Kainuun maakuntahallinnon päätöksentekomalli vuoden 2012 jälkeen

Transkriptio

1 Kainuun ohjausryhmä Kainuun maakuntahallinnon päätöksentekomalli vuoden 2012 jälkeen 85/10/100/2010 KAIOHRY 6 Kainuun hallintokokeilun Kainuun jatkovalmistelu käynnistettiin kuntien edusta jain kokouk sessa Kokousta varten laaditussa taustamuistiossa on analysoitu myös päätök sentekoa demokratian näkökulmasta kahdeksan eri vaih toehdon mukaan: A. Kuntayhtymän purkaminen kuntakohtaisiksi toiminnoiksi paluu osittain enti seen B. Isäntäkuntamallit yhteistoiminta-alueilla C. Seudulliset kuntayhtymät yhteistoiminta-alueilla D. Kuntaliitokset E. Maakunnalliset kuntayhtymät F. Kainuun hallintokokeilulain vakinaistaminen G. Yksi kunta H. Maakuntahallinnon ja valtion aluehallinnon yhdistäminen Edellä mainittu kuntien edustajien kokous linjasi jatkovalmisteluvaihto ehdoiksi: "8. Päätökset jatkotoimista Jatkovalmisteluvaihtoehdot Alustuksen jälkeen käydyn keskustelun perusteella puheenjohtaja esitti jatkoval mistelun vaihtoehdoiksi: F. Kainuun hallintokokeilulain vakinaistaminen E. Maakunnallinen monialainen perinteinen kuntayhtymä H. Maakuntahallinnon ja valtion aluehallinnon yhdistäminen Tilaisuudessa läsnäolijat hyväksyivät tehdyn esityksen yksimielisesti." Valtiovarainministeriön seurantaryhmän alainen maakunnan päätöksentekoa ja tehtäviä selvittävä alatyöryhmä on tarkastellut palvelurakenteita neljä päävaihtoehdon mukaan, jotka ovat 1) nykyinen malli, 2) laaja tavanomainen kuntayhtymä, 3) erilliset maakunnan laajuiset kokonaisuudet ja 4) toiminnoittain erilliset mallit. Seuraava tarkastelu on tehty maakunnan päätöksentekoa ja tehtäviä selvittävän alatyöryhmän neljän päävaihtoehdon mukaan. 1. Nykymalli Nykymallin periaatteet on määritetty laissa Kainuun hallintokokeilusta 343/2003 (liite 1).

2 Suorilla vaaleilla valittu maakuntavaltuusto tekee maakuntahallinnon merkittävimmät päätök set kuten, talousarvioiden, palveluja koskevien keskeisten linjausten ja suunnitelmien tekemi nen ja hyväksyminen, keskeisten virkojen täyttäminen sekä luottamusmiesorganisaation mie hittäminen. Maa kuntavaltuustossa on 59 valtuutettua ja Vaalaa koskevia asioita kä sitel täessä sen työhön osallistuu kaksi Vaa lan kunnan edustajaa. Maakuntahallituksella on kolme kokoonpanoa ja sen puheenjohtajana toimii aina maakunta johtaja. I kokoonpanon jäsenet ovat luottamushenkilöitä ja II kokoon panossa maakuntahalli tukseen kuuluu myös valtion aluehallintovi ranomaisten edustajia. II kokoonpano käsittelee Kainuun kehittämis rahaan liittyvät asiat ja se on toimivaltainen ainoastaan, jos luotta mus miehet muodostavat enemmistön. Maakuntahallituksen III ko koonpano on rakennerahasto lain mukainen maakunnan yhteis työryhmä. Maakuntahallitus valmistelee ja panee täytäntöön maakuntavaltuuston päätökset sekä hoitaa maakunnan hallintoa. Maakuntahallinnossa toimivat lautakuntina 11-jäseniset sosiaali- ja terveyslautakunta, koulu tuslautakunta sekä kuusijäseninen tarkastuslautakunta. Lautakun nat hoitavat toimialansa tehtäviä ja valmistelevat maakuntahallituk sen ja maakuntavaltuuston päätöksiä. Maakuntahallinnon tehtäviä, joita varten ei ole omaa lautakuntaa, hoitaa maakuntahallitus. Tällaisia tehtäviä ovat esimerkiksi alueiden kehittäminen ja maakun takaavoitus sekä tukipal velut. Koulutustoimialalla Kainuun ammattiopisto toimii liikelaitoksena ja lukiokoulutus suoraan lau takunnan alaisena. Kainuun maakunta -kuntayhtymä (Kainuun am mattiopisto) on myös am matillisen peruskoulutuksen järjestäjä Kuu samossa. Maakunnan rahoituksen osalta alueen kunnilla ja kuntien kokouksella on merkittävä päätök sentekorooli, koska niiden piirissä päätetään maakunnan rahoitus kehyksestä. Maakuntaval tuuston mahdollisuudet päättää talousar vioista tulevat rajatuksi perussopimustason päätöksellä rahoitus osuuksista. Maakuntajohtaja toimii maakuntahallituksen puheenjohtajana ja maakunta-valtuusto valitsee hänet maakuntavaltuuston toimikaudeksi. Maakuntajohtaja on näin luonteeltaan poliittinen virkamies. Maakuntajohtajalla ei ole itsenäis tä päätösvaltaa enempää kuin puhtaasti virka miesjohtajallakaan oli si, mutta maakuntahallituksen puheenjohtajana hänellä on asemaan perustuvaa vaikutusvaltaa merkittävästi enemmän kuin puhtaasti vir kamiesjohtajalla. Kokeilun aikana maakuntavaltuusto on ehdottanut maakuntajohtajan asemaa muutettavaksi niin, ettei hän enää olisi maakuntahallituksen puheenjohtaja.

3 Jokaisella toimialalla on oma virkamiesjohtajansa ja samoin on toimialojen yksiköillä. Sosiaa li- ja terveystoimialan ja koulutustoimialan kokonaisuudet toimivat lautakuntatasolla ja kaik kien toimialojen kokonaisuus maakuntahal lituksen tasolla ensimmäisen kerran. Nykymallin etuja Kansalaisten mahdollisuudet osallistua tärkeimpien päätöksentekijöiden valintaan ovat tässä vaihtoehdossa laajimmat. Suoran osallistumisen ja läpinäkyvyyden kannalta nykymalli ja tavanomainen laaja yhden kuntayhtymän malli ovat parhaita. Nykymalli on toimintaperiaatteiltaan yksinkertainen ja hyvin ennakoitavissa. Päätöksenteko tasoja on vähän. Nykymallin haittoja Kunnilla ei ole edustusta maakunnan päätöksentekoelimissä. Maakuntahallinto on riippuma ton kunnista palvelujen järjestämistä koskevassa päätöksenteossa. Kunnilla on neuvoa anta va rooli resurssien käytössä ja rahoitus osuuden määrittelyssä. Jatkovalmistelun keskeinen kysymys on mallin suhde kuntien itsehallintoon sekä yhteistoi mintajärjestelyjen pakollisuus ja / tai vapaaehtoisuus. 2. Laaja tavanomainen kuntayhtymä Tavanomaisen kuntayhtymän ylintä päätösvaltaa käyttävän toimielimen jäsenet valitsevat kunnat. Se voi olla yhtymäkokous tai jokin muu perussopimuksessa määrätty toimielin (yleensä valtuusto). Tämän toimielimen kokoon panon ei tarvitse olla poliittisesti edustava; lu kuun ottamatta maa kunnan liittoa. Sen jäsenten äänivalta määräytyy usein muulla pe rus teella kuin ääni/jäsen. Tällaisen valtuus-ton jäsenet eivät ole peri aatteessakaan alueen asuk kaiden edustajia vaan kuntien edustajia. Laajassa tavanomaisessa kuntayhtymässä olisi todennäköisesti maakuntahallitusta vastaava toimielin, mutta se ei voisi ilman erillis tä säädöstä toimia maakun nan yhteistyöryhmänä, eikä sen jäseninä voisi olla valtion aluehallin toviranomaisten edustajia. Maakuntahallitusta vastaa van toimieli men kokoonpanon tulisi vastata alueen poliittista jakaumaa. Vaikka tällaisessa kuntayhtymässä ei ylimmän päättävän elimen lisäksi ole lakisääteisiä toi mieli-miä, on pidettävä todennäköisenä, että tehtäviltään hyvin laa jassa kuntayhtymässä olisi myös lauta-kunnan tyyppisiä toimielimiä. Näidenkin tulisi lainsäädännön mukaan olla poliitti sesti edustavia. Tällaisessa kuntayhtymässä eri päätöksentekotehtävien organisointi ratkaistaan perussopi muksessa, joten valtuuston, hallituksen ja

4 mahdollisten lautakuntien roolia voidaan arvioida vain perusole tusten pohjalta. Todennäköise nä voi pitää, että tavallisessa kunta yhtymässä hallitustason toimielin tekee useampia päätöksiä kuin valtuustotason toimielin. Jälkimmäi sen voidaan kuitenkin arvioida päättävän talousarviosta ja toiminnan suuntaviivoista. Kaikki ope ra tiivisemmat päätökset ehkä tehtäisiin hallitustason toimielimessä ja lautakunnissa. Tavanomaisen palveluja tuottavan kuntayhtymän rahoitus toteutetaan useimmiten siten, että kuntayhtymä laskuttaa kuntia ja/tai asiakkaita tuottamistaan suorit teista. Kuntayhtymissä, joiden toi-minta ei ole suoritteiksi purettavaa palvelutuotantoa, rahoitusmallit ovat erilaisia. Laajassa kuntayhty mässä rahoitusmalliksi voitaisiin valita sekoitus suoritteisiin perustu vaa maksuosuutta ja kiinteää maksua. Tavallisessakin kuntayhtymässä olisi mahdollista omaksua samanlainen rahoitusmalli kuin Kainuun maakunta -kuntayhtymässä on tällä hetkellä. Sen sovelta minen tarkoittaisi, että ta vallisen kuntayh-tymän päätöksentekoelin ten tulisi tehdä merkittäviä poliittisia voimavarojen suuntaamispää töksiä eri palvelujen kesken. Tavanomaisessa kuntayhtymässä kuntayhtymän johtaja olisi puhtaasti virkamies ja hallituk sen puheenjohtajana olisi luottamushenkilö. Virkamiesjohdon rooli päätöksenteossa olisi täl tä osin suppe-ampi kuin nykymallissa. Jos kaikki maakunnan nykyiset tehtävät organisoitaisiin yhteen kuntayhtymään, olisi Kai nuussa kuntien lisäksi tämä kuntayhtymä ja sen lisäksi mahdollisesti pelastuslaitos, jätehuol lon kuntayhty-mä ja maataloushallinnon yh teistoimintajärjestely. Laajan tavanomaisen kuntayhtymän etuja Ylimmässä päättävässä elimessä olisi kaikkien kuntien edustus. Suoran osallistumisen ja läpinäkyvyyden kannalta nykymalli ja tavanomainen laaja yhden kuntayhtymän malli ovat parhaita. Laajan tavanomaisen kuntayhtymän haittoja Kansalaiset eivät pääse osallistumaan edes välillisesti valtuuston valintaan. Rahoituksen määrään vaikuttaisi suuri joukko yksittäisiä päätöksiä, kustannuskokonaisuuden hallinta ja ennakoitavuus olisi nykymalliin verrattuna heikompaa. 3. Erilliset maakunnan laajuiset kokonaisuudet Ratkaisun mukaan maakunnan laajuisissa kokonaisuuksissa Kainuussa voisi olla sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymä, joka hoitaisi maakunnan nykyiset tämän alan tehtävät, maa kunnan liitto sekä koulutuksen kuntayhty mä/liikelaitos, joka järjestäisi ammatilli-

5 sen- ja lukio koulutuksen. Maakunnan nykyisten tehtävien ulkopuolella olisi edelleen kuntien yhteinen pe lastuslaitos, jätehuollon kuntayhtymä sekä maatalous hallinnon yhteistoimintajärjestelyt. Päätöksenteon kannalta rakenne muistuttaisi muutoin yhden tavanomaisen kuntayhtymän mallia, mutta ylimpiä päätöksentekoelimiä olisi enemmän. Jokainen kuntayhtymä tai liikelai tos tarvitsisi oman ylimmän päättävän elimen ja perussopimuksen tai vastaavan. Jokaisen kuntayhtymän ra hoitukseen olisi erilainen malli ja todennäköis tä on, että sosiaali- ja tervey denhuollon kuntayhtymässä sovellettai siin palvelujen käyttöön pohjautuvaa suoriteperusteis ta mallia. Kuntayhtymissä ei tässä mallissa todennäköisesti olisi lautakuntia, vaan kuntayhtymien halli tukset hoitaisivat operatiivisen päätöksenteon kokonaan. Ylimmät päättävät elimet todennä köisesti kokoontuisivat harvoin ja päättäisi vät lähinnä talousarvioista ja toimintasuunnitel mista. Ratkaisun etuja Maakuntajohtajan asemaan liittyvää pohdintaa ei tarvita. Luottamushenkilöpaikkoja on enemmän kuin yhden laajan kuntayhtymän mallissa. Luotta mushenkilöt voisivat keskittyä pienempiin asiakokonaisuuksiin ja kuntien ohjaus olisi asia kohtaisesti te-hokkaampaa. Ratkaisun haittoja Kainuussa olisi merkittävästi enemmän kuntayhtymien toimielimiä ja perussopimuksia koot tuihin malleihin verrattuna. Toimielinten jäsenet valittaisiin ilman kansalaisten suoraa vaikutusta. 4. Toiminnoittain erilliset mallit Toiminnoittain erillisessä mallissa Kainuussa olisivat maakunnan nykyisillä tehtäväalueilla maakunnan laajuiset erikoissairaanhoitopiiri, erityishuoltopiiri, maa kunnan liitto kuntayhtymi nä sekä ammatillisen koulutuksen liikelaitos ja suppeammilla alueilla toimivat sosiaali- ja ter veydenhuollon yh teistoiminta-alueet ja alueelliset lukioiden ylläpitäjät esimerkiksi isän täkun tamallilla. Näiden lisäksi alueella toimisivat luonnollisesti pe lastuslaitos, jätehuollon kuntayh tymä sekä maataloushallinnon yh teistoimintajärjestelyt. Kohdassa 3.esitettyihin maakuntakohtaisiin järjestelyihin lisänä olisivat alueen isäntäkunta malliset yhteistoimintajärjestelyt. Isäntäkuntamallissa isäntäkunnan valtuusto päättää ainakin kyseisen toiminnon talousarviosta tai sen pääpiirteistä ja mahdollisesti myös tärkeimpien vir kojen täyttämises tä, mahdollisista maksuista ja toiminnan suuntaviivoista. Isäntäkun nan val tuusto toimii tässä tavanomaisella kokoonpanollaan.

6 Työvaliokunnan ehdotus: Ohjausryhmä: Ratkaisun etuja Rahoituksen kannalta lukioiden ylläpitäminen isäntäkuntamallilla olisi selkeää. Lukioiden osalta valtionosuus menisi ylläpitäjälle ja sen lisäksi tarvittava rahoi tus kerättäisiin todennä köisesti lukion sijaintikunnalta tai isäntäkun tamallissa jäsenkunnilta. Ratkaisun haittoja Kansalaisten vaikutusmahdollisuudet ovat välillisiä ja hajanaiset. Useille eri tahoille hajautet tu pää-töksenteko hämärtää julkisuutta ja kokonaisuuksien seuranta hämärtyy. Kokonaisuus on hallinnollisesti monimutkainen ja kustannusten kontrollointi kunnille olisi han kalaa Isäntäkunnan ja sen asukkaiden roolit päätöksenteossa ovat selvästi suuremmat kuin mui den kuntien toimielinten tai asukkaiden. Isäntäkuntamallissa tehtävien rahoitus sosiaali- ja terveydenhuollossa todennäköisesti perus tuisi suoritemaksuihin. Tässä mallissa maakunnan nykyisissä tehtävissä päätöksentekoelimiä olisi Kainuun alueella kaikkien eniten. Päätöksenteon kannalta muista vaihtoehdoista eroaisivat selvimmin isäntä kuntamallit. Lisätietoja antaa ohjausryhmän ja maakuntavaltuuston puheenjohtaja Timo Säkkinen puh tai sähköpostitse osoitteella Kainuun päätöksentekomalliksi vuoden 2012 jälkeen esitetään nykymallia. Ohjausryhmä käy lähetekeskustelun maakuntajohtajan roolista ja asemasta. Kainuun päätöksentekomalliksi vuoden 2012 jälkeen ohjausryhmä esittää nykymallia. Ohjausryhmä esittää, että maakuntajohtajan osalta vuoden 2012 jälkeen noudatetaan kuntalakia.