euroopan tilintarkastustuomioistuin

Transkriptio

1 euroopan tilintarkastustuomioistuin erityiskertomus nro 13 issn OnnistuikO eurooppalaisen naapuruuden ja kumppanuuden välineen käynnistäminen ja saavutetaanko välineen avulla tuloksia etelä-kaukasiassa (armeniassa, azerbaidžanissa ja GeOrGiassa)? Fi

2

3 Erityiskertomus nro Onnistuiko eurooppalaisen naapuruuden ja kumppanuuden välineen käynnistäminen ja saavutetaanko välineen avulla tuloksia Etelä- Kaukasiassa (Armeniassa, Azerbaidžanissa ja Georgiassa)? (annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN

4 EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxemburg LUXEMBURG P F Sähköposti: Internet: Erityiskertomus nro Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta ( Luettelointitiedot ovat teoksen lopussa. Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2011 ISBN doi: /66258 Euroopan unioni, 2011 Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan. Printed in Luxembourg

5 SISÄLLYS 3 Kohta Lyhenteet I VII Tiivistelmä 1 6 Johdanto 7 9 Tarkastuksen sisältö ja lähestymistapa Huomautukset Suunniteltiinko ensimmäiset vuotuiset toimintaohjelmat hyvin? Strateginen toimintakehys on käytössä selkeyteen ja priorisointiin liit tyvät puut teet vähentävät ulkosuhteiden pääosaston tekemästä monivuotisesta ohjelmatyöstä saatavaa hyötyä Ohjelmatyö- ja suunnitteluprosessi kesti kaksi vuotta, mikä voi vähentää avun merkitystä apua koskeva ohjelmatyö ja suunnit telu eivät riit tävässä määrin perustu edunsaajamaiden kanssa käytävään jäsenneltyyn vuoropuheluun saatiinko ensimmäisillä vuotuisilla toimintaohjelmilla aikaan myönteisiä vaikutuksia oikea-aikaisesti? armenia: Ammatillista koulutusta koskevan ensisijaisen tavoit teen osalta uudistusprosessi on lujittunut, mutta edistyminen on yhä horjuvaa azerbaidžan: Energia-alaa koskevan ensisijaisen tavoit teen saavut tamisessa ei ole edistytty riit tävästi Georgia: Julkistalouden hallinnointia koskevan ensisijaisen tavoit teen saavut tamisessa on edistytty vain vähän, talouden elvyttämisen ja luot tamuksen rakentamisen kohdalla ei lainkaan Kaikki maat: ENPI-välineeseen liittyvä Twinning-toiminta on yhä käynnistysvaiheessa Hyödynsikö komissio ENPI-välineen eri toteutustapoja tarkoituksenmukaisesti? Komission tapa antaa rahoitustukea vaihteli alakohtaiseen talousarviotukeen siirtymistä ei ollut valmisteltu riit tävästi, mikä hait tasi tulosten saavuttamista Eri toteutustapoja ei ole käytetty tarpeeksi valikoivasti

6 Päätelmät ja suositukset Liite I eurooppalaisen naapuruuden ja kumppanuuden välineen mukaisen avun toteutusvälineet Liite II armenia: Erityiset ehdot, joita sovellettiin ammatillisen koulutuksen alakohtaisen tukiohjelman ehdolliseen toiseen tukierään (5 miljoonaa euroa) Liite III azerbaidžan: Erityiset ehdot, joita sovellettiin energia-alan uudistamista koskevan alakohtaisen tukiohjelman toiseen ehdolliseen tukierään (5 miljoonaa euroa) Liite IV georgia: Erityiset ehdot, joita sovellettiin julkistalouden hallinnoinnin uudistamista koskevan alakohtaisen tukiohjelman ehdolliseen toiseen tukierään (5 miljoonaa euroa) Liite V georgia: Kriisin jälkeen myönnetyn EU:n lisätuen kustannustehokkuuteen kohdistuu riskejä Komission vastaukset

7 LYHENTEET 5 ENP: Euroopan naapuruuspolitiikka ENPI: Eurooppalainen naapuruuden ja kumppanuuden väline EU: Euroopan unioni EuropeAid-yhteistyötoimisto: Komission pääosasto, joka vastaa yhteistyöohjelmista EU:n ulkopuolisten maiden kanssa GFSM: Government Finance Statistics Manual ( julkisyhteisöjen rahoitustilastoja koskeva julkaisu) MEDA: Mediterranean Development Assistance (toimenpiteitä, joilla tuetaan taloudellista ja yhteiskunnallista uudistusta EU:n ulkopuolisissa Välimeren alueen maissa) PAO: Programme Administration Office (ohjelman hallintotoimisto) Tacis: Technical Assistance to the Commonwealth of Independent States (Itsenäisten valtioiden yhteisöä koskeva teknisen avun ohjelma)

8 6 TIIVISTELMÄ I. Euro o p p a l a i n e n n a a p u r u u d e n j a k u m p p a- n u u d e n v ä l i n e ( European N e i g h b o u r h o o d and Par tnership Instrument, ENPI) otettiin k äyttöön vuonna S e on uusi toimint a k e h y s, j o n k a m u k a i s e s t i E U s u u n n i t t e - l e e j a a ntaa a p u a 1 7 k u m p p a n i valtiolle j a - a l u e e l l e. S i i t ä o n m u o d o s t u n u t p ä ä a s i a l - l i n e n v ä l i n e, j o l l a E U a n t a a r a h o i t u s t u k e a kolmelle Etelä-K auk asian maalle (Armenia, A z e r b a i d ž a n j a G e o r g i a ), j o t k a o v a t E U : n k annalta taloudellisesti ja strategisesti erit yisen k iinnostavia (ks. kohdat 1 6). II. Ta r k a s t u k s e n t a v o i t t e e n a o l i a r v i o i d a, onnistuiko uuden ENPI- välineen k äynnistäminen ja saavutetaanko sen avulla tuloksia Etelä-K a u k a s i a s s a. Tä m ä p ä ä k ysymys j a e t - tiin kolmeen osaan: a) S u u n n i teltiinko e n s i m m ä i s e t v u o t u i s e t toimintaohjelmat hy vin? b) S aatiinko ensimmäisillä vuotuisilla toimintaohjelmilla aik aan myönteisiä vaikutuksia oikea- aik aisesti? c) H yö d y n s i k ö k o m i s s i o E N P I-välineen e r i toteutustapoja tarkoituksenmuk aisesti? III. Tilintar k astustuomioistuin tutk i tar k astuksessaan suunnittelujärjestelmää, jolla EU:n a v u n e n s i s i j a i s e t t a v o i t t e e t m ä ä r i t e t ä ä n, sek ä ensimmäisten vuotuisten toimintaohjelmien tuloksia ja erilaisten toteutustapo - jen k äyttöä.

9 7 TIIVISTELMÄ IV. Ohjelma- ja suunnittelutyössään komissio k ä y t t i m o n i v u o t i s t a s u u n n i t t e l u j ä r j e s t e l - m ä ä, j o l l a s e m ä ä r i t t i E U : n avun e n s i s i j a i - s e t t avoitteet E N P I - a s e t u k s e n m u k a i s e s t i. O h j e l m a t y ö s t ä s a a t u a h y ö t y ä v ä h e n s i v ä t k u i tenk i n s e l k e y teen j a p r i o r i s o i ntiin l i i t- t y vät p u u t teet. O h j e l m at yö - j a s u u n n i t te - luprosessi on pitk ä, mik ä ei ole tarkoituks e n m u k a i s t a E t e l ä - K a u k a s i a n k a l t a i s e s s a n o p e a s t i m u u t t u vassa j a k o n f l i k t i a l t t i i s s a toimintaympäristössä j a s a attaa vähentää avun merk itystä. Ohjelmat yötä ja suunnittelua ei riittävällä tavalla ohjattu k äymällä j ä s e n n e l t y ä v u o ropuhelua e d u n s a a j a m a i - den k anssa (ks. kohdat 10 34). V. Tu l o k s i a s a a t i i n y l e i s e s t i o t t a e n a i k a a n v a i h t e l e v a s t i. A r m e n i a s s a a m m a t i l - l i s e n k o u l u t u k s e n o h j e l m a e d i s t i j a v a h v i s t i u u d i s t u s p r o s e s s i a, k u n t a a s A z e r b a i d ž a n i s s a e n e r g i a - a l a n u u d i s t u s e t e n i k ä y t ä n n ö s s ä t u s k i n l a i n k a a n. G e o r - giassa julk istalouden hallinnoinnin uudistusohjelma ei juuri edennyt ensimmäisten 1 2 s o v e l t a m i s k u u k a u t e n s a a i k a n a, m u t t a t o i s e n a t o i m i n t a v u o n n a s a a t i i n a i k a a n m u u t o s. A b h a s i a n k o n f l i k t i v y ö h y k k e e l l ä E N P I - v ä l i n e e i v i e l ä o l e o s o i t t a u t u n u t t a r k o i t u k s e n m u k a i s e k s i t a l o u d e n e l v y t - t ä m i s e n j a l u o t t a m u k s e n r a k e n t a m i s e n v ä l i n e e k s i. T w i n n i n g - t o i m i n t a o l i v i e l ä k äynnistysvaiheessa (ks. kohdat 35 56). VI. To t e u t u s t a p o j e n o s a l t a h a v a i t t i i n, e t t ä komissio oli alakohtaisen talousar viotuen j a Tw i n n i n g - t o i m i n n a n a n s i o s t a o n n i s t u - n u t v a i h t e l e m a a n m e k a n i s m e j a, j o i l l a s e antoi rahoitustukea. Näistä tärkeintä, alak o htaista t a l o u s a r v i o t u k e a, e i k u i tenk a a n ollut valmisteltu riittävästi, mik ä vaaransi sen tuloksellisuuden. Eri toteutustapoja ei k äytetty tarpeeksi valikoivasti (ks. kohdat 57 66). VII. Ti l i n t a r k a s t u s t u o m i o i s t u i n e s i t t ä ä n ä i d e n h u o m a u t u s t e n s a p e r u s t e e l l a s u o s i t u k - s i a, j o t k a voivat a u t t a a k o m i s s i o t a tehost a m a a n A r m e n i a l l e, A z e r b a i d ž a n i l l e j a G e o r g i a l l e a n n e t t a v a a a p u a ( k s. k o h d a t ). Tä r k e i m p i e n s u o s i t u s t e n m u k a a n o h j e l m a t yö - j a s u u n n i t t e l u p ro s e s s i a o l i s i järkeistettävä ja alakohtaista talousar vio - tukea k äytettävä valikoivammin.

10 johdanto 8 1. vuonna 2004 tapahtuneen laajentumisensa jälkeen euroopan unioni ( eu) on pyrk inyt välttämään uusien jakolinjojen muo - d o s t u m i s t a e u r o o p p a a n j a o n h a l u n n u t e d i s t ä ä v a k a u t t a j a vaurautta uusien rajojensa sisä- ja ulkopuolella. tämän vuoksi eu on kehittänyt uuden naapuruuspolitiik an ( european neighbourhood polic y, enp), jok a perustuu eu:n ja kunk in kumppanimaan välisiin toimintasuunnitelmiin. 2. euro o p a n n a a p u r u u s p o l i t i i k a n t avo i t teena o n s y ve ntää s u h - teita nyk yisistä kumppanuus- ja yhteist yösopimuksista ja tarj o t a n a a p u r i m a i l l e m a h d o l l i s u u t t a y h ä t i i v i i m p i i n y hteyksiin eu: n k anssa. yleisenä tavoitteena on myötävaikuttaa poliittisiin ja taloudellisiin uudistusprosesseihin sek ä edistää tiiviimpää taloudellista yhdentymistä, lähentymistä eu: n standardeihin ja kestävää kehit ystä. 3. eurooppalainen naapuruuden ja kumppanuuden väline enpi 1 otettiin k äyttöön vuonna se on uusi toimintakehys, jonk a muk aisesti eu suunnittelee ja antaa apua. enpi-välineelle myönnettiin 5, 6 m i l j a r d i a e u r o a v u o s i k s i , j a s e n avulla annetaan apua 17 kumppanivaltiolle ja - alueelle. n iist ä 1 0 s i j a i t s e e vä l i m e r e n a l u e e l l a 2, n e l j ä i t ä - e u r o o p a s s a 3 j a k o l m e e t e l ä - k a u k a s i a s s a (armenia, a z e r b a i d ž a n j a G e o r g i a ) (ks. ka r tta Etelä-Kaukasia). enpi-väline on kor vannut tacis- 4 ja meda- ohjelmat 5, ja siitä on tullut pääasiallinen väline, jolla eu antaa rahoitustukea näille maille. 1 euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (ey) n:o 1638/2006, annettu 24 päivänä lokakuuta 2006, eurooppalaista naapuruuden ja kumppanuuden välinettä koskevista yleisistä määräyksistä (euvl l 310, , s.1). asetusta sovelletaan 1. tammikuuta joulukuuta algeria, egypti, israel, jordania, libanon, libya, marokko, palestiinalaisalueet, syyria ja tunisia. 3 valko-venäjä, moldova, venäjän federaatio ja ukraina. 4 itsenäisten valtioiden yhteisöä koskeva teknisen avun ohjelma. 5 rahoituksellisia ja teknisiä toimenpiteitä taloudellisen ja yhteiskunnallisen rakenneuudistuksen tukemiseksi euro-välimeriyhteistyökumppanuuden puitteissa. K a r t ta e t e L ä - K au K a s I a Conflict region of Abkhazia Russia Black sea Conflict region of South Ossetia Georgia T'Bilisi Caspian sea Turkey Vanadzor Armenia Yerevan Ijevan Azerbaijan Baku Iran Lähde: eurostat. erityiskertomus nro 13/2010 Onnistuiko eurooppalaisen naapuruuden ja kumppanuuden välineen käynnistäminen ja saavutetaanko välineen avulla tuloksia etelä-kaukasiassa (armeniassa, azerbaidžanissa ja Georgiassa)?

11 9 4. ENPI- välineen tär keimpiä osatek ijöitä ovat vuotuiset toimin - taohjelmat, joissa kolmelle edellä mainitulle Etelä-K auk asian maalle on osoitettu 311 miljoonaa euroa vuosiksi Maakohtaisten määrärahojen lisäksi näille maille on myönnetty tukea ENPI-välineen useita maita koskevista, rajat ylittävistä ja alueellisista ohjelmista sek ä ohjelmista, jotk a rahoitetaan nimenomaisista budjettikohdista. 5. E N P I - v ä l i n e m a h d o l l i s t a a u s e a m p i a t a p o j a a n t a a a p u a ( k s. l i i t e I ) k u i n s i t ä e d e l t ä n y t Ta c i s - o h j e l m a ; e s i m e r k k e i n ä voidaan mainita Twinning-toiminta 7 ja alakohtainen talousarviotuk i. Komission määritelmän muk aan alakohtainen talousar viotuk i on taloudellisten resurssien siir toa ulkoiselta rahoi - t u s l a i t o k s e l t a k u m p p a n i m a a n v a l t i o n k a s s a a n a l a k o h t a i s e n ohjelman hy väksi sillä ehdolla, että kumppanimaa noudattaa maksamiselle asetettuja ehtoja. Kumppanimaan näin saamat t a l o u d e l l i s e t re s u r s s i t ovat o s a s e n k o k o n a i s varo j a, j o ten n e k äytetään kumppanimaan julk istalouden hallinnointia koske - van järjestelmän muk aisesti. 6. Etelä- K auk asia sijaitsee Euroopan naapuruuspolitiik an soveltamisalueen itäisellä reunamalla (vain Georgialla on Mustanmeren kautta yhteinen raja EU:n kanssa), mutta kyseiset maat ovat EU:n k annalta taloudellisesti ja strategisesti k iinnostavia. Tilintark astustuomioistuin ei aiemmin ole suorittanut toiminnantark astusta Etelä- K auk asian alueella, mutta se on toimittanut k aksi tark astusta läheisissä I tä-euroopan valtioissa: ensin Venäjän federaatiossa (vuonna 2006) 8 ja sitten Valko-Venäjällä, M o l d o v a s s a j a U k r a i n a s s a ( v u o n n a ) 9. E u roopan n a a p u - ruuspolitiik an toista soveltamisaluetta, Välimeren maita, koskeva erityisker tomus julk aistiin vuonna Varat on kohdennettu seuraavasti: Armenia 98,4 miljoonaa euroa, Azerbaidžan 92,2 miljoonaa euroa ja Georgia 120,4 miljoonaa euroa. Komissio päätti lisätä Georgialle osoitettujen varojen määrää 61,5 miljoonaa euroa vuoden 2008 konfliktin jälkeen (ks. liite V). 7 EU:n jäsenvaltiot lähettävät julkishallinnostaan asiantuntijoita edunsaajamaihin työskentelemään kokopäiväisesti pitkäaikaisella työkomennuksella. Twinningsopimuksissa kumpikin osapuoli sitoutuu oikeudellisesti saavuttamaan tavoitellut tulokset. 8 Erityiskertomus nro 2/2006 Tacis-ohjelman avulla Venäjän federaatiossa rahoitettujen hankkeiden tuloksista (EUVL C 119, ). 9 Erityiskertomus nro 9/2008 EU-tuen vaikuttavuus vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alalla Valko-Venäjällä, Moldovassa ja Ukrainassa (EUVL C 71, ). 10 Erityiskertomus nro 5/2006 MEDA-ohjelmasta (EUVL C 200, ).

12 TARKASTUKSEN SISÄLTÖ JA LÄHESTYMISTAPA Ta r k a s t u k s e n t avo i t teena o l i a r v i o i d a, o n n i s t u i k o u u d e n E N - PI-välineen k äynnistäminen ja saavutetaanko välineen avulla t u l o k s i a Etelä-K a u k a s i a s s a. Ta r k a s t u k s e s s a k e s k i t y t t i i n E N P I - v ä l i n e e n e n s i m m ä i s i i n v u o t u i s i i n t o i m i n t a o h j e l m i i n, j o t k a komissio hy väksyi lok a-joulukuussa Ohjelmia pannaan t ä y t ä n t ö ö n u s e i d e n v u o s i e n a j a n j a n i i h i n l i i t t y v i ä m a k s u j a voidaan suorittaa vuoteen 2013 asti. 11 Tarkastetut maksut suoritettiin vuosina 2008 ja Komissio tekee konsortioiden kanssa sopimuksia ohjelmien seurannasta. 8. Tark astuksen pääk ysymys jaettiin kolmeen osaan: a) S u u n n i teltiinko e n s i m m ä i s e t v u o t u i s e t toimintaohjelmat hy vin? b) S aatiinko ensimmäisillä vuotuisilla toimintaohjelmilla aik aan myönteisiä vaikutuksia oikea- aik aisesti? c) Hyödynsikö komissio ENPI- välineen eri toteutustapoja tarkoituksenmuk aisesti? 9. Ensin tark astuksessa tutk ittiin lähinnä komission keskusyksik ö i s s ä ( u l k o s u h t e i d e n p ä ä o s a s t o j a EuropeAid-yhteistyötoimisto Br ysselissä) näiden k äyttämää strategista suunnitteluj ä r j e s t e l m ä ä, j o l l a a v u n e n s i s i j a i s e t t a v o i t t e e t m ä ä r i t e t ä ä n. Tä m ä n j ä l k e e n t a r k a s t a j at tek i vät m a a l i s - m a r raskuussa tark astusk äyntejä k uhunk in kolmeen maahan pereht yäkseen toiminnan ensimmäisiin tuloksiin ja k äytett yihin toteutusta - p o i h i n 1 1. Ta r k a s t u s k äynnit s u u n t a u t u i v a t k o m i s s i o n l ä h e t ystöihin ja k ansallisiin täytäntöönpanoelimiin sek ä seurannasta vastaaviin yksiköihin 12.

13 HUOMAUTUKSET 11 S u u n n i t e lt i i n ko e n s i m m ä i s e t v u ot u i s e t to i m i n tao h j e l m at h y v i n? 10. E N P I - a s e t u k s e s s a e d e l l y t e t ä ä n m o n i v u o t i s e n o h j e l m a t y ö n tekemistä j a s t rategia-asiak i r j o j e n l a a t i m i s t a. M o n i v u o t i n e n ohjelmat yö auttaa erittelemään vastaanottajamaan tarpeet ja esittämään ne strategisten kehitystavoitteiden muodossa. Tätä seuraavassa suunnitteluvaiheessa kehit ystavoitteet muunne - taan ohjelma- ja hanke - ehdotuksiksi ( valinta ja sisällön määr i t t ä m i n e n ). S u u n n i t t e l u v a i h e e n p ä ä t t e e k s i t e h d ä ä n p ä ä t ö s rahoitusosuudesta. 13 Sopimukset muodostavat EU:n ja kyseisten kolmen maan välisten suhteiden oikeusperustan. Ne tehtiin alun perin kymmenen vuoden ajaksi ja jatkuvat tämän jälkeen vuodesta toiseen, ellei kumpikaan osapuoli sano sopimusta irti kirjallisesti. 11. Tilintark astustuomioistuin selvitti, onko vastaanottajamaiden t a r p e e t m a h d o l l i s t a e r i t e l l ä j a a s e t t a a t ä r k e y s j ä r j e s t y k s e e n s e l k e ä s t i j a o i k e a - a i k a i s e s t i s u u n n i t t e l u j ä r j e s t e l m ä n a v u l - l a j a e d u n s a a j i e n k a n s s a k ä y d y n j ä s e n n e l l y n v u o r o p u h e l u n perusteella. S t r at e g i n e n to i m i n ta k e h ys o n k äy tö s s ä 1 2. Ensimmäiset toimintaohjelmat perustuivat strategiseen suunnitteluun. Tilintark astustuomioistuin perehtyi suunnitteluprosessin vaiheisiin ja asiak irjoihin sek ä siihen, miten asiak irjat liittyivät toisiinsa (ks. ka a v i o I). K aksi komission pääosastoa vastaa suunnittelusta: ulkosuhteiden pääosasto huolehtii mo - n i v u o t i s e s t a o h j e l m a t y ö s t ä j a E u r o p e A i d - y h t e i s t y ö t o i m i s t o suunnittelee vuotuiset ohjelmat ja panee ne täytäntöön. 13. Komission teht yä intensiivistä valmistelutyötä EU sek ä Arme - n i a, A zerbaidžan j a G e o rgia hy v ä k s y i v ä t k a h d e n k e s k i s e t Euroopan naapuruuspolitiik k aa koskevat toimintasuunnitelmat marraskuussa Toimintasuunnitelmat muodostavat yhdessä vuoden 1999 kumppanuus- ja yhteistyösopimusten k anssa 13 ENPI- välineen keskeisen toteutuskehyksen.

14 12 K a a V I o I s u u n n I t t e Lu p r o s e s s I I n L I I t t y Vät ta r K a s t e t u t a s I a K I r J at Suunnitteluvaihe Asiakirja/oikeusperusta Politiikan määrittely Kumppanuus- ja yhteistyösopimus ( )1 Eurooppalaista naapuruuspolitiikkaa koskeva toimintasuunnitelma Ohjelmatyö (ulkosuhteiden pääosasto) Maakohtainen strategia-asiakirja Maaohjelma Suunnittelu (EuropeAid) Vuoden 2007 toimintaohjelma (hyväksyttiin vuonna 2007, täytäntöönpano usean vuoden mittaan) Rahoitussopimus (tehtiin vuosina 2007 ja 2008, maksuja voidaan suorittaa vuoteen 2013 asti) 1 sopimus jatkuu vuodesta toiseen, ellei sitä erikseen sanota irti. erityiskertomus nro 13/2010 Onnistuiko eurooppalaisen naapuruuden ja kumppanuuden välineen käynnistäminen ja saavutetaanko välineen avulla tuloksia etelä-kaukasiassa (armeniassa, azerbaidžanissa ja Georgiassa)?

15 Toteutuskehyksen pohjalta ulkosuhteiden pääosasto laati kaksi strategia- asiak irjaa kutak in kolmea maata var ten: a) Vuosien maakohtainen strategia- asiak irja. Asiak i r j a s s a e i e s i tetä t a l o u d e l l i s i a e n n u s teita, vaan l u o d a a n yleisk atsaus k aik k iin komission avun tuleviin ensisijaisiin tavoitteisiin 14, jotk a on tarkoitus saavuttaa seuraavien seitsemän vuoden aik ana. 14 ENPI-välineeseen liittyviin maaohjelmiin, useita maita koskeviin ohjelmiin, rajat ylittävää yhteistyötä koskeviin ohjelmiin sekä aihekohtaisiin ohjelmiin ja vakausvälineeseen sisältyvät ensisijaiset tavoitteet. b) Vuosien maaohjelma. Siinä muunnetaan maakohtaisessa strategia-asiak irjassa esitetyt avun ensisijaiset tavoitteet rahoituksen painopistealueiksi seuraavien neljän vuoden ajaksi ENPI-välineen maakohtaisten määrärahojen rajoissa. Maaohjelmassa ar vioidaan tar vittavan rahoituksen k o k o n a i s m ä ä r ä j a e s i t e t ä ä n v a rojen o h j e e l l i n e n j a o t t e l u valittuihin ensisijaisiin tavoitteisiin. 15. Tämän jälkeen EuropeAid-yhteistyötoimisto suunnitteli vuoden 2007 toimintaohjelmat (ks. kaavio II). Kullekin kolmelle maalle annettavaa apua var ten vahvistettiin erilaiset tavoitteet, jotk a perustuivat maaohjelmissa eritelt yihin painopistealueisiin: a) Armeniassa ensisijaisista tavoitteista tärkeimpänä pidettiin ammatillisen koulutuksen kehittämistä. Komission muk aan ammatillisen koulutuksen edistäminen auttaa lievittämään k öyhy y t t ä k e s k i p i t k ä l l ä j a p i t k ä l l ä a i k avälillä ( k s. k o h d a t 36 39). b) A zerbaidžanissa t ä r k e i m m ä k s i e n s i s i j a i s e k s i t avoitteeksi a s e tettiin e n e rgia-alan k e h i t t ä m i n e n, e tenk i n u u s i u t u vat energialähteet ja energiatehok kuus ( ks. kohdat 40 44). c) G e o r g i a s s a t ä r k e i n e n s i s i j a i n e n t a v o i t e k o s k e e j u l k i s t a - louden hallinnointia. EU:n tuk i on suunniteltu edistämään t a l o u s k a s v u a j a l i e v i t t ä m ä ä n k ö y h y y t t ä k e s k i p i t k ä l l ä j a p i t k ä l l ä a i k avälillä ( k s. k o h d at ). M yö s t a l o u d e n e l - vyttäminen ja luottamuksen rakentaminen konfliktialueilla ovat merk ittäviä ensisijaisia tavoitteita ( ks. kohdat 49 52).

16 14 K a a V I o I I V u o d e n 2007 to I m I n tao h J e L m at A R M E N I A Vuoden 2007 toimintaohjelma: 21 miljoonaa euroa 16 miljoonaa euroa Tuki köyhyyden vähentämisstrategialle ammatillisen koulutuksen uudistamisen kautta 5 miljoonaa euroa Armenian hallintoelinten ja EU:n jäsenvaltioiden vastaavien elinten väliset Twinning-hankkeet 15 miljoonaa euroa Alakohtainen talousarviotuki 1 miljoona euroa Tekninen apu A Z E R B A I D Ž A N Vuoden 2007 toimintaohjelma: 19 miljoonaa euroa 14 miljoonaa euroa Energia-alan uudistamista koskeva tukiohjelma 5 miljoonaa euroa Azerbaidžanin hallintoelinten ja EU:n jäsenvaltioiden vastaavien elinten väliset Twinning-hankkeet 13 miljoonaa euroa Alakohtainen talousarviotuki 1 miljoona euroa Tekninen apu G E O R G I A Vuoden 2007 toimintaohjelma: 24 miljoonaa euroa 16 miljoonaa euroa Tuki julkistalouden hallinnointiin liittyville uudistuksille 4 miljoonaa euroa Georgian / Abhasian konfiktivyöhykkeen jälleenrakentaminen 4 miljoonaa euroa Georgian hallintoelinten ja EU:n jäsenvaltioiden vastaavien elinten väliset Twinning-hankkeet 15 miljoonaa euroa Alakohtainen talousarviotuki 1 miljoona euroa Tekninen apu erityiskertomus nro 13/2010 Onnistuiko eurooppalaisen naapuruuden ja kumppanuuden välineen käynnistäminen ja saavutetaanko välineen avulla tuloksia etelä-kaukasiassa (armeniassa, azerbaidžanissa ja Georgiassa)?

17 Apu annetaan pääasiassa alakohtaisena talousar viotukena, jonk a toteuttamista helpotetaan tek nisellä avulla. Lisäksi k aik k iin k o l m e e n v u o d e n toimintaohjelmaan s i s ä l t y i Tw i n n i n g - toiminta, jolla edistettiin edunsaajamaiden hallintoelinten ja EU: n jäsenvaltioiden vastaavien elinten välistä yhteist yötä. 17. S u u n n i t t e l u v a i h e e n v i i m e i n e n o s a k o s k i k o m i s s i o n j a e d u n- saajavaltioiden välisten rahoitussopimusten tekemistä. Rahoit u s s o p i m u k s i s s a a s e t e t a a n t u e n y l e i s e t j a e r i t y i s e t e h d o t j a annetaan tek niset ja hallinnolliset määräykset. S e l k e y t e e n j a p r i o r i s o i n t i i n l i i t t y vät p u u t t e e t vä h e n tävät u l ko s u h t e i d e n pä äo s a s to n t e k e m ä s tä m o n i v u ot i s e s ta o h j e l m at yö s tä s a atava a h yöt yä 1 8. Eurooppalaista naapuruuspolitiik k aa koskevan toimintasuunnitelman, maakohtaisen strategia-asiak irjan ja maaohjelman kesk inäisten k ytkentöjen heik kous vähentää suunnittelun selk e y t t ä. Pr i o r i s o i n n i n p u u t t e e l l i s u u s h e i k e n t ä ä o h j e l m a t y ö n vaikuttavuutta ( ks. kohdat 19 27). 19. S e l k e y t t ä v ä h e n t ä ä s e, e t t ä s a m a a a s i a a k ä s i t e l l ä ä n k u s s a - k i n a s i a k i r j a s s a e r i t avoin. E s i m e r k i k s i A r m e n i a a k o s k e v a s s a m a a k o htaisessa s t rategia-asiak i r j a s s a k o u l u t u s t a k ä s i tellään k ahden er i otsikon alla ( taloudellisia ja yhteisk unnallisia uudistuksia, köyhy yden lievittämistä ja kestävää kehitystä k äsittelevän o t s i k o n s e k ä i h m i s ten v ä l i s i ä y h teyksiä k ä s i t televän otsikon alla). Lisäksi samat ensisijaiset tavoitteet määritellään ja jaotellaan toisinaan eri tavoin eri asiak irjoissa. Esimerk iksi G eorgiaa koskeva aihe julk istalouden hallinnointi on esi - tetty e r i e n s i s i j a i s i i n t avo i t teisiin l i i t t y v i e n o t s a k k e i d e n a l l a strategia- asiak irjasta riippuen Strategisella tasolla k äytössä on kolme erilaista aik aperspekt i i v i ä : E u r o o p a n n a a p u r u u s p o l i t i i k a n t o i m i n t a s u u n n i t e l m a k attaa viisi vuotta, maakohtaiset strategia-asiak irjat liittyvät EU:n rahoituskehyksen koko seitsemän vuoden jaksoon ja maaohjelmat koskevat neljän vuoden ajanjaksoa.

18 Euroopan n a a p u r u u s p o l i t i i k a n toimintaohjelman p i t ä i s i o l l a avun ensisijaisten tavoitteiden asettamisen keskeinen lähtökohta, jossa tuodaan esiin useita painopistealueita sek ä esitetään erityistoimet ja yleiset tavoitteet. Ensisijaisten toimien runsaus ja epäselvä määr ittely vaikeuttavat k uitenk in pr ior i- sointipyrk imyksiä ( ks. laatikko 1). 15 Kehitysyhteistyön rahoitusväline, Euroopan kehitysrahasto. 22. Vuosien maakohtaisessa strategia-asiakirjassa, joka osittain perustuu Euroopan naapuruuspolitiik an toimintaohjelmaan, luodaan hyödyllinen yleisk atsaus kunk in maan tilanteeseen, mutta asiakirjasta ei ole paljonkaan apua ensisijaisten tavoitteiden asettamisessa. M aakohtaiseen strategia- asiak irj a a n p o h j a u t u v a v u o s i e n m a a o h j e l m a k a t t a a l y - hyemmän, neljän vuoden ajanjakson; maaohjelmassa tärkeiden ensisijaisten tavoitteiden määrä on pienempi, mutta osatavoitt e i d e n m ä ä r ä o n k a s v a n u t. Tä m ä n v u o k s i r a h o i t u s t u k e a voidaan hakea hy vin monenlaisiin tarkoituksiin (ks. l a a t i k ko 2). M u i l l a u l k o i s e n a v u n o s a - a l u e i l l a 1 5 s o v e l l e t a a n t o i s e n l a i s t a k äytäntöä: keskeisiä aloja on tavallisesti yksilöit y vain k aksi. L a at i k k o 1 E n s i s i j a i s t e n tav o i t t e i d e n e pä s e lvä m ä ä r i t t e ly E u r o o pa n n a a p u r u u s p o l i t i i k a n to i m i n tao h j e l m a s s a : e s i m e r k k i ta pau k s e n a A r m e n i a Armeniaa koskevassa Euroopan naapuruuspolitiikan toimintaohjelmassa määritellään kahdeksan yhteistyön painopistealuetta, joihin sisältyy 54 erityistointa. Painopistealueiden lisäksi esitetään 248 tointa, jotka on lueteltu seitsemän yleisen tavoitteen yhteydessä ja jaoteltu 20 osatavoitteeksi, jotka puolestaan on jaoteltu edelleen 62:ksi osatavoitteen osatavoitteeksi. L a at i k k o 2 M a ao h j e l m at m a h d o l l i s tavat r a h o i t u s t u e n h a k e m i s e n h y v i n m o n e n l a i s i i n ta r ko i t u k s i i n : e s i m e r k k i ta pau k s e n a A z e r b a i d ž a n Azerbaidžanin maaohjelma käsittää kolme hyvin pitkälle määriteltyä painopistealuetta (esimerkiksi tuki demokratiakehitykselle ja hyvälle hallinnolle), 10 osatavoitetta (esimerkiksi ympäristöä koskeva osatavoite) ja 19 erityistavoitetta (esimerkiksi kaupan helpottaminen sekä investointien, työllisyyden ja yhteiskunnallisen tilanteen parantaminen kestävällä tavalla).

19 V u o s i k s i v a l i t t u j e n e n s i s i j a i s t e n t a v o i t t e i d e n a l u s t avaa t a l o u s a r v i o t a l u k u u n o t t a m a t t a m a a o h j e l m a s s a e i j u u r i k a a n a n n e t a e n e m p ä ä t i e toa k u i n m a a k o h t a i s e s s a s t r a - tegia- asiak irjassa. M aaohjelmassa ei ehdoteta aik ataulua ensisijaisten tavoitteiden toteuttamiselle. Lisäksi siinä kuvataan p i t k ä n a i k a v ä l i n v a i k u t u k s i a, e r i t y i s t a v o i t t e i t a, t a v o i t e l t u j a t u l o k s i a j a t u l o s i n d i k a a t t o reita v a i n m e l k o y l e i s e l l ä t a s o l l a. Maaohjelmassa ei myösk ään anneta ohjeita siitä, mille aloille Twinning-toiminta tai alakohtainen talousar viotuki soveltuvat. a l a k o htaista t a l o u s a r v i o t u k e a s u o s i tellaan a i n o a s t a a n hy v i n yleisellä tasolla, ensimmäisenä vaihtoehtona silloin, kun tarvittavat ehdot täyttyvät Ks. Armeniaa koskeva vuosien maaohjelma. Av u n k o h t e i k s i valitut alat eivät kytk e y d y r i i t t ä v ä n selvästi ohjelmat y ö a s i a k i r j o i h i n 24. M a a k o htaisessa s t rategia-asiak i r j a s s a j a m a a o h j e l m a s s a l u e - t e l t i i n k a i k k i a l a t, j o i l l a a p u a v o i d a a n m y ö n t ä ä s e u r a a v i e n seitsemän vuoden kuluessa (vuosina ), ja esitettiin a l u s t avasti, k u i n k a m ä ä rärahat j a k a u t u vat s e u raavien n e l j ä n vuoden aik ana ( vuosina ). Komissiossa EuropeAidyhteist yötoimisto määritti, miten varat kohdennetaan ensimmäisenä vuonna (2007) (ks. kohta 12). 25. Kun EuropeAid-yhteistyötoimisto teki kohdentamispäätöstään, sitä ohjasi vahvasti sitoumus k anavoida ainak in 50 prosenttia yhteisön tuesta kansallisten järjestelmien kautta (ks. kohta 58). Tästä syystä kunk in alan soveltuvuudesta alakohtaisen talous - ar viotuen kohteeksi tuli vuoden 2007 toimintaohjelmissa tärkeä avun määrittämisperuste Esimerk iksi Armeniassa ammatillinen koulutus valittiin ensimm ä i s e n v u o t u i s e n toimintaohjelman p ä ä k o h teeksi. Yksik ä ä n s t r a t e g i a - a s i a k i r j o i s t a e i k u i t e n k a a n k o r o s t a a m m a t i l l i s e n koulutuksen merk itystä, jok a oli vain yksi vuosien m a a o h j e l m a a n s i s ä l t y v i i n s e i t s e m ä ä n o s atavo i t teeseen k u u - l u v i s t a 2 5 e r i t y i s t avoitteesta ( k s. ka a v i o I I I ). G e o rgian v u o - t u i s e n t o i m i n t a o h j e l m a n p ä ä a l a, j u l k i s t a l o u d e n h o i t o, o l i m a i n i t t u v a i n o h i m e n n e n m a a k o h t a i s e n s t r a tegia-asiak i r j a n ensisijaisten tavoitteiden yhteydessä (viidennen ensisijaisen tavoitteen viimeisessä luetelmakohdassa) sekä maaohjelmassa, jossa se on mainittu ensimmäisen painopistealan kolmannessa osatavoitteessa.

20 18 K a a V I o I I I V u o d e n 2007 to I m I n tao h J e L m a n e n s I s I J a I s t e n tav o I t t e I d e n a s e t ta m I n e n s t r at e g I a - a s I a K I r J o J e n p o h J a Lta ( e s I m e r K K I ta pau K s e n a a r m e n I a ) ENSISIJAISET TAVOITTEET EUROOPAN NAAPURUUSPOLITIIKAN TOIMINTASUUNNITELMASSA Demokraattiset rakenteet, oikeusvaltion periaatteet Ihmisoikeudet, vapaus Talouden kehittäminen, köyhyyden lievittäminen Investointiympäristö Taloutta koskeva lainsäädäntö Energiastrategia Vuoristo-Karabahin konfliktin rauhanomainen ratkaisu ENSISIJAISET TAVOITTEET VUOSIEN MAAKOHTAISESSA STRATEGIA-ASIAKIRJASSA Poliittinen vuoropuhelu ja uudistukset Konfliktien ratkaisu Taloudelliset uudistukset, köyhyyden lievittäminen Kauppa, markkinoiden uudistaminen Oikeus, vapaus ja turvallisuus Liikenne, energia, ympäristö, tietoyhteiskunta ENSISIJAISET TAVOITTEET VUOSIEN MAAOHJELMASSA (98,4 MILJOONAA EUROA) Demokraattiset rakenteet, hyvä hallintotapa (29,5 miljoonaa euroa kolmelle osatavoitteelle) Sääntelyn uudistaminen, toimintaedellytysten kehittäminen (29,5 miljoonaa euroa kahdelle osatavoitteelle) Köyhyyden lievittäminen (39,36 miljoonaa euroa kahdelle osatavoitteelle) ENSISIJAISET TAVOITTEET VUODEN 2007 TOIMINTAOHJELMASSA (21 MILJOONAA EUROA) Ammatillinen koulutus (16 miljoonaa euroa) Twinning-toiminta (5 miljoonaa euroa) Lähde: euroopan tilintarkastustuomioistuimen analyysi komission strategia-asiakirjojen perusteella. Alueellinen yhteistyö Ihmisten väliset yhteydet (myös koulutus ja ammatillinen koulutus) erityiskertomus nro 13/2010 Onnistuiko eurooppalaisen naapuruuden ja kumppanuuden välineen käynnistäminen ja saavutetaanko välineen avulla tuloksia etelä-kaukasiassa (armeniassa, azerbaidžanissa ja Georgiassa)?

21 J o s E U k äyttää a l a k o h t a i s t a t a l o u s a r v i o t u k e a p ä ä a s i a l l i s e n a välineenä, se voi antaa apua mielek k äällä tavalla ainoastaan noin puolelle vuosien maaohjelmissa määritellyistä osatavoitteista. Tämä johtuu siitä, että alakohtainen talousarviotuk i vie suhteellisen suuren osan vuosittain k äytettävissä olevasta rahoituksesta. Esimerk iksi Azerbaidžanissa alakohtaiseen talousar viotukeen perustuvilla ohjelmilla voidaan k attaa k yseisten neljän vuoden aik ana ainoastaan neljä k ymmenestä osatavoitteesta. 17 ENPI-asetuksen mukaan strategia-asiakirjoja tarkastellaan uudelleen ohjelman puolivälissä sekä tarvittaessa ja tällöin niitä voidaan tarkistaa. O h j e l m at yö - j a s u u n n i t t e lu p r o s e s s i k e s t i k a k s i v u ot ta, mik ä v o i vä h e n tä ä av u n m e r k i t ys tä 28. Vu o d e n toimintaohjelma p o h j a u t u u y l i k a h d e n v u o d e n mittaiseen prosessiin, jok a koostuu ohjelmat yöstä ( ulkosuh - teiden pääosasto) ja suunnittelusta ( EuropeAid- yhteist yötoimisto). Esimerk iksi Georgian tapauksessa ensimmäiset vuoden toimintaohjelmaan p e r u s t u vat m a k s u t s u o r i tettiin h e l- mikuussa 2008, vaik k a strategiset tarpeet oli ar vioitu maakohtaista strategia- asiak irjaa var ten ensimmäisen kerran marraskuussa 2005 (ks. taulukko) Komissio hy väksyi maakohtaisen strategia- asiak irjan, maaohjelman ja vuotuisen toimintaohjelman useiden laadunvarmist u s - j a k u u l e m i s m e n e t telyjen j ä l k e e n. Pro s e s s i i n k u u l u i p ä ä - asiassa se, että komission laatutuk ir yhmät laativat ar viointeja, komissiossa järjestettiin yksiköiden välinen kuulemismenettely ja jäsenvaltioiden muodostama ENPI-välineen hallintokomitea ja Euroopan parlamentti k ävivät läpi asiak irjoja. 30. Ohjelmat yön kunk in vaiheen olemassaololle on perusteensa, m u t t a y h teensä e r i v a i h e e t veny t t ävät s u u n n i t teluprosessin pitk äksi. ENPI- välineen k äynnist ysvaiheen pituuteen on pääa s i a s s a s y y n ä s e, e t t ä l a a d u nvarmistus j a hy v ä k s y m i n e n t a - pahtuivat k ahdessa vaiheessa: ensin ulkosuhteiden pääosasto vastasi niistä vuosien maakohtaisen strategia- asia - k irjan ja vuosien maaohjelman osalta ja myöhemmin EuropeAid-yhteistyötoimisto huolehti niistä vuoden 2007 toimintaohjelman osalta. Ulkosuhteiden pääosasto ja Europe - Aid-yhteistyötoimisto kuitenk in toteuttavat nämä peräk k äiset m e n e t t e l y t a i n o a s t a a n s i l l o i n, k u n m a a k o h t a i n e n s t r a t e g i a - asiak irja tai maaohjelma otetaan k äyttöön tai tark istetaan 17.

22 20 Ta u l u k k o E N P I - vä l i n e e n o h j e l m at yö n va i h e e t j a s u u n n i t t e lu p r o s e s s i v u o d e n 2007 to i m i n tao h j e l m a n y h t e y d e s s ä ( e s i m e r k k i ta pau k s e n a G e o r g i a ) Toimenpide Keskeiset käsittelyvaiheet Ajankohta Asiakirjojen varsinainen laatiminen Laadunvarmistus + asiakirjojen muokkaus + demokraattinen valvonta Muodollinen hyväksyminen Asiakirjojen varsinainen laatiminen Laadunvarmistus + asiakirjojen muokkaus + demokraattinen valvonta Virallinen hyväksyminen Ulkosuhteiden pääosaston laatima ensimmäinen luonnos ja käynti Tbilisissä marraskuu 2005 Ohjelmatyön edellyttämä käynti Tbilisissä kesäkuu 2006 Georgiaa käsittelevän maakohtaisen tiimin kokous heinäkuu 2006 Maakohtaisen strategia-asiakirjan luonnoksen ja maaohjelman luonnoksen syyskuu 2006 esittäminen Georgian viranomaisille Yksiköiden välisen laatutukiryhmän suorittama arviointi syyskuu 2006 Georgian viranomaisten kommentit loka- ja marraskuu 2006 Komission yksiköiden keskinäinen kuuleminen marraskuu 2006 ENPI-välineen hallintokomitean kokous joulukuu 2006 Euroopan parlamentin kuuleminen joulukuu 2006 Georgia hyväksyy maaohjelman talousarvion ja ensisijaiset tavoitteet helmikuu 2007 Komission hyväksyntä maaliskuu 2007 Rahoitettavien toimenpiteiden valinta ja määrittäminen (käynti Georgiassa) Operatiivisen laatutukiryhmän suorittama arviointi (kahdessa peräkkäisessä vaiheessa), joka liittyi 1) määrittelylomakkeisiin 2) toimia koskeviin lomakkeisiin Komission yksiköiden keskinäinen kuuleminen vuosien 2006 ja 2007 vaihde helmikuu 2007 huhtikuu 2007 toukokuu 2007 ENPI-välineen hallintokomitean kokous heinäkuu 2007 Euroopan parlamentin kuuleminen syyskuu 2007 Komission hyväksyntä lokakuu 2007 Rahoitussopimusten tekeminen Georgian kanssa joulukuu 2007 / tammikuu 2008 Ensimmäiset maksut helmikuu 2008 Keskeinen vastuullinen pääosasto Ulkosuhteiden pääosasto Suunnitteluasiakirja EuropeAidyhteistyötoimisto Vuosien maakohtainen strategia-asiakirja + Vuosien maaohjelma Vuoden 2007 kansallinen ohjelma + rahoitussopimukset

23 Prosessin p i t u u s s a a t t a a v ä h e n t ä ä a v u n m e r k i t y s t ä. L i s ä k s i voidaan k ysyä, voisiko strategia k äsittää lyhyemmän ajanjakson kuin rahoituskehyksen k attamat seitsemän vuotta. Etelä- K auk asian maissa toimintaympäristö muuttuu nopeasti ja on konfliktialtis, mik ä väistämättä vähentää pitk än aik avälin strategian merk itystä ja tekee välitark istuksista välttämättömiä. Georgian ja Venäjän sota elokuussa 2008 loi huomattavia uusia tarpeita (ks. l i i t e V). Armeniassa merk ittävä poliittinen k r iisi vuoden alkupuoliskolla sai aik aan tarpeita, joita strategia ei k ata. Tämän vuoksi EU perusti komiteoita, jotk a antoivat Armenian viranomaisille suoraa neuvontaa (ks. kohta 65). Toinen esimer k k i muuttuneesta tilanteesta on itäisen k ump - panuuden 19 käynnistämistä koskevan poliittisen tahdon lisääntyminen. Kyseisten maiden tilanne on yleisesti ottaen muuttu - nut huomattavasti maailmanlaajuisen rahoitus- ja talouskriisin vuoksi. 18 Armenian tilannetta vaikeutti vuoden 2008 alkupuolella poliittinen kriisi, jonka syynä olivat helmikuun 2008 kiistanalaiset presidentinvaalit. 19 Itäistä kumppanuutta koskevan Prahan huippukokouksen yhteinen julkilausuma, 7. toukokuuta Lähetystöstä tuli täysivaltainen helmikuussa A p ua ko s k e va o h j e l m at yö j a s u u n n i t t e lu e i vät r i i t tävä s s ä m ä ä r i n p e r u s t u e d u n s a a j a m a i d e n k a n s s a k äy tävä ä n j ä s e n n e lt yyn v u o r o p u h e lu u n 3 2. Kumppanuuden periaatteen muk aan edunsaajamaiden asiano m a i s e t t a h o t o n o tettava m a h d o l l i s i m m a n s u u re s s a m ä ä r i n m u k a a n k a i k k i e n t o i m i e n o h j e l m a t y ö h ö n j a s u u n n i t t e l u u n. E t e l ä - K a u k a s i a n m a i d e n k o h d a l l a u s e a t t e k i j ä t v a i k e u t t i v a t järjestelmällistä ja tasapuolista vuoropuhelua: a) K o m i s s i o l l a o l i v a i n v ä h ä i n e n e d u s t u s A r m e n i a s s a j a A z e r b a i d ž a n i s s a. A l u e e l l i s t a l ä h e t y s t ö ä J e r e v a n i s s a (Arm e n i a ) e i v i e l ä o l l u t m u u t e t t u t ä y s i v a l t a i s e k s i 2 0. B a k u u n ( A z e r b a i d ž a n ) p e r u s t e t t i i n l ä h e t y s t ö h e l m i k u u s s a , mutta siitä tuli täysin toimintakykyinen vasta vuonna b) K o m i s s i o k e s k i t t y i o h j e l m a t yön ( u l k o s u h teiden p ä ä o s a s - to) j a s u u n n i t telun ( EuropeAid-yhteistyötoimisto) o s a l t a sisäisiin menettelyihin, mik ä rajoitti mahdollisuuksia vuo - ropuheluun edunsaajamaiden k anssa. Komissio on laatinut erilaisia sääntöjä ja ohjeita sisäistä vuoropuhelua var ten, mutta edunsaajamaan k anssa k äytävään jäsenneltyyn vuo - ropuheluun ei ole annettu ohjeistusta. c) E d u n s a a j a m a i d e n k a n s a l l i s e t k o o r d i n o i n t i y k s i k ö t e i v ä t saaneet aik aan konsensusta maassa vallitsevien eri näke - mysten ja etujen pohjalta eivätk ä niin ollen k yenneet toimimaan tehok k aasti välittäjinä komission ja viranomaisten välillä.

24 Tästä seurasi, että k ansallisten viranomaisten, muiden rahoittajien ja k ansalaisyhteisk untaa edustavien järjestöjen k uulem i n e n m a a k o h t a i s t e n s t r a t e g i a - a s i a k i r j o j e n, m a a o h j e l m i e n j a v u o t u i s ten toimintaohjelmien e n s i s i j a i s i a t avo i t teita a s e - tet\ssa jäi vähäiseksi. Vuoropuhelua johtivat lähinnä komission keskusyksiköt ( ulkosuhteiden pääosasto ja EuropeAid- yhteist yötoimisto), m ik ä rajoitti suoran näkemystenvaihdon n i ihin muutamiin päiviin, jolloin näiden edustajat k ävivät edunsaaj a m a i s s a. K ä y n t e j ä k o s k e v i s t a k o m i s s i o n r a p o r t e i s t a e i a i n a k äynyt selvästi ilmi, mistä k äyntien aik ana oli keskusteltu Vuoropuhelun puutteellisuus johti siihen, että eri suunnitte - luasiak irjojen tarkoitus ja uusien toteutustapojen luonne ymmärrettiin k yseisissä kolmessa maassa joskus väärin. Kyseiset maat eivät myöskään olleet aina tietoisia siitä, missä vaiheessa niiden näkemykset ensisijaisista tavoitteista tai ohjelmista olisivat vielä voineet vaikuttaa komission päätöksiin.

25 23 S a at i i n ko e n s i m m ä i s i l l ä v u ot u i s i l l a to i m i n tao h j e l m i l l a a i k a a n m yö n t e i s i ä va i k u t u k s i a o i k e a - a i k a i s e s t i? 35. Kolme vuotta sen jälkeen, kun ENPI-väline oli otettu k äyttöön vuonna 2007, tilintark astustuomioistuin tutk i, miten rahoitustuen antamisesta tehdyt EU: n päätökset oli muunnettu konkreettiseksi toimiksi ja missä määrin nämä toimet olivat myötävaikuttaneet ohjelmilla tavoiteltujen tulosten saavuttamiseen. 21 Makrotalouden vakauttamiseen tähtäävän politiikan jatkaminen johdonmukaisesti, julkistalouden jatkuva kehittäminen, ohjelman täytäntöönpanoon liittyvien asiakirjojen saatavuus. A r m e n i a : Ammat i l l i s ta ko u lu t u s ta ko s k e va n e n s i s i j a i s e n tav o i t t e e n o s a lta u u d i s t u s p r o s e s s i o n lu j i t t u n u t, m u t ta e d i s t ym i n e n o n y h ä h o r j u va a 36. E n s i m m ä i n e n a m m atillista k o u l u t u s t a k o s k e va o h j e l m a, j o k a k u u l u i E N P I - v ä l i n e e s e e n j a p e r u s t u i a l a k o h t a i s e e n t a l o u s a r- viotukeen, k äynnistettiin tammikuussa 2008 (ks. kohta 15.a)). O h j e l m a n y l e i s t avo i t teena o l i t u k e a v i ranomaisten toteutta - maa köyhyyden lievittämisstrategiaa. Tarkoituksena oli parantaa ammatillisen koulutuksen laatua ja muuttaa ammatillisen k o u l u t u k s e n j ä r j e s t e l m ä n r a k e n n e t t a j a t o i m i n t aympäristöä työmarkkinoiden tarpeita vastaaviksi. Tällä tavoin haluttiin parantaa t yövoiman t yöllistettäv y yttä ja yritysten k ilpailuk yk yä. 37. Alakohtaisen talousar viotuen maksamisen edellytyksenä oli, e t t ä y l e i s i ä e h t o j a 2 1 j a a m m a t i l l i s e e n k o u l u t u k s e e n l i i t t y v i ä e r i t y i s i ä e h t o j a n o u d a t e t a a n. E r i t y i s i s s ä e h d o i s s a e d e l l y t e t - t i i n, e t t ä t i e t t y j ä a l u e e l l i s i a a m m a t i l l i s i a k o u l u t u s k e s k u k s i a valitaan ny k yaik a i s tettavaksi j a p e r u s tetaan valtakunnallisia ammatillisia oppilaitoksia. Talousar viotuki oli tarkoitus maksaa kolmessa erässä, joista k uk in olisi 5 miljoonan euron suurui - nen. Ensimmäinen erä oli k iinteämääräinen, kun taas toisen ja k o l m a n n e n e rän s u u r u u s r i i p p u i s i s i i t ä, m i s s ä m ä ä r i n e htoja oli noudatettu.

26 K o m i s s i o m a k s o i e n s i m m ä i s e n k i i n t e ä m ä ä r ä i s e n v i i d e n m i l - j o o n a n e u ron e r ä n k e s ä k u u s s a M ä ä r i t t ä ä k s e e n, m i t e n suuri osa toisesta erästä komission olisi perusteltua suorittaa, k o m i s s i o p a l k k a s i v u o d e n l o p u s s a u l k o i s i a a s i a n t u n t i - joita ar vioimaan uudistusten etenemistä. Asiantuntijat päätt e l i v ä t, e t t ä u u d i s t u s t e n k o h t u u l l i s e s t a e t e n e m i s e s t ä h u o l i- m a t t a k a i k k i a e h toja e i o l l u t n o u d a tettu. Tä m ä n p e r u s teella komissio maksoi tammikuussa 2009 vain 3,25 miljoonaa euroa viiden miljoonan euron enimmäismäärästä ( ks. liite II). M aksun pienentäminen sai viranomaiset r yht ymään jatkotoimiin: ne muun muassa hank k ivat laitteita alueellisiin ammatillisiin k o u l u t u s k e s k u k s i i n j a o s o i t t i v a t o p e t u s - j a t i e d e m i n i s teriön ammatillisen koulutuksen osastolle lisää henk ilöstöä. 39. Ti l i ntark a s t u s t u o m i o i s t u i n k atsoi, e t t ä E N P I -välineen e n s i m- m ä i n e n a l a k o h t a i s e e n t a l o u s a r v i o t u k e e n p e r u s t u v a o h j e l m a vaikutti k aiken k aik k iaan myönteisesti ammatillisen koulutuksen uudistamiseen Armeniassa ja lujitti sitä. Edistyminen oli kuitenk in vielä hy vin horjuvaa, kosk a tuk iohjelmassa ei ollut varauduttu tiett yihin rakenteellisiin esteisiin: a) A l a k o h t a i s e s s a o h j e l m a s s a e i o l l u t v i e l ä o t e t t u r i i t t ävällä tavalla huomioon ammatilliseen koulutukseen liittyvää k ysyntää t yömark k inoilla: kuink a selvittää t yönantajien ja t yöttömien tarpeet jne. L a at i k k o 3 R a h o i t u k s e n p u u t e a lu e e l l i s i s s a a m m at i l l i s i s s a ko u lu t u s k e s k u k s i s s a Ijevanissa sijaitsevaan oppilaitokseen oli kunnostamisen myötä saatu uusi k atto, k aasukesk u s l ä m m i t y s s e k ä u u d e t i k k u n a t e t e i s a u l a a n j a k e s k u s p o r t a i k k o o n. Pu u - u u n i t l u o k i s s a o l i kor vattu nyk yaik aisella lämmitysjärjestelmällä, jonk a tehok kuutta kuitenk in vähensi se, että a i n o a s t a a n n o i n k y m m e n e n p rosenttia i k k u n o i s t a o l i u u s i t t u. Va n h o j a i k k u n o i t a e i voinut sulkea tiiviisti ja niissä oli lukuisia halkeamia. Vanadzorissa sen sijaan k aik k i ik kunat oli uusittu. Uusi k aasukeskuslämmitys toimi vanhojen lämpöpattere i d e n j o i t a e i o l l u t k äytetty n o i n 2 0 v u o teen avulla. Kunnostaminen näytti näin ollen jääneen vähäiseksi, eivätk ä varat olleet riittäneet edes hyvin alkeellisten wc-tilojen korjaamiseen. I jevaniin oli hank ittu yleisluontoisia varusteita ( huonek aluja luok k ahuoneisiin ja toimisto - t i l o i h i n, t i e t o k o n e i t a, u r h e i l u v a r u s t e i t a ) s e k ä t a r v i k k e i t a p e r u s k u r s s e j a j a e r i k o i s k u r s s e j a var ten (ajoneuvojen korjaaminen ja puun t yöstäminen). Oppilaitoksen johtaja iloitsi uusista varusteista ja tar vik keista, mutta mainitsi myös, että tiloja pitäisi kunnostaa, jotta ne voitaisiin asettaa paikoilleen. Tähän ei ollut vielä k äytettävissä varoja. Oppilaitoksella oli yleisiä talousvaikeuksia, sillä opiskelijamäärä oli laskenut 230:llä (780:stä) k ahden edeltävän vuoden aik ana sen vuoksi, että Jerevanin valtion yliopisto oli perustanut laitoksen Ijevaniin.

27 25 b) Vastuu ammatillisista oppilaitoksista oli hajautettu eri viran - omaisille, mikä vaikeutti alan koordinointia. Valtion 82 oppilaitoksesta ainoastaan 51 toimi opetus- ja tiedeministeriön alaisuudessa, loput muiden ministeriöiden alaisuudessa. c) Ammatillisen koulutuksen uudistaminen onnistuu vain, jos se saa huomattavasti aiempaa enemmän säännöllistä rahoi - tusta, etenk in valtiolta. Tark astajat tek ivät tark astusk äynn i n k a h t e e n o h j e l m a s s a m u k a n a o l e v a a n o p p i l a i t o k s e e n ( I j e v a n i s s a j a Va n a d z o r i s s a ) j a h a v a i t s i v a t, e t t ä v a r o j e n p u u t e v a i k e u t t i a s e t e t u n t a voitteen s a a v u t t a m i s t a k y - seisten oppilaitosten muuttamista alueellisiksi ammatillis i k s i k o u l u t u s k e s k u k s i k s i, j o i d e n toiminta j atkuu p i t k ä l l ä a i k a v ä l i l l ä i l m a n E U : n t u k e a. K u n n o s t u s t y ö t v a i k u t t i v a t epäjohdonmuk aisilta ja vähäisiltä ( ks. laatikko 3). A z e r b a i d ž a n : Energia-alaa ko s k e va n e n s i s i j a i s e n tav o i t t e e n s a av u t ta m i s e s s a e i o l e e d i s t y t t y r i i t tävä s t i 40. A zerbaidžanista on nopeasti tullut merk ittävä k aasun ja öljyn t u o t t a j a j a y h ä t ä r k e ä m p i k a u t t a k u l k u m a a, j o n k a l ä p i E U : h u n tuodaan tavaroita Kaspianmeren alueelta ja Keski-Aasiasta. EU ja A zerbaidžanin tasavalta pohtivat energia- alan merk itystä kummallek in osapuolelle marraskuussa 2006 laaditussa alan strate - gista kumppanuutta koskevassa erityisessä yhteistyömuistiossa. 41. E N P I - v ä l i n e e n a l a k o h t a i s e e n t a l o u s a r v i o t u k e e n p e r u s t u v a s s a o h j e l m a s s a k e s k i t y t ä ä n k a h t e e n a l a a n, j o i t a A z e r b a i d ž a n i s s a on kehitett y vasta vähän: uusiutuviin energialähteisiin ja energiatehok kuuteen ( ks. kohta 15. b). Avun kokonaismäärä 13 miljoonaa euroa on tarkoitus maksaa kolmen vuoden kuluessa: ensimmäinen 3 miljoonan euron erä on k iinteämääräinen, ja loput k aksi 5 miljoonan euron suuruista erää ovat ehdollisia. 42. K i i nteämääräisen e n s i m m ä i s e n e rän m a k s a m i n e n r i i p p u u a i - n o a s t a a n k a h d e n y l e i s e n e h d o n t ä y t t y m i s e s t ä, m u t t a s e u - raavien v i i d e n m i l j o o n a n e u ro n s u u r u i s ten e h d o l l i s ten e r i e n s u o r i t t a m i n e n t ä y s i m ä ä r ä i s i n ä e d e l l y t t ä ä, e t t ä A z e r b a i d ž a n o n n o u d a t t a n u t m y ö s s e i t s e m ä ä e r i t y i s t ä e h t o a. E r i t y i s i s s ä e h d o i s s a e d e l l y tetään, e t t ä m a a hy väksy y k o k o n a i s valtaisen e n e r g i a s t r a t e g i a n, p a n e e t ä y t ä n t ö ö n k o l m e t o i m e n p i d e t t ä u u s i u t u v i e n e n e rgialähteiden j a e n e rgiatehok k u u d e n a l o i l l a ( toimintasuunnitelmia, uusi lainsäädäntökehys, valtion viraston perustaminen) sek ä vahvistaa julk istalouden hallinnointia koskevan toimintasuunnitelman ( ks. liite III).