Sähköisen kuulemisen kehittäminen valtionhallinnossa, II vaihe -työryhmän väliraportti

Transkriptio

1 Hallinto-osasto demokratian vastuualue Väliraportti /29 KANSALAISOSALLISTUMISEN EDISTÄMINEN TIETO- JA VIESTINTÄTEKNIIKAN AVULLA Sähköisen kuulemisen kehittäminen valtionhallinnossa, II vaihe -työryhmän väliraportti

2 2(29) SISÄLLYS JOHDANTO RAPORTOINNIN TAUSTA TYÖRYHMÄN KÄYTTÄMÄT AINEISTOT JA LÄHTEET VÄLIRAPORTIN RAJAUKSET OSALLISTUMISEN KÄSITE JA OSALLISTUMISMUOTOJA KÄSITTEET OSALLISTUMINEN TIETOVERKOSSA KANSAINVÄLISIÄ ESIMERKKEJÄ OSALLISTUMISMENETELMISTÄ TULEVAISUUSKUVA JA STRATEGISET LINJAUKSET TULEVAISUUSKUVA VUOTEEN STRATEGISET LINJAUKSET Osallistuminen integroidaan hallinnon suunnittelu-, toiminta- ja hankeprosesseihin Osallistamisen eri muotoja käytetään tehokkaasti ja monipuolisesti Vuorovaikutuksen kehittäminen painopisteenä Kehitetään asiantuntijaosallistumisen muotoja Kehitetään kansalaisten osallistumisen muotoja Kehitetään kansalaisten mahdollisuuksia tehdä aloitteita Kehitetään valmistelun ja päätöksenteon seurantamahdollisuuksia ja tiedon tarjoamista Osallistumismyönteisyyden lisääminen hallinnossa Otakantaa.fi Kansanvalta.fi osallistumisen portaaleina Erityistarpeet huomioitava NYKYTILAN ARVIOINTIA KUULEMISEN KEHITTYMINEN MINISTERIÖISSÄ SÄHKÖINEN KUULEMINEN VALTIONHALLINNOSSA OTAKANTAA.FI KUNNALLISHALLINNON ESIMERKKEJÄ EDUSKUNTA JA KUULEMISET SÄHKÖINEN ÄÄNESTÄMINEN JOHTOPÄÄTÖKSIÄ JA SUOSITUKSIA JATKOTYÖLLE JOHTOPÄÄTÖKSIÄ SUOSITUKSIA JATKOTYÖLLE EDELLYTYKSET...27

3 3(29) Sähköisen kuulemisen kehittäminen valtionhallinnossa, II vaihe -työryhmän kokoonpano Oikeusministeriö on asettanut työryhmän, jonka tehtävänä on laatia ehdotus sähköisen kuulemisen toisen vaiheen kehittämisestä valtionhallinnossa. Sen toimikausi on Tarkoituksena on parantaa kansalaisten ja hallinnon välistä vuorovaikutusta päätöksenteon eri vaiheissa. Työssä tulee kuunnella hallinnon ja kansalaisyhteiskunnan edustajien näkemyksiä tulevaisuuden kehitystrendeistä verkkovaikuttamisessa. Työryhmän jäsenet Puheenjohtaja Sari Aalto-Matturi, neuvotteleva virkamies, oikeusministeriö demokratian vastuualue Jäsenet Ville-Veikko Ahonen, pääsihteeri, sisäasianministeriö Antti Holmroos, IT-johtaja, sisäasiainministeriö, KuntaIT-hanke Jouni Kangasniemi, kehittämispäällikkö, opetusministeriö Pekka Kuittinen, tietoasiantuntija, valtiovarainministeriö Päivi Kurikka, erityisasiantuntija, Suomen Kuntaliitto Olli Mustajärvi, tietohallinnon kehittämispäällikkö, Eduskunta Arja Terho, neuvotteleva virkamies, valtiovarainministeriö, hallinnon kehittämisosasto Lea Vatanen, tiedottaja, oikeusministeriö Maria Wakeham, suunnittelija, oikeusministeriö demokratian vastuualue asti (äitiyslomalla) / tilalla Jaana Korkiakoski, suunnittelija, oikeusministeriö demokratian vastuualue lähtien Sihteeri Oili Salminen, verkkotoimittaja, oikeusministeriö demokratian vastuualue

4 4(29) Johdanto Hallinnon ja poliittisten päättäjien tulee edistää demokratian toteutumista ja taata kansalaisten osallistumismahdollisuudet yhteiskunnallisessa päätöksenteossa. Erityisesti internetin käytön lisääntyminen 1990-luvulta alkaen on muuttanut merkittävästi mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen keskusteluun. Tietoyhteiskuntakehityksen myötä myös hallinnon rakenteiden ja osallistumismuotojen on tuettava uudelleen muotoutuvaa tilannetta. Sähköisen kuulemisen kehittäminen valtionhallinnossa, II vaihe -työryhmä keskittyy kansalaisyhteiskunnan ja hallinnon väliseen vuorovaikutukseen ja sen tietoverkkomuotoihin. Väliraportissa esitetään näkökulmia ja suosituksia, miten Suomessa voitaisiin parantaa kansalaisten osallistumismahdollisuuksia hyödyntämällä tietoverkkopalveluja ja -sovelluksia nykyistä tehokkaammin ja enemmän päätöksenteon osana. Hyötyä lisääntyvästä osallisuudesta koituu suoraan hallinnon omaan työhön, esimerkiksi lainsäädännön valmistelun laatu paranee, toiminnan avoimuus lisääntyy ja informaatiolähteet monipuolistuvat. Kansallisia ja kansainvälisiä velvoitteita ja suosituksia kansalaisosallistumisen lisäämiseksi on tehty mm. Euroopan unionin piirissä. Lisäksi aihepiiri on ajankohtainen ja maailmanlaajuinen, sillä hankkeita ja palveluja demokratian ja politiikan alueilla on erittäin runsaasti kansalaisten osallistumisen ja sen vaikuttavuuden lisäämiseksi. Euroopan neuvoston työryhmä "Ad hoc committee on e-democracy" (CAHDE) 1, jonka työhön Suomi osallistuu, kokoaa parhaillaan yhteen kokemuksia e-demokratian käytöstä neuvoston jäsenmaissa sekä työstää suosituksia demokratian sähköisten muotojen kehittämiseksi. Sen tuottamasta materiaalista on ollut suuri apu tämän väliraportin tekijöille. Kansainvälinen kiinnostus demokratian kehittämiseen johtuu pitkälti kehittyneiden maiden yhteisistä haasteista ja tekijöistä. Yhteisiä ilmiöitä ovat muun muassa madaltuva äänestysaktiivisuus, vähentyvä kiinnostus vaaliehdokkuuteen ja luottamustoimien hoitamiseen sekä nuorten vähäinen kiinnostus politiikkaa kohtaan. Haasteita demokratian toteutumiselle aiheuttaa myös suurten väestönosien syrjäytyminen ja ääri-ilmiöiden ja rasismin lisääntyminen. Politiikkaa ja hallintoa kohtaan tunnetaan epäluottamusta ja koetaan, että osallistumisella ei ole vaikutusta päätöksenteossa. Samaan aikaan verkossa ovat yleistyneet erilaiset uudet osallistumisen ja vaikuttamisen muodot. Tietoverkkotoiminnan avulla etsitään keinoja ja menetelmiä, miten osallistumista lisättäisiin, miten hallinnon ja demokratian prosesseja avattaisiin aikaisempaa enemmän osallistumisen mahdollistamiseksi ja miten saataisiin mukaan niitä ryhmiä, joita perinteinen toiminta ei kiinnosta. Uusi tieto- ja viestintätekniikka itsessään sisältää mahdollisuuksia mm. hallinnon omiin toimintoihin, mutta myös osallistumisen ja osallisuuden lisäämiseen. Käytännössä uutta tieto- ja viestintätekniikkaa ei vielä ole sovellettu niin, että vaikuttavia tuloksia olisi laajasti syntynyt. Uutta tekniikkaa hyödynnetään hallinnossa kansalaisosallistumisen yhteydessä enimmäkseen tiedotukseen, kuulemiseen ja kansalaiskeskustelujen järjestämiseen. Samaan aikaan kansalaiset järjestäytyvät tietoverkon avulla laajasti ja käyvät kampanjoita ja julkista keskustelua yhteiskunnallista aiheista tuodakseen esille omaa asialistaa politiikkaan ja päätöksentekoon. Lisäksi mediassa (mm. tiedotusvälineillä ja internetin muilla foorumeilla) on runsaasti tarjolla tiloja keskusteluihin ja yhteisölliseen toimintaan. E-demokratian haasteita on kirjattu edellä mainitun CAHDE-työryhmän raportteihin. Sähköisiä menetelmiä on otettu usein käyttöön itsetarkoituksellisesti miettimättä sitä, miten niitä sovelletaan päätöksenteon tarpeisiin ja tavoitteisiin ja miten paljon ne jättävät kansalaisista ulkopuolelle taitojen ja mui- 1

5 5(29) den osallistumisedellytysten vuoksi. Usein unohtuu myös kysyä, vastaako e-demokratiapalvelujen tarjonta kansalaisten keskuudessa esiintyvään kysyntään, ovatko sovellukset houkuttelevia ja käyttäjälähtöisiä jne. Hallinnon ja demokratian tehokkuuden mittaustavoissa suositaan määrällisiä perusteita, vaikka ne eivät sinällään kerro e-demokratian tai e-hallinnon laadusta. Huomiota on suunnattava niin ikään siihen, että e-demokratiaa harjoitetaan rinnan muiden demokratiamenetelmien kanssa. Uuteen toimintatapaan siirtymiseen ja välineiden käytön omaksumiseen tarvitaan riittävästi aikaa. Ne on osattava sijoittaa niihin olemassa oleviin toimintakohtiin, joissa niiden käyttö on luontevaa ja asiaa edistävää. Suora vaikuttaminen tieto- ja viestintätekniikan avulla on ilmiö, jolla on vaikutusta tarpeeseen muokata demokraattisia toimintatapoja nykytilanteeseen sopivaksi. Tietoverkko-osallistuminen on demokratiakehityksen tärkeä ulottuvuus, joka on syytä ottaa huomioon etenkin nyt, kun edustuksellinen demokratia ja osin myös järjestöosallistuminen kohtaavat vaikeuksia. Hallinnon ja kansalaisten välisen vuorovaikutuksen kehittämisessä tietoverkkojen avulla liikutaan mielenkiintoisella ja nopeasti muuttuvalla alueella. Koska sähköiset toimintatavat ovat sidoksissa hallinnon ja demokratian päätöksentekoprosesseihin, työryhmä tuo esille niiden kehittämistapoja osana muiden osallistumismahdollisuuksien laajaa kehittämistä. Tieto- ja viestintätekniikka edellyttää myös toimintaa koskevien prosessien uudistamisen. Ei riitä, että vanhat totutut tavat siirretään suoraan sähköisiksi. Tarvitaan myös toimintamallien uudelleen jäsentämistä ja vähitellen koko toimintakulttuurin muutosta.

6 6(29) 1 Raportoinnin tausta Oikeusministeriö asetti työryhmän toteuttamaan Sähköisen kuulemisen kehittäminen valtionhallinnossa, II vaihe -hanketta maaliskuussa 2007 osana kansalaisvaikuttamisen politiikkaohjelmaa. Ohjelman päätyttyä kehittämistyö siirtyi oikeusministeriön demokratian vastuualueen johdettavaksi. Työryhmän toimikausi on Sen tehtäväksi on määritelty toteuttamiskelpoisen esityksen laatiminen sähköisen kuulemisen ja verkkovaikuttamisen kehittämiseksi, jotta kansalaisten ja hallinnon välistä vuorovaikutusta voidaan lisätä päätöksenteon eri vaiheissa. Työryhmälle raportoinnille on määritelty kaksi ajankohtaa: 30. syyskuuta 2007 väliraportin ja 31. joulukuuta 2007 loppuraportin jättämiselle. Työryhmän jäsenet edustavat eri ministeriöitä, eduskunnan kansliaa ja Suomen Kuntaliittoa. Laajapohjaisen edustuksen avulla voidaan hyödyntää monipuolinen näkemys ja kokemus strategisten linjausten ja esitysten valmistelussa sekä kansalaisten osallisuuden ja osallistumismahdollisuuksien arvionnissa. Perusta ja suuntaviivat työryhmän työlle on kirjattu keväällä 2006 julkaistuun raporttiin Sähköisen kuulemisen kehittäminen valtionhallinnossa: Otakantaa-palvelun uudistaminen ja kuulemisjärjestelmän laaja kehittäminen 2. Raportin esittämistä toimenpiteistä on tähän mennessä toteutettu Otakantaa.fi-foorumin avaaminen 31. tammikuuta 2007 ja II vaiheen työryhmän perustaminen ja sen työskentelyn aloittaminen. 1.1 Työryhmän käyttämät aineistot ja lähteet Työryhmä on hahmotellut kokonaiskuvaa suomalaisen hallinnon kuulemisen tilasta 2000-luvulla tutustumalla runsaaseen lähdeaineistoon. Työryhmällä on ollut käytössä muun muassa seuraavat tutkimukset ja selvitykset: - Kuullaan kansalaista - ihan oikeasti! Helsinki: VM, 2002 ja - Valtioneuvoston periaatepäätös kansalaisjärjestöjen toimintaedellytysten edistämisestä Työryhmä on myös kuullut eri asiantuntijoita hallinnon kuulemista edistävistä hankkeista ja suunnitelmista. Samalla on kerätty kokemuksia, jotta esityksessä huomioidaan hyväksi havaitut käytännöt, mutta myös karikot, ja luodaan jatkuvuutta projektien aikaansaannoksille. Väliraportti sisältää em. aineiston avulla tehdyn suosituslistan menetelmistä ja käytännöistä, joita voitaisiin ottaa käyttöön laajemminkin Suomessa. Suomessa on lukuisia hankkeita, joilla halutaan edistää vuorovaikutusta kansalaisten ja hallinnon välillä. Yhteisiä eri hallinnonaloja ja organisaatioita yhdistäviä ponnistuksia on ollut vielä vähän. Hankkeet ovat olleet erillisiä ja projektiluonteisia. Jatkuvuutta hankkeille ei näin ollen ole voitu taata, mikä on vaikuttanut myös siihen, että aiemmista hankkeista oppiminen on jäänyt vähäiseksi. Työryhmä on koonnut kokemuksia aiemmista hankkeista ja yhdistää niissä opittua omassa ehdotuksessaan kansalaisten ja hallinnon välisen vuorovaikutuksen lisäämiseksi. 2 OM/Lausuntoja ja selvityksiä 2006:6

7 7(29) Kansalaiskuulemiseen ja -osallistumiseen liittyvä käsitteistö on vakiintumatonta ja aiheuttaa sen vuoksi epäselvyyttä. Tästä syystä väliraportissa määritellään tärkeimmät osallistumiseen liittyvät käsitteet. Toimeksiantonsa mukaisesti työryhmä on järjestänyt kansalaiskeskustelua ja työpajatyöskentelyä verkko-osallistumisen nykytilasta ja kehitysnäkökulmista. Sen lisäksi työhön on hankittu keskustelujen, kokousten ja aineistojen avulla informaatiota ajankohtaisista kansallisista ja kansainvälisistä e- demokratiaan liittyvistä hankkeista. Otakantaa.fi-foorumilla käytiin kesän 2007 ajan kansalaiskeskustelua verkkovaikuttamisesta. Tämä tarjosi asiasta kiinnostuneilla henkilöille mahdollisuuden osallistua väliraportin valmisteluun. Keskustelun yhteenvetoa on käytetty aineistona, ja keskustelussa mukana olleiden henkilöiden ehdotukset, näkökulmat ja mielipiteet on huomioitu ehdotusten ja suositusten tekemisessä. Kansalaiskeskustelua foorumilla jatketaan vielä sekä väliraportin että loppuraportin valmistuttua. Työryhmän järjestämä Osallistuva ennakointi -seminaari kesäkuussa 2007 oli asiantuntijatapaaminen, jonka aiheina olivat osallistuvan arvioinnin käytännöt ja osallistumista tukevat verkkomenetelmät. Seminaarin tavoitteena oli etsiä uusia menetelmiä ja näkökulmia hallinnon ja kansalaisten välisen vuorovaikutuksen kehittämiseksi ja samalla kartoittaa kotimaisia toimijoita, joilla on kiinnostusta tämänkaltaiseen kehittämistyöhön. Kansainvälisinä asiantuntijoina seminaariin osallistuivat Lars Klüver Tanskan Teknologianeuvostosta ja Richard Rogers Amsterdamin yliopistosta. Osallistuvan ennakoinnin menetelmiä työstetään syksyn aikana järjestettävässä jatkotyöpajassa. Sen tuloksia voidaan hyödyntää joulukuun lopulla valmistuvassa loppuraportissa. (Työpajan ohjelma liitteessä 3) Sähköisen kuulemisen kehittämiseen liittyy kiinteästi moni käynnissä olevista hallinnon hankkeista erityisesti valtiovarainministeriön hallinnon kehittämisosaston asiantuntijatyö, jolla edistetään hallinnon sisällä kuulemiskäytäntöjä, ruotsinkielisten kansalaisjärjestöjen ja hallinnon yhteinen hanke SAG (Samarbetsgruppen), valtioneuvoston Hankerekisteri HAREn uudistamistyö, suomi.fi-portaalin kehittäminen ja oikeusministeriön johtama paremman sääntelyn ohjelma. Työryhmä tekee yhteistyötä myös niiden ministeriöiden ja hallinnonalojen kanssa, jotka eivät ole edustettuina työryhmässä. Euroopan unionin, Euroopan neuvoston ja OECD:n tukemina on toteutettu useita hankkeita, joissa keskitytään kansalaisyhteiskunnan toiminnan ja kansalaisten osallisuuden edistämiseen. Niiden tarkoituksena on juurruttaa hyvän hallintotavan (good governance) periaatteita: päätöksenteon avoimuuden, tiedon saatavuuden, vuorovaikutuksen ja dialogisuuden lisäämistä. Kansainvälistä uusinta tietoa erilaisista osallistumismenettelyistä ja -käytännöistä työryhmä on hankkinut omien sidostensa ja verkostojensa sekä tutkimustyön avulla Euroopan unionin, Euroopan neuvoston ja OECD:n projekteista ja aineistoista sekä eri maiden kansalaisosallistumisen verkkopalveluista.

8 8(29) 1.2 Väliraportin rajaukset Tässä raportissa kuvataan sähköisen vuorovaikutuksen edellytyksiä, työryhmän hahmottelemaa visiota ja strategisia linjauksia sekä suosituksia jatkotyötä varten. Painotus on hallinnon ja kansalaisyhteiskunnan vuorovaikutuksessa, joten esimerkiksi yritysten - yrityskansalaisuuden - osallistuminen rajautuu ulkopuolelle. Väliraportti ei ota kantaa e-demokratiahankkeiden organisoimiseen eikä taloudellisiin ja teknisiin ratkaisuihin. Niitä teemoja käsitellään loppuraportissa, joka valmistuu joulukuun 2007 lopulla. Työryhmän toimeksiannon rajaus on valtiohallinnon toimintojen kehittämisessä. Yksilön ja kansalaisen näkökulmasta, erityisesti tietoverkoissa, perinteisten hallinnonala- ja -organisaatiorajojen merkitys on kuitenkin vähentynyt. Lähtökohtaisesti työryhmän työn tulokset ovatkin sovellettavissa julkisen hallinnon toimintaan kokonaisuutena, huomioiden sekä valtion että kuntien toiminnan.

9 9(29) 2 Osallistumisen käsite ja osallistumismuotoja 2.1 Käsitteet 3 Työryhmä on sisällyttänyt sähköisen kuulemisen käsitteeseen osallistumisulottuvuuden ja ymmärtää sen Ann Macintosh'in 4 (2006) e-participation-käsitteen tavoin toiminnaksi, jossa tieto- ja viestintätekniikkaa apuna käyttäen poliittista osallistumista sekä laajennetaan että syvennetään mahdollistamalla a) kansalaisten yhteydet toisiinsa ja b) edustajiinsa ja hallintoihin. Tässä esityksessä sähköistä kuulemista käsitellään valtionhallintoa laajemmin. Tällöin mahdollistuu niin eduskunnan kuin kuntienkin kuulemisjärjestelmien samanaikainen käsittely. Hallinto-käsite kattaa yhteisnimityksenä valtion, kunnallis- ja eduskunnan hallinnot. Eduskunta on erityisen kiinnostava yhteiskunnan toimija, koska siinä esiintyy monia hallinnon toimintoja: demokratiaan liittyvät prosessit (esim. kansalaisten osallistuminen), palvelut ja asiointi (esim. oikeusasiamiehelle lähetetyt kantelut), eduskunnan sisäiset prosessit (esim. dokumenttien hallinta, hallinnon prosessit) sekä eduskunnan ja hallituksen väliset prosessit (esim. yhteiset tietojärjestelmät ja tiedon siirto 5. Eduskunnan käsitteleminen tässä samassa yhteydessä antaa mahdollisuuden tarkastella myös parlamentaarista toimintaa ja sähköisten menetelmien vaikutusta demokratiaprosesseihin, kuten myös demokratian edistämisen toimiin, demokratian läpinäkyvyyteen ja kansalaisten mahdollisuuksiin osallistua itseään koskevaan päätöksentekoon. Uuden tieto- ja viestintätekniikan ja tietoyhteiskunnan palvelujen käyttö ovat tuoneet puheeseen useita e-alkuisia sanoja, kuten e-hallinto, e-demokratia, e-osallistuminen jne. Työryhmän näkemys on, että tieto- ja viestintätekniikan palvelujen yleistyttyä e-alkuisuus väistyy sanojen edestä, joten e- demokratia-termiä käytetään tässä raportissa vain niissä yhteyksissä, joissa halutaan korostaa tietoverkkojen kautta tapahtuvaa toimintaa. Kuuleminen on vakiintunut menetelmä kansalaisia ja kansalaisjärjestöjä osallistavissa hallintokäytännöissä. Kuulemista harjoitetaan lakien määräämänä mm. ympäristövaikutusten arvioinneissa, mutta myös ilman lakisääteisyyttä hankkeissa, joissa kuuleminen koetaan hyväksi tavaksi hankkia valmisteluun kansalaismielipiteitä ja uusia näkökulmia. Sähköinen kuuleminen ei eroa huomattavasti ns. perinteisestä kuulemisesta tavoitteiltaan ja menetelmiltään, vaan erottavana tekijänä on tieto- ja viestintätekniikan käyttö kuulemisen toteuttamisessa. Esimerkkejä kuulemisesta ovat mm. lausuntopyynnöt, gallup-kyselyt, foorumit ja keskustelutilaisuudet. Osallistumisessa on kyse kollektiivisesta ihmisten välisestä vuorovaikutuksellisesta toiminnasta. Sen tarkoituksena on tuoda julki asianomaisille tärkeitä asioita, tukea tai vastustaa vallitsevaa tilannetta tai tehdä uusia avauksia. Osallistumiskertojen määrä voi vaihdella yhdestä kerrasta jatkuvaan osallistumiseen. Osallistumisen muotona voi olla aktiivinen kannanottojen esittäminen, mutta osallistua voi myös 3 Käsitteiden määrittelyssä lähteenä on tutkimuslähteitä (mm. Anttiroiko 2003, Borg 2005, Harju 2004) ja Valtioneuvoston selonteko kansalaisten suoran osallistumisen kehittymisestä Ann Macintosh, Challenges and barriers of eparticipation in Europe? ( 5 Olli Mustajärvi, Kansanedustajan tietotekniikan käyttö - kirjoituskoneesta internet-aikaan, julkaisematon, 2007

10 10(29) hiljaisella mukanaololla. Esimerkkejä osallistumisesta ovat mm. hankkeiden ja valmisteluelinten jäsenyys ja keskustelutilaisuudet. Vaikuttaminen on osallistumista vahvempaa toimintaa, joka tähtää muutosten aikaansaamiseen tai tilanteen pysymiseksi ennallaan. Kyseessä on myös taistelu vallasta, sen uudelleen jakamisesta ja oikeudesta nostaa esiin puheenaiheita esimerkiksi poliittisessa päätöksentekoprosessissa, vaikuttaa luottamushenkilöiden käytökseen äänestyksissä, esittää vaihtoehtoja menettelyihin jne. Vaikuttaminen voi olla asioiden ja esitysten vastustamista tai kannattamista, ja sitä voidaan harrastaa julkisesti tai salassa. Vaikuttamisen tarkoituksena on saada vaikuttavuutta aikaan. Vaikuttaminen vaatii tekijöiltään kansalaistaitojen hallintaa kohteiden ja toimintamuotojen valinnassa. Osallisuuden käsitteestä ja soveltamisesta todetaan Osallisuusselonteossa (Valtioneuvoston selonteko kansalaisten suoran osallistumisen kehittymisestä VNS 3/2002 vp 6 ) seuraavaa: Osallisuus liittyy käsitteenä kiinteästi demokratiaan. Nykyaikaisten valtioyhteisöjen kansalaisilleen tarjoama pääasiallinen vaikuttamismenetelmä on edustuksellinen demokratia. Sen ohella ja sen täydentämiseksi sovelletaan ja kehitetään suoran osallisuuden muotoja. Osallisuus on laaja-alaisempi käsite kuin osallistuminen. Osallistumiseen sisältyy ajatus kansalaisesta aktiivisena subjektina, joka haluaa, osaa ja saa toimia välittömänä vaikuttajana itselleen tärkeissä yhteiskunnallisissa asioissa. Osallisuus liittyy myös edustuksellisen demokratian kehittämiseen tai se voi olla laissa sääntelemätöntä omaehtoista kansalaistoimintaa, kansalaisaktivismia tai järjestöosallisuutta. Osallisuushankkeessa ja sen tuottamissa julkaisuissa on käsitelty laaja-alaisesti sekä osallistumiskäsitteen piiriin kuuluvia että sen ulkopuolelle jääviä osallisuuden ilmiöitä. Osallisuuden muodot voidaan määritellä ja jäsennellä monella eri tavalla. Osallisuushankkeessa on käytetty seuraavanlaista jäsentelyä: 1. Tieto-osallisuus on kuntalaisten oikeutta tiedon saamiseen ja tuottamiseen. Se edustaa osallisuuden helposti toteutettavia muotoja, kuten mm. kunnan tiedottaminen, kuntalaisten kuuleminen, kyselyihin vastaaminen ja palvelusitoumukset. 2. Suunnitteluosallisuus on tieto-osallisuutta syvempää kunta-organisaation ja kuntalaisten välistä valmisteluun liittyvää vuorovaikutusta, kuten esimerkiksi yhteissuunnittelu ja kaupunkifoorumit. 3. Päätösosallisuus on suoraa osallistumista palvelujen tuottamista tai omaa asuinaluetta koskeviin päätöksiin. Käyttäjädemokratia on päätösosallisuutta silloin, kun palvelun käyttäjille on delegoitu päätösvaltaa; esimerkkinä päätösosallisuudesta on kunnanosan asukkaiden suoraan valitsema aluelautakunta, jolle valtuusto on delegoinut päätöksenteon. 4. Toimintaosallisuus on kuntalaisten omaa toimintaa elinympäristössään tai palveluja toimintayksiköissä esimerkiksi talkoovoimin toteutettavaa ympäristön kunnostusta ja ylläpitoa tai palvelujen tuottamista. 6

11 11(29) Selonteossa käsitellään sellaista kansalaisten suoraa osallistumista, jonka tarkoitus on julkisen vallan ratkaisuihin vaikuttaminen. Kansalaisten osallistuminen asioiden ratkaisemiseen voidaan toteuttaa sekä välillisin että välittömin keinoin. Ratkaisuihin liittyvä päätösvalta on kuitenkin oltava joko suoralla tai edustuksellisella kansanvallalla, taikka päätösvalta on järjestettävä niin, että toinen näistä kansanvallan muodoista on alistettu toiseen nähden neuvoa-antavaan asemaan. Keskinäisestä riippuvuudestansa johtuen suoran ja edustuksellisen osallistumisen sovellutusten muodostama kokonaisuus toimii sitä paremmin mitä yhteensopivampia sovellutukset ovat. Osallistuva ennakointi liittyy menetelmiin, joilla halutaan saada selville uusia heikosti näkyviä merkkejä muutoksista, uusista kehityskaarista, ihmisten suhtautumista mm. yhteiskunnallisiin ja eettisiin asioihin, jolloin niihin voidaan varautua ja valmistautua. Osallistuvan ennakoinnin menetelmissä kansalaiset osallistuvat päätöksentekoon ja yhteiskuntapolitiikan ennakointiin. Ennakointimenetelmien kautta voidaan huomioida proaktiivisuus, jolloin asioihin ei pelkästään reagoida, vaan niitä varten tehdään vaihtoehtoisia kehityslinjauksia. Tietoisella vuorovaikutusprosessilla voidaan luoda tilaa uudenlaisen, nykyistä avoimemman ja monipuolisemman päätöksentekomenettelyn käyttöönotolle. Esimerkkejä osallistuvan ennakoinnin menetelmistä ovat mm. kansalaispaneelit, konsensuskonferenssit, tulevaisuusverstaat ja skenaariotyöpajat ja muut tulevaisuustutkimuksen menetelmät. Työryhmä on keskustellut käsitteistä, jotka esiintyvät työryhmän nimessä ja tehtäväannossa. Ne on koettu kahlitseviksi erityisesti niissä tapauksissa, kun tarkastellaan kansalaisten ja hallinnon välistä vuorovaikutusta. Kuuleminen tuo useimpien mieleen yksisuuntaisuuden toimijoiden välillä, jolloin toinen osapuoli esittää kysymyksiä ja kuulee toisen osapuolen vastauksia niihin. 2.2 Osallistuminen tietoverkossa Erilaisia sähköisen osallistumisen menetelmiä, kanavia ja palveluja on jonkin verran käytössä valtionhallinnossa ja kunnissa. Kunnallis- ja valtionhallinnon lisäksi niitä ovat perustaneet mediayhtiöt, internet-palveluntarjoajat, kansalaisjärjestöt, erilaiset verkostot ja yksittäiset kansalaiset. Tyypillisimpiä hallinnon käyttämistä menetelmistä ovat sähköisesti toimivat palautekanavat, keskustelufoorumit ja kuntalaisaloitteen teko. Palautteiden antomahdollisuus ja niiden asiallinen käsittely ovat luonteeltaan kuulemista ja osallistumista mm. palvelun kehittämiseen. Ala on kuitenkin hyvin nuorta, internet on ollut laajasti suomalaisten käytössä vasta kymmenisen vuosia ja se näkyy osallistumismenetelmien kehitystilassa hyvässä ja huonossa. Kansalaisten aktiivisuutta ilmenee monin tavoin yhteisöllisessä verkkotoiminnassa, keskustelupalstoilla, kuvien ja videoiden välityspalveluissa, blogeissa jne. Osallistumisen into näkyy hyvin mediayhtiöiden verkkopalveluissa: uutisten yhteydessä olevat keskustelupalstat voivat kerätä lyhyessä aikaa runsaasti keskustelijoita. Hallinnon foorumeilla osallistuminen on sen sijaan vähäistä. Tulevaisuudessa saattaa näköpiirissä olla erilaisten toisiinsa liittymättömien areenoiden ja julkisuustilojen lisääntyminen, jolloin suosituimmat keräävät enemmistön osallistumisesta kiinnostuneista. Hallinnolla on suuri haaste suunnitella ja toteuttaa sellaisia osallistumispalveluja ja -menetelmiä, jotka kiinnostavat ihmisiä. Lisäksi hallinnon on seurattava yhä lisääntyvää kansalaisten omaehtoista verkkoviestintää.

12 12(29) Osallistamisen muoto/ politiikan prosessi Tiedon/informaation tarjoaminen, osallistumisen mahdollistaminen Sähköinen (ylhäältä-alas) konsultaatio Sähköinen valtaistaminen (alhaalta-ylös) Asialistan muokkaus Verkkolähetykset, usein kysyttyä -palstat, blog, sähköiset uutiskirjeet/uutissyötteet Mielipidekysely, tutkimus, chat, päätöksentekosimulaatiot/pelit, Keskustelufoorumi, sähköinen paneeli, Sähköinen deliberaatio + äänestys Keskustelufoorumi, sähköinen paneeli, sähköinen vetoomus, virtuaaliyhteisö Valmistelu Webcasting, usein kysyttyä - palstat, blog, sähköiset uutiskirjeet/ ilmoitusjärjestelmät, päätöksentekosimulaatiot/ pelit jne. Tutkimus, chat, päätöksentekosimulaatiot/pelit, keskustelufoorumi, sähköinen paneeli, sähköinen deliberaatio + äänestys ks. edellinen yläpuolella Muotoilu/ Viimeistely Usein kysyttyä -palstat, uutiskirjeet/ ilmoitusjärjestelmät Keskustelufoorumi, sähköinen paneeli, Sähköinen deliberaatio + äänestys ks. edellinen yläpuolella Toimeenpano uutiskirjeet/ ilmoitusjärjestelmät Sähköinen deliberaatio + äänestys Sähköinen vetoomus, virtuaaliyhteisö Seuranta Usein kysyttyä -palstat, blog Mielipidekysely, tutkimus, sähköinen deliberaatio + äänestys Keskustelufoorumi, sähköinen vetoomus, virtuaaliyhteisö Lähde: Ann Macintosh, Napier University, Iso-Britannia Macintosh in 7 kaaviossa tuodaan esille poliittisten prosessien eri vaiheisiin sopivia sähköisiä menetelmiä. Tarkastelun näkökulma osallisuuden ja osallistumisen kannalta ilmentää sitä, mihin tarkoituksiin prosessin eri vaiheissa olevat tietoverkkopalvelut ja -sisällöt sopivat. 2.3 Kansainvälisiä esimerkkejä osallistumismenetelmistä Sähköisen kuulemisen ja vuorovaikutuksen menetelmät ovat voimakkaasti kehittymässä eri maissa. On yleisesti tunnustettu, että uutta informaatio- ja kommunikaatiotekniikkaa käyttävät menetelmät voivat lisätä tehokkaasti kansalaisten osallistumista päätöksentekoprosessiin. Monissa maissa ja kansainvälisiä organisaatioissa on vireillä kehityshankkeita ja uudistuksia, ja kokemusten vaihtoa edistetään monin tavoin. 7 Ann Macintosh, eparticipation: from e-enabling to e-empowermente (

13 13(29) Kansainvälisistä organisaatioista muun muassa OECD:ssä ja Euroopan neuvostossa tehdään kuulemisen ja osallistumisen parantamiseen tähtäävää analyyttista ja vertailevaa työtä. Suomi osallistuu molempien organisaatioiden työhön. OECD on arvioinut jäsenmaiden käytäntöjä Tiedonvälitys, kuuleminen ja osallistuminen päätöksentekoprosessissa -hankkeessa (ns. Citizens as partners -hanke vuosina ). Selvitys osoitti, että jäsenmaiden avoimuus vaihtelee, kuuleminen ja osallistuminen ovat kehittymässä mutta näiden prosessien arviointi on heikkoa. Työn tuloksena syntyivät mm. hyvän (sähköisen) kuulemisen periaatteet ja käsikirja. Jatkona aiemmalle työlle OECD on vuonna 2007 käynnistänyt Open and inclusive policy making -hankkeen, jonka tarkoitus on selvittää kuulemisessa ja osallistumisessa tapahtunutta kehitystä ja antaa jatkosuosituksia. Euroopan neuvosto on ollut aloitteellinen hallinnon ja demokratian sähköisten palvelujen edistäjänä vuodesta 2004 lähtien. Ministerineuvosto hyväksyi tuolloin suositukset e-äänestämisen lainsäädännöllisistä, toiminnallisista ja teknisistä standardeista ja on sittemmin jatkanut työtään e-demokratian hankkeissa. Neuvosto tekee yhteistyötä kaikkien e-demokratiaa kehittävien kansainvälisten organisaatioiden (kuten EU, YK, OECD ja Euroopan parlamentti) kanssa välttääkseen päällekkäisiä hankkeita ja toimintaa. Euroopan neuvoston työssä pääpaino on demokratian, ihmisoikeuksien ja laillisuuden näkökulmissa. Neuvoston työryhmä Ad Hoc Committee on e-democracy (CAHDE) kerää e- demokratiahankkeiden kokemuksia ja hyviä käytäntöjä jäsenmaista, tutkii e-demokratian mitattavuutta, välineistöä ja vajeita. Työryhmä tekee vuoden 2008 keväällä suosituksia ministerineuvoston päätettäväksi. Euroopan komissio on mm. käynnistänyt sähköistä osallistumista koskevan hankkeen (eparticipation) jäsenmaiden sähköisen osallistumisen hyvien käytäntöjen kannustamiseksi ja jakamiseksi. Jo kolme kertaa se on järjestänyt kilpailun jäsenmaiden hyvistä sähköisistä käytännöistä (egovernment awards). Komission omia kansalaisten kuulemis- ja osallistumismenetelmiä kehitetään jatkuvasti. Monet maat ovat käynnistäneet hankkeita, joilla pyritään edistämään eri osapuolten osallistumista ja yleisesti tiedonkulkua sekä sähköisiä palveluja. Tiedonvälitys ja päätöksentekoprosessin avoimuus ovat edellytyksiä toimivalle vuorovaikutukselle ja kuulemiselle. Liitteeseen 1 on poimittu muutamia erityisesti kuulemiseen ja osallistumiseen liittyviä esimerkkejä sekä myös eräitä tieto- ja palveluportaaleja.

14 14(29) 3 Tulevaisuuskuva ja strategiset linjaukset 3.1 Tulevaisuuskuva vuoteen 2012 Kansalaisten ja hallinnon välinen vuorovaikutus on vuonna 2012 jatkuvaa, luonnollista ja arvostettua kanssakäymistä yhteiskunnallisten asioiden käsittelemiseksi ja päätösten tekemiseksi. Vuorovaikutus, viestintä ja yhteydenpito tapahtuvat luontevasti eri välinein, tavoin ja menetelmin arkisissa yhteyksissä. Osallistuminen ja kansalaisten osallisuus koetaan hallinnossa luontevaksi ja hyödylliseksi osaksi suunnittelu- ja toimintaprosesseissa. Osallisuuden takaamiseksi on luotu julkishallinnolle yhteisiä, organisaatio- ja ohjelmistoriippumattomia, monikanavaisia palveluja, joita on helppo käyttää ja joissa voidaan sopia tärkeiden aiheiden esille tuomisesta. Kansalaiset ja virkamiehet osallistuvat käynnissä oleviin keskusteluihin silloin kun se keskustelun kannalta on hyödyllistä. Hankkeiden valmisteluun osallistuu kansalaisia, sidosryhmiä ja käyttäjänäkökulmaa edustavia tahoja. Organisaatioiden tulossuunnitelmien laadinnan osana laaditaan suunnitelmat asioista, joista kansalaisia ja sidosryhmiä kuullaan, ja tavoista, joilla kuuleminen / osallistuminen järjestetään. Kansalaisten osallistumisen erilaiset pisteet on määritelty ja otettu käyttöön julkishallinnon hankeprosesseissa. Ministeriöt ja virastot tekevät aktiivista yhteistyötä kuulemisen ja osallistumisen kehittämiseksi ja saatuja kokemuksia jaetaan toisten kesken. Virkamiehille annettava kuulemisen ja osallistumisen koulutus on kiinteä osa muuta lainsäädännön ja hankkeiden valmisteluun liittyvää koulutusta. 3.2 Strategiset linjaukset Osallistuminen integroidaan hallinnon suunnittelu-, toiminta- ja hankeprosesseihin Osallistumismahdollisuuksien lisääminen onnistuu parhaiten, kun päätöksenteko (ja demokratia) nähdään prosessimaisesti etenevänä toimintana. Prosessien eri vaiheissa on luontevia pisteitä, joissa osallistuminen voidaan eri muodoilla ja menetelmillä toteuttaa. Tehokkainta ja vaikuttavinta osallistuminen on alkuvaiheessa, jolloin ideoidaan ja hankitaan eri näkökulmista informaatiota hankesuunnitelmien laadintaan. Lainsäädännön uudistamiseen sisällytetään suunnitelma osallistumisen mahdollistamisesta ja kansalaisten kuulemisesta Osallistamisen eri muotoja käytetään tehokkaasti ja monipuolisesti Verkko-osallistumisen keinoja käytetään rinnan kuulemisten, haastattelujen jne. kanssa. Edelleen on tarpeen järjestää henkilö- ja ryhmäkohtaisia tapaamisia Vuorovaikutuksen kehittäminen painopisteenä Demokratiaan kuuluu argumentointi ja neuvottelu. Niiden varmistamiseksi sähköisen kuulemisen strategiassa painopisteeksi on valittu vuorovaikutuksen kehittämisen näkökulma.

15 15(29) Kehitetään asiantuntijaosallistumisen muotoja Kehitetään sähköisiä asiantuntijapaneeleja, -raateja jne., joiden keskusteluja ja tuloksia julkaistaan verkossa kommentointimahdollisuudella Kehitetään kansalaisten osallistumisen muotoja Asiantuntijapaneelien rinnalla tarvitaan kansalaisten muodostamia raateja ja ryhmiä, jotka tuovat informaatioon uusia näkökulmia ja kokemusperäistä tietoa. Tätä tietoa on järjestelmällisesti koottava ja analysoitava hankkeita varten. Kansalaisten omaehtoisen verkkotoiminnan tuloksia (keskustelufoorumien sisältöjä, blogeja, wiki-tietoutta jne) on tarpeen seurata jatkuvasti ja löytää sieltä ajassa olevia heikkoja signaaleja, joihin reagoidaan riittävän ajoissa. Mahdollisia ovat mm. esikuuleminen hankkeen tarpeellisuuden arvioinnissa, aloitteiden tekeminen uusista aiheista, seurantavaiheessa kommentointi ja ehdotukset Kehitetään kansalaisten mahdollisuuksia tehdä aloitteita Vuorovaikutuksen lisäämiseksi ja mahdollistamiseksi osallistumiskäytännöissä ja -menetelmissä tulee suosia sellaisia tapoja, joissa käsittelyyn otettavien asioiden esiin nostaminen on mahdollista eri tavoin. Aloitteet ja vetoomukset lisäävät kansalaisten oikeuksia olla luomassa asialistaa käsiteltävistä asioista Kehitetään valmistelun ja päätöksenteon seurantamahdollisuuksia ja tiedon tarjoamista Päätöksenteon eri vaiheita on voitava seurata, jotta osallistuminen tapahtuu oikeaan aikaan ja oikeassa vaiheessa. Tämä vaatii tiedottamisen lisäämistä ja verkkoviestinnän tehokasta käyttöä, ja lisäksi erityyppisiä tietopalveluja (kuten HARE, Kansanvalta.fi, suomi.fi jne), joiden tarjonnan avulla voidaan parantaa valmistelun laatua. Osallisuuden kokeminen ja osallistumisen vaikuttavuus nostavat kansalaisten halua olla mukana päätöksenteossa. Päätöksenteossa on osattava kertoa osallistujille, miten eri kantoja ja mielipiteitä on huomioitu ja kuinka ne ovat vaikuttaneet päätökseen/suunnitelmaan jne. Jos kehityshankkeista halutaan antaa paremmin ja keskitetymmin tietoa osallistumisen edistämiseksi, ratkaisuna voisi olla esimerkiksi Valtioneuvoston hankerekisterin HAREn kehittäminen käyttäjäystävällisemmäksi ja osallistumista kannustavaksi. Huolehditaan siitä, että Hankerekisteri HAREn kehittäminen nähdään tärkeänä hankkeena erityisesti osallistumispalvelujen infrastruktuuriin kuuluvana tietopankkina Osallistumismyönteisyyden lisääminen hallinnossa Uudenlainen toimintatapa edellyttää resursseja ja kulttuurisia muutoksia. Ennen kaikkea uudenlainen tapa toimia vaatii poliittisen johdon ja hallinnon johtohenkilöiden henkilökohtaista sitoutumista ja esimerkin näyttämistä. Laaditaan virkamiesten asennetutkimuksesta (loka-marraskuu 2007) saatavien tietojen perusteella toimenpidesuunnitelma asenneilmaston muokkaamiseksi kansalaisviestintää suosivaksi.

16 16(29) Otakantaa.fi Kansanvalta.fi osallistumisen portaaleina Otakantaa.fi ja Citizens as partners Kansanvalta.fi ovat valtionhallinnon kansalaisosallistumista edistäviä verkkopalveluja. Niiden ylläpito ja kehittäminen on oikeusministeriön demokratian vastuualueella. Niitä tulee kehittää vastaamaan paremmin kansalaiskysyntää. Keskitetty paikka helpottaa tiedon löytymistä ja valmistelun etenemisen seuraamista. Tietoa jaetaan myös muissa hallinnon ja yksityisissä medioissa Erityistarpeet huomioitava Koska kaikilla suomalaisilla ei ole mahdollisuuksia tai halua osallistua tietoverkkojen avulla, osallistumistavoissa on huomioitava nämä ryhmät, kuten myös palvelujen suunnittelussa eri-ikäiset, eritaustaiset ja eritasoiset tietoverkon käyttötaidot omaavat ryhmät. Osallistumista edistävien verkkopalveluiden kehittämisessä huomioidaan tarkasti niiden soveltuvuus käyttäjille kuten työkaluna, kanavana ja yhteisöllisenä toiminta-alustana ja eri tarkoituksiin muunneltavina ja käyttöönotettavina sovelluksina. Käyttötavoissa on otettava huomioon eri päätelaitteet ja yhteystavat palveluihin. Sisällön jakamisessa erityyppisiin muotoihin tulee myös linjata, kuten sisällön esittäminen osana toista sivustoa, uutissyötteet, uutiskirjeet jne. Strategiassa linjataan palvelujen käytössä vaadittava tunnistus (anonyymisyys - nimimerkki - nimellisyys) erityyppisiin tilanteisiin. Toteutuksissa huomioidaan yhteentoimivuus julkisten verkkopalveluiden sekä valtion ja kuntien tietotekniikkainfrastruktuurien kanssa.

17 17(29) 4 Nykytilan arviointia Nykytilan arvioinnissa työryhmä on kiinnittänyt huomiota osallistumisen mahdollisuuksiin valtionhallinnon, kuntien ja eduskunnan päätöksentekoprosesseissa. Yhteinen näkemys on, että mahdollisuudet ovat sidoksissa hallinnollisten rakenteiden, käytäntöjen ja menettelyjen lisäksi myös kulttuurisiin tapoihin ja asenteisiin. 4.1 Kuulemisen kehittyminen ministeriöissä Valtiovarainministeriön hallinnon kehittämisosasto selvitti kesällä 2007 toteutetulla kyselyllä toistamiseen, miten ministeriöt ovat kehittäneet kansalaisten ja kansalaisjärjestöjen kuulemista. Edellisen kerran asiaa kysyttiin niiltä vuoden 2005 lopussa. Vuoden 2007 kysely lähettiin ministeriöiden lisäksi kansalaisjärjestöille. Valtiovarainministeriön tekemän yhteenvedon (Liite 2) mukaan kyselyn pääasialliset tulokset ovat seuraavat: Kansalaisjärjestöstrategia on laadittuna osalla ministeriöistä. Ministeriöistä kansalaisjärjestöstrategia tai sitä vastaava on viidellä ministeriöllä (SM, TM, UM, STM ja OM). Tiedon tarjontaa HAREn ja verkkosivujen avulla. Hankerekisteri HARE on valtiovarainministeriön ylläpitämä valtioneuvoston yhteinen hankerekisteri. Suurin osa ministeriöistä ilmoitti, että niiden kaikki tai lähes kaikki käynnistyneet hankkeet löytyvät internetistä valtioneuvoston hankerekisteristä ( Kansalaisjärjestöistä noin puolelle HARE-hankerekisteri oli tuttu. Rekisteriä käyttäneet pitivät sitä hyvänä tietolähteenä. Rekisterin hakutoiminnot saivat kuitenkin kritiikkiä. Niiden osalta todettiin, että tietoa on vaikea löytää, jos ei tarkkaan tiedä, mitä etsii, ja toivottiin, että tieto ryhmiteltäisiin teemoittain. Esille nousi myös kysymys siitä, että rekisteri on ainoastaan suomenkielisenä. Ongelma on myös rekisterissä olevien tietojen puutteellinen päivitys, jolloin hankkeen etenemistä on vaikea seurata. Kaikki vastanneet ministeriöt totesivat, että heidän nettisivuiltaan löytyy tietoa käynnissä olevista hankkeista. Osalla ministeriöistä on myös suuremmille hankkeille omia hankesivustoja. Monilla ministeriöillä on myös palautekanavia nettisivuillaan. Kansalaisjärjestöille ministeriöiden nettisivut ovat tärkeä tiedonlähde. Se, miten helppoa tai vaikeaa on sivuilta löytää tärkeää tai ajankohtaista asiaa vaihtelee suuresti ministeriöittäin. Tiedonhankintaa hankaloittaa myös suuresti se, että jokaisen ministeriöin nettisivut on rakennettu eri tavalla. Ajankohtaiset asiat ovat hyvin esillä ministeriöiden nettisivuilla, mutta kansalaisjärjestöille on ongelma se, että asiat poistuvat etusivuilta hyvin nopeaan tahtiin. Kuuleminen nähdään osana normaalia hankevalmistelua. Ministeriöt ilmoittivat, että kuuleminen on kiinteä osa hankevalmistelua.

18 18(29) Ministeriöissä on vuodessa kymmeniä lausuntopyyntökierroksia. Ministeriöillä on keskimäärin kymmeniä lausuntokierroksia useimmat jäävät reilusti alle sadan. Kuulemistilaisuuksia on 10 20, muutamilla ministeriöillä tätäkin enemmän. Lausunnon antoon varatut ajat pidentyneet. Ministeriöistä oikeusministeriö on ainoa, joka lähes saavuttaa ohjeen lausuntoajan (8-12 viikkoa). Oikeusministeriöllä aika on lainvalmisteluhankkeissa 7-10 viikkoa ja muissa 4-10 viikkoa. Oikeusministeriö on huomioinut myös ohjeen lomakausien muita pidemmistä lausuntoajoista. Kansalaisjärjestöjen vastauksissa todetaan, että lausuntoajat ovat pidentyneet aikaisemmasta. Edelleenkin lausuntoajat kuitenkin sijoittuvat liian myöhäiseen kohtaan valmisteluprosessia ja samoin ne ajoittuvat liian usein kesäkauteen. Listat järjestöistä ovat usein osastokohtaisia. Useimmissa ministeriöissä ei ole keskitetysti listaa kansalaisjärjestöistä, joille lausuntopyynnöt tai vastaavat aina lähtevät. Osassa ministeriöitä listoja on osastoilla. Ministeriöt järjestävät yhteisiä ja alueellisia kuulemisia. Useilla ministeriöillä on ollut yhteisiä kuulemisia (SM, OM, YM, UM, STM, OPM, VNK). Valtioneuvoston kanslialla on ollut laajoja kuulemisia yhteistyössä muiden tahojen esimerkiksi Eurooppatiedotuksen, eduskunnan tulevaisuusvaliokunnan, kaupunkien ja maakunnan liittojen kanssa. Alueellisia kuulemisia on ollut useilla ministeriöillä, ja niistä on saatu hyviä kokemuksia. Oikeusministeriöllä on kehitteillä malleja paikallisiin ja alueellisiin kuulemisiin. Kuulemisissa käytetään eri tapoja. Pääasiallisesti ministeriöissä järjestetään lausuntokierroksia ja kuulemistilaisuuksia, mutta myös hankekohtaisia tilaisuuksia, pyöreän pöydän keskusteluja, seminaareja, palavereja, asiakohtaisia tapaamisia, otakantaa - keskusteluja ja verkostokyselyjä. Kansalaisjärjestöt pitävät erityisesti ministeriöiden työryhmätyöskentelyyn osallistumista hyvänä tapana päästä vaikuttamaan ja työryhmiin osallistutaan mielellään. Suurimmilla järjestöillä on vakiintuneet yhteydet ministeriöihin ja useimmiten hyvin luonteva keskusteluyhteys ministeriöiden virkamiehiin. Kansalaisjärjestöillä on kuulemistilaisuuksista pääosin myönteisiä kokemuksia, mutta tilaisuudet saavat myös kritiikkiä. Vastauksissa on useita mainintoja siitä, että ne ovat osallistujajoukoltaan liian suuria ja/tai aikaa keskusteluun on käytettävissä liian vähän. Lisäksi oli useita kokemuksia myös siitä, että keskustelutilaisuuden jälkeen ei informoida hankkeen jatkovalmistelusta tai -vaiheista. Muutamia kommentteja oli myös seremoniaalisista kuulemisista, joissa tilaisuudessa näkee, että mitään muutoksia ei aiota tehdä, mutta tilaisuus on järjestetty, koska niin kuuluu tehdä. Kansalaisjärjestöjen mukaan joskus poliittinen korrektius estää tehokkaan kommunikoinnin kuulemistilaisuuksissa, kun kritiikki halutaan pukea pitkiin sanankäänteisiin tai asia halutaan esitellä mahdollisimman neutraalisti. Myös kuulemistilaisuuksien ajoitusta voisi kansalaisjärjestöjen mukaan miettiä entistä tarkemmin. Lausuntoyhteenvedot julkaistaan useimmiten. Useat ministeriöt (OM, TM, PLM, SM, UM, LVM, OPM) ilmoittavat, että yhteenvedot julkaistaan nettisivuilla ja/tai paperilla ja hyödynnetään jatkovalmistelussa. Sosiaali- ja terveysministeriö julkaisee merkit-

19 19(29) tävimmät. Valtiovarainministeriö, valtioneuvoston kanslia ja ympäristöministeriö ilmoittavat hyödyntävänsä yhteenvedot jatkovalmistelussa. Kauppa- ja teollisuusministeriö ei julkaise yhteenvetoja, mutta ne ovat saatavilla kirjaamosta. Kansalaisjärjestöjen arvion mukaan lausuntoyhteenvetoja tehdään, mutta asiassa on edelleen parantamisen varaa ja olisi varmistettava, että yhteenveto tehdään joka ainoa kerta. Lisäksi toivottiin, että myös yhteenvetoja olisi mahdollisuus kommentoida. Ministeriöissä arvioidaan kuulemista osana muuta seurantaa. Työministeriössä ja sisäasiainministeriössä kuulemisen arviointia tehdään osana säädösvalmistelun laadunseurantaa. Sisäministeriössä myös arviointi ja raportointi ovat osa säädösvalmistelun laadun seurantaa, sitä seurataan säännöllisesti ministerin johtamassa johtoryhmässä ja hankekohtaisissa (kansliapäällikön johdolla) seurantakokouksissa (isot hankkeet). Merkittävissä hankkeissa on myös jälkikäteen arviointikokouksia. Kuulemiseen kiinnitetään huomiota myös raportoinnissa. Säädösvalmistelutyöryhmä laatii vuosittaisen raportin osastopäälliköiden ja kansliapäällikön välisiin tuloskeskusteluihin. Henkilöstölle ei järjestetä erillistä koulutusta kansalaisten kuulemisesta. Useat ministeriöt vastaavat, etteivät ole järjestäneet erillistä koulutusta kansalaisten ja kansalaisjärjestöjen kuulemisesta (UM, OPM, KTM, YM, PLM, OM). Kansalaisjärjestöiltä ja kansalaisilta tulleet aloitteet käsitellään kuten tavalliset kansalaiskirjeet. Aloitteet käsitellään lähes kaikissa ministeriöissä kuin kansalaiskirjeet. Ne ohjataan kirjaamosta asiasta vastaavalle osastolle ja niihin vastataan. Ympäristöministeriössä vastaamista seurataan ja asiasta raportoidaan vuosittain johdolle. Sisäasiainministeriössä vastauksessa kerrotaan, että asia viedään ministeriön johtoon asti, jos se on merkittävä. 4.2 Sähköinen kuuleminen valtionhallinnossa Otakantaa.fi Valtionhallinnolla on yksi keskitetty sähköisen kuulemisen foorumi Otakantaa.fi. Muutamat ministeriöt järjestävät verkkosivustoillaan tai muutoin organisoituna kyselyjä ja keskusteluja ajankohtaisista hankkeista ja ohjelmista. Otakantaa.fi-foorumi avattiin nykyisenmuotoisena 31. tammikuuta 2007 osana kansalaisvaikuttamisen politiikkaohjelmaa. Aikaisempi valtiovarainministeriön ylläpitämä foorumi oli käytössä vuosina Uudelleen avaamisen yhteydessä ylläpito- ja kehitysvastuu siirtyi oikeusministeriölle ja palvelussa otettiin käyttöön mm. keskustelujen etukäteisvalvonta, graafinen esitys hankkeen kulusta, nimimerkin rekisteröintimahdollisuus ja uutiskirjeen tilaaminen. Toimitusneuvosto vastaa poikkihallinnollisena elimenä palvelun yleisten linjausten ja periaatteiden luomisesta. Foorumin tavoitteena on lisätä kansalaisten osallisuutta valtionhallinnon toiminnassa parantaa lainsäädännön ja hankkeiden laatua avata päätöksentekoprosesseja osallistumisen ja vaikuttamisen mahdollistamiseksi. Otakantaa.fi-foorumi liittyy valtionhallinnon verkkopalveluista kiinteimmin joka myös on toteutettu kansalaisvaikuttamisen politiikkaohjelman yhteydessä. Oikeusministeriön demokratian vastuualue hoitaa molempien sivustojen ylläpidon ja kehittämisen. Valtioneu-

20 20(29) voston hankerekisteri HARE ja valtiovarainministeriön ylläpitämä ovat niin ikään otakantaa.fi-foorumille läheisiä palveluja tiedon etsinnän ja jakamisen, tiedottamisen ja markkinoinnin näkökulmasta. Otakantaa.fi:stä on sen suunnitteluvaiheista lähtien tiedotettu sisäisesti ja ulkoisesti, ja sitä on markkinoitu käytettävissä olevien resurssien mukaisesti mediassa ja tapahtumissa. Otakantaa.fi:ssä on ollut syyskuun loppuun mennessä 12 keskustelua, joista on julkaistu yhteenveto. Helmikuun alusta lähtien forumilla on vieraillut eri kävijää. Foorumin laajempi kehittäminen on sidoksissa työhön, jota tehdään Sähköisen kuulemisen kehittäminen valtionhallinnossa, II vaihe -hankkeessa. Otakantaa.fi:n "irrallisuus" päätöksentekoprosesseista tulee esille esim. valtiovarainministeriön kyselyn tuloksista. Siinä kysyttiin Otakantaa.fi-foorumin käytöstä ja suunnitelmista hyödyntää sitä jatkossa. Vasta alle puolet ministeriöistä on käyttänyt uudistettua foorumia omien hankkeiden kansalaiskeskusteluihin. Aikomuksia ja harkintaa sen käyttämiseen tosin ilmenee lähes kaikissa ministeriöissä. Otakantaa.fi-keskustelu verkkovaikuttamisesta Työryhmän Otakantaa.fi:ssä käynnistämä ja organisoima keskustelu verkko-osallistumisen merkityksestä nosti esiin seuraavat teemat: osallistumisen ajoitus, uskottavuus ja vaikuttavuus virkamiesvalmistelun ja päätöksenteon yhteydessä sekä osallistumista tukevan ilmapiirin luominen kansalaiskeskustelun aiheista ja ajankohdista päättäminen taustatiedon tarjoaminen selkeästi, riittävästi ja kattavasti eri vaihtoehdoista valmistelun yhteydessä (access-to-information) verkko-osallistumisen suhde perinteisiin kansalaiskuulemisen muotoihin hallinnon kyky ja halukkuus ottaa käyttöön uusia verkkopalveluja ja -menetelmiä; oppia on haettava mm. EU:n käytännöistä virkamiesten toiminnan reunaehdot, tiedonhankintatavat valmisteluvaiheessa ja heidän asenteensa kansalaiskeskusteluihin eri ikäryhmien, eritaustaisten ja erilaisin resurssein toimivien ihmisten huomioiminen kuulemiskäytännöissä demokratian oppimateriaalin tarve Keskustelussa esitettiin otettavaksi käyttöön erilaisia verkko-osallistumisen menetelmiä, mutta esitettiin myös kriittisyyttä verkkovaikuttamisesta, mikäli sen avulla tarjotaan vain jälkijättöistä näennäiskuulemista. Esille tulivat kyselyt, suunnatut kuulemiset eri ryhmille, kansanäänestykset, kysymysvastaus-palvelu, adressit, eduskunnan kyselytunnin tapaiset keskustelut nettiin, tietokanta edustajien äänestyskäyttäytymisestä, mielipideäänestys, tulevaisuusfoorumit ja monipuolisuutta tiedonhankintaan, YLEn tyyppiset keskusteluillat, mielipiteet tekstiviestein, pelejä, avoin ideoiden ja ratkaisujen kehitteleminen ja sen takaamiseksi ministeriöille vaatimus hankkia kansalaispalautetta siinä vaiheessa kun työryhmän toimeksiantoa valmistellaan ja järjestetään lausuntokierroksia, osallisuuden kokemuksen lisäämiseksi avoin kehittely wikipedian tyyliin ja elektroninen äänioikeus kansanäänestyksissä. Keskustelussa nousi esille tarve nostaa esille konkreettisia aiheita ja muistaa palvelujen suunnittelussa erityisesti ikäihmiset, jotka ovat mm. äänestäjinä ja kansalaistoiminnassa aktiivisempia kuin monet muut ikäryhmät.

21 21(29) 4.3 Kunnallishallinnon esimerkkejä Kuntaliiton keväällä 2007 tekemän kyselyn mukaan yli kahdella kolmasosalla kunnista on verkkosivuillaan palautemahdollisuus. Kaavoja valmisteluvaiheessa kommentoitavana internetissä on noin puolella kunnista. Noin viidesosa kunnista tarjoaa internet-sivuillaan kuntalaisaloitemahdollisuuden tai mielipidekyselyjä. Verkkokeskustelu ja tärkeimmät asiat valmisteluvaiheessa kommentoitavana löytyvät noin joka kymmenennen kunnan verkkosivuilta 8. Kuntalaisten sähköinen vuorovaikutus ei ole lisääntynyt samassa suhteessa kuin kuntalaisille tarjottava tieto kuntien päätöksenteosta. Verkkokeskustelut ja -foorumit kunnissa ovat vähentyneet noin puoleen kuluvalla 2000-luvulla. Merkittävä syy tähän on se, että foorumien käyttö kuntalaisten keskuudessa on jäänyt hyvin vähäiseksi. Sähköinen osallistuminen kunnissa on asettumassa yhdeksi osallistumiskanavaksi muiden joukossa, ja tärkein osallistumiseen vaikuttava tekijä on itse asioiden ja teemojen kiinnostavuus. Tekniset rajoitteet ovat vähentyneet kotiyhteyksien lisääntyessä ja kuntien tarjotessa ilmaisia nettipisteitä. Vallakas on Suomen Kuntaliiton sähköinen kuntalaisille suunnattu osallistumisen käsikirja, joka julkaistiin vuonna Sen ideana on opastaa kuntalaisia vaikuttamaan kotikuntansa asioihin, kertoa keinoista, kuinka kuntalainen voi osallistua oman asuinympäristönsä ja käyttämiensä palveluiden kehittämiseen sekä esitellä viranhaltijoille ja luottamushenkilöille tapoja ottaa kuntalaiset yhä paremmin mukaan kunnan päätöksentekoon. Käsikirjaan tutustuu noin kävijää kuukaudessa. Hämeenlinnan verkkovaltuusto aloitti toimintansa vuonna Verkkosivuilla mukaan ilmoittautuneet asukkaat voivat arvioida kaupungin kehittämistä valittujen teemojen mukaan. Verkkovaltuusto toimii vain internetissä, ja sen toimintaan osallistumiseksi tarvitaan lisäksi matkapuhelin. Verkkovaltuuston omille verkkosivuille kerätään tietoa kaupungin kehittämisestä. Verkkovaltuustossa on 170 jäsentä, jotka edustavat melko kattavasti kaikkia ikäryhmiä ja asuinpaikaltaan lähes kaikkia kaupunginosia. Toiminta tapahtuu anonyymisti. Verkkosivuille on pääsy vain verkkovaltuuston jäsenillä. Arvioinnin tuloksista tehdään aina yhteenveto kaupunginvaltuuston ja virkamiesten käyttöön ja tulokset esitellään kaupungin verkkosivuilla. Mikäli verkkovaltuusto ottaa voimakkaasti kantaa jonkun asian puolesta tai vastaan, jatketaan asian käsittelyä järjestämällä siitä keskustelutilaisuuksia ja tuomalla asia selkeästi poliittisten päättäjien tietoon. Verkkovaltuusto ei ole päätöksiä tekevä elin. Avoin Espoo -sivuilla voi seurata Espoossa vireillä olevien asioiden etenemistä. Vireillä olevat asiat on ryhmitelty aihepiireittäin. Sivuilla on myös kuvattu asioiden eteneminen vaiheittain ja se, miten voi antaa palautetta tai muutoin vaikuttaa niiden valmisteluun. Johonkin kunnan päätökseen tyytymätön henkilö voi tehdä oikaisuvaatimuksen tai valituksen sivuilla sähköisellä asian vireillepanolomakkeella. Valma-valmistelufoorumi on tamperelaisten verkko-osallistumisen väline. Sen perustaminen lähti liikkeelle Kaikem paree Tampere -kaupunkistrategian valmistelun yhteydessä, jolloin kaupungin yhdeksi menestystekijäksi määriteltiin toimivan päätöksenteon tamperelaisen mallin kehittäminen. Tavoitetta on toteutettu uudistamalla kaupungin toimintamalli ja johtamisjärjestelmä. Tamperelaisten osallistumismahdollisuuksien parantamista pohtineen työryhmän teettämään kuntalaiskyselyyn vastanneet pitivät parhaana vaikuttamisen keinona suoraa yhteyttä päättäjiin ja viranhaltijoihin. 8 Kuntien verkkopalvelututkimus, 2007 (