Talousarvion valvontavaliokunta

Transkriptio

1 EUROOPAN PARLAMENTTI Talousarvion valvontavaliokunta TYÖASIAKIRJA Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksesta nro 12/2009: Oikeus- ja sisäasioiden alaa koskevien komission hankkeiden vaikuttavuus Länsi-Balkanin maissa Talousarvion valvontavaliokunta Esittelijä: Jan Olbrycht DT\ doc PE v01-00 Moninaisuudessaan yhtenäinen

2 1- Yleinen tausta Euroopan unionin strategisena tavoitteena Länsi-Balkanin alueella on demokratian, turvallisuuden ja pitkän aikavälin vakauden vakiinnuttaminen. EU-jäsenyyden houkuttavuus alueen maille on vaikuttanut siihen, että EU:sta on tullut suurin ja vaikutusvaltaisin ulkopuolinen toimija alueella. Komissio on suunnannut vuosien 2001 ja 2006 välisenä aikana lähes 500 miljoonaa euroa Länsi-Balkanin alueella toteutettuihin oikeus- ja sisäasioiden alan hankkeisiin. Tuella on pyritty mukauttamaan Länsi-Balkanin maat EU-standardeihin asianmukaisten hallinto-, oikeus- ja lainvalvontajärjestelmien avulla. Komission ohjelmien avulla pyrittiin vahvistamaan oikeusvaltion periaatetta, ihmisoikeuksia sekä yhteyksiä kansalaisyhteiskuntaan, tukemaan oikeuslaitoksen uudistusta ja kansallisen lainsäädännön mukauttamista EU:n vaatimuksiin, toteuttamaan poliisitoimen ja rajaviranomaisten yleinen uudistus ja varmistamaan yleinen järjestys, torjumaan korruptiota, laitonta maahanmuuttoa, järjestäytynyttä rikollisuutta sekä terrorismia, helpottamaan kehitystä, kauppasuhteita sekä liikennettä ja lujittamaan institutionaalisia ja toiminnallisia valmiuksia esimerkiksi turvapaikka- ja maahanmuuttoasioihin, viisumiasioihin ja yhdennettyyn rajavartiotoimintaan liittyvissä kysymyksissä. 2- Tarkastuksen sisältö ja lähestymistapa Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa tutkittiin sekä investointihankkeita että institutionaalisten valmiuksien kehittämishankkeita. Tarkastuksessa perehdyttiin neljään oikeus- ja sisäasioiden osa-alueeseen: turvapaikka- ja maahanmuuttoasiat, yhdennetty rajavartiotoiminta, oikeuslaitos sekä poliisitoimi. Tilintarkastustuomioistuin arvioi (30 kansallisessa ja kolmessa alueellisessa hankkeessa, jotka kuuluivat vuosien vuotuisiin ohjelmiin), kuinka hyvin oikeus- ja sisäasioiden alaan liittyvät tarpeet oli yksilöity ja kuinka tarkoituksenmukaisia hankkeet olivat kyseisten tarpeiden kannalta, missä määrin tavoitellut tuotokset olivat toteutuneet ja odotetut tulokset saavutettu, ja kuinka kestäviä ne olivat. On pantava merkille, että Euroopan komissio on Länsi-Balkanin maiden suurin rahoittaja. Yli puolet alueelle myönnettävistä avustuksista on peräisin EU:n talousarviosta. Tarkastuksessa tutkittiin, kuinka hyvin edunsaajavaltiot olivat hyödyntäneet rahoittajien koordinointiin perustuvat edut. 3- Euroopan tilintarkastustuomioistuimen havainnot Yleisenä havaintona on, että EU:n investointituet ovat enimmäkseen onnistuneita, mutta kestävyys vaakalaudalla. Oikeus- ja sisäasioihin liittyvien infrastruktuurien kannalta on oleellista todellinen investointitarve EU-standardien ja heikkojen infrastruktuurien takia. Tarkastuksessa havaittiin, että noin 70 prosentissa tapauksista oikeus- ja sisäasioiden alan investointihankkeet pysyivät väljästi määritetyissä strategisten tavoitteiden rajoissa; tavoitteena oli luoda vakautta ja turvallisuutta ja edistää yhdentymistä EU:n kanssa. Muut hankkeet vastasivat vuotuisen ohjelman tavoitteita korkeintaan osittain. Tilintarkastustuomioistuin muistuttaa, että suunnitteluvaiheeseen liittyneet puutteet vastaanottajamaissa ja joissakin tapauksissa myös komissiossa heikensi EU:n rahoittaman välineistön jakelun ja käytön tehokkuutta sekä vaikuttavuutta. PE v /6 DT\ doc

3 Tillintarkastustuomioistuin havaitsi vaihtelevia tuloksia keskeisissä investointihankkeissa, joita ovat yhdennetty rajavartiotoiminta ja turvallisuus, vaikka näiden investointien tulokset olivat yleensä tyydyttävämpiä silloin, kun investointeihin yhdistettiin institutionaalisten valmiuksien kehittämistoimenpiteitä, kuten yhdennettyyn rajavartiotoimintaan tähtäävien kansallisten strategioiden laatimista. Komissio rahoittaa edelleen rajanylityspaikkahankkeita, joiden yhteydessä käytetään kansallisia määrärahoja alueellisten määrärahojen sijasta. Tällainen toimintatapa ei edistä alueellisen yhteistyön kehittämistä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että kun painopisteitä ei ole yhdenmukaistettu EU:n ja kansallisen tason välillä, tuen vaikuttavuus jää heikoksi. Komissio velvoittaa Länsi-Balkanin maita panemaan takaisinottosäännöksiä täytäntöön esimerkiksi vakautus- ja assosiaatiosopimusten avulla. Lisäksi on riskejä, jotka liittyvät investointihankkeiden vaikutukseen ja kestävyyteen, joita komissio ei monissa tapauksissa ole kyennyt varmistamaan. Yleensä komission hankkeiden tulokset paransivat edunsaajien tilannetta. Tilanteen parantuminen oli ilmeisintä hankinta- ja urakkasopimusten tapauksessa. Suurimmaksi haasteeksi muodostui institutionaalisten valmiuksien kehittämishankkeiden kestävyys. Tuomioistuin huomautti myös, että institutionaalisten valmiuksien kehittäminen on vaakalaudalla keskeisen henkilöstön vaihtumisen ja korruption seurauksena. Koulutus tuotokset suurempia kuin tulokset: Uudistus- ja muutosprosessin eteenpäinviemisen keskeisen osan muodostaa virkamiehille tarjottava koulutus, jota komissio on tukenut vahvasti. Koulutuksen tuotokset (seminaarit, työryhmät ja konferenssit) toteutuivat tyydyttävästi, mutta vaikutus oli vähäinen. Tilintarkastuksessa todettiin myös, että paikallinen omavastuullisuus on keskeinen tekijä pyrittäessä parantamaan oikeusvaltioperiaatteen soveltamista. Tähän mennessä suurin osa uudistusaloitteista ei kuitenkaan ole ollut peräisin kyseessä olevalta alueelta, vaan Euroopan komissiolta ja muilta ulkopuolisilta toimijoilta. Tilanne on johtanut omavastuullisuuden puutteeseen, joka heikentää hankkeiden pitkän aikavälin tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissiolla oli vaikeuksia hoitaa rahoittajien koordinointia käytännössä kentällä. 4- Euroopan tilintarkastustuomioistuimen suositukset Komission hallinnoimat oikeus- ja sisäasioiden alan hankkeet toteutuvat vaikeassa poliittisessa ja organisatorisessa tilanteessa. Tilintarkastustuomioistuin katsoo kuitenkin, että jos komission hallinnoinnissa olisi toteutettu korjaavia toimenpiteitä, hankkeiden onnistumisaste olisi ollut vieläkin korkeampi erityisesti tulosten kestävyyden kannalta. Tilintarkastustuomioistuin päätteli, että tarveanalyysit olivat joissakin tapauksissa riittämättömiä ja ettei rahoittajien toimia koordinoitu ja totesi erityisesti seuraavaa: Hanketulokset paranisivat entisestään, jos komissio antaisi hankkeiden suunnittelussa asianmukaisen painoarvon hanketavoitteille ja varmistaisi, että hankkeiden toimintoperusteiset vaikutusindikaattorit on määritetty. Tilintarkastustuomioistuin DT\ doc 3/6 PE v01-00

4 pahoittelee, että institutionaalisten valmiuksien kehittämishankkeita ja investointihankkeita ei ole riittävästi mukautettu toisiinsa. Tilintarkastustuomioistuin suosittelee myös kaikkien rahoittajien välistä parempaa koordinointia esimerkiksi rahoittamisen yhteydessä tai osarahoittamalla toisen rahoittajan suunnittelemaa hanketta. Rahoittajien olisi myös tarkasteltava uudelleen laitteiden hankintamenettelyjä. Hankkeiden kestävyys paranisi, jos hankkeet käynnistettäisiin aina jatkuvuussuunnitelman kera ja jos komissio seuraisi tarkemmin EU-rahoitteisten laitteiden jakelua ja infrastruktuureja (ryhtyen tarvittaessa korjaaviin toimiin). Teknisen avun toimittamisen ohella olisi aktiivisesti kannustettava institutionaaliseen muutokseen. Alueellisen näkökohdan huomioon ottaminen tehostuisi, jos infrastruktuureihin liittyvät yhdennetyn rajavartiotoiminnan alan tukitoimenpiteet suunniteltaisiin ja toteutettaisiin siten, että ne tukevat alueellista yhteistyötä. 5- Komission vastaukset Komissio toteaa, että oikeus- ja sisäasioiden ala on pysynyt painopistealueena liittymistä valmistelevan tukivälineen ohjelmasuunnittelussa. Siksi on toteutettu erilaisia toimia hankkeiden tulosten kestävyyden varmistamiseksi. Komissio toteuttaa myös yksittäisiä toimia, joilla varmistetaan rahoittajien välinen koordinaatio suurlähetystöjen kanssa järjestettävien kokousten sekä konferenssien avulla. Esimerkiksi lokakuuksi 2009 suunniteltu konferenssi koskee kenttäkoordinoinnin käytännön näkökohtia. On mainittava, että alueellinen yhteistyöneuvosto helpottaa myös alueellisten rahoittajien välistä yhteistyötä oikeus- ja sisäasioiden alalla ja järjestää tässä tarkoituksessa konferensseja. Esimerkiksi alueellisten aloitteiden puitteissa järjestetään erilaisia koordinointikokouksia. Toivottujen tulosten saavuttamiseksi tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että komissio asettaisi niin sanotut vaikutusindikaattorit erottamattomaksi osaksi toimintoperusteista hallintosykliä määrittelemällä tason, jolla vapautta, turvallisuutta ja oikeudenmukaisuutta koskevia arvoja ja erityisesti oikeusvaltion periaatetta ja perusoikeuksia nykyisin kunnioitetaan. Komissio yhdistää yleensä laite- ja infrastruktuuri-investoinnit instituutioiden ja valmiuksien kehittämiseen. Tämän lisäksi parhaillaan tutkitaan rahoittajien välisen koordinaation käytännön näkökohtia. Komissio toteaa, että varainhoitoasetuksen nojalla komissio voi toteuttaa ulkoisia toimia yhdessä muiden toimijoiden kanssa. Toiseksi komission mukaan edunsaajien olisi paremmin osallistuttava hankintaprosessiin alkaen hankkeen valmisteluvaiheesta ja päätyen tarjousten arviointiin. Äskettäin toteutettuihin ohjelmiin kuuluvien hankkeiden kestävyyden ja omavastuullisuuden lisäämiseksi hankeselvityksiin on sisällytetty erityisiä ehtoja infrastruktuurin ylläpidosta. PE v /6 DT\ doc

5 EU-rahoitteisten laitteiden ja infrastruktuurin jakelun tarkempaan seurantaan liittyen komissio aloitti maaliskuussa 2009 alueellisen rahoitustukihankkeen viranomaisten toiminnan ja rahoitustuen tuloksellisuuden seurannan parantamiseksi oikeus- ja sisäasioiden alalla. Komissio yhtyy tilintarkastustuomioistuimen kantaan siitä, että teknisen avun toimittamista on täydennettävä aktiivisella kannustamisella institutionaalisiin muutoksiin. Kolmanneksi komissio tunnustaa, että yhteinen rajanylityspaikka voi tietenkin lisätä asianomaisten maiden välistä yhteistyötä. Lopuksi tällä alueella on otettava huomioon käytännön kysymykset, jotka liittyvät mahdollisuuteen soveltaa Schengenin säännöstöä yhteisillä rajanylityspaikoilla tehtäviin turvapaikkahakemuksiin. 6- Esittelijän huomautukset ja suositukset mahdollisesti sisällytettäviksi vastuuvapauden myöntämistä komissiolle (varainhoitovuosi 2008) koskevaan mietintöluonnokseen 1. pitää ilahduttavana tilintarkastustuomioistuimen yleisesti myönteistä lausuntoa komission hankkeiden vaikuttavuudesta oikeus- ja sisäasioiden alalla Länsi-Balkanin maissa vuosina ; 2. panee tyytyväisenä merkille, että toisin kuin aiempien liittymistä valmistelevien ohjelmien yhteydessä komissio on yrittänyt puuttua oikeus- ja sisäasioiden alan tärkeisiin rakenneuudistuksiin laajentumisprosessin varhaisessa vaiheessa ja pitää tätä priorisointia erittäin positiivisena, vaatii tässä yhteydessä, että komission on edelleen kohdistettava tukensa Länsi-Balkanille oikeus- ja sisäasioiden alalle, jotta kyseisiä ponnistuksia voidaan jatkaa; 3. muistuttaa, että komission huolehtii oikeus- ja sisäasioiden alan hankkeiden hallinnoinnista vaikeassa poliittisessa ja institutionaalisessa tilanteessa; ottaen huomioon tilintarkastustuomioistuimen kertomuksen päätelmät, jotka osoittavat, että investointihankkeet menestyivät paljon paremmin kuin instituutioiden kehittämistä koskevat hankkeet, odottaa, että komissio huomattavasti vahvistaa yhteyttä niiden hankkeiden välillä, joilla pyritään vahvistamaan institutionaalisia valmiuksia, ja kyseisen alueen investointihankkeiden välillä; 4. yhtyy tilintarkastustuomioistuimen kantaan, jonka mukaan paikallisten toimien ja hankkeiden paikallinen omaksi ottaminen on määräävä tekijä oikeusvaltion vahvistumisen onnistumiselle, ja katsoo, että omavastuullisuuden puute paikallisella tasolla heikentää hankkeiden kestävyyttä; kehottaa komissiota varmistamaan, että tarjottuun apuun yhdistyy edunsaajien voimakas tahto kannustaa aktiivisesti institutionaalisia uudistuksia ja lisätä edunsaajien osallistumista hankkeisiin; 5. katsoo, samoin kuin tilintarkastustuomioistuin, että EU:n tuki Länsi-Balkanille on yleensä vaikuttavaa, mutta hankkeiden kestävyyden osalta on todellisia riskejä; toteaa tyytyväisenä, että kestävyyttä ja omavastuullisuutta olisi parannettava IPA-ohjelmalla johtuen hankkeiden ehdoista ja edunsaajien yhteisrahoituksesta; katsoo, että ylläpitosuunnitelmilla lisätään edelleen hankkeiden kestävyyttä ja pyytää komissiota harkitsemaan niiden käyttöönottamista ennakkoedellytyksenä EU:n taloudellisen tuen saamiselle; DT\ doc 5/6 PE v01-00

6 6. odottaa komissiolta, että se varmistaisi tarkasti, että infrastruktuureihin liittyvät yhdennetyn rajavartiotoiminnan alan tukitoimenpiteet on nyt suunniteltu ja toteutettu siten, että ne tukevat alueellista yhteistyötä; 7. kehottaa komissiota tekemään kaiken voitavansa sen varmistamiseksi, että monien rahoittajien yhteistyö paranee paikan päällä ja että niiden toimia koordinoidaan tehokkaammin; 8. katsoo, että EU:n näkyvyyttä suurimpana rahoittajaan alueella on huomattavasti parannettava niin, että se vastaa EU:n maksuosuutta; odottaa komissiolta ehdotusta tästä asiasta. PE v /6 DT\ doc