2. Kaikkien seutujen pisteet Taulukko 1. Seutujen pisteet kaupunkiseutusuunnitelmien toteuttamisen etenemisestä. Yhteensovittaminen ja yhdyskuntarakenteen eheyttäminen (12) Yhteisvastuullinen asuntopolitiikka (8) Palvelujen kuntarajat ylittävä käyttö (10) Yhteistyöhön sitoutuneisuus (20) YHTEENSÄ (50) Helsingin seutu Suuret kaupunkiseudut Jyväskylän seutu Tampereen seutu Lahden seutu Oulun seutu Kuopion seutu Turun seutu Muut kaupunkiseudut Joensuun seutu Kokkolan seutu Lappeenrannan seutu Seinäjoen seutu Porin seutu Mikkelin seutu Hämeenlinnan seutu Länsi-Uusimaa Kotkan seutu Vaasan seutu Porvoon seutu Taulukko 2. Suurten kaupunkiseutujen suhteellinen järjestys vuonna 2009 ja vuonna 2008 tehdyssä kaupunkiseutusuunnitelmien arvioinnissa. SUURET KAUPUNKISEUDUT Taulukko 3. Muiden kaupunkiseutujen suhteellinen järjestys vuonna 2009 ja vuonna 2008 tehdyssä kaupunkiseutusuunnitelmien arvioinnissa. MUUT KAUPUNKISEUDUT SIJOITUS VUODEN 2009 ARVIOINNISSA SIJOITUS VUODEN 2008 ARVIOINNISSA SIJOITUS VUODEN 2009 ARVIOINNISSA SIJOITUS VUODEN 2008 ARVIOINNISSA Jyväskylän seutu 1 3 Helsingin seutu 2 1 Tampereen seutu 2 1 Lahden seutu 3 2 Oulun seutu 4 4 Kuopion seutu 5 6 Turun seutu 5 5 Joensuun seutu 1 1 Kokkolan seutu 1 5 Lappeenrannan seutu 2 4 Seinäjoen seutu 2 6 Porin seutu 3 2 Mikkelin seutu 4 7 Hämeenlinnan seutu 5 3 Länsi-Uusimaa 6 5 Kotkan seutu 7 7 Vaasan seutu 8 9 Porvoon seutu

18 2.3. Helsingin seutu Kuva 2. Kaupunkiseutusuunnitelman toteuttamiseen osallistuvat kunnat Helsingin seudulla. 18

19 HELSINGIN SEUTU PISTEET Maankäytön, asumisen, liikenteen ja palvelujen yhteensovittaminen sekä yhdyskuntarakenteen eheyttäminen (maksimipisteet 12) Maankäytön, asumisen, liikenteen ja palvelujen yhteensovittaminen ja toteuttamisen ajoittaminen tapahtuvat maankäytön, asumisen ja liikenteen toteutusohjelman (MAL ohjelman), asunto- ja tonttitarjonnan lisäämistä koskevan aiesopimuksen ja suunnitteilla olevan Helsingin seudun liikennejärjestelmäsuunnitelman (HLJ 2011) avulla. Kuntien yhteisen maankäytön suunnittelun etenemisestä ei ole päätöksiä. Hajarakentamisen hallintaan on olemassa yhteisiä suosituksia, mutta ei yhteisesti sovittuja periaatteita. Asunto- ja tonttitarjonnan lisäämistä koskevassa aiesopimuksessa on sovittu, että kunnat tehostavat maapolitiikan keinojen käyttöä. Pääkaupunkiseudun joukkoliikenteen suunnittelusta ja tilaamisesta jatkossa vastaavan Helsingin seudun liikenne -kuntayhtymän perustamisesta on tehty päätökset. 9 Yhteisvastuullinen asuntopolitiikka (maksimipisteet 8) MAL ohjelmassa on sovittu määrälliset ja laadulliset koko seutua koskevat ja kuntakohtaiset asuntotuotantotavoitteet. Valtion tukemalle vuokra-asuntotuotannolle on määritelty tavoitteet ja myös erityisryhmien asumisessa on tehty yhteistyötä. Asumista koskevista asioista on sovittu lisäksi valtion ja Helsingin seudun kuntien välisessä aiesopimuksessa asunto- ja tonttitarjonnan lisäämiseksi. Asumisen yhteistyö on kokonaisuudessaan monipuolista, mutta sovittuihin asioihin ei ole täysin sitouduttu. 7 Palvelujen käyttömahdollisuuksien lisääminen yli kuntarajojen (maksimipisteet 10) Palvelujen kuntarajat ylittävää käyttöä käsittelevät toimenpiteet koskevat pääkaupunkiseudun kuntia. Palveluja tarkastellaan seudullisena kokonaisuutena palvelukartoilla ja kuntien yhteistyöryhmissä, mutta varsinaista palveluverkkoselvitystä tai -suunnitelmaa ei olla laatimassa. Päivähoidon ja esiopetuksen kuntarajat ylittävä käyttö mahdollistetaan. Perusopetuspalvelujen kuntarajat ylittävästä käytöstä tai yhteisten oppilaaksiottoalueiden käyttämisestä tehdään tarvittaessa sopimukset kuntien raja-alueilla. Perusterveydenhuollossa toteutetaan yhteispäivystysten käyttö yli kuntarajojen, mutta muuten kunnat huolehtivat perusterveydenhuollon järjestämisestä itse. 8 Kaupunkiseutusuunnitelman toteuttaminen ja sitoutuneisuus yhteistyöhön (maksimipisteet 20) Yhteistyö on organisoitu. Yhteistyösuunnitelmien ja -ohjelmien laadinta on käynnistynyt MAL-strategian laadintaa lukuun ottamatta. Kaikki kunnat ovat mukana yhteistyössä. Lohjan ja Porvoon osallistumisesta Helsingin seudun yhteistyöhön ryhdytään neuvottelemaan. Seudulla ei ole tapahtunut tai tapahtumassa koko kuntia koskevia kuntaliitoksia, ja kuntajakoselvitystenkin tekeminen on osoittautunut vaikeaksi. 10 PISTEET YHTEENSÄ 34 19

20 2.4. Hämeenlinnan seutu Kuva 3. Kaupunkiseutusuunnitelman toteuttamiseen osallistuvat kunnat Hämeenlinnan seudulla. 20