EUROOPAN PARLAMENTTI

Transkriptio

1 EUROOPAN PARLAMENTTI 2004 Talousarvion valvontavaliokunta TYÖASIAKIRJA erityiskertomuksesta nro 5/2007 CARDS-ohjelman hallinnoinnista komissiossa Talousarvion valvontavaliokunta Esittelijä: Pierre Pribetich DT\ doc PE v01-00

2 I. Yleisiä taustatietoja Yhteisö toteutti vuosina jälleenrakennus-, kehitys- ja vakautusapua koskevan CARDS-ohjelman 1, jonka ensisijaisena tavoitteena oli tukea taloudellisesti vuonna 2000 käynnistettyä Länsi-Balkanin maiden vakautus- ja assosiaatioprosessia. Ohjelman rahoituskehys oli miljoonaa euroa. Tässä ohjelmassa EU myönsi tukea Albanialle, Bosnia ja Hertsegovinalle, Kroatialle, entiselle Jugoslavian tasavallalle Makedonialle, Jugoslavian liittotasavallalle, josta tuli myöhemmin Serbia ja Montenegro, sekä Kosovolle siten kuin sen asema määritellään Yhdistyneiden Kansakuntien turvallisuusneuvoston päätöslauselmalla nro Kesäkuussa 2004 kokoontuneessa Eurooppa-neuvostossa Kroatialle myönnettiin ehdokasvaltion asema, ja siksi Kroatialle myönnetty apu rajattiin vuodesta 2005 lähtien alueellisiin ohjelmiin ja hankkeisiin. CARDS-ohjelman tavoitteet vahvistettiin ohjelmasta annetussa asetuksessa (ns. CARDS-asetuksessa), ja ne olivat jälleenrakennus ja vakautus, hallintorakenteiden ja lainsäädännön kehittäminen, kestävä talouskehitys, suhteiden kehittäminen EU:n jäsenvaltioiden kanssa sekä alueellinen yhteistyö. CARDS-ohjelman täytäntöönpano perustui kahteen pilariin: investointiohjelmiin sekä hallintorakenteiden vahvistamiseen tähtääviin ohjelmiin 2. CARDS-ohjelman täytäntöönpanossa sovellettiin neljää eri hallinnointitapaa: Komission alaisuudessa tapahtuva hallinnointi alueellisten ohjelmien keskitetty hallinnointi Brysselistä käsin EU:n lähetystöjen vastuulla oleva ohjelmien hajautettu hallinnointi Albaniassa, Kroatiassa sekä Bosnia ja Hertsegovinassa Albanian ja Kroatian tapauksessa hajautettu hallinnointi eli tiettyjen ohjelmien hallinnoinnin siirtäminen kansallisille viranomaisille Euroopan jälleenrakennusviraston alaisuudessa tapahtuva hallinnointi Serbiassa, Kosovo mukaan luettuna, Montenegrossa ja entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa CARDS-ohjelma toteutettiin välillisen keskitetyn hallinnoinnin keinoin. Tammikuussa 2007 CARDS-ohjelma korvattiin IPA-ohjelmalla 3. Se käsittää kaikki mekanismit, joilla EU voi myöntää taloudellista tukea ehdokasvaltioille ja potentiaalisille ehdokasvaltioille. II. Tarkastuksen sisältö, tavoitteet ja lähestymistapa 1 Lyhenne CARDS on peräisin sanoista Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation (yhteisön jälleenrakennus-, kehitys ja vakautusapu). 2 Ks. asetuksen (EY) N:o 2666/2000 (ns. CARDS-asetus) 2 artikla, EYVL L 306, , s Lyhenne IPA on peräisin sanoista Instrument for Pre-accession Assistance (liittymistä valmisteleva tukiväline). PE v /11 DT\ doc

3 Euroopan tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen tavoitteena oli arvioida komission ja Euroopan jälleenrakennusviraston suorittaman CARDS-ohjelman hallinnoinnin vaikuttavuutta. DT\ doc 3/11 PE v01-00

4 Arviointi koskee neljää CARDS-ohjelman hallinnointiin liittyvää näkökohtaa. Tilintarkastustuomioistuin tutki, 1) kuinka tarkoituksenmukaista ja tarkoituksenmukaista ohjelman strateginen ohjaus ja ohjelmasuunnittelu oli 2) kuinka tarkoituksenmukaista ja tehokasta täytäntöönpano oli 3) kuinka laajasti CARDS-ohjelman avulla rahoitetut hankkeet edistivät vastaanottajamaiden sitoutumista 4) kuinka tehokkaasti seurannan ja arvioinnin avulla kyettiin yksilöimään puutteita ja tiedottamaan havainnoista, ja ryhtyikö komissio havaintojen perusteella toimenpiteisiin oikea-aikaisesti. Tilintarkastustuomioistuimen työ perustui ensisijaisesti seuraaviin tietoihin: 1) komission suunnitteluasiakirjat 2) 33 hanketta käsittävä, harkintaan perustuva otos vuosina toteutetuista CARDS-hankkeista 3) CARDS-ohjelmaa koskevat sisäiset ja ulkoiset arviointiasiakirjat, mukaan luettuna ulkoisten yritysten konsortion tekemä väliarviointi CARDS-ohjelmasta, sekä komission toteuttamat seurantatoimenpiteet. III. Tilintarkastustuomioistuimen päätelmät sekä komission ja Euroopan jälleenrakennusviraston vastaukset 1) Strateginen ohjaus ja ohjelmasuunnittelu Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että painopiste oli aluksi investointihankkeiden täytäntöönpanossa, mutta täytäntöönpanovaiheessa ja Thessalonikin huippukokouksessa tehtyjen päätösten jälkeen komissio siirsi painopisteen hallintorakenteiden vahvistamiseen tähtääviin ohjelmiin toteaa, että vaikka komission ohjelmasuunnittelu olikin mukautettu jälleenrakennusvaihetta vastaavaksi, ohjaus ei ollut riittävän tarkkaa hallintorakenteiden kehittämisen tukemisen näkökulmasta arvostelee erityisesti kolmea epäkohtaa: sitä, etteivät monivuotisen ohjelmasuunnittelun ensisijaiset tavoitteet olleet selkeät varsinkaan toisessa vaiheessa, sitä, etteivät hankkeiden valintamenetelmät olleet selkeät, ja sitä, että niissä maissa, joissa hallinnointi oli Euroopan jälleenrakennusviraston vastuulla, hallintorakenteiden kehittämistä ryhdyttiin painottamaan myöhään. Tilintarkastustuomioistuimen suositus nro 1 Uuden liittymistä valmistelevan tukivälineen täytäntöönpanoa koskevassa strategisessa ohjauksessa on kiinnitettävä riittävästi huomiota yksittäisiin toimenpidealoihin sen varmistamiseksi, että tuki on keskitetty riittävän hyvin, keskeisiin aloihin sovelletaan johdonmukaista lähestymistapaa ja ohjelmien tärkeysjärjestykseen asettamiselle sekä PE v /11 DT\ doc

5 valinnalle on asianmukainen perusta. Komissio - torjuu tilintarkastustuomioistuimen kritiikin osittain, sillä kumppanuustoiminta kyllä sisältyi monivuotisiin suuntaa-antaviin suunnitteluasiakirjoihin, mutta sen toteuttaminen ei ollut aina mahdollista, koska kyseinen maa ei kyennyt hyödyntämään tukea riittävän hyvin - katsoo, että hankkeiden valintaperusteita on selvennettävä. Uudessa IPA-ohjelmassa strateginen ohjaus paranee uuden monivuotisen suunnitteluvälineen ansiosta. Euroopan jälleenrakennusvirasto - muistuttaa, että kumppanuustoiminta edellyttää edunsaajalta merkittäviä hallinnollisia valmiuksia, jotka ratkaisevat, kuinka hyvin se kykenee hyödyntämän tämäntyyppistä tukea - muistuttaa, että Kosovossa kumppanuustoiminta käynnistettiin hitaammin kuin entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa - korostaa, tällä varovaisella toiminnalla pyrittiin välttämään tilanteita, jotka kuvataan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksen laatikossa 5. 2) CARDS-ohjelman täytäntöönpano Tilintarkastustuomioistuin tunnustaa, että yleisesti ottaen komissio onnistui antamaan vastaanottajamaille nopeasti apua korostaa erityisesti korkeaa sopimusastetta Kosovossa, Serbiassa sekä Bosnia ja Hertsegovinassa pitää lähetystöjen hajautettua hallinnointia sekä EAR:n välillistä keskitettyä hallinnointia tehokkaampina kuin kahta muuta hallinnointitapaa vertailematta kuitenkaan näitä kahta merkittävää hallinnointitapaa keskenään. Tilintarkastustuomioistuimen suositus nro 2 Komission tulee edelleen keskittyä tuen nopeaan täytäntöönpanoon, mutta kiinnittää riittävästi huomiota myös vaikuttavuusnäkökohtiin, esimerkiksi siihen, kuinka hyvin edunsaajat kykenevät hyödyntämään kaiken annetun tuen (etenkin hallintorakenteiden kehittämistä koskevien hankkeiden yhteydessä). Komissio - puolustaa keskitettyä hallinnointia Brysselistä käsin ja korostaa, että lähetystöt ja kansalliset viranomaiset osallistuivat alueellisten ohjelmien suunnitteluun - torjuu kritiikin, jonka mukaan hajautetun hallinnon tapauksessa kansallisille viranomaisille asetettiin epätarkoituksenmukaisia vaatimuksia - ilmoittaa, että IPA-ohjelma on joustavampi, joten vastaanottajamaiden kyky DT\ doc 5/11 PE v01-00

6 hyödyntää tukea voidaan ottaa paremmin huomioon. 3) Vastaanottajamaiden sitoutuminen ohjelmiin ja hankkeisiin Tilintarkastustuomioistuin arvostelee sitä, ettei käytössä ollut strategiaa vastaanottajamaiden vastuullisuuden lisäämiseksi ja vastuualueiden siirtämiseksi vähitellen vastaanottajamaille pitää valitettavana sitä, ettei mahdollisuutta käyttää kansallista yhteisrahoitusta hyödynnetty ja etteivät kansalliset viranomaiset osallistuneet riittävästi tarjousten arviointikomiteoihin toteaa, etteivät vastaanottajamaat tehneet aloitetta kehittääkseen rahoittajien koordinointia mainitsee kertomuksessaan myös useita esimerkkejä hyvistä käytännöistä. Tilintarkastustuomioistuimen suositus nro 3 Liittymistä valmistelevaa välinettä koskevan ohjelman yhteydessä komission olisi otettava huomioon vastaanottajamaiden sitoutumisen muodostama tärkeä näkökohta luomalla strategioita kaikille hallinnoinnin ja täytäntöönpanon aloille, erityisesti tarjouskilpailuja varten. Komissio - korostaa, ettei CARDS-ohjelmaa koskevassa asetuksessa säädetä vastaanottajamaiden erityisistä vastuualueista - toteaa, että keskitetyssä hallinnointijärjestelmässä vastaanottajat on paljon vaikeampaa ottaa mukaan ohjelmasuunnitteluun kuin hajautetussa hallinnointijärjestelmässä - ilmoittaa, että useimmissa vastaanottajamaissa paikallinen julkinen rahoitustilanne oli niin vaikea, ettei hankkeiden yhteisrahoitukseen voitu osoittaa varoja, vaikka teoriassa tällainen mahdollisuus olikin olemassa - korostaa, että komission strategisena tavoitteena on siirtyä tulevaisuudessa yhä hajautetumpiin hallinnointijärjestelmiin. 4) CARDS-ohjelman arviointi ja seuranta Tilintarkastustuomioistuin arvostelee sitä, että CARDS-ohjelman täytäntöönpanoa koskevan arvioinnin seuranta toteutettiin myöhässä vuonna 2004 arvostelee arvioinnin ja seurannan laadun epäyhtenäisyyttä mutta panee merkille Euroopan jälleenrakennusviraston hyvät käytännöt arvioinnin ja seurannan alalla. Tilintarkastustuomioistuimen suositus nro 4 Seuranta- ja arviointikäytäntöjä on yhdenmukaistettava: muun muassa Euroopan jälleenrakennusviraston käytäntö, jossa yksittäisiä hankkeita/aloja arvioidaan ja tuloksista ja kokemuksista tiedotetaan, olisi otettava käyttöön myös lähetystöissä. Komission olisi PE v /11 DT\ doc

7 huolehdittava arviointeihin perustuvasta nopeasta seurannasta. DT\ doc 7/11 PE v01-00

8 Komissio - täsmentää vastauksessaan, että IPA-ohjelmassa arviointi- ja seurantamenetelmät yhtenäistetään ja että komissio toteuttaa parhaillaan käytännön toimenpiteitä, jotka lisäävät yhdenmukaisuutta. IV. Analyysi Esittelijä katsoo CARDS-ohjelman olleen Balkanin maiden vakauttamisvaiheen kannalta erittäin tärkeä. Se ei ole ollut ihanteellinen väline, mutta se mukautettiin poliittisesti tilannetta ja tarpeita vastaavaksi. Esittelijä katsoo, ettei tilintarkastustuomioistuimen kertomus sisällä riittävästi tietoa, jonka pohjalta voitaisiin arvioida CARDS-ohjelman hallinnointia komissiossa ja Euroopan jälleenrakennusvirastossa. Päinvastoin kertomuksen analyysit ja suositukset ovat liian epätarkkoja. Sama koskee komission vastauksia: vaikka useimmat niistä ovatkin näennäisesti rakentavia, niissä olisi pitänyt käsitellä tarkemmin hankkeiden elinkaaren eri vaiheiden hallinnointia ja kertoa selvemmin oikeusperustaan ja IPA-ohjelman strategiseen ohjelmasuunnitteluun jo tehdyistä parannuksista. Esittelijä suhtautuu epäilevästi siihen, voiko hallinnointi olla tehokasta sellaisen ohjelman kohdalla, jonka osalta tilintarkastustuomioistuin ja komissio eivät kumpikaan kykene esittämään täydellistä luetteloa kyseisellä ajanjaksolla rahoitetuista hankkeista. Sen sijaan Euroopan jälleenrakennusvirasto on julkaissut täydellisen luettelon tekemistään sopimuksista Internet-sivuillaan 1, missä luettelo on helposti kaikkien saatavilla. Tästä syntyy veronmaksajien rahojen käytön avoimuutta koskeva ilmeinen ongelma. Tilintarkastustuomioistuin käsittelee kertomuksensa kohdassa sitä, miten tehokkaat hallinnointirakenteet varmistivat tuen nopean toimittamisen. Esittelijän mielestä tilintarkastustuomioistuimen olisi pitänyt esittää RAL 2 -taulukko, jossa tiedot olisi eritelty vuosi- ja maakohtaisesti. Tilintarkastustuomioistuin ilmoitti, ettei se kyennyt toimittamaan näitä tietoja, mikä itsessään kyseenalaistaa tämän arvion laadun. Tilintarkastustuomioistuimen kertomuksen perusteella näyttää siltä, että vaikka ohjelman hallinnoinnista vastasikin kaksi riippumatonta elintä, komissio ja Euroopan jälleenrakennusvirasto, vain komissiota kuultiin kontradiktorisen menettelyn osalta. On yllättävää, ettei tilintarkastustuomioistuin ilmeisesti käyttänyt omia tietojaan, joita sillä oli Euroopan jälleenrakennusviraston suorittamasta hallinnoinnista siksi, että tilintarkastustuomioistuimen on julkaistava vuosittain kertomus Euroopan jälleenrakennusvirastosta. Esittelijä on ollut yhteydessä ohjelman täytäntöönpanosta vastaaviin virkamiehiin ja saanut selville, etteivät Brysselistä saadut ohjeet olleet useinkaan kovin laadukkaita (strategia Maksamatta olevat sitoumukset. PE v /11 DT\ doc

9 asiakirjoja ja MIP-ohjelmia 1, jotka yksi desk manager kirjoitti viikossa 3 4 päivän matkan jälkeen). Riittävien ohjeiden puuttuminen näkyi paitsi hallintorakenteiden vahvistamiseen tähtäävässä vaiheessa myös suurissa infrastruktuurihankkeissa. Tilintarkastustuomioistuin ei kuitenkaan tee kertomuksessaan johtopäätöksiä tästä merkittävästä havainnosta. Tämä epäkohta täytyi korjata jälkikäteen toimenpiteillä, joita ohjelmien täytäntöönpanosta vastaavat virkamiehet toteuttivat (ks. kaikki Euroopan jälleenrakennusviraston laatimat strategiaasiakirjat, jotka olivat hallitusten, Euroopan jälleenrakennusviraston ja muiden rahoittajien toimien perustana). Esittelijä pitää valitettavana sitä, että tilintarkastustuomioistuin hyväksyi erityiskertomuksen liian myöhään, jotta sen tulokset olisi voitu sisällyttää liittymistä valmistelevan tukivälineen oikeusperustaan ja strategiseen suunnitteluun, joka päättyi kesäkuussa Otettuaan yhteyttä asiaankuuluviin toimielimiin esittelijälle valkeni, että tilintarkastustuomioistuin oli alkanut tehdä hankkeen elinkaaren eri vaiheista tarkkoja vertailuanalyyseja eri hallinnointitapojen perusteella. Esittelijä panee merkille tilintarkastustuomioistuimen päätöksen olla vertailematta eri hallinnointitapoja arviointi- ja seurantavaiheen osalta. Tämä on valitettavaa, koska tällainen analyysi olisi varmasti tuonut tälle kertomukselle lisäarvoa ja koska se vastaisi paremmin eri hallinnointitapojen tulosten tarkastusta. Esittelijä on samaa mieltä komission huomiosta, jonka mukaan vastaanottajamaiden siirtymävaiheen ja kehitysvaiheen väliset suuret erot on otettava huomioon. Vaikka esittelijä kunnioittaakin tilintarkastustuomioistuimen näkemystä siitä, ettei kyseisten maiden välille tehdä eroa, hän haluaa muistuttaa, että sillä, kuinka kukin maa kykenee hyödyntämään tukea, on ratkaiseva merkitys kumppanuustoimintahankkeita käynnistettäessä. Esimerkiksi Albaniassa ei ole tapahtunut aseellista selkkausta, kun taas Kroatiassa konflikti päättyi vuonna 1992 ja Bosniassa vuonna Sen sijaan Nato puuttui Serbian ja Kosovon tilanteeseen vuonna 1999, ja entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa konflikti oli käynnissä vielä vuonna Siksi Euroopan jälleenrakennusviraston oli huolehdittava vielä vuosina konfliktin jälkeisestä jälleenrakentamisesta näissä maissa. Esittelijä katsoo, että muunlainen lähestymistapa olisi vaarantanut huomattavalla tavalla hankkeiden toteutettavuuden. Kumppanuustoimintahankkeet edellyttävät nimittäin sitä, että vastaanottajataholla on selkeä näkemys omista tarpeistaan ja siitä, mitä kumppanuustoiminta voi sille tarjota. Lisäksi tällainen hanke edellyttää edunsaajilta parempia valmiuksia yhteishallinnointiin. Ennenaikaisen kumppanuustoiminnan seurauksista kerrotaan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa nro 6/2003. Kertomuksen 40 kohdassa tilintarkastustuomioistuin toteaa seuraavaa: Korkeaan sopimusasteeseen johon komissio kannusti liittyi yhtenä keskeisenä kielteisenä sivuvaikutuksena se, että edunsaajat eivät välttämättä saa hankkeista täysimääräistä hyötyä, mikä heikentää hankkeiden vaikuttavuutta ja tehoa. Tätä huomiota on jälleen syytä tarkentaa. Se pitää paikkansa Albaniassa ja Kroatiassa, missä lähetystöt saivat komissiolta selvät ohjeet 1 Lyhenne MIP on peräisin sanoista Multi-annual Indicative Programme (monivuotinen tavoiteohjelma). DT\ doc 9/11 PE v01-00

10 sopimusasteen kasvattamista varten, jottei määrärahoja menetettäisi kyseiseen ajankohtaan mennessä syntyneen ruuhkan vuoksi. Se ei kuitenkaan pitänyt paikkaansa Kosovossa, Serbiassa, Montenegrossa eikä entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa, missä sopimuksia tehtiin nopeaan mutta tasaiseen tahtiin. Esittelijä ei halua arvostella tilintarkastustuomioistuimen käyttämää menetelmää muttei myöskään ymmärtänyt, millä perusteella tarkastetut hankkeet valittiin. Tilintarkastustuomioistuimen oman ilmoituksen mukaan sillä ei nimittäin ollut täydellistä luetteloa CARDS-ohjelmassa rahoitetuista hankkeista. Esittelijä pitää myönteisenä sitä, että tilintarkastustuomioistuin kykeni laatimaan edustavan luettelon tarkastettavista hankkeista, vaikkei sillä ollutkaan täydellistä luetteloa toteutetuista hankkeista. Lisäksi yhtäkään Montenegroa koskevaa hanketta ei tarkastettu, vaikka Euroopan jälleenrakennusviraston Internet-sivuilta saatavan, viraston tekemiä sopimuksia koskevan luettelon mukaan Montenegron kanssa allekirjoitettiin 265 sopimusta. Näin ollen on hyvin vaikea ymmärtää, miten hankkeet on valittu, vaikka kyse olisikin tuloksia koskevasta tarkastuksesta. V. Esittelijän johtopäätökset, jotka voidaan sisällyttää mietintöluonnokseen vastuuvapauden myöntämisestä komissiolle (varainhoitovuosi 2006) Esittelijä ehdottaa, että seuraavat suositukset sisällytetään mietintöluonnokseen vastuuvapauden myöntämisestä komissiolle varainhoitovuoden 2006 osalta: Euroopan parlamentti 1. katsoo CARDS-ohjelman edistäneen laajalti vakautus- ja lähentymispolitiikkaa; 2. pitää valitettavana sitä, että komission ja sen lähetystöjen hallinnoinnissa on merkittäviä avoimuuteen liittyviä puutteita, minkä vuoksi hallinnointia on mahdotonta arvioida; katsoo, ettei se voi hyväksyä sitä, ettei komissiolla ole käsitystä kaikista CARDSohjelmassa rahoitetuista hankkeista, vaikka Euroopan jälleenrakennusvirasto on julkaissut yleisölle allekirjoittamiaan sopimuksia koskevan luettelon, jossa se ilmoittaa myös ohjelma- ja hanketiedot; 3. muistuttaa Euroopan parlamentin 24. huhtikuuta 2007 antamista suosituksista, jotka koskevat vastuuvapauden myöntämistä Euroopan jälleenrakennusviraston talousarvion toteuttamisesta, sekä erityisesti suositusten 23 kohdasta 4. on yllättynyt siitä, että maissa, joissa Euroopan jälleenrakennusvirasto vastasi CARDSohjelman hallinnoinnista, virasto vastaa myös liittymistä valmistelevan tukivälineen ohjelmasuunnittelun toteuttamisesta vuosina ja valmistelee tarjouspyynnöt, jotka komissio ainoastaan allekirjoittaa; muistuttaa tältä osin, että tämä on Euroopan jälleenrakennusviraston toimintaohjeiden vastaista ja että erityisesti tarjouspyyntöjen valmistelumenettely vastaa TAO:jen 1 käytäntöä. Parlamentti tuomitsi tämän käytännön, ja nämä toimistot suljettiin tämän jälkeen; 1 Teknisen avun toimisto. PE v /11 DT\ doc

11 5. katsoo tässä yhteydessä, ettei komissio ole täyttänyt vuonna 2006 velvoitteita, jotka johtuivat sen itse vuonna 2005 tekemästä päätöksestä, joka koski Euroopan jälleenrakennusviraston asteittaista lakkauttamista (phasing out) ja jossa säädettiin, että Balkanin eri maiden lähetystöjen pitäisi vastata täysin liittymistä valmistelevasta tukivälineestä sen alusta asti; 6. ei ymmärrä, miksi CARDS-ohjelman hallinnointia koskeva kertomus poikkeaa laadultaan niin paljon tilintarkastustuomioistuimen muista vastaavista kertomuksista, jotka ovat yleensä erittäin laadukkaita. DT\ doc 11/11 PE v01-00