FINANSSIVALVONNAN JÄRJESTÄMINEN SUOMESSA 1

Transkriptio

1 FINANSSIVALVONNAN JÄRJESTÄMINEN SUOMESSA 1 1 Muistion on laatinut johtokunnan asettama Suomen Pankin sisäinen työryhmä Esa Ojanen (pj), Arno Lindgren, Juha Tarkka ja Kimmo Virolainen. Sihteereinä ovat olleet Hannu Karppinen ja Pertti Pylkkönen.

2

3 1 Yhteenveto 3 2 Rahoitusmarkkinaviranomaiset ja niiden nykyiset tehtävät Rahoitustarkastus Vakuutusvalvontavirasto Ministeriöt Suomen Pankki 19 3 Rahoitusmarkkinoiden ja -valvonnan muutokset Valvottavien rakenne- ja kehitystrendit Finanssimarkkinoiden valvonnan kehitystrendejä Euroopassa Euroopan keskuspankin kanta rahoitusmarkkinoiden valvontaan 26 4 Rahoitusvalvonnan kehittämisen tavoitteet Valvonnan korkea laatu Valvonnan kustannustehokkuus Valvonnan uskottavuus ja johdonmukaisuus Kriisinhallintavalmiuden vahvistaminen Valvonnan neutraalisuus 32 5 Finanssivalvonnan järjestäminen Suomessa Finanssivalvonnan organisointivaihtoehtojen vertailua Finanssivalvonnan tehtävien rajaaminen Finanssivalvonnan suhde keskuspankkiin 39 6 Johtopäätökset 41

4

5 3 1 Yhteenveto Rahoitus- ja vakuutusalojen (finanssialan) valvonta on järjestetty Suomessa perinteisellä tavalla sektoreittain niin, että kummallakin alalla on oma valvojansa. Finanssialan voimakkaan kehityksen vuoksi monessa maassa on luovuttu sektoreittaisesta organisointitavasta ja siirrytty useimmiten yhden finanssivalvojan järjestelmään tai eräissä tapauksissa kahden valvojan malliin, jossa valvonta on yhdistetty toiminnoittain erikseen vakavaraisuusvalvonnassa ja markkinavalvonnassa. Tässä muistiossa arvioidaan, miten finanssivalvonta pitäisi Suomessa tulevaisuudessa järjestää niin, että se mahdollisimman tehokkaasti edistäisi rahoitus- ja vakuutusmarkkinoiden vakautta ja luottamusta rahoitus- ja vakuutuslaitosten toimintaan. Muistiossa esitetyt keskeiset johtopäätökset ovat: Finanssivalvonta olisi Suomessakin perusteltua koota yhteen valvontaorganisaatioon, joka vastaa sekä vakavaraisuusvalvonnasta että markkinavalvonnasta. Yhdistetyn finanssivalvojan pitäisi olla riippumaton muusta päätöksenteosta, minkä vuoksi sillä ei voisi olla lainsäädännön valmistelua tai talous- ja sosiaalipolitiikkaan liittyviä tehtäviä. Sosiaalivakuutuksen menettelytapavalvontatehtävät sekä kuluttaja- ja kilpailuasiat olisi erotettava finanssivalvonnan piiristä. Käytännössä uusi finanssivalvoja muodostettaisiin yhdistämällä nykyinen Rahoitustarkastus ja Vakuutusvalvontaviraston vakavaraisuusvalvonta kokonaisuudessaan sekä osa sen menettelytapavalvontaa. Selvityksessä on arvioitu rahoitus- ja vakuutustoimialojen valvonnan tarkoituksenmukaista organisointia ottaen huomioon finanssialan suuret rakenteelliset muutokset, synergianäkökohdat ja valvonnan kansainvälinen kehitys sekä mittakaavaedut. Finanssivalvonnan tehtävien tarkoituksenmukaista rajausta on samalla harkittu valvonnan riippumattomuuden ja asiantuntijuuden näkökulmasta sekä vastuunjaon selväpiirteisyyden kannalta. Selvityksen perusteella finanssialan valvonta olisi välttämätöntä yhdistää, jotta se olisi riittävän tehokasta ja kattavaa muuttuneissa oloissa, joissa alan yritykset yhdistyvät, liittoutuvat tai muuttavat rakenteitaan ja toiminnot keskittyvät, alan omistus kansainvälistyy ja keskittyy, riskit siirtyvät alalta toiselle ja finanssiryhmissä riskienhallinta ylittää sektorirajat, riskit ovat vakuutusteknisiä riskejä lukuun ottamatta samankaltaisia, alan tuotteet samankaltaistuvat ja niiden jakelutiet yhdistyvät,

6 4 synergiaedut ovat ilmeiset samanlaisten osaamisvaatimusten, tietohallinnon yhdistämisen ja yhteisten valvottavien kautta, lisääntyvän kilpailun korostamat kustannustehokkuustavoitteet edellyttävät riittävää kriittistä massaa ja mittakaavaetujen hyödyntämistä, tehokkuushyödyt korostuvat etenkin pienen maan kuten Suomen tapauksessa ja yksi valvoja takaa samantyyppisissä asioissa tasapuolisen ja yhtenäisen kohtelun kaikille. Näillä perusteilla myös markkinavalvonta ja siihen läheisesti liittyvä osa menettelytapavalvontaa olisi parasta pitää samassa organisaatiossa kuin vakavaraisuusvalvonta. Uusi finanssivalvontaorganisaatio ottaisi hoitaakseen rahoitus- ja vakuutusalojen vakavaraisuusvalvonnan lisäksi Rahoitustarkastuksen nykyiset arvopaperimarkkinavalvontatehtävät ja sen osan Vakuutusvalvontaviraston menettelytapavalvontatehtävistä, jotka liittyvät yksityisvakuutusten valvontaan. Toimivan valvontaorganisaation täytyy olla työssään riippumaton muusta päätöksenteosta. Valvojalla ei saa olla tehtäviä, joiden hoitaminen saattaa vaarantaa valvonnan neutraalisuuden ja tasapuolisuuden. Sen vuoksi finanssivalvonnan ulkopuolelle olisi tarpeen jättää lainsäädännön valmistelu, joka kuuluu ministeriöiden vastuulle, talous- tai sosiaalipolitiikkaan liittyvät tehtävät, jotka kuuluvat ministeriöiden vastuulle ja varsinaiset kuluttaja- ja kilpailuasiat, jotka kuuluvat erillisille kuluttajasuojasta ja kilpailukysymyksistä vastuullisille organisaatioille. Työnjakoa toisaalta valvojan ja toisaalta ministeriöiden ja kuluttaja- ja kilpailuasioista vastaavien kesken on mahdollista selkiyttää edellä kuvatun mukaisesti: Lainsäädäntötyössä ei riippumattomalla valvojalla voi olla muuta roolia kuin osallistuminen asiantuntijana lainvalmisteluun ja käytännön valvontatyöhön liittyvien alemman tason määräysten antaminen saatujen toimivaltuuksien perusteella. Työeläke-, työttömyys- ja muun sosiaalivakuutuksen menettelytapavalvonta-tehtävät, joita Vakuutusvalvontavirasto nykyisin jossain määrin hoitaa, on tarpeen määritellä kokonaan sosiaali- ja terveysministeriön vastuulle. Yleisperiaatteena olisi, että finanssivalvoja vastaisi koko rahoitus- ja vakuutusalan sijoitustoiminnan ja vakavaraisuuden valvonnasta, myös työeläkelaitosten osalta, ja että finanssivalvojan vastuun ulkopuolella olisivat lakisääteisen sosiaalivakuutuksen toimeenpanon valvonta. Ministeriöiden välistä työnjakoa ei valvonnan yhdistämisen takia ole tarpeen muuttaa.

7 5 Kuluttaja- ja kilpailuasioista finanssivalvojan vastuulle voisivat edelleen kuulua asiakkaan- ja sijoittajansuojaan liittyvät tehtävät siltä osin kuin ne ovat luonteva osa markkinavalvontaa. Kansainvälinen kehityssuuntaus etääntyy selvästi Suomen nykyjärjestelmän kaltaisesta sektorikohtaisesta valvonnasta kohti valvonnan keskittämistä joko yhden valvojan malliin tai toiminnoittaiseen (ns. kahden kärjen) malliin, jossa vakavaraisuusvalvonta ja markkinavalvonta ovat kahdessa eri organisaatiossa. Ehdotettu malli vastaa pääpiirteiltään yhden valvojan mallia, joka on viime aikoina yleistynyt ja se on käytössä useissa Suomen finanssisektorin kannalta tärkeissä maissa. Kansainvälinen käytäntö vaihtelee sen suhteen, onko finanssivalvonta keskuspankin yhteydessä ja missä määrin kuluttaja-asiat kuuluvat finanssivalvonnasta vastaavalle organisaatiolle. Muistiossa ei oteta kantaa finanssivalvonnan organisatoriseen suhteeseen keskuspankkiin. Ehdotetulla tavalla toteutettu yhteinen finanssivalvonta voisi toimia hallinnollisesti keskuspankin yhteydessä mutta päätöksenteossaan itsenäisenä tai keskuspankista erillään. Kummassakin tapauksessa on kuitenkin välttämätöntä, että riittävä tiedonkulku makrovakausvalvonnan ja vakavaraisuusvalvonnan välillä turvataan. 2 Rahoitusmarkkinaviranomaiset ja niiden nykyiset tehtävät 2.1 Rahoitustarkastus Tehtävät ja valtuudet Rahoitustarkastus on rahoitusmarkkinoita valvova viranomainen, joka pyrkii toiminnallaan edistämään rahoitusmarkkinoiden vakautta sekä luottamusta rahoitusmarkkinoiden toimintaan. Rahoitustarkastuksen toimintaa säätelee laki Rahoitustarkastuksesta, jonka mukaan Rahoitustarkastus valvoo sen valvottavaksi säädettyjen ja muiden rahoitusmarkkinoilla toimivien toimintaa. Rahoitustarkastuksella on myös rahoitusalan asiakasvalistustehtävä. Rahoitustarkastuksen edeltäjänä toimi pankkitarkastusvirasto, joka oli hallinnollisesti valtiovarainministeriön alaisuudessa. Virasto lakkautettiin vuonna 1993 ja sen tehtäviä hoitamaan perustettiin Rahoitustarkastus Suomen Pankin yhteyteen. Muutoksen tavoitteena oli rahoitusmarkkinoiden valvonnan tehostaminen ja valvontaviranomaisten yhteistyön tiivistäminen, mikä oli markkinoiden murroksessa osoittautunut välttämättömäksi.

8 6 Vakavaraisuusvalvonta Markkinavalvonta Rahoitustarkastuksella on lukuisia erityyppisiä valvottavia, joista tärkeimpiä ovat pankit, sijoituspalveluyritykset, rahastoyhtiöt ja arvopaperipörssi. Sen ydintoiminta voidaan jakaa valvonta- ja sääntelytehtävään. Rahoitusmarkkinoiden valvonnalla tarkoitetaan normien ja asianmukaisten menettelytapojen noudattamisen valvontaa sekä vahvistamista valvontatoimenpitein. Sääntelytoiminta puolestaan tarkoittaa rahoituspalveluyrityksiä, arvopaperien liikkeeseenlaskijoita ja myös muita markkinoilla toimivia tahoja koskevien normien antamista. Rahoitustarkastuksen valvontatoimi jakaantuu vakavaraisuus- ja markkinavalvontaan. Rahoitustarkastus voi tehdä valvottaviinsa tarkastuksia ja saada tarpeellisia asiakirjoja ja tietoja, määrätä hallinnollisia seuraamuksia, kieltää valvottavan vastuuhenkilön toimimisen sekä peruuttaa tai rajoittaa toimiluvan. Vakavaraisuusvalvonta käsittää luottolaitosten, sijoituspalveluyritysten ja omaisuudenhoitoa tarjoavien rahastoyhtiöiden riskinkantokyvyn riittävyyden ja niiden hallinnon luotettavuuden valvonnan. Vakavaraisuusvalvonnassa arvioidaan valvottavan taloudellista tilaa, riskinkantokykyä, johtamis-, valvonta- ja riskienhallintajärjestelmiä, toimintaedellytyksiä ja toimintaympäristön muutoksia. Valvonnassa arvioidaan valvottavien kannattavuutta ja vakavaraisuutta sekä luotto-, markkina- ja operatiivisia riskejä. Tarkastusten kohteena ovat hallinnon luotettavuus sekä riskien määrä ja hallinta. Yksittäisten valvottavien riskien lisäksi Rahoitustarkastus analysoi rahoitusmarkkinoiden tilannetta kokonaisuutena ja julkistaa näiden analyysien tuloksia. Rahoitustarkastus tekee vakavaraisuusvalvonnassa yhteistyötä Suomen Pankin, Vakuutusvalvontaviraston sekä pohjoismaisten ja Baltian valvontaviranomaisten kanssa. EU-tasolla valvontayhteistyötä tehdään Euroopan pankkivalvojien komiteassa (Committee of European Banking Supervisors) ja Euroopan keskuspankkijärjestelmän pankkivalvontakomiteassa (Banking Supervision Committee). Markkinavalvonnalla tarkoitetaan Rahoitustarkastuksen valvontatoimintaa, joka kohdistuu markkinoiden infrastruktuurin toimintaan, rahoituspalveluyritysten menettelytapojen noudattamiseen, sijoittajainformaation oikeellisuuteen ja riittävyyteen sekä pörssikaupankäynnin asianmukaisuuteen. Markkinavalvonnalla

9 7 edistetään sijoittajan- ja asiakkaansuojaa sekä yleistä luottamusta markkinoiden toimintaan. Markkinavalvonnan keskeisiä alueita ovat markkinapaikat ja järjestelmät, tiedonantovelvollisuus (sijoittajainformaatio mukaan lukien tilinpäätösinformaatio), palveluntarjoajien menettelytavat, arvopaperimarkkinoiden kaupankäynti. Markkinapaikkojen ja järjestelmien osalta Rahoitustarkastus vastaa rahoitusmarkkinoiden infrastruktuurin valvonnasta. Se kattaa maksu-, selvitys-, toimitus-, arvopaperikaupankäynti- ja arvo-osuusjärjestelmän. Tiedonantovelvollisuuden valvonta kattaa ensimarkkinat ja jälkimarkkinat. Ensimarkkinoilla valvonta keskittyy perinteisistä arvopaperitarjouksista ja yhtiöiden listautumisista tehtävien tarjousesitteiden ennakkotarkastukseen. Jälkimarkkinoilla tiedonantovelvollisuuden valvonta kattaa listayhtiöiden tiedottamisen, liputusvelvollisuuden noudattamisen sekä julkisten ostotarjousten esitemateriaalin. Tilinpäätösinformaation valvontaan kuuluvat tilinpäätös- ja tilintarkastusasiat eli listayhtiöiden ja valvottavien säännöllisen tiedonantovelvollisuuden valvonta. Kaupankäynnin valvonta käsittää yleisen kaupankäynnin seurannan, epäiltyjen sisäpiiri- ja manipulaatiotapausten tutkimisen sekä kaupankäyntiin liittyvien menettelytapojen yleisvalvonnan. Rahanpesulain määrittelemät ilmoitusvelvolliset rahoituslaitokset ovat keskeisessä asemassa rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämisessä. Rahoitustarkastus valvoo, että valvottavien menettelytavat, riskienhallinta ja sisäinen valvonta täyttävät vaatimukset. Markkinavalvonnan piiriin kuuluu myös havaittujen väärinkäytösten osalta mahdollisten hallinnollisten sanktioiden antaminen. Tapauksesta riippuen käytettävissä on ankaruudeltaan eriasteisia seuraamuksia alkaen rikemaksusta ja julkisesta huomautuksesta ja päätyen toimiluvan peruuttamiseen. Vakavissa tapauksissa tehdään tutkintapyyntö poliisille. Markkinavalvonnassa yhteistyötä tehdään EU-tasolla Euroopan arvopaperimarkkinavalvojien komiteassa (Committee of European Securities Regulators).

10 8 Sääntely, toimiluvat ja sanktiot Kuluttaja-asiat Suomen oikeusjärjestyksestä johtuvista syistä Rahoitustarkastukselle on annettu norminantovaltaa vain tarkoin määritellyissä rajoissa. Laissa säädettyjen valtuuksien puitteissa Rahoitustarkastuksen sääntelyn välineenä ja valvonnan ohjaajana toimii sen määräyskokoelma. Siihen Rahoitustarkastus on keskittänyt aihealueittain kaiken oikeudellisesti sitovan norminantonsa sekä samaan asiakokonaisuuteen sisältyvän yleisohjetyyppisen, suositusluonteisen ohjeistuksensa (standardit). Määräyskokoelmassa on kuusi pääjaksoa, joista jokainen sisältää sekä sääntelyn linjauksen että standardit. Pääjaksot ovat: hallintokulttuuri ja liiketoiminta, menettelytavat, tilinpäätös ja toimintakertomus, vakavaraisuus ja riskien hallinta, tietojen julkistaminen ja raportointi. Rahoitustarkastus myös myöntää luottolaitosten, sijoituspalveluyritysten, rahastoyhtiöiden ja panttilainaamojen toimiluvat. Rahoitustarkastuksella on lisäksi oikeus peruuttaa näiden yhtiöiden toimiluvat joko hakemuksesta tai tilanteessa, jossa toimiluvan peruuttamisen edellytykset täyttyvät. Valvontaan liittyvien valvontatoimenpiteiden lisäksi Rahoitustarkastuksella on oikeus määrätä hallinnollisia sanktioita lain tai Rahoitustarkastuksen määräysten rikkomistapauksissa. Keskeiset sanktiot ovat huomautus, varoitus, toimintakielto, uhkasakko, rikesakko sekä seuraamusmaksu. Rahoitustarkastukselle kuuluu myös eräitä rahoitusalan kuluttajansuojaan liittyviä tehtäviä, jotka poikkeavat luonteeltaan rahoitusmarkkinoiden vakautta koskevista tehtävistä. Näiden tehtävien merkitys Rahoitustarkastuksen toiminnassa on kuitenkin työmäärältään vähäinen. Sen sijaan Rahoitustarkastuksen markkinavalvonnan (menettelytapojen ja tiedonantovelvollisuuden valvonta) kautta sillä on myös huomattava määrä asiakkaan- ja sijoittajansuojaan olennaisesti vaikuttavia tehtäviä. Tehtäviin kuuluvat myös rahoitusmarkkinoilla toimivien yhteisöjen menettelytapojen asianmukaisuuden valvonta, palveluntarjonnan luvanvaraisuuden arviointi sekä kysymykset, jotka liittyvät markkinointi-, selonotto- ja tiedonantovelvollisuuteen, sopimusehtojen noudattamiseen, rahanpesun estämiseen, asiakkaan tuntemiseen ja tunnistamiseen, eturistiriitoihin ja toiminnan ulkoistamiseen. Valvonnassa kiinnitetään huomiota siihen, että valvottavat noudattavat lainsäädäntöä ja viranomaismääräyksiä, toimilupansa ehtoja sekä toimivat huolellisesti asiakkaiden toimeksiantoja hoitaessaan. Lisäksi Rahoitustarkastus ottaa huomioon valvottavien asiakkaiden selvityspyynnöissään esittämät valvottavien menettelytapoihin liittyvät epäkohdat.

11 9 Kilpailuasiat Organisaatio ja hallinto Rahoitustarkastus voi kieltää luottolaitosta jatkamasta säännösten tai määräysten vastaista markkinointia tai sopimusehtojen käyttöä ja asettaa määräämänsä kiellon tehosteeksi uhkasakon, jonka tuomitsee maksettavaksi markkinaoikeus. Kuluttajaviraston ja kuluttaja-asiamiehen tehtävänä on myös rahoituspalveluiden osalta huolehtia yksittäisten, ei-ammattimaista sijoitustoimintaa harjoittavien kuluttajien eduista. Kuluttaja-asiamies valvoo kuluttajan suojaksi säädetyn lainsäädännön toteutumista. Rahoitustarkastus, joka ei ole kuluttajansuojalain tarkoittama kuluttajansuojaviranomainen, valvoo luottolaitosten sopimusehtojen käyttöä yhteistyössä kuluttaja-asiamiehen kanssa. Jos Rahoitustarkastus havaitsee luottolaitoksen menettelevän sopimusehtoja asettaessaan kuluttajansuojalain vastaisesti, sen on pyydettävä asiassa kuluttaja-asiamiehen lausunto. Kuluttajansuojanäkökohtien huomioon ottamista ja kehittämistä varten kuluttajavirasto, Rahoitustarkastus ja Suomen Pankkiyhdistys (nykyisin Finanssialan Keskusliitto) ovat perustaneet Pankkialan Asiakasneuvontatoimiston, jonka tarkoituksena on edistää luottamusta pankkien ja niiden asiakkaina olevien kuluttajien välisessä liiketoiminnassa sekä kehittää vapaaehtoisella yhteistyöllä pankkitoiminnan käytäntöjä. Sen kannanotot ovat suositusluonteisia. Toimiston yhteydessä toimii myös arvopaperilautakunta. Se tarvittaessa etsii ratkaisuja kiistakysymyksiin, jotka koskevat arvopaperimarkkinalainsäädännön ja siihen liittyvien viranomaismääräysten sisältöä ja sopimusehtojen soveltamista, hyvää arvopaperikauppaa sekä muita arvopaperikäytäntöä koskevia asioita. Rahoitustarkastuksella ei ole suoranaista vastuuta kilpailuasioista. Kilpailuasiat kuuluvat Kilpailuviraston toimivaltaan. Rahoitustarkastus on päällikkövirasto ja sen toimintaa johtaa johtaja. Johtajan yleistoimivaltaan kuuluvat kaikki ne asiat, joita ei ole nimenomaisesti annettu johtokunnalle. Luottolaitoksia, säilytysyhteisöjä, rahastoyhtiöitä ja erikoissijoitusrahastoja koskevien hakemusasioiden käsittely on siirretty valtioneuvostolta Rahoitustarkastukselle. Tällöin toimivalta päättää toimiluvista siirtyi valtiovarainministeriöltä Rahoitustarkastuksen johtajalle. Johtajan on puolestaan alistettava eräät sanktioluonteiset ja merkittävät periaatteelliset kannanotot johtokunnan etukäteen käsiteltäviksi. Pankkivaltuuston vahvistamassa työjärjestyksessä määrätään tarkemmin asioiden käsittelystä ja päätöksenteosta. Rahoitustarkastuksen johtokunta päättää toiminnan tavoitteista ja toimintalinjoista sekä hyväksyy toiminta- ja valvontasuunnitelmat. Johtokunnalla on päätösvalta asioista, jotka vaikuttavat merkittävästi valvottavien toimintaan tai rahoitusmarkkinoiden vakauteen tai muutoin rahoitusmarkkinoiden kehitykseen.

12 10 Johtokunta päättää myös määräysten antamisesta ja valvontamaksuista. Pankkivaltuuston nimittämässä johtokunnassa ovat Suomen Pankin, valtiovarainministeriön, sosiaali- ja terveysministeriön ehdottamat henkilöt ja suoraan lain nojalla Rahoitustarkastuksen ja Vakuutusvalvontaviraston johtaja. Pankkivaltuusto määrää puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan. Pankkivaltuustolle kuuluu Rahoitustarkastuksen toiminnan yleisen tarkoituksenmukaisuuden ja tehokkuuden valvonta. Lisäksi sillä on tyhjentävässä tehtäväluettelossa eräitä muita hallinnollisia tehtäviä kuten edellä mainittu nimitysvalta sekä työjärjestyksen hyväksyminen. Rahoitustarkastus toimii hallinnollisesti Suomen Pankin yhteydessä ja Rahoitustarkastuksessa työskentelevät kuuluvat Suomen Pankin henkilökuntaan. Rahoitustarkastuksella on Suomen Pankin kanssa yhteiset sisäiset palvelut kuten ITtoiminnot ja henkilöstö- ja taloushallinto. Valvontatoiminnassaan ja päätöksenteossaan Rahoitustarkastus on itsenäinen. Rahoitustarkastuksella on merkittävää yhteistyötä Suomen Pankin rahoitusmarkkina- ja tilasto-osaston kanssa erityisesti valvottavien toimintaympäristöanalyysissa ja rahoituslaitoksia koskevan tiedon keruussa ja käsittelyssä. Rahoitustarkastuksen toiminnan rahoittamiseksi peritään valvottavilta toimenpide- ja valvontamaksuja. Valvontamaksuista on säädetty oma erityislakinsa. Eduskunta päättää laissa valvontamaksujen suuruuden perusteet. Suomen Pankin johtokunta hyväksyy Rahoitustarkastuksen vuotuisen talousarvion. Vuoden 2005 lopussa Rahoitustarkastuksen henkilöstön määrä oli 138. Kokonaiskustannukset olivat 15,8 milj. euroa.

13 11 Kuvio 1. Rahoitustarkastuksen organisaatiokaavio Rahoitustarkastus Eduskunnan pankkivaltuusto Suomen Pankin johtokunta Rahoitustarkastuksen johtokunta Sisäinen tarkastus Viestintä ja tietopalvelut Toiminnansuunnittelu ja organisaation kehittäminen Johtaja Esikunta Vakavaraisuusvalvonta Markkinavalvonta Sääntelystrategia Päälakimiestoimisto Kansainvälisten asioiden koordinointi Ratan sisäinen sisäpiirivalvonta Valvontamaksut Instituutiovalvonta Luotto- ja markkinariskit Luotettava hallinto ja operatiiviset riskit Taloudellinen analyysi Tietojärjestelmäpalvelut Vakavaraisuusuudistus Markkinapaikat ja järjestelmät Markkinat Menettelytavat Tilinpäätösraportointi 2.2 Vakuutusvalvontavirasto Tehtävät ja toiminta Vakuutusvalvontavirasto toimii hallinnollisesti sosiaali- ja terveysministeriön alaisuudessa ja sen tavoitteena on vakuutus- ja eläkelaitosten vakaa toiminta sekä luottamuksen säilyminen vakuutustoimintaan. Vakuutusvalvontaviraston tehtävänä on vakuutus- ja eläkelaitosten sekä muiden vakuutusalalla toimivien valvonta ja tarkastus. Talouden valvontaa suoritetaan tarkastamalla ja arvioimalla valvottavien vakavaraisuutta ja sen kehitystä, sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan järjestelmiä sekä hallinnon luotettavuutta.

14 12 Vakuutusvalvontaviraston tehtäviin kuuluvat valvottavien toiminnan lainmukaisuuden ja hyvän vakuutustavan noudattamisen valvonta. Se valvoo, että vakuutus- ja eläkelaitokset, vakuutuksenvälittäjät sekä työttömyyskassat käyttävät asiakassuhteissaan asianmukaisia menettelytapoja. Tehtäväalue kattaa myös vakuutusehtojen ja lakisääteisten vahinkovakuutusten vakuutusmaksujen lainmukaisuuden valvonnan. Vakuutusvalvontaviraston toimintakenttä jakaantuu sosiaalivakuutukseen ja yksityisvakuutukseen. Sosiaalivakuutuksen alaan kuuluvat kansaneläke- ja työeläkevakuutus, sairaus- ja tapaturmavakuutus, toimeentulo- ja työttömyysturva sekä kansainväliset sosiaalivakuutusasiat. Yksityisvakuutuksen alaan kuuluvat henki-, vapaaehtoinen eläke-, vahinko-, liikenne- ja potilasvakuutus. Sosiaalivakuutus on luonteeltaan lakisääteistä sosiaaliturvaa ja yksityisvakuutus pääasiassa vapaaehtoista varautumista erilaisiin riskeihin. Vakuutusvalvontaviraston valvonnan piiriin kuuluvat sosiaalivakuutusta toteuttavat laitokset seuraavasti: täydentäviä lisävakuutuksia hoitavat sairauskassat, eläkekassat, eläkesäätiöt ja työttömyyskassat, työeläkevakuutuksista huolehtivat eläkeyhtiöt, eläkekassat ja eläkesäätiöt, yksityisen sektorin työeläkevakuutuksien rekistereitä, etuuksien valvontaa ja muita yhteisiä asioita hoitava Eläketurvakeskus, valtion palveluksessa olleiden eläkkeiden maksatuksesta huolehtiva valtiokonttori ja kuntien eläkkeiden maksatuksesta huolehtiva Kuntien eläkevakuutus, pakollisesta tapaturma- ja ammattitautivakuutuksesta sekä pakollisesta liikennevakuutuksesta huolehtivat vakuutusyhtiöt sekä työttömyysvakuutusta hoitavat työttömyyskassat, joihin kuuluminen on vapaaehtoista. Vakuutusvalvontaviraston valvonnan piiriin kuuluvat yksityisvakuutuksen alaan kuuluvat laitokset seuraavasti: henki-, eläke-, vahinko-, liikenne- ja potilasvakuutuksista huolehtivat henki- ja vakuutusyhtiöt, työntekijäin, muuta kuin lakisääteistä ryhmähenkivakuutusta hoitavat henkivakuutusyhtiöt

15 13 Vähimmäisturvaan kuuluvasta kansaneläkkeestä, vammaistukijärjestelmästä, sairaus- ja äitiysvakuutuksista sekä työttömyysajan vähimmäisturvasta huolehtii Kansaneläkelaitos, joka ei kuulu Vakuutusvalvontaviraston valvonnan piiriin. Vakuutusvalvontavirasto jakaa strategiassaan toimintansa kahteen osaan: vakavaraisuusvalvontaan ja menettelytapavalvontaan. Vakavaraisuusvalvonnassa henki-, eläke- ja vahinkovakuutuslaitosten talouden valvonnan päämääränä on vakuutettujen ja vakuutuksenottajien etujen turvaaminen vapaaehtoisten henkija eläkevakuutusten, lakisääteisten eläkevakuutusten sekä vapaaehtoisten ja lakisääteisten vahinkovakuutusten osalta. Menettelytapavalvonnassa viraston tehtävänä on valvoa henki- eläke- ja vahinkovakuutuslaitosten ja vakuutusvälittäjien markkinointia ja menettelytapoja sekä vakuutussopimusehtojen lainmukaisuutta ja hyvän vakuutustavan noudattamista. Virasto valvoo myös sosiaaliturvan piiriin kuuluvien työttömyyskassojen sekä koulutusrahaston taloutta, menettelytapoja ja hallintoa sekä Työttömyysvakuutusrahastoa. Vuonna 2005 Vakuutusvalvontavirastossa toteutunut henkilötyövuosien määrä oli 67,6. Henki- ja vahinkoyhtiöiden, vakuutusyhdistysten sekä työeläkelaitosten valvontaan, eli käytännössä vakavaraisuusvalvontaan käytettiin noin 60 % henkilötyövuosista. Menettelytapavalvontaan, kuten työttömyysetuuksien valvontaan käytettiin runsas viidennes henkilötyövuosista. Loput resursseista suuntautuivat johtamiseen, hallintoon sekä tukipalveluihin. Vakavaraisuusvalvonnassa Vakuutusvalvontavirasto edistää valvottavien sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan kehittämistä, vaikuttaa vakuutusyritysten tilinpäätös-, vakavaraisuus- ja sijoitustoiminnan sääntelyn kehittämiseen painottaen toiminnan riskejä, valvoo vakuutusryhmittymiä ja finanssikonglomeraatteja yhteistyössä Rahoitustarkastuksen ja ulkomaisten valvojien kanssa. Menettelytapavalvonnassa Vakuutusvalvontavirasto valvoo ja tarkastaa henki-, vahinko- ja eläkevakuutuslaitosten, vakuutusedustajien ja työttömyyskassojen menettelytapoja, valvoo lakisääteisten tapaturma- ja liikennevakuutusten maksujen kohtuullisuutta ja turvaavuutta, tarkastaa kuluttajille merkittävien uusien vakuutustuotteiden vakuutusehdot sekä niiden markkinointikampanjat, suorittaa tarkastuksia rahanpesun estämiseksi, ylläpitää rekisteriä ulkomaisten ETA-vakuutusyhtiöiden vakuutuspalvelujen vapaata tarjontaa ja edustustoja koskevista ilmoituksista,

16 14 käsittelee ETA-vakuutusyhtiöiden vakuutuskannan luovutuksia koskevia suostumuspyyntöjä, käsittelee virastolle osoitettuja kansalaiskirjeitä ja vastaa vakuutusyhtiöiden asiakkaiden tekemiin yhtiöiden toimintaan liittyviin tiedusteluihin, antaa lausuntoja ylimmille lainvalvojille kanteluasioissa sekä työttömyysturvaan liittyvistä säädösmuutoksista, valvoo markkinoinnin, hallinnon ja korvaustoiminnan käytäntöjen lainmukaisuutta. Menettelytapavalvonnan piiriin sisältyy myös työttömyyskassojen maksamien etuuksien toimeenpanon valvonta. Tämä tehtävä on laajempi kuin muihin valvottaviin kohdistuva valvonta, koska Vakuutusvalvontaviraston tehtävänä on valvoa työttömyyskassojen maksamien etuuksien soveltamiskäytäntöä. Vakuutuslaitosten tekemien korvauspäätösten sisältöön Vakuutusvalvontavirasto ei ota kantaa. Vakuutusvalvontavirasto tekee yhteistyötä Rahoitustarkastuksen kanssa vakavaraisuusvalvonnassa. Lisäksi se tekee Rahoitustarkastuksen kanssa yhteistyötä pörssiyhtiöiden konserniin kuuluvien vakuutusyhtiöiden IFRS-tilinpäätösten valvonnassa. Muita keskeisiä kotimaisia yhteistyötahoja ovat kilpailuvirasto, kuluttaja-asiamies ja tietosuojavaltuutettu. Vakuutusvalvonta tekee yhteistyötä myös Kuluttajien vakuutustoimiston kanssa, joka raportoi havaitsemistaan vakuutusehtojen lainvastaisuuksista Vakuutusvalvontavirastolle. Kansainvälistä yhteistyötä Vakuutusvalvontavirasto tekee pohjoismaisten valvojien kanssa vakuutus- ja rahoitusryhmittymien valvonnan osalta. Pohjoismaisella tasolla Vakuutusvalvontavirasto osallistuu kahden pysyvän Pohjoismaisen työttömyysturvajärjestelmiin liittyvän työryhmän toimintaan. Vakuutusvalvontavirasto osallistuu EU-tasolla valvontayhteistyöhön Euroopan vakuutus- ja työeläkevalvontaviranomaisten komiteassa (Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors). Sääntely, toimiluvat ja sanktiot Vakuutusvalvonnan sääntelyn välineenä ja valvonnan ohjaajana toimii sen määräys- ja ohjekokoelma. Määräykset ovat alemman asteisia, pääosin teknisiä normeja (esimerkiksi vastuuvelan kattamisesta, kirjanpidosta ja tilinpäätöksestä) ja ne annetaan laki- ja asetustasoisten valtuutussäännösten nojalla. Määräykset ovat velvoittavina noudatettavia. Kohderyhminä ovat muun muassa vakuutusyhtiöt, eläkesäätiöt, eläkekassat, vakuutusedustajat, ja työttömyyskassat. Vakuutusalan säädösten valmisteluvastuu kuuluu sosiaali- ja terveysministeriölle. Vakuutusvalvontavirasto osallistuu asiantuntijana vakuutusalan säädösten valmisteluun.

17 15 Kuluttaja-asiat Henki- ja vahinkovakuutusyhtiöiden toimiluvat myöntää sosiaali- ja terveysministeriö. Työeläkevakuutusyhtiön toimiluvan myöntää valtioneuvosto. Vakuutusyhtiölaki työryhmän mietinnössä ehdotetaan henki- ja vahinkovakuutusyhtiöiden toimilupa-asioiden käsittelyn ja ratkaisemisen siirtämistä sosiaali- ja terveysministeriöstä Vakuutusvalvontavirastolle. Vakuutusvalvontavirasto voi antaa vakuutusyhtiölle huomautuksen, kehottaa yhtiötä korjaamaan asian määräajassa tai kieltää yhtiötä jatkamasta sosiaali- ja terveysministeriön ja Vakuutusvalvontaviraston virheellisenä pitämää menettelyä, muun muassa tilanteessa, jolloin vakuutusyhtiö ei noudata sosiaali- ja terveysministeriön tai Vakuutusvalvontaviraston antamia määräyksiä. Kehotuksen tai kiellon tehosteeksi sosiaali- ja terveysministeriö voi asettaa uhkasakon. Laissa määrätyissä tilanteissa sosiaali- ja terveysministeriö voi pyydettyään Vakuutusvalvontaviraston lausunnon, rajoittaa tai peruuttaa toimiluvan. Vastaavat sanktiot ovat myös eläkesäätiöiden ja vakuutusyhdistysten osalta niitä koskevassa aineellisessa lainsäädännössä. Kuluttajansuoja-asioita vakuutusalalla hoitaa Kuluttajien vakuutustoimisto sekä useat eri muutoksenhakuelimet ja lautakunnat. Kuluttajien vakuutustoimisto on vakuutusalan sopimuspohjainen kuluttajaorganisaatio, jonka toiminta perustuu kuluttajaviraston ja Vakuutusyhtiöiden Keskusliiton väliseen sopimukseen. Toimiston kustannuksista vastaa pääosin Finanssialan Keskusliitto (ennen Vakuutusyhtiöiden Keskusliitto) sekä osaltaan myös Eläkesäätiöyhdistys sen jälkeen kun eläkesäätiöiden lisäeläkevakuutukset tulivat sopimuksen piiriin. Toimiston tehtävänä on opastaa ja auttaa kuluttajia vakuutusasioissa ennen vakuutuksen ottamista ja sen jälkeen. Toimisto vastaa vakuutuskorvauksia sekä vakuutusehtojen soveltamista ja tulkintaa koskeviin kysymyksiin. Toimisto voi myös neuvotella kuluttajan asiassa vakuutusyhtiön kanssa. Toimisto tekee yhteistyötä Vakuutusvalvontaviraston kanssa, se voi esimerkiksi raportoida vakuutusehdoissa havaituista lainvastaisuuksista. Toimiston kokemuksia hyödynnetään myös lainvalmistelussa. Kuluttajien vakuutustoimiston yhteydessä toimii Vakuutuslautakunta, joka käsittelee vakuutussuhteeseen perustuvia, lain ja vakuutusehtojen tulkintaa ja soveltamista koskevia erimielisyyksiä, jotka vakuutettu tai vakuutusyhtiö on sille esittänyt. Lautakunta käsittelee vapaaehtoisia vakuutuksia koskevia asioita ja se antaa myös lausuntoja tuomioistuimille niiden pyynnöstä.

18 16 Kilpailuasiat Organisaatio ja hallinto Vakuutusyhtiölain mukaan Vakuutusvalvontavirasto seuraa kilpailuolosuhteita, selvittää kilpailurajoituksia, ryhtyy toimenpiteisiin kilpailurajoitusten vahingollisten vaikutusten poistamiseksi sekä tekee aloitteita kilpailun edistämiseksi. Vakuutusvalvontaviraston on otettava huomioon kilpailun vaatimukset myös vakuutusyhtiöiden valvonnassa. Vakuutusvalvontavirasto tekee kilpailuasioissa yhteistyötä Kilpailuviraston kanssa. Kilpailuviraston on lisäksi pyydettävä lausunto Vakuutusvalvontavirastolta käsitellessään vakuutustoimintaa koskevaa kilpailurajoitusta. Vakuutusyhtiölaki työryhmän mietinnössä ehdotetaan Vakuutusvalvontaviraston ja Kilpailuviraston toimivaltasuhteiden muuttamista siten, että vakuutusyhtiölaista poistettaisiin Vakuutusvalvontaviraston valtuudet kilpailun valvontaan ja näiden toimintojen keskittämistä Kilpailuvirastoon. Vakuutusvalvontavirasto ei ehdotetun muutoksen jälkeen enää valvoisi esimerkiksi omistajakontrollisäännösten noudattamista kilpailuoikeudellisesta näkökulmasta, eikä myöskään sulautumisen tai vakuutuskannan luovuttamisen muodossa tapahtuvia yritysjärjestelyjä. Vakuutusvalvontavirasto on hallinnollisesti sosiaali- ja terveysministeriön alainen virasto, mutta päätöksenteossaan itsenäinen. Viraston toimintaa säätelevät Vakuutusvalvontavirastoa koskeva laki ja -asetus sekä näiden nojalla annettu työjärjestys. Vakuutusvalvontavirasto on päällikkövirasto, jonka toimintaa johtaa ylijohtaja. Organisatorisesti virasto jakaantuu vakavaraisuus- ja menettelytapavalvontaan. Vakuutusvalvontavirastolla on johtokunta, jonka puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan määrää sosiaali- ja terveysministeriö. Ministeriö nimittää myös muut jäsenet ja varajäsenet, joista kaksi Suomen Pankin ja valtiovarainministeriön ehdotusten perusteella. Johtokunnassa voi olla henkilöstöä edustava lisäjäsen henkilöstöasioita käsiteltäessä. Johtokunnan ja ylijohtajan työnjakoa sääntelevä normisto on sisällöltään melko pitkälle samanlainen kuin Rahoitustarkastuksella, mutta asetustasolla säädetty. Vakuutusvalvontavirasto voi myös periä valvonta- ja toimenpidemaksuja. Toisin kuin Rahoitustarkastuksessa valvontamaksuja ei ole katsottu veronluonteisiksi maksuiksi eikä niiden perusteita vahvista eduskunta vaan sosiaali- ja terveysministeriö. Vakuutusvalvontaviraston aineelliseen lainsäädäntöön sijoitetut toimivaltuudet ovat olleet pitkään samanlaiset kuin Rahoitustarkastuksella. Merkittävä osa sanktiovallasta on sosiaali- ja terveysministeriöllä.

19 17 Vuoden 2005 lopussa Vakuutusvalvontaviraston henkilöstön määrä oli 73, joista vakinaisia 68. Kokonaiskustannukset olivat 5,4 miljoonaa euroa. Kuvio 2. Vakuutusvalvontaviraston organisaatiokaavio Vakuutusvalvontavirasto Sosiaali- ja terveysministeriö Vakuutusvalvontaviraston johtokunta Ylijohtaja Päälakimies Tiedottaja Tutkimus Tilastointi Hallinto Vakavaraisuusvalvonta Menettelytapavalvonta Vakuutusryhmittymät Muut vakuutuslaitokset ja valvottavat Erityisriskit ja valvonnan tuki Henki-, eläke- ja vahinkovakuutus Työttömyysvakuutus Nykyinen valvontayhteistyö ja sen hallintomalli Rahoitustarkastuksen ja Vakuutusvalvontaviraston välisen yhteistyön kehittämiseksi on säädetty laki rahoitus- ja vakuutusryhmittymien valvonnasta. Sen tarkoituksena on määrittää vaatimukset rahoitus- ja vakuutusryhmittymän toiminnalle ja niiden valvonta. Ryhmittymiä valvovat yhteistyössä Rahoitustarkastus ja Vakuutusvalvontavirasto. Näiden johtokuntien koostumus on yhdenmukaistettu vuonna 2003, jotta rahoitusmarkkinoiden ja niiden vakausongelmien hoidosta viime kädessä vastuussa olevat viranomaiset ovat päätöksenteossa riittävästi edustettuina. Valvojien

20 18 on oltava yhteistyössä muiden valvontaviranomaisten, kuten niitä vastaavan Euroopan talousalueeseen kuuluvan valtion valvontaviranomaisen kanssa. Mainitut viranomaiset antavat lain perusteella tarkempia ohjeita ja määräyksiä. Periaatteena on, että molemmat viranomaiset antavat rahoitus- ja vakuutusryhmittymiä koskevat ohjeet ja määräykset erikseen, mutta sisällöltään samanlaisina. Käytännön valvontatyötä tekee niiden edustajista koostuva valvontaryhmä. Ryhmittymän valvonnassa se viranomainen, jonka toimialan painoarvo on ryhmittymässä suurempi, on koordinoiva valvontaviranomainen, jolla on kokonaisvastuu valvonnasta. Kummankin viraston valvottavapiiri ja valvonnan sisältö määräytyvät aineellisen lainsäädännön perusteella omista lähtökohdistaan. Siksi valvontayhteistyön kehittäminen ei voi sääntelypuolella helposti ulottua toisen viranomaisen toimialueelle, esimerkiksi norminanto-, lainvalmistelu-, hallintomalli- ja politiikkakysymyksiin toisin kuin puhtaasti taloudellisissa kysymyksissä kuten vakavaraisuuden ja sijoitustoiminnan valvonnassa ja yleisesti riskienhallinnassa. 2.3 Ministeriöt Valtiovarainministeriö Rahoitusmarkkinoiden sääntelystä vastaa valtiovarainministeriö, jolle kuuluvat valtioneuvoston työnjaossa myös Suomen Pankkia ja Rahoitustarkastusta koskevat lainsäädäntöasiat. Valtiovarainministeriössä rahoitusmarkkina-asiat on keskitetty rahoitusmarkkinaosastolle. Osasto vastaa raha-, luotto- ja talletusmarkkinoiden sekä arvopaperi- ja johdannaismarkkinoiden lainsäädännön valmistelusta ja kehittämisestä sekä niihin liittyvästä kansallisesta ja kansainvälisestä yhteistyöstä. Ministeriöllä on hallintovaltaa Rahoitustarkastuksen toimialan eräissä asioissa kuten arvopaperipörssin toimilupia koskevissa asioissa. Osan valtuuksistaan ministeriö on lain nojalla delegoinut Rahoitustarkastukselle kuten alemman asteisten säännösten antamisen. Valtiovarainministeriön johdolla harjoitetaan kotimaista viranomaisyhteistyötä rahoitusmarkkinaviranomaisten (Suomen Pankki, Rahoitustarkastus, sosiaali- ja terveysministeriö ja Vakuutusvalvontavirasto) kesken. Valtiovarainministeriön hoidossa toimii myös valtion vakuusrahasto, joka on vuonna 1992 pankkikriisin ja pankkituen hallinnoimiseksi perustettu talousarvion ulkopuolinen rahasto, jonka tehtävänä on ollut talletuspankkien vakaan toiminnan turvaaminen ja pankkikriisin hoito. Valmiutta vakuusrahaston käytölle on nähty tarpeelliseksi pitää yllä myös pankkikriisin jälkeen, koska se luo edellytykset viranomaisten nopeille toimenpiteille vakavissa rahoitusjärjestelmän häiriötilanteissa ja sitä kautta parantaa edellytyksiä häiriötilanteista aiheutuvien kustannusten minimoimiselle.