AKT:N JA EU:N YHTEINEN PARLAMENTAARINEN EDUSTAJAKOKOUS. Taloudellisen kehityksen, rahoituksen ja kaupan valiokunta MIETINTÖLUONNOS

Transkriptio

1 AKT:N JA EU:N YHTEINEN PARLAMENTAARINEN EDUSTAJAKOKOUS Taloudellisen kehityksen, rahoituksen ja kaupan valiokunta MIETINTÖLUONNOS Euroopan kehitysrahaston ottamisesta talousarvioon Esittelijä: David Matongo (Sambia) PR\ doc

2 SISÄLTÖ Sivu ASIAN KÄSITTELY...3 LUONNOS EUROOPAN PARLAMENTIN LAINSÄÄDÄNTÖPÄÄTÖSLAUSELMAKSI. 4 PERUSTELUT /11 PR\ doc

3 ASIAN KÄSITTELY PR\ doc 3/11

4 PÄÄTÖSLAUSELMAESITYS AKT:n ja EU:n yhteinen parlamentaarinen edustajakokous, joka kokoontui Haagissa marraskuuta 2004, ottaa huomioon työjärjestyksensä 17 artiklan 1 kohdan, ottaa huomioon Cotonoussa 23. kesäkuuta 2000 allekirjoitetun ja 1. huhtikuuta 2003 voimaantulleen AKT EU-kumppanuussopimuksen 1, ja erityisesti sen liitteessä I olevan rahoituspöytäkirjan ja liitteessä IV olevat täytäntöönpano- ja hallintomenettelyt, ottaa huomioon komission tiedonannon neuvostolle ja Euroopan parlamentille: Kohti AKT-maiden kanssa tehtävän yhteistyön täydellistä integroimista EU:n talousarvioon (KOM(2003)0590), ottaa huomioon taloudellisen kehityksen, rahoituksen ja kaupan valiokunnan mietinnön (AKT-EU/0000), A. ottaa huomioon, että Euroopan kehitysrahasto (EKR), jonka toiminta perustuu Euroopan unionin jäsenvaltioiden vapaaehtoisiin rahoitusosuuksiin, on siitä lähtien kun se perustettiin vuonna 1957 ollut tärkein Euroopan unionin ja Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtioiden (AKT) välisen yhteistyön väline, B. ottaa huomioon, että Euroopan unionin jäsenvaltioiden johtajat sitoutuivat virallista kehitysapua (ODA) koskeviin taloudellisiin tavoitteisiin Euroopan unionin osuuden osalta Barcelonan Eurooppa-neuvoston huippukokouksessa ja Yhdistyneiden Kansakuntien kansainvälisessä kehitysrahoituskonferenssissa Monterreyssä vuonna 2002, C. korostaa Euroopan unionin AKT-maille tarjoaman taloudellisen avun merkitystä sekä kansallisella että alueellisella tasolla ja näin ollen tarvetta vahvistaa kehitysrahoitusyhteistyötä osana EKR:n toimintaa, D. panee tyytyväisenä merkille sitoumusten ja maksujen osalta vuonna 2003 aikaansaadun ennenkuulumattoman edistyksen AKT:n ja EU:n rahoitusyhteistyön alalla, E. ottaa huomioon Cotonoun sopimuksen kansallisille ja alueellisille tulojen ja menojen hyväksyjille myöntämän uuden roolin ja valtuudet, joille he voivat varmistaa, että kaikki sovitut tehtävät ja velvollisuudet hoidetaan, ja erityisesti varmistaa EKR:n rahoittaman avun paremman hallinnoinnin, korostaa, että EKR:n talousarvioon ottamisen vaikutuksia on tutkittava syvällisesti ja sitä on tutkittava suhteessa seuraaviin kehitysrahoitusyhteistyön tavoitteisiin ja periaatteisiin: 1 EYVL L 317, , s. 3. 4/11 PR\ doc

5 avun yhteishallinta ja itsehallinta avun ennustettavuus ja varmuus varojen käytön joustavuus kansallisten ja alueellisten tulojen ja menojen hyväksyjien rooli ja velvollisuudet kehitysrahoitusyhteistyön AKT EY-komitean rooli ja velvollisuudet, F. panee merkille, että EKR:n ottaminen talousarvioon on otettu esiin hetkellä, jona AKT EU-kumppanuudessa on tapahtumassa merkittäviä muutoksia, kuten voitiin todeta neuvotteluissa talouskumppanuussopimuksista; katsoo, että kyse on myös mahdollisuudesta parantaa edelleen kehitysyhteistyön rahoittamisen tavoitteita ja periaatteita, G. korostaa kansallisten ja alueellisten tulojen ja menojen hyväksyjien roolin ja velvollisuuksien merkitystä hankkeiden ja ohjelmien hallinnoinnissa ja täytäntöönpanossa, H. ilmaisee huolestuneisuutensa talousarvioon ottamisesta ja sen vaikutuksista kehitysrahoitusyhteistyön periaatteisiin ja keskeisiin tekijöihin, erityisesti yhteishallinnointiin, varojen ennustettavuuteen ja varojen käytön joustavuuteen, I. toistaa, että AKT-maiden aktiivinen osallistuminen EKR:n ohjelmia ja niiden täytäntöönpanoa koskevaan päätöksentekoprosessiin vahvistaa lahjoittajien ja edunsaajien välistä kumppanuutta ja lisää AKT-maiden ohjelmien itsehallintaa, J. toistaa, että tarve säilyttää kumppanuussopimus ja vahvistaa sitä ja etenkin Cotonoun sopimukseen kirjatut itsehallinnan ja osallistumisen periaatteet, ovat köyhyyden poistamiseen tähtäävän strategian keskeiset tekijät, 1. ilmoittaa pitävänsä erittäin tärkeänä, että EU:lle luodaan AKT-maita varten erityinen saajia koskeva kehitysapupolitiikka, jolla on pysyvä ja varma rahoitus; 2. vaatii, että AKT EY-kumppanuuden on jatkossakin perustuttava köyhyyden poistamisen ja vuosituhannen vaihteen kehitysyhteistyötavoitteiden saavuttamisen yhteiselle tavoitteelle; 3. kehottaa Euroopan komissiota kaksinkertaistamaan ponnistelunsa, jotta se kykenee ylläpitämään ja parantamaan pitkällä aikavälillä vuonna 2003 aikaansaatuja tuloksia AKT EY-rahoitusyhteistyön täytäntöönpanossa käyttäen hyväkseen uutta lähestymistapaa ohjelmoinnin täytäntöönpanoon ja valtuuksien ja päätöksenteon hajauttamiseen; 4. toistaa huolensa siitä, että vaikka Euroopan unioni on AKT-maiden tärkein kehityskumppani, hallinnollisia ja menettelyllisiä viipeitä ja esteitä, jotka hidastavat ja mutkistavat EKR:n resurssien saatavuutta, on tarkasteltava samassa määrin kuin EKR:n talousarvioon ottamisen välttämättömyyttä; 5. korostaa, että EKR:n talousarvioon ottamisesta mahdollisesti tehtävän päätöksen on oltava yhdenmukainen annettujen Euroopan unionin sitoumusten kanssa, jotka koskevat virallisen kehitysavun nostamista vuoteen 2006 mennessä keskimäärin 0,39 prosenttiin verrattuna vuoden 2002 keskiarvoon, joka oli 0,33 prosenttia, ja jotka annettiin Barcelonan huippukokouksessa ja Yhdistyneiden Kansakuntien kansainvälisessä kehitysrahoituskonferenssissa Monterreyssä vuonna 2002; PR\ doc 5/11

6 6. kehottaa EU:n jäsenvaltioita ja Euroopan komissiota pidättäytymään päätöksistä, joilla olisi kielteisiä vaikutuksia Cotonoun sopimuksen tavoitteisiin nähden; 7. korostaa tarvetta käsitellä "heikommin suoriutuvien" AKT-maiden huolta siitä, että EKR:n ottaminen talousarvioon saattaisi sisältää niille myönnettyjen määrärahojen leikkaamisen; kehottaa komissiota selittämään, miten se aikoo taata sen, että näiden maiden etuja ei leikata; 8. toistaa AKT-maiden ilmaiseman huolestuneisuuden vuotuisuusperiaatteen vaikutuksista yhteisön talousarvioon ja siitä, että tämä Euroopan unionin talousarvion vuotuisuusperiaate on yhteensopimaton Cotonoun sopimuksen kehitystavoitteiden kanssa; 9. korostaa tarvetta taata AKT-maiden kehitysrahoituksen taso ja korostaa, että yksikään AKT-maa ei saa joutua epäsuotuisaan asemaan rahoitusjärjestelmään tehtävien muutosten seurauksena; 10. toistaa, että nykyisen EKR:n varojen ennustettavuus on tärkeää, sillä se helpottaa AKT-maiden pitkän aikavälin ohjelmointia; 11. kehottaa komissiota ja AKT-maita luomaan asianmukaisen kehyksen syvällisten kuulemisten järjestämiseksi, jotta voitaisiin arvioida kummankin järjestelmän etuja ja hyötyjä (EKR talousarviossa tai sen ulkopuolella); 12. toistaa, että tulevaan EKR-asetukseen liittyvän yhteispäätösmenettelyn yhteydessä on taattava AKT-maiden kehitysohjelmien "kumppanuuden" ja "itsehallinnan" periaatteet ja maiden osallistuminen kaikkiin määrärahojen käyttämistä koskeviin päätöksiin; 13. puhuu sen puolesta, että samalla kun keskustellaan EKR:n ottamisesta talousarvioon, AKTmaiden käyttöön annettaisiin kymmenes EKR, jotta ne voivat jatkaa kumppanuussopimuksen tavoitteisiin pyrkimistä; 14. korostaa tarvetta säilyttää alueelliset ja kansalliset määrärahat ja korostaa, että EKR:n resurssien siirtäminen muihin yleisiin tavoitteisiin olisi tehtävä vasta sen jälkeen kun AKT-kumppaneita on kuultu asiasta; 15. kehottaa yhteispuheenjohtajia välittämään tämän päätöslauselman AKT EU-neuvostolle ja Euroopan komissiolle. 6/11 PR\ doc

7 PERUSTELUT I. Taustaa Euroopan kehitysrahasto (EKR) on tällä hetkellä Euroopan yhteisön tärkein väline, jolla myönnetään taloudellista apua AKT-maiden kehitykselle. Sen erityispiirteenä on aina ollut se, että Euroopan komissio on hallinnoinut sitä päivittäisperiaatteella yleisen talousarvion ulkopuolella. Koska se ei kuulu osaksi yleistä talousarviota, se on Euroopan unionin jäsenvaltioiden rahoittama ja sillä on oma varainhoitoasetus ja täytäntöönpanojärjestelyt. Se rahoitetaan EU:n jäsenvaltioiden vapaaehtoisilla rahoitusosuuksilla ja se perustuu neuvotteluihin (viiden vuoden rahoituspöytäkirja), jotka ovat erillisiä kumppanuussopimukseen liittyvistä neuvotteluista. Unionin toimielimet ovat keskustelleet EKR:n ottamisesta talousarvioon jo useita vuosia ilman, että asiasta olisi päästy yksimielisyyteen. Talousarvioon ottamista käsitellään nyt Euroopan parlamentin pyynnöstä, sillä sen mielestä sillä ei ole toimivaltuuksia EKR:n määrärahoista päätettäessä, ja pyyntöä tukee Euroopan komissio, joten asian taustalla on sekä poliittinen että institutionaalinen ulottuvuus. Euroopan komissio esitti lokakuussa 2003 neuvostolle ja parlamentille tiedonannon otsikolla "Kohti AKT-maiden kanssa tehtävän yhteistyön täydellistä integroimista EU:n talousarvioon". Teksti lähetettiin AKT-valtioiden ryhmälle Cotonoun sopimuksen 12 artiklan mukaisesti tarvittavien kommenttien saamiseksi ja kuulemisen käynnistämiseksi. Käsiteltävän selventävän asiakirjan tarkoitus on tuoda esille mahdolliset kielteiset vaikutukset kehitysrahoitusyhteistyön keskeisiin tekijöihin sekä talousarvioon ottamisen oletetut edut. II. Konteksti a) EU:n lähestymistapa Aloitetta, jonka tavoitteena on ottaa EKR talousarvioon lähitulevaisuudessa, olisi tarkasteltava osana poliittista ja institutionaalista ulottuvuutta, joka muodostuu Euroopan parlamentin halusta valvoa tehokkaasti yhteisön ulkoista apua ja komission halusta laajentaa hallinnointivelvollisuuksiaan sekä tavasta, jolla neuvosto on pyrkinyt jo vuosien ajan valvomaan tehokkaasti komission ulkoisia toimia. PR\ doc 7/11

8 Kontekstiin vaikuttavat myös seuraavat seikat: EU:n laajentuminen 25 jäsenvaltion unioniksi ja tarve sisällyttää AKT-maille annettava tuki rahoitusnäkymiin siten, että otetaan huomioon uusien jäsenvaltioiden liittyminen EU:n kehitysapupolitiikan kehittyminen ja sen sisällyttäminen tulevaisuudessa unionin laajentuvaan ulkopolitiikkaan ponnistelut sen varmistamiseksi, että kehitysapuun myönnettäviä varoja käytetään entistä tehokkaammin. b) AKT-maiden lähestymistapa EKR:n ottamisesta talousarvioon käydään keskusteluja ajankohtana, jolloin AKT-ryhmä on monien haasteiden edessä, joilla on vaikutusta kumppanuuden sisältöön. Näitä haasteita ovat seuraavat: puolivälin arviointi vuonna 2004 ja loppuarviointi vuonna 2006 varojen käyttökapasiteetin parantaminen Cotonoun sopimuksen tiettyjen säännösten ja liitteiden tarkistaminen tarve antaa AKT-maiden käyttöön kymmenes EKR, jotta ne voivat jatkaa Cotonoun sopimuksen tavoitteisiin pyrkimistä talouskumppanuussopimusten neuvotteleminen ja siitä aiheutuvat taloudelliset tarpeet. III. EKR:n talousarvioon ottamisen vaikutukset EKR:n talousarvioon ottamisen vaikutuksia on tarkasteltava sen perusteella, millaisia vaikutuksia kohdistuu rahoitusyhteistyön keskeisiin tekijöihin ja miten muutokset vaikuttavat etenkin köyhyyden vähentämiseen, mikä on Cotonoun sopimuksen ja yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikan tärkein tavoite. Tiedonannossaan komissio toteaa, että "on poliittisesti sekä toivottavaa että sopivaa normalisoida EY:n AKT-maille sekä merentakaisille maille ja alueille (MMA) antaman tuen rahoituskehys. Muutoksella lopetetaan peräkkäisten EKR:ien järjestelmä ja mahdollistetaan EU AKTyhteistyön rahoituksen täydellinen sisällyttäminen yleiseen talousarviojärjestelmään, toisin sanoen EU:n vuotuiseen talousarvioon ja sen keskipitkän aikavälin ohjelmakehyksiin eli rahoitusnäkymiin. Vuonna 2004 tapahtuvaksi odotetut muutokset tarjoaisivat yhdessä tähän erinomaisen mahdollisuuden." On selvää, että talousarvioon ottamisen selkein vaikutus tulee olemaan talousarvion vuotuisuus, mikä tulee leikkaamaan huomattavasti EKR:n käytössä nykyisellään olevaa liikkumavaraa. 8/11 PR\ doc

9 Mikäli joltain maalta ja käyttämättömiä varoja tai varoja, joista ei ole tehty maksusitoumusta, kyseinen maa menettää ne, kun taas nykyisessä EKR-järjestelmässä tällaiset varat voidaan ottaa uudelleen käyttöön samassa maassa. Talousarvion vuotuisuus tulisi tarkoittamaan muun muassa sitä, että parhaiten suoriutuvia maita suositaan samalla tavoin kuin suunnitellaan puolivälin arviointien ja loppuarviointien yhteydessä. Lisäksi on olemassa riski, että määrärahoja kohdennetaan uudelleen muihin tarkoituksiin, jotta täytetään komission ja yhteisön kansainvälisellä tasolla tekemät sitoumukset. Tässä yhteydessä talousarvioon ottamista on tarkasteltava seuraavia kumppanuuden keskeisiä tekijöitä silmällä pitäen: a) Avun yhteishallinta Yksi AKT EY-kumppanuussopimuksen erityispiirteistä on se, että apua hallinnoidaan yhdessä, ja siihen sisältyy velvollisuuksien jakaminen täytäntöönpanevien viranomaisten välillä (johtava tulojen ja menojen hyväksyjä, kansalliset ja alueelliset tulojen ja menojen hyväksyjät ja edustuston päällikkö). Tähän liittyy myös yhteisten päätösten tekeminen, mikä luo synergiaa päätöksentekoprosessiin. Yhteishallinta on myös yksi kehitysrahoitusyhteistyön AKT EY-komitean menettelyjen keskeinen tekijä. Sen sekä rahoitusta että täytäntöönpanoa koskevat päätökset tehdään yhdessä. Yhteishallinta mahdollistaa lisäksi sen, että täytäntöönpanossa havaittuja ongelmia voidaan arvioida yhdessä ja etsiä niille ratkaisuja. EKR:n ottamisen talousarvioon pelätään muuttavan tätä rakennetta. Euroopan komissio pyrkii antamaan itselleen yhä enemmän liikkumavaraa tuen hallinnoinnissa uskoen, että jos se voi tehdä rahoituspäätökset yksin, se voisi tehdä päätökset varhaisessa vaiheessa ja täten niiden täytäntöönpano olisi entistä dynaamisempaa. On realistista uskoa, että talousarvioon ottaminen tarjoaa hyvän mahdollisuuden leikata AKTpuolen täytäntöönpanevien toimijoiden roolia ja velvollisuuksia ja että sillä tulee olemaan vaikutuksia kehitysrahoitusyhteistyön AKT EY-komitean toimivaltuuksiin. b) Varojen ennustettavuus Kumppanuussopimuksen 56 artiklan 1 kohdan c alakohdassa todetaan, että yhteistyöllä "korostetaan ennustettavuuden ja varmuuden merkitystä varojen jakamisessa, joka toteutetaan erittäin edullisin ehdoin ja jatkuvasti". Avun ennustettavuus on tärkeä tekijä hankkeita ja ohjelmia ohjelmoitaessa ja niiden jatkuvuuden kannalta keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. PR\ doc 9/11

10 Monet hyvin asioista perillä olevat tarkkailijat ovat samaa mieltä siitä, että talousarvion vuotuisuus, mikä on huomattava talousarvioon ottamisesta aiheutuva riski, saa aikaan sen, että kunkin varainhoitovuoden lopulla käyttämättömät määrärahat peruutetaan. Näin ollen EKR:n talousarvioon ottaminen tarkoittaa käytännössä, että varmuus siitä, että varat kohdennetaan pysyvästi AKT-maille, pienenee ja että näitä varoja saatetaan käyttää yhä lisääntyvässä määrin yhteisön muihin yleisiin prioriteetteihin. c) Määrärahojen jakaminen Cotonoun sopimuksessa Euroopan kehitysrahaston välineet on kerätty yhteen ja rationalisoitu. Käytettävissä olevat määrärahat kanavoidaan seuraavan kolmen välineen avulla: pitkän aikavälin kehitys alueellinen yhteistyö investoinnit. Alueelliseen yhteistyöhön varatuista määrärahoista osa on varattu AKT-maiden väliseen yhteistyöhön, jonka erityispiirteenä subsidiariteetti. AKT-maiden väliseen yhteistyöhön varattujen määrärahojen alakohtainen jako perustuu AKTmaiden ja EU:n yhteiseen päätökseen ja täytäntöönpano edellyttää AKT:n suurlähettiläskomitean hyväksyntää suurimmassa osassa tapauksista. Talousarvioon ottaminen saattaa tuoda merkittäviä muutoksia tämäntyyppiseen apuun ja toimintatapoihin. d) Maksujen nopeuttaminen Euroopan komissio tarkastelee talousarvioon ottamista maksujen nopeuttamisen näkökulmasta, mikä tulee tarkoittamaan suurelta osin sellaisen talousarviosta myönnettävän avun ja sitoumusten ja aloitteiden rahoittamista, joihin se on sitoutunut kansainvälisellä tasolla. Toisin sanoen on olemassa vaara, että maksujen määrää pidetään tärkeämpänä kuin hankkeiden ja ohjelmien toteutuksen laatua, mistä kärsisi myös AKT-EU-kumppanuuden keskeisimmän tavoitteen täyttäminen (erityisesti köyhyyden poistaminen). On vaikea käsitellä maksujen hitauden ongelmaa ilman, että tehokasta täytäntöönpanoa jarruttaneiden AKT-maiden sisäisiä ja ulkoisia tekijöitä arvioidaan objektiivisesti. Ei ole selkeää yhteyttä talousarvioon ottamisen ja maksujen nopeuden ja määrän välillä. Tämän vahvistaa mm. yhteistyön täytäntöönpanossa aikaansaadut ennennäkemättömät tulokset vuonna /11 PR\ doc

11 Cotonoun sopimuksella saatiin aikaan parannuksia, joita ei vielä täytäntöönpanon tässä vaiheessa voida käyttää vertailukohtina nopean ja yksinkertaisen täytäntöönpanon tavoitetta silmällä pitäen. IV. Talousarvioon ottamisen oletettavat edut Talousarvioon ottamisen oletettavat edut liittyvät AKT:n ja EY:n suhteiden nykyaikaistamiseen ja ennen kaikkea maksujen hitauden ongelman ratkaisemiseen, minkä ansiosta määrärahat voidaan antaa käyttöön ja käyttää nopeasti. Niinpä talousarvioon ottaminen esitetään yhteisön avun vaikutusta AKT-maissa lisäävänä tekijänä. Päätöksentekoprosessien yksinkertaistuminen ja ratifiointivelvoitteen poistaminen esitetään myös etuna. Näitä lyhyen aikavälin etuja olisi verrattava vaikutukseen aloilla, jotka esitellään luvun "EKR:n talousarvioon ottamisen vaikutukset" alla eli talousarvion vuotuisuus, avun yhteishallinnointi, määrärahojen jakaminen ja kansallisten ja alueellisten tulojen ja menojen hyväksyjien rooli. V. Päätelmät Taloudellisen kehityksen, rahoituksen ja kaupan valiokunta katsoo kuitenkin, että EKR:n ottamisesta talousarvioon tarvitaan yksityiskohtaisempaa tarkastelua, jossa verrattaisiin etuja ja haittoja ja tarkasteltaisiin etenkin talousarvion vuotuisuuden ongelmaa suhteessa kehitysohjelmiin ja hankkeisiin, joita suunnitellaan keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. Yhteenvetona valiokunta toteaa, että ennen kuin minkäänlaista päätöstä tehdään, on tärkeää tarkastella talousarvioon ottamisen vaikutuksia kehitysrahoitusyhteistyön keskeisimpiin tekijöihin, joita ovat erityisesti seuraavat seikat: avun yhteishallinnointi varojen ennustettavuus ja varmuus talousarvioon otettavien varojen määrä varojen käytön joustavuus määrärahojen jakaminen kansallisten ja alueellisten tulojen ja menojen hyväksyjien rooli ja velvollisuudet kehitysrahoitusyhteistyön AKT EY-komitean rooli ja velvollisuudet määrärahojen nopea maksaminen. PR\ doc 11/11