Kaupunginosan palvelujen järjestämisen vaihtoehdot

Transkriptio

1 Pekka Valkama, Mikko Marja-aho, Pentti Siitonen Kaupunginosan palvelujen järjestämisen vaihtoehdot Kuntien yhteisen kaupunginosan palvelujärjestelmä esimerkkinä Vuores Tampereen Yliopisto Jaakko Pöyry Infra / Maa ja Vesi Oy Tampereen kaupunkiseudun aluekeskusohjelma SUOMEN KUNTALIITTO HELSINKI 2004

2 TEKIJÄT Pekka Valkama Mikko Marja-aho Pentti Siitonen TAITTO Nina Palmu-Pietilä KANNEN KUVA Kuvatoimisto Gorilla/Ojutkangas 1. painos ISBN X ISSN Suomen Kuntaliitto XGS, Kuntatalo, Helsinki Helsinki 2004 Myynti: Suomen Kuntaliiton julkaisumyynti Faksi (09) Tilausnumero Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14 PL Helsinki Puh. (09) 7711 Faksi (09)

3 Esipuhe 3 Palvelutuotannon uudistaminen on kuntakentän ajankohtainen kehittämishaaste nyt ja lähivuosina. Keskustelu nostaa tällöin esiin kuntien seudullisen yhteistyön, perinteiselle kuntatoteutukselle vaihtoehtoiset palvelutuotantotavat, kilpailuttamisen sekä uudenlaiset kumppanuudet yksityisen ja kolmannen sektorin toimijoiden kanssa. Tutkimus tarttuu näihin palvelujen uudistamisen teemoihin analysoimalla erilaisten kehittämisideoiden ja -mallien soveltamismahdollisuuksia yhden kaupunginosan palvelutuotannossa. Soveltamisesimerkkinä on kahden kunnan, Tampereen ja Lempäälän alueelle rakentuvan Vuoreksen kaupunginosan sosiaali-, terveys- ja sivistyspalvelujen järjestäminen. Suomen Kuntaliitto on iloinen voidessaan julkaista tämän tärkeän raportin ACTA-sarjassaan osana Palvelutuotannon uudistaminen -ohjelmaa. Kuntaliiton näkemyksen mukaan raportti voi edesauttaa kuntien seudullisen yhteistyön lisääntymistä ja antaa välineitä kuntakentän toiminnan kehittämiseen. Tutkimus jäsentää uudella tavalla kuntien palvelujärjestelmää ja synnyttää toivottavasti uutta ajattelua, uusia käytäntöjä sekä aihepiiriin liittyvää jatkotutkimusta. Tutkimushankkeen toimeksiantajana on ollut Tampereen kaupunkiseudun aluekeskusohjelma. Vuoden 2003 alusta voimaan astuneen alueiden kehittämisestä annetun lain nojalla aluekeskusohjelma on yksi valtioneuvoston neljästä erityisohjelmasta. Aluekeskusohjelman tavoitteena on kehittää aluekeskusten vahvuuksia, erikoistumista ja yhteistyötä kaikki maakunnat kattavan verkoston vahvistamiseksi. Aluekeskukset on muodostettu pääosin sellaisille kaupunkiseuduille, jotka ovat työssäkäynnin, asumisen ja palvelujen tuotannon ja kysynnän kannalta suhteellisen yhtenäisiä. Tampereen kaupunkiseudun aluekeskusohjelma-alue on noin asukkaan alueena valtakunnan suurin käsittäen seitsemän kuntaa (Kangasala, Lempäälä, Nokia, Pirkkala, Tampere, Vesilahti ja Ylöjärvi). Tämä tutkimus on jatkoa Tampereen kaupunkiseudun aluekeskusohjelman toimesta v valmistuneelle hankkeelle Vaihtoehtoiset palvelutuotantojärjestelmät kaupunkiseudulla. Käsiteltävä aihe tukee omalta osaltaan aluekeskusohjelman määriteltyjä painopistealueita, jotka ovat yhteistyöverkostot, maankäyttö ja asuminen, koulutus ja osaamaan oppiminen, hyvinvointipalvelut ja elinkeinopolitiikka. Tutkimuksen tulokset palvelevat kaikkia seutuyhteistyön toimeenpanijoita ja kehittäjiä. Aluekeskusohjelma ja julkaisun tekijät esittävät parhaat kiitokset Suomen Kuntaliitolle, joka on ottanut julkaisun ACTA-sarjaansa ja siten luonut edellytykset tutkimustulosten laajemmalle hyväksikäytölle. Tampereen kaupunkiseudun aluekeskusohjelma Suomen Kuntaliitto KAUPUNGINOSAN PALVELUJEN JÄRJESTÄMISEN VAIHTOEHDOT

4 4

5 5 Sisältö Esipuhe... 3 Tiivistelmä... 9 Resumé Summary Johdanto Tutkimuksen tausta, tavoitteet ja tutkimusorganisaatio Vuoreksen osayleiskaavan luomat puitteet Vuores-visio 2020 työn lähtökohtana Kaupunginosan palvelujen järjestäminen tutkimus- ja kehittämiskohteena Tutkimusraportin rakenne Julkisten palvelujen markkinoistamismahdollisuuksien arviointi Vuoreksen palvelujen markkinaehtoisuus hyödyketeorian näkökulmasta Vuoreksen pääpalvelujen lainsäädäntötausta markkinoistamisen kannalta Vuoreksen toimitilojen sijoitus, integrointi ja elinkaari Julkisten palvelujen toimitilojen sijoitteluvaihtoehdot Palvelujen integrointi keskenään Palvelujen elinkaari Vaihtoehtoiset palvelutuotantojärjestelmäratkaisut Vuoreksessa Vuores tilaaja-tuottajajärjestelmänä Tilaaja-tuottajamallin periaatteet Tilaaja- ja tuottajaorganisaation vaihtoehdot Vuoreksessa Yhteenveto ja kokonaisarviointi Vuores yrittäjämallina Kolmannen sektorin Vuores Vuores palvelusetelijärjestelminä Vuores PPP-mallina PPP-mallin periaatteet PPP-mallin soveltaminen Vuoreksessa Vuoreksen palvelujärjestelmävisioiden kuvaukset Visioiden lähtökohdat ja muodostaminen Konventionaalisen toteutuksen visio Vision peruskuvaus Toimitilojen sijoitus ja integrointi Urakkamuodot KAUPUNGINOSAN PALVELUJEN JÄRJESTÄMISEN VAIHTOEHDOT

6 Elinkaari Yksityisrahoitukseen perustuva visio Vision peruskuvaus Toimitilojen sijoitus ja integrointi PPP-hankkeet Vuoreksessa Tilaaja-tuottajamalliin perustuva visio Vision peruskuvaus Toimitilat Vuoreksen palveluvisioiden vertailu Vuoreksen palvelujärjestelmän merkitys ja arviointi Vuoreksen palvelujärjestelmän merkitys ja arviointi Vuores lähiönä tai kaupunginosana Vuoreksen palvelujärjestelmän merkitys Tampereen kaupunkiseudun kannalta Yhteenveto ja keskeisiä päätelmiä Vuoreksen palvelut ja niiden vaihtoehtoiset tuotantomahdollisuudet Vuoreksen palvelujen sijoitteluvaihtoehdot Palvelujen elinkaaritarkastelu Vaihtoehtoiset palvelujärjestelmävisiot Vuoreksessa Yksityisrahoitukseen perustuva visio Tilaaja-tuottajamalliin perustuva visio Vuoreksen palveluvisioiden vertailu Vuoreksen palvelujärjestelmän arviointi ja merkitys Lähteet ja oheislukemisto

7 7 Kuvio- ja taulukkoluettelo Kuviot: Kuvio 1.1. Tutkimuskehikko. Vaihtoehtoiset palvelutuotantojärjestelmät kaupunkiseudulla Kuvio 1.2. Vuoreksen osayleiskaava Kuvio 1.3. Alueellinen / Vuoreksen palvelutuotantojärjestelmä kysyntä- ja tarjontatekijöinä Kuvio 1.4. Kolme tarkastelutapaa alueelliseen palvelujärjestelmään Kuvio 2.1. Hyödyketyypittely Kuvio 3.1. Vuoreksen julkisten palveluiden sijoittelun perusmalli. Vuoreskeskus ja kolme alakeskusta Kuvio 3.2. Palvelujärjestelmän toimitilojen periaatevaihtoehdot Vuoreksen suunnittelussa Kuvio 3.3. Eriytettyjen julkisten ja yksityisten lähipalvelujen konseptin idea havainnollistettuna Vuoreksen kartan avulla Kuvio 4.1. Tilaaja-tuottajamallin perusidea Kuvio 4.2. Tilaajan ja tuottajan vastuut ja vapaudet Kuvio 4.3. Kunnallispoliittisen prosessin ja tilaajatuottajamallin kehä Vuoreksessa Kuvio 4.4. Tampereen tulevan toimintamallin yleisperiaatteet Kuvio 4.5. Tampereen kaupungin tilaaja-tuottajamallin toimeenpanomalli vuoden 2007 alusta lukien Kuvio 4.6. Kunnallisten palvelujen vaihtoehtoiset tilaajaorganisaatiot Vuoreksessa Kuvio 4.7. Palvelujen vaihtoehtoiset tuottajat Vuoreksessa Kuvio 4.8. Tampereen kaupungin johtama tilaaja-tuottajamalli Vuoreksessa.. 58 Kuvio 4.9. Esimerkki yrittäjämallista Vuoreksessa Kuvio Vuoreksen alueen alle kouluikäisten päivähoitojärjestelmän elementit ja niiden tarjoamat mahdollisuudet kolmannen sektorin päivähoitoaktiviteeteille Kuvio Tyypillisimmät käytössä olevat voucherit elinkeinoelämässä ja julkishallinnossa Kuvio Palvelukohteen elinkaaresta syntyvän riskivaihtoehdot Kuvio 5.1. Vuoreksen palvelutuotantojärjestelmän kolme erilaista visiota Kuvio 5.2. Kunnallisen eli konventionaalisen toteutuksen vaihtoehdot Kuvio 5.3. Konventionaalinen palvelujen toteutus Vuoreksessa Kuvio 5.4. Tilaaja-tuottajamallin verkostosuhteet Vuoreksessa Kuvio 5.5. Arvio Vuoreksen kunnallisten palvelujen mahdollisista markkinaolosuhteista Vuoreksen IV vaiheessa Kuvio 6.1. Vuoreslaisten palvelujen jakelu- ja rahoitusväylät Kuvio 6.2. Vuoreksen palvelujärjestelmän seutukuntataloudellisen arvioinnin taulukkomalli KAUPUNGINOSAN PALVELUJEN JÄRJESTÄMISEN VAIHTOEHDOT

8 8 Kuvio 6.3. Vuoreksen toimitilojen arviointikehikko Kuvio 6.4. Pirkanmaan eritasoisen kuntayhteistyön perusmuodot Kuvio 7.1. Fyysisen palvelujärjestelmän päävaihtoehdot Vuoreksessa Kuvio 7.2. Julkisten ja yksityisten palvelujen integroinnin ja integroimattomuuden edut ja haitat Kuvio 7.3. Vuoreksen palvelujärjestelmän kolme visiota Kuvio 7.4. Vertailu visioiden joustavuuden ja kilpailun hyödyntämisen suhteen Taulukot: Taulukko 2.1. Vuoreksen palvelujen hyödyketeoreettinen erittely Taulukko 3.1. Kunnallisten palvelujen integroinnin arviointimatriisi Taulukko 3.2. Kunnallisten ja yksityisten palvelujen integroinnin arviointimatriisi Taulukko 3.3. Elinkaariteoria Vuoreksessa Taulukko 3.4. Vuoreksen elinkaaren julkisten palvelujen rakentamisvaiheet Taulukko 4.1. Vuoreksen tilaaja-tuottajamallin edut, haitat, mahdollisuudet ja uhat Taulukko 4.2. Yrittäjämallin edut, haitat, mahdollisuudet ja uhat Taulukko 4.3. Kolmannen sektorin varaan rakentuvan palvelujärjestelmän edut, haitat, mahdollisuudet ja uhat Taulukko 4.4. Palveluseteleiden soveltuvuuden arviointi Vuoreksessa Taulukko 4.5. Palvelusetelijärjestelmän edut, haitat, mahdollisuudet ja uhat.. 68 Taulukko 4.6. Ostopalvelun ja laajan PPP:n vertailu Taulukko 4.7. PPP-mallien ominaisuudet Taulukko 4.8. PPP:n toteutuksen yhteydessä eri osapuolten selvitettäväksi tulevat asiat Taulukko 4.9. PPP:n edut, haitat, mahdollisuudet ja uhat Taulukko 5.1. Konventionaalisen toteutuksen edut, haitat, mahdollisuudet ja uhat Taulukko 5.2. Vaihtoehtoisten visioiden vertailutaulukko Taulukko 6.1. Vuoreksen palvelujärjestelmän mahdollisuudet verrattuna perinteiseen lähiöön (vrt. Pohjois-Karjalan liitto 1999, 22) Taulukko 7.1. Vuoreksen palvelut markkinoistamisen kannalta Taulukko 7.2. Vuoreksen palvelukeskukset Taulukko 7.3. Vuoreksen rakentamisvaiheet Taulukko 7.4. Konventionaalisen toteutuksen edut, haitat, mahdollisuudet ja uhat Taulukko 7.5. PPP:n edut, haitat, mahdollisuudet ja uhat Taulukko 7.6. Vuoreksen tilaaja-tuottajamallin edut, haitat, mahdollisuudet ja uhat

9 9 Tiivistelmä Pekka Valkama, Mikko Marja-aho ja Pentti Siitonen: Kaupunginosan palvelujen järjestämisen vaihtoehdot. Acta nro 169. Suomen Kuntaliitto. Helsinki Käsillä oleva tutkimus on toinen osa Tampereen kaupunkiseudun aluekeskusohjelman vuonna 2003 käynnistämässä Vaihtoehtoiset palvelutuotantojärjestelmät kaupunkiseudulla -tutkimushankkeessa. Tässä tutkimusosassa tarkastellaan sosiaali-, terveys- ja sivistyspalveluihin painottuen palvelujen järjestämisen vaihtoehtoja Tampereen kaupungin ja Lempäälän kunnan rajalle rakennettavassa uudessa Vuoreksen kaupunginosassa. Tutkimuksen ideana on jäsentää kahden kunnan alueelle sijoittuvan asuinalueen palvelujärjestelmän suunnitteluun, rakentamiseen ja toteuttamiseen liittyviä päätöksentekotarpeita ja -mahdollisuuksia. Tutkimus nostaa esiin myös niitä kaupunkiseutujen kasvuun liittyviä näkökohtia, joiden suhteen päätöksentekijät joutuvat tekemään uudenlaisia linjavalintoja ja toimeenpanopäätöksiä. Vuoresta voidaan monella tavalla pitää kiinnostavana uusien palvelutuotantotapojen kehittämisen näkökulmasta. Alueen sijainti kahden kunnan alueella merkitsee sitä, että tavanomaisesta poiketen palvelujen järjestäminen synnyttää tarpeen uudenlaiselle kuntayhteistyölle. Kuntien yhteistyönä tapahtuva, kuntarajasta riippumaton palvelujen kehittäminen on ajankohtaista monilla kaupunkiseuduilla sekä jo valmiiksi rakennetuissa että uusissa kaupunginosissa. Vuores on fyysisesti suhteellisen yhtenäinen, noin asukkaalle mitoitettuna suhteellisen iso ja lähes kokonaan uudisrakentamiseen perustuva kaupunginosa. Vuoreksen rakentamiselle on asetettu haastavat tavoitteet niin ympäristön, työpaikkojen kuin palvelutasonkin osalta. Palvelutuotannon eri mallien ja vaihtoehtojen soveltamismahdollisuuksien analyysi osoittaa sen, että Vuoreksen alueen palvelujen järjestämisessä kunnat voivat hyödyntää omien palvelutuottajiensa ohella myös kolmannen ja yksityisen sektorin palvelutuottajia. Kun lainsäädännölliset esteet vaihtoehtoisten palvelutuotantotapojen soveltamiselle ovat enää vähäiset, on huomiota kiinnitettävä sellaisiin kysymyksiin kuin, mitä eri toimintavaihtoehdot merkitsevät kuntalaisten vaikutusmahdollisuuksien kannalta, millaisia kilpailuttamismahdollisuuksia eri toimialoilla on olemassa ja millaisia kumppaneita kunnat voivat löytää palvelutuotantoon. Eri mallien soveltamiseen liittyy kuhunkin hyvin erilaisia etuja, haittoja, uhkia ja mahdollisuuksia, joita raportissa tuodaan esiin. KAUPUNGINOSAN PALVELUJEN JÄRJESTÄMISEN VAIHTOEHDOT

10 10 Tutkimuksessa on kehitetty kolme erilaista visiota kuvamaan Vuoreksen palvelujärjestelmän vaihtoehtoja. Visioille on annettu nimeksi konventionaalisen toteutuksen visio, tilaaja-tuottajamallin visio ja yksityisrahoitukseen perustuva visio. Visiot ovat yleisluontoisia ja kokonaisvaltaisia kuvauksia mahdollisista tahtotiloista, joita kohden palvelujärjestelmän suunnittelussa ja toteutuksessa voidaan pyrkiä etenemään. Palvelutuotantoproblematiikan moniulotteisuus merkitsee sitä, että vaihtoehtoisia tuotantotapoja voidaan myös räätälöidä eri toimialoilla. Kunnat voivat soveltaa myös sekamalleja ja laatia malleista paikkakuntakohtaisia toteutustapoja. Niinpä tässä tutkimuksessa ei ole pyrittykään yksityiskohtaisiin, toimialakohtaisiin ehdotuksiin valittavista toimintatavoista. Eri tekijöiden painoarvojen ja merkitysten punninta edellyttää ennen lopullisia ratkaisuja vielä palvelukohtaista tarkastelua. Vuores kiinnostaa seutukunnan asukkaita laajemminkin, minkä vuoksi valittavien palvelujärjestelmäratkaisujen tiimoilta tarvitaan myös elävää kuntalaiskeskustelua. Palvelutuotantovaihtoehtojen soveltamismahdollisuuksia tarkastellaan erityisesti Vuoreksen kaupunginosan kannalta, mutta samalla tutkimus jäsentää yleisemminkin sitä problematiikkaa, joka liittyy julkisten palvelujen järjestämiseen kuntien yhteistyönä. Tutkimus palvelee Tampereen kaupunkiseudun päätöksentekijöitä, palvelualojen asiantuntijoita ja viranhaltijoita, mutta tutkimuksen tuloksia voivat hyödyntää kaikki, jotka ovat kiinnostuneita kaupunkisuunnittelusta, palvelujen vaihtoehtoisista tuotantojärjestelmistä, yksityisrahoitusmalleista, kilpailuttamisesta ja seutuyhteistyöstä. Avainsanat: Kaupunkisuunnittelu, palvelutuotantojärjestelmät, seutuyhteistyö, kilpailuttaminen, yksityisrahoitusmallit.

11 11 Resumé Pekka Valkama, Mikko Marja-aho ja Pentti Siitonen: Kaupunginosan palvelujen järjestämisen vaihtoehdot (Alternativa sätt att tillhandahålla service i en stadsdel). Acta nr 169. Finlands Kommunförbund. Helsingfors Föreliggande undersökning är den andra delen av forskningsprojektet Vaihtoehtoiset palvelutuotantojärjestelmät kaupunkiseudulla ( Alternativa system för serviceproduktion i stadsregioner ) som startades av regioncentrumprogrammet i Tammerfors stadsregion år Med betoning på social-, hälsovårds- och bildningstjänster undersöker denna forskningsdel alternativ för hur servicen kunde tillhandahållas i den nya stadsdelen Vuores som byggs vid gränsen mellan Tammerfors stad och Lempäälä kommun. Idéen med undersökningen är att analysera behov och möjligheter beträffande beslut om planeringen, byggandet och genomförandet av ett servicesystem inom ett bostadsområde som finns på två kommuners område. Undersökningen lyfter också fram sådana synpunkter i stadsregionernas tillväxt där beslutsfattarna blir tvungna att fatta nya beslut om riktlinjer och verkställighet. Vuores kan på många sätt anses vara intressant när det gäller utvecklingen av nya former för serviceproduktion. Att området är beläget inom två kommuner innebär att servicen skapar ett avvikande behov av ett nytt slags kommunsamarbete. Serviceutveckling i samarbete mellan kommuner och oberoende av kommungränser är aktuell inom många stadsregioner både i redan byggda och i nya stadsdelar. Fysiskt är Vuores ganska enhetlig och en relativt stor och nästan helt nybyggd stadsdel för cirka invånare. Målen då det gäller såväl miljö som arbetsplatser och servicenivå är utmanande. Analysen av möjligheterna att tillämpa olika modeller och alternativ inom serviceproduktionen visar att kommunerna vid tillhandahållandet av servicen i Vuores vid sidan av de egna serviceproducenterna också kan använda serviceproducenter inom tredje och privata sektorn. När lagstiftningen endast innehåller små hinder för tillämpning av alternativa former för serviceproduktion, bör uppmärksamhet fästas bland annat vid vad de olika alternativen innebär för kommuninvånarnas medinflytande, hurdana konkurrensmöjligheter det finns inom olika verksamhetsområden och hurdana partner kommunerna kan hitta för serviceproduktionen. Med tillämpningen av varje modell sammanhänger mycket varierande fördelar, nackdelar, hot och möjligheter som rapporten lyfter fram. KAUPUNGINOSAN PALVELUJEN JÄRJESTÄMISEN VAIHTOEHDOT

12 12 Inom undersökningen utvecklades tre olika visioner för att beskriva alternativa servicesystem i Vuores. Visionerna benämns visionen med konventionellt genomförande, visionen med beställar-utförarmodellen och visionen med privat finansiering. Visionerna är allmänna och övergripande beskrivningar av möjliga ambitioner som planeringen och genomförandet av servicesystemet kan inriktas på. Att problematiken kring serviceproduktionen är så mångdimensionell innebär att alternativa produktionsformer också kan skräddarsys inom olika verksamhetsområden. Kommunerna kan också tillämpa blandade modeller och utarbeta lokala genomförandeformer av modellerna. Därför har denna undersökning inte heller eftersträvat att ge olika verksamhetsområden detaljerade förslag kring valbara förfaranden. Avvägningen av de olika faktorernas vikt och betydelse förutsätter ytterligare granskning inom varje service innan de slutgiltiga besluten fattas. Den ekonomiska regionens invånare är även i större utsträckning intresserade av Vuores, och därför behövs också en livlig diskussion med kommuninvånarna om de lösningar för servicesystemet som väljs. Möjligheterna att tillämpa olika alternativ för serviceproduktion granskas speciellt när det gäller stadsdelen Vuores, men samtidigt analyserar undersökningen också mer allmänt den problematik som hör ihop med tillhandahållande av offentlig service som samarbete mellan kommuner. Undersökningen är till nytta för Tammerfors stadsregions beslutsfattare och sakkunniga och tjänsteinnehavare inom servicesektorerna, men forskningsresultatet kan också användas av alla som är intresserade av stadsplanering, alternativa system för produktion av service, modeller med privat finansiering, konkurrensutsättning och regionalt samarbete. Nyckelord: Stadsplanering, system för serviceproduktion, regionalt samarbete, konkurrensutsättning, modeller med privat finansiering.

13 13 Summary Pekka Valkama, Mikko Marja-aho and Pentti Siitonen: Kaupunginosan palvelujen järjestämisen vaihtoehdot (Service provision options in city districts). Acta publications No The Association of Finnish Local and Regional Authorities. Helsinki This study is the second part of the research project on alternative service provision systems in urban regions, launched through the regional centre development programme of the Tampere urban region in With the focus on social, health, cultural and education services, this part of the study examines different service provision options in the new district of Vuores, to be built on the border of the City of Tampere and the municipality of Lempäälä. The purpose of the study is to outline the needs and opportunities for making decisions about the planning, design and implementation of a service provision system covering a residential area that falls within two local authority areas. The study also highlights the aspects of the growth of urban regions, which require new kinds of policy and implementation decisions from decision makers. From the viewpoint of the development of new methods of service provision, the district of Vuores is interesting in a number of ways. The site falls within two local authority areas, which means that service provision exceptionally requires new kind of municipal co-operation. The development of services in co-operation between local governments over municipal borders is relevant in many urban regions, both in established and new districts. Designed for some 14,000 residents, the district of Vuores is fairly large, but physically a relatively cohesive area that will almost entirely be based on new development. The objectives set for the development of Vuores are challenging, whether examined from the viewpoint of the environment, jobs or service level. The analysis of different service provision models and possibilities to apply the different options shows that when structuring service provision in the Vuores district, local authorities can, besides their own service provision, benefit from the third and the private sector service providers. As there are hardly any legal obstacles to the application of alternative methods of service provision, attention should be focused on issues such as the impact of the different alternatives on residents opportunities for exerting influence; tendering options available in different sectors; and potential partners of local authorities in the provision of KAUPUNGINOSAN PALVELUJEN JÄRJESTÄMISEN VAIHTOEHDOT

14 14 services. The report lays out the very different pros and cons, threats and opportunities associated with the application of the different models. For the purposes of the study, three different visions were created to describe the different options for the Vuores service system. They are called the conventional implementation vision, the purchaser-provider vision and the private funding vision. The visions provide general, yet comprehensive descriptions of potential shared ambitions toward which the planning and implementation of a service system can be steered. The multidimensional aspect of problems involved in the service provision means that alternative methods of service provision can be tailored to the needs of different sectors. Local authorities can also apply mixed models and come up with local methods of implementing them. This is why this study does not aim to put forth detailed proposals of which methods each sector should choose. The importance of different factors cannot be weighted unless individual services are examined before any final decisions are made. Vuores generates wider interest among the region s residents, therefore, they should be offered a chance to participate in a public debate on the different service provision alternatives. While the study focuses on potential applications of the service provision options in the district of Vuores, it also provides a more general analysis on the problems related to the provision of public services through municipal co-operation. The study is aimed at the decision makers, service professionals and municipal officials in the Tampere urban region. However, the study results can be used by everyone who is interested in urban planning, alternative service provision systems, private funding models, tendering and regional co-operation. Key words: Urban planning, service provision systems, regional co-operation, tendering, private funding models.

15 15 1 Johdanto Johdatus luvun sisältöön Johdantoluvussa kuvataan tutkimuksen taustana tutkimushankekokonaisuus, johon tämä tutkimus yhtenä osana liittyy. Tutkimusasetelman osalta lukijalle kerrotaan tämän tutkimuksen tutkimuskysymykset, -aineisto ja -menetelmä. Yksityiskohtaisemmin kuvataan tutkimuksen kohteena olevan kaupunginosan eli Vuoreksen suunnittelun periaatteet ja lähtökohdat. Johdannon lopuksi kuvataan tutkimusraportin sisältöä lyhyesti luvuittain. 1.1 Tutkimuksen tausta, tavoitteet ja tutkimusorganisaatio Tutkimuksen tausta Tampereen kaupunkiseudun aluekeskusohjelma päätti myöntää v rahoituksen tutkimushankkeeseen Vaihtoehtoiset palvelutuotantojärjestelmät kaupunkiseudulla. Jo hankkeen aloitusvaiheessa oli näköpiirissä, että palvelutuotantojärjestelmiä halutaan tarkastella ensiksi vaihtoehtojen teoreettisen taustan selkeyttämiseen ja haltuunottoon tähtäävällä esitutkimustyyppisellä tutkimusosalla. Tämän yleisemmän osuuden jatkoksi toivottiin tutkimusosiota, jossa paneuduttaisiin yksityiskohtaisemmin yhden kaupunginosaan konkreettisempiin ja yksityiskohtaisempiin palvelujen järjestämisen kysymyksiin. Vuonna 2003 läpiviedyn esitutkimusvaiheen tavoitteena oli tutkia vaihtoehtoisia palvelutuotantojärjestelmiä nimenomaan seudullisen kuntayhteistyön näkökulmasta. Esitutkimuksessa pohdittiin vaihtoehtoisten palvelutuotantotapojen, joissa myös yksityisillä yrityksillä ja kolmannen sektorin toimijoilla voi olla oma roolinsa, soveltamismahdollisuuksia seutukuntapohjaisessa kuntayhteistyössä. Esitutkimushankkeesta julkaistiin itsenäinen tutkimusraportti Tampereen yliopiston Kunnallistieteiden laitoksen sarjassa. (Ks. tarkemmin Siitonen ja Valkama 2003.) KAUPUNGINOSAN PALVELUJEN JÄRJESTÄMISEN VAIHTOEHDOT

16 16 VAIHTOEHTOISET PALVELUTUOTANTOJÄRJESTELMÄT KAUPUNKISEUDULLA Osa I Esitutkimusvaihe 2003 TEOREETTINEN TAUSTA JA PROBLEMATIIKAN HALTUUNOTTO VAIHTOEHTOISET PALVELUTUOTANTO- JÄRJESTELMÄT KAUPUNKISEUDULLA SOVELTAMINEN VUOREKSEN KAUPUNGINOSAAN Osa II Vuores 2004 KAUPUNGINOSAN PALVELUJEN JÄRJESTÄMISEN VAIHTOEHDOT Kuvio 1.1. Tutkimuskehikko. Vaihtoehtoiset palvelutuotantojärjestelmät kaupunkiseudulla. Tutkimushankekokonaisuuden ideaa voidaan havainnollistaa teorian ja käytännön vuoropuhelua korostavalla kuviolla 1.1. Kokonaisuuden toinen, soveltamiseen painottunut osa käynnistettiin vuoden 2004 alussa. Nyt käsillä oleva tutkimusraportti on yhteenveto tästä jälkimmäisestä osuudesta. Jälkimmäisen osuuden tarve perustuu kasvavan kaupunkiseudun uudisrakentamisen kehitystekijöihin. Yhä useammassa tapauksessa uudisrakentaminen etenee lähelle kuntarajoja, kun kaupunkiseutujen keskustoissa vapaana olevat maa-alueet ovat käyneet riittämättömiksi. Kasvun myötä uusia kaupunginosia ei voida sijoittaa enää välttämättä yhden kunnan alueelle, vaan maankäytön tarkoituksenmukaisuusnäkökohdat voivat edellyttää kuntarajat ylittävien kaupunginosien rakentamista. Kahden kunnan yhteisissä kaupunginosissa myös kunnallisten palvelujen järjestäminen saa aivan uusia ulottuvuuksia. Tämä tutkimusraportti on saanut nimekseen Kaupunginosan palvelujen järjestämisen vaihtoehdot, koska tutkimus keskittyy Vuorekseen rakennettavan kaupunginosan palvelutuotantojärjestelmään. Kaupunkisuunnittelun näkökulmasta Vuores on kiinnostava tapaus, koska se sijaitsee kahden kunnan, Tampereen kaupungin ja Lempäälän kunnan alueella ja toteutetaan kuntien yhteistyönä. Kaupunginosan rakentamista ei ole vielä aloitettu, minkä vuoksi tutkimus voi palvella tulevan kaupunginosan palvelujärjestelmän suunnittelua ja toteuttamista. Huolimatta siitä, että tutkimus kohdistuu Vuoreksen tapaukseen, tutkimus jäsentää uuden kaupunginosan palvelujärjestelmän perustamiseen ja luomiseen liittyvää problematiikkaa tavalla, jolla on yleisempää merkitystä. Tutkimuksen esiin nostamia näkökohtia ja analyyseja voidaan soveltaa erilaisten kasvavien kaupunkiseutujen kaupunginosapalvelujen suunnittelussa ja kehittämisessä.

17 17 Tutkimuksen tavoitteet Tutkimuksen tavoitteena on tarkentaa ja konkretisoida vaihtoehtoisten ja teoreettisten palvelutuotantovaihtoehtojen soveltuvuutta konkreettisen kaupunginosan kunnallisten palvelujen järjestämiseen. Ennen kaikkea pyritään etsimään mahdollisuuksia kytkeä vaihtoehtoisista palvelujärjestelmistä kehitettyjä malleja ja ideoita käytännöllisesti suuntautuneeseen kaupunkisuunnitteluun. Palvelutuotantojärjestelmä koostuu monista rinnakkaisista ja sisäkkäisistäkin elementeistä, joiden suhteen on samanaikaisesti useita vaihtoehtoisia tapoja palvelujen järjestämisessä. Kun vielä tiedetään, että asuinalueen elinkaaren kuluessa järjestelmään voidaan ja tuleekin tehdä muutoksia, yksiselitteisen eri toimialueilla toteutuvan kaupunginosan palvelutuotannon mallin tai mallien kuvaaminen todettiin epätarkoituksenmukaiseksi. Tämän vuoksi tutkimuksessa päädyttiin muutamien palvelutuotannon järjestelmän ideaa kuvaavien visioiden nimeämiseen ja palvelujärjestelmän vaihtoehtojen esittelemiseen sitä kautta. Visiot todettiin käyttökelpoisiksi siinäkin mielessä, että tutkimuksella pyritään antamaan eväitä ei vain Vuoreksen vaan samalla myös koko kaupunkiseudulla sovellettavien palvelutuotantojärjestelmien kehittämiselle. Tutkimuksen tehtävänä on vastata kysymyksiin, 1) miten erilaiset vaihtoehtoiset palvelutuotantojärjestelmät sopivat sovellettavaksi yhdessä kaupunginosassa, 2) millaiset palvelujen järjestämisvaihtoehdot ovat tällä erää soveliaimpia kaupunginosatasolla ja 3) mikä merkitys kuntarajalle rakennettavan kaupunginosan palvelujärjestelmällä on seutukuntasoisen kuntayhteistyön näkökulmasta. Kunnallisten palvelujen uudistamiseksi ja kehittämiseksi on esitetty viime vuosina lukuisia ehdotuksia, mutta kehittämisideoiden analyyttinen arviointi on jäänyt vähäiseksi. Tämä tutkimus edustaa arviointitutkimuksen traditiota. Tässä pyritään esitettyjen ehdotusten systemaattiseen ja analyyttiseen soveltuvuusarviointiin. Uuteen kaupunginosaan joudutaan rakentamaan kaikki kunnalliset palvelut alkaen infrastruktuuripalveluista. Tutkimuksen tarkastelut on rajattu kuitenkin lähinnä kuntien järjestämiin sosiaali-, terveys- ja sivistyspalveluihin. Analyysissa pyritään lisäksi mahdollisuuksien mukaan tarkastelemaan palvelujärjestelmän toimitilatekijöitä erillään varsinaisesta palvelutoiminnasta, johon kuuluvat ydinpalvelujen lisäksi liitännäispalvelut ja muut tukipalvelut. Tutkimuksen aineisto ja menetelmä Tutkimus on luonteeltaan käsitteellinen tutkimus. Työn yhteydessä ei kerätä erillistä empiiristä tutkimusaineistoa, vaan tarkastelu pohjautuu kirjallisuuteen ja muuhun kirjalliseen materiaaliin. Tutkimusmenetelmänä on ajattelun ja päättelyn menetelmä. Sen puitteissa tutkimuksessa käsitteellistetään problematiikkaa ja jäsennetään palvelujärjestelmän kehittämiseen liittyviä valintoja. Tutkimuksessa ei pyritä suositusten antamiseen päätöksentekijöille, vaan havainnollistamaan päätöksentekotarpeita ja esittämään argumentointia eri vaihtoehtojen merkityssisällöistä. KAUPUNGINOSAN PALVELUJEN JÄRJESTÄMISEN VAIHTOEHDOT

18 18 Tutkimusorganisaatio Tutkimus on tehty Tampereen kaupunkiseudun aluekeskusohjelman toimeksiannosta ja aluekeskusohjelman muodostaman ohjausryhmän ohjauksessa. Tutkimus on toteutettu vuoden 2004 aikana siten, että tutkimusraportin kirjoittaminen on tapahtunut pääosin Tampereen yliopistossa. Päävastuullinen tutkija on ollut Pekka Valkama. Mikko Marja-aho Maa ja Vesi Oy:ssä on työstänyt erityisesti Vuoreksen elinkaarianalyysiä sekä yksityisrahoitusmalleihin ja palvelutilan tuotantoon liittyviä analyyseja. Pentti Siitonen on tarkastellut erityisesti palvelujärjestelmän lähtökohtiin ja palvelujen sijoittumiseen liittyviä kysymyksiä ja osallistunut kokoavasti raportin kirjoittamiseen ja johtopäätösten tekemiseen. Tutkimuksen koko organisaatio on koostunut seuraavista tahoista: Ohjausryhmä: Tampereen kaupunkiseudun aluekeskusohjelman edustajat Maria Länsiö, projektipäällikkö/puheenjohtaja ( saakka) Ritva Asula-Myllynen, projektisihteeri ( saakka), projektipäällikkö ( lähtien) Sampsa Hakulinen, projektisihteeri ( lähtien) Muut jäsenet Kari Auvinen, talousjohtaja, Lempäälän kunta Sari Luostarinen, erikoissuunnittelija, Tampereen kaupunki Päivi Nurminen, kehittämispäällikkö, Tampereen kaupunki Ilkka Ojala, tilakeskuksen johtaja, Tampereen kaupunki Jukka Rantanen, yhteyspäällikkö, Tampereen kaupunki (puheenjohtaja lähtien) Pertti Tamminen, projektijohtaja, Tampereen kaupunki Ulla Tiilikainen, kaavoitussihteeri, Tampereen kaupunki Tutkimuksen tekijänä on ollut Tampereen yliopiston yhdyskuntatieteiden ja taloustieteiden laitosten sekä Jaakko Pöyry Infra/Maa ja Vesi Oy:n muodostama tutkimuskonsortio seuraavin henkilöin: Tampereen yliopisto (TAY)/ Yhdyskuntatieteiden ja Taloustieteiden laitokset Pekka Valkama, HTT, KTL, yliassistentti, tutkimusvastuu Pentti Siitonen, DI, lehtori, tutkimusvastuu Jaakko Pöyry Infra/Maa ja Vesi (MV) Mikko Marja-aho, arkkitehti SAFA, tutkimusvastuu Pasi Rajala, DI, osastopäällikkö Anita Toro, FM, projektisihteeri

19 Vuoreksen osayleiskaavan luomat puitteet 1 Yhdyskuntarakenne kehittyy nopeasti kasvavilla kaupunkiseuduilla asukasmäärän ja asumisväljyyden noustessa. Uudet suunnitelmat ja tulevat asuntoalueet muokkaavat Tampereen seudun yhdyskuntarakennetta edelleen. Nämä muutokset heijastuvat palvelurakenteen kehittymiseen ja nykyisen palveluverkoston toimintamahdollisuuksiin. Kaupunkiseudun kasvaminen vaikuttaa myös seudun eri osien toiminnalliseen luonteeseen ja esimerkiksi kuntakeskusten sekä Tampereen ydinkeskustan asemaan. Tampereen kaupunkiseudun asukasmäärä kasvaa lähivuosina ja -vuosikymmeninä edelleen voimakkaasti. Vuoreksen alue on Tampereen ja Lempäälän kuntien yhteinen hanke kasvun vastaanottamiseksi. Alue sijaitsee Tampereen ja Lempäälän rajalla ja osayleiskaava-alueen pinta-ala on 1260 ha. Osayleiskaava-alueesta 67 prosenttia (850 ha) on Tampereen puolella ja 33 prosenttia (410 ha) Lempäälän puolella. Hervanta olisi ennustevuonna 2020 Tampereen toinen pääkeskus, jonka välittömään tuntumaan Vuores tulee rakentumaan. Etäisyys Tampereen keskustaan on 7 km, Lempäälän keskustaan 14 km, Hervannan keskustaan 3 km sekä Sääksjärven keskustaan 4 km. Alue on pääosin rakentamaton, luonnonolosuhteiltaan ja topografialtaan monipuolinen aluekokonaisuus, jota lukuisat järvet osaltaan rikastuttavat. Alueen luonnonolosuhteet muodostavat erinomaisen lähtökohdan viihtyisän ja vetovoimaisen kaupunkiympäristön toteuttamiselle. Vuorekseen on suunniteltu rakennettavaksi noin asukkaan asuinalue, missä on työpaikkaa. Tavoitteena on, että alueen rakentaminen voi alkaa vuonna Lähde: Vuoreksen osayleiskaavan aineistot (Tampereen kaupunki ) sekä Vuoreksen alueen kaupallinen suunnitelma. (Julkaisematon raportti, Tuomas Santasalo Ky ) KAUPUNGINOSAN PALVELUJEN JÄRJESTÄMISEN VAIHTOEHDOT

20 20 Kuvio 1.2. Vuoreksen osayleiskaava. Seutu-/maakuntakaavan lähtökohtana on, että Vuoreksen alue tukeutuisi kaupunkitason palveluissa Hervantaan. Tavoitteena on myös, ettei Vuores vaikuttaisi negatiivisesti Sääksjärven palveluihin ja kehittymiseen. Tehtyjen saavutettavuustarkasteluiden perusteella voidaan todeta, että Vuoreksen asukasmäärä tarjoaa erinomaiset edellytykset Hervannan aluekeskuksen sekä Sääksjärven alueen kehittämiseen. Vuoreksen alue on luokiteltu keskushierarkiassa paikallistason keskukseksi. Keskustatoimintojen aluetta Vuoreksen osayleiskaavassa on 17 ha. Tästä Tampereen puolella sijaitsee 12 ha ja Lempäälässä 5 ha. Kaupunginosan toiminnallinen keskusta sijoittuu Ruskontien ja Vuoreksen puistokadun risteyksen tuntumaan. Vuoreksen joukkoliikenne hoidetaan toteutuksen alkuvaiheessa linja-autoilla, mutta suunnittelussa varaudutaan pikaraitiotien toteuttamiseen tulevaisuudessa. Pyrkimyksenä on mahdollistaa autoton elämäntapa ja alueen sisälle toteutetaan esteettömiä ja turvallisia jalankulun ja pyöräilyn yhteyksiä. Tämäkin asettaa osaltaan haasteita alueen palvelujärjestelmälle. 1.3 Vuores-visio 2020 työn lähtökohtana Vuoreksen kaupunginosalle on asetettu haasteelliset tavoitteet, joita ns. Vuoresvisio havainnollistaa. (Vuoreksen keskustan arkkitehtikilpailun ohjelma)