Mikä oikeusperusta perheoikeudelle? Tulevat toimet

Transkriptio

1 SISÄASIOIDEN PÄÄOSASTO POLITIIKKAYKSIKKÖ C: KANSALAISOIKEUDET SEKÄ PERUSSOPIMUS-, TYÖJÄRJESTYS- JA TOIMIELINASIAT OIKEUDELLISET ASIAT Mikä oikeusperusta perheoikeudelle? Tulevat toimet MUISTIO PE FI

2 Tämä asiakirja on laadittu Euroopan parlamentin oikeudellisten asioiden valiokunnan pyynnöstä. LAATIJA Aude FIORINI Dundee Law School University of Dundee, Nethergate, Dundee, DD1 4HN, Scotland, UK VASTAAVA HALLINTOVIRKAMIES Vesna NAGLIČ Politiikkayksikkö C: Kansalaisoikeudet sekä perussopimus-, työjärjestys- ja toimielinasiat Euroopan parlamentti B-1047 Bryssel Sähköposti: KIELIVERSIOT Alkuperäinen: EN Käännökset: BG/CS/DA/DE/EL/ES/ET/FR/IT/LV/LT/HU/MT/NL/PL/PT/RO/SK/SL/FI/SV TIETOJA JULKAISIJASTA Yhteydenotot politiikkayksikköön tai sen kuukausitiedotteen tilaukset: Euroopan parlamentti, käsikirjoitus valmistunut marraskuussa Euroopan unioni, Tämä asiakirja on saatavilla internetissä osoitteessa: VASTUUVAPAUSLAUSEKE Laatija on yksin vastuussa tässä asiakirjassa ilmaistuista kannoista, jotka eivät välttämättä vastaa Euroopan parlamentin virallista kantaa. Kopiointi ja kääntäminen muihin kuin kaupallisiin tarkoituksiin on sallittua, kun lähde mainitaan ja julkaisijalle toimitetaan etukäteen kopio julkaisusta.

3 Mikä oikeusperusta perheoikeudelle? Tulevat toimet YHTEENVETO Taustaa Kun keskustellaan EU:n toimien oikeusperustasta perheoikeuden alalla, on ensin määriteltävä mitä "perheoikeus" tarkoittaa. Ottaen huomioon EU:n keskeinen annetun toimivallan periaate (conferral of jurisdiction) ja se, ettei ole olemassa säännöksiä joilla toimivaltaa siirretään EU:lle perheoikeuden alalla, ei ole epäilystäkään siitä, että aineellinen perheoikeus kuuluu jäsenvaltioiden yksinomaisen toimivallan piiriin. Jäsenvaltioiden ja EU:n välillä jaettua toimivaltaa kuitenkin esiintyy vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alalla, missä EU:n tehtäväksi on perussopimuksissa annettu oikeudellisen yhteistyön kehittäminen yksityisoikeuden asioissa (perheasiat mukaan luettuna), joilla on rajatylittäviä vaikutuksia. Kyseisen toimivallan harjoittamisella on kolme päämuotoa. 1) EU voi toteuttaa EU:n laajuisia 1 toimia (SEUT-sopimuksen 81 artikla). 2) EU voi valtuuttaa jäsenvaltiot antamaan perheoikeutta koskevia toimia (SEU-sopimuksen 20 artikla). 3) On myös mahdollista, että kyseistä toimivaltaa voidaan harjoittaa siten, että EU osallistuu kansainvälisiin perheoikeuden välineisiin, joilla on EU:n aluetta laajempi soveltamisala (SEUT-sopimuksen 216 artikla). Kaikkia kolmea lähestymistapaa on käytetty tähän mennessä. Kolme säännöstä perustuu SEUT-sopimuksen 81 artiklaan. Asetus (EY) N:o 2201/2003 tuomioistuimen toimivallasta sekä tuomioiden tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta avioliittoa ja yhteisten lasten huoltoa koskevissa asioissa; Asetus (EY) N:o 4/2009 toimivallasta, sovellettavasta laista, päätösten tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta sekä yhteistyöstä elatusvelvoitteita koskevissa asioissa; Asetus (EU) N:o 650/2012 toimivallasta, sovellettavasta laista, päätösten tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta, virallisten asiakirjojen hyväksymisestä ja täytäntöönpanosta perintöasioissa sekä eurooppalaisen perintötodistuksen käyttöönotosta. Joulukuun 20. päivänä 2010 annetulla neuvoston asetuksella (EU) N:o 1259/2010 on yhdenmukaistettu avio- ja asumuseroon sovellettavaa lakia, mutta se hyväksyttiin tiiviimmän yhteistyön perusteella. Lisäksi EU on ratifioinut 23 päivänä marraskuuta 2007 annetun Haagin konferenssin pöytäkirjan elatusvelvollisuuteen sovellettavasta laista ja on valtuuttanut jäsenvaltiot ratifioimaan lastensuojelua koskevan yleissopimuksen vuodelta 1996 tai liittymään siihen. EU on myös laatinut menettelytavan, jota jäsenvaltiot voivat käyttää tietyissä olosuhteissa tehdäkseen sopimuksia kolmansien valtioiden kanssa. Kohde 3

4 Politiikkayksikkö C: kansalaisoikeudet sekä perussopimus-, työjärjestys- ja toimielinasiat Tässä asiakirjassa arvioidaan perheoikeutta koskevien EU:n säännösten sisältöä ja rajoja tavoitteena laatia optimaalisia mekanismeja lainsäädännön kehittämistä varten. EU:n toimen keskiössä ovat EU:n kansalaiset, jotka hyödyntävät oikeuttaan liikkua vapaasti. Muidenkaan ihmisryhmien tilannetta ei pidä kuitenkaan jättää huomiotta, ja sitä käsitellään ilmoituksen myöhemmässä osassa. EU:n kansalaiset EU:ssa Tässä asiakirjassa arvioidaan oikeusperustoja, joita voidaan käyttää luotaessa yhdenmukaisia sääntöjä EU:n kansalaisille, jotka asuvat EU:ssa ja muuttavat sen sisällä, kyseisellä alalla tällä hetkellä annettujen tavoitteiden perusteella. Tämä koskee erityisesti entistä parempaa oikeussuojan saatavuutta. Tällaiset tavoitteet saavutetaan paremmin sisäisen kuin ulkoisen toimivallan avulla. Kuitenkin sisäisten toimien hyväksyminen on ollut perheoikeuden alalla paljon hitaampaa kuin muissa yksityisoikeuden asioissa. Se johtuu osittain siitä, että perheoikeuden toimet on hyväksyttävä erityisessä lainsäätämisjärjestyksessä (yksimielisyys neuvostossa ja Euroopan parlamentin kuuleminen). Viimeksi mainittu liittyy tällaisten kysymysten erityisen arkaluonteisuuteen sekä kansallisten perinteiden ja kulttuurien vahvuuteen tällä alalla. Voimassa olevat säädökset eivät kata kaikkia perheoikeuden ydinalueita, ja niille tyypillistä on pirstoutuminen ja erilaistuminen, mistä suuri osa johtuu valitusta oikeusperustasta ja siihen liittyvistä lainsäädäntömenettelyistä. Sen takia on harkittava, kuinka paljon käytetään yhdyskäytävälauseketta tai turvaudutaan tiiviimpään yhteistyöhön, kun halutaan helpottaa ja nopeuttaa perheoikeutta koskevien toimien hyväksymistä. Yhdyskäytävälauseke Perussopimuksissa on "yhdyskäytävälausekkeita", jotka mahdollistavat siirtymät lainsäädäntömenettelyjen ja äänestysvaatimusten välillä. Yksi tällainen lauseke liittyy perheoikeuden toimiin. Neuvosto voi 81 artiklan 3 kohdan mukaan päättää yksimielisesti Euroopan parlamenttia kuultuaan, että rajatylittävä perheoikeutta koskeva toimi hyväksytään tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Kaikki yhdyskäytävälauseketta koskeva keskustelu edellyttää, että selvitetään, ovatko kyseessä "perheoikeutta koskevat toimet, joilla on rajatylittäviä vaikutuksia". Kyseisen luokan tarkka laajuus on epävarma ja kiistanalainen, mistä esimerkkinä ovat eri oikeusperustat, joita on käytetty elatusapua ja perintöä koskevien asetusten kehittämiseen. Vaikka ei kiistetäkään sitä, että elatusapua ja perintöä koskevilla asioilla on yhdistelmäluonne, jossa yhdistyvät perheoikeuden ja velvoiteoikeuden tai varallisuusoikeuden näkökohdat, niiden käsittely on ollut hyvin erilaista. Elatusavun yhdistelmäluonnetta käytettiin perusteena pyrkimykselle turvautua yhdyskäytävälausekkeeseen. Se epäonnistui ja neuvoston asetus (EY) N:o 4/2009 hyväksyttiin erityisessä lainsäätämisjärjestyksessä. Sitä vastoin perintöoikeuden yhdistelmäluonne kiellettiin alusta alkaen, mikä antoi mahdollisuuden hyväksyä asetus tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Kun otetaan huomioon, että yhdyskäytävälausekkeen käyttö perustuu yksimielisyyteen neuvostossa ja kansallisten parlamenttien hyväksyntään, on selvää, että mekanismia voidaan käyttää vain, jos valtiot pitävät käsiteltävän toimen sisältöä hyväksyttävänä. Näin 1 Tanska, Irlanti ja Yhdistynyt kuningaskunta eivät osallistu mihinkään EU:n perheoikeutta koskeviin toimiin. Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti voivat kuitenkin päättää osallistumisesta. 4

5 Mikä oikeusperusta perheoikeudelle? Tulevat toimet tapahtuu, jos säädöksen soveltamisala on sinänsä kiistaton mutta myös jos sen sisältämät säännöt ovat neutraaleja. Tällaiset edellytykset eivät helposti täyty ottaen huomioon EU:n toimille julkaistut tavoitteet perheoikeuden alalla. Tiiviimpi yhteistyö SEU-sopimuksen 20 artiklassa annetaan valtuudet tiiviimpään yhteistyöhön. Se antaa jäsenvaltioiden ryhmälle mahdollisuuden luoda keskenään toimia (käyttämällä SEUsopimuksen instituutioita ja mekanismeja). Kun otetaan huomioon, että tiiviimmällä yhteistyöllä hyväksytyillä asetuksilla ei itsessään voida saavuttaa EU:n toimille annettuja perheoikeutta koskevia tavoitteita yhtä hyvin kuin EU:n laajuisilla toimilla, kannattaako kyseistä mekanismia edistää EU:ssa perheoikeuden säätämisessä? Otaksuttavasti kunnianhimoisten tavoitteiden asettamisen näkökulmasta voi olla tarkoituksenmukaista päästä jonkintasoiseen yhdenmukaistamiseen joissakin osallistuvissa valtioissa sen sijaan, ettei niin tapahdu yhdessäkään. On kuitenkin otettava huomioon vaikutus, joka tiiviimmällä yhteistyöllä voi olla kyseisellä alalla niiden EU:n kansalaisten kannalta, jotka siitä hyötyvät, mutta myös niiden kannalta, jotka eivät siitä hyödy. Lisäksi on ymmärrettävä selvästi tiiviimmän yhteistyön luonne "viimeisenä keinona". Muut henkilöryhmät Niiden henkilöiden asema, jotka eivät ole EU:n kansalaisia mutta jotka hyödyntävät oikeutta liikkua vapaasti, ei ole niinkään selvä. Ensinnäkin on muistettava, että säännöt, jotka on annettu EU:ssa asuvien EU:n kansalaisten hyväksi, hyödyttävät muitakin henkilöryhmiä. Syrjimättömyyden periaatteen kautta perheoikeuden sääntöjä sovelletaan todellakin kaikkiin EU:n asukkaisiin näiden kansallisuudesta riippumatta. Lisäksi perhettä eikä yksilöä koskevien yhdistävien tekijöiden valinta ja käyttö merkitsee sitä, että kyseiset säännöt voivat hyödyttää jopa joitakin kolmansissa valtioissa asuvia EU:n kansalaisia. Muiden EU:n ulkopuolella asuvien EU:n kansalaisten tilannetta saatetaan kuitenkin joutua myös käsittelemään, jos EU haluaa saavuttaa tavoitteensa, mukaan luettuna SEU:n 3 artiklan 5 kohdassa annetut tavoitteet. Siinä yhteydessä voidaan joutua turvautumaan ulkoista toimivaltaa koskeviin määräyksiin (SEUT:n artikla 216 ja sitä seuraavat artiklat). 5